吳建南 張攀
中國共產黨十八屆三中全會通過的《關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“全麵深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義製度，推進國家治理體係和治理能力現代化”。《決定》首次提出國家治理，並涵蓋國家治理體係建設、社會治理和高校、企業等法人治理三個層麵。國家治理概念強調了轉型社會國家發揮主導作用的重要性，同時也考慮到了治理理念所強調的社會訴求，是一個更為均衡和客觀的理論視角。《決定》將推進國家治理體係和治理能力現代化放置全麵深化改革總目標的高度，將開啟國家治理的新時代。然而，建設現代化國家治理體係是一項長期的係統工程。如何理解治理體係現代化、如何實現治理體係現代化、地方實踐存在哪些經驗等是國家治理體係現代化建設提出後亟待解決的重要命題。基於此，本研究將立足學界對治理的探討及政府改革創新的實踐，求索國家治理體係現代化的邏輯並勾勒其建設圖景。
一、治理體係現代化很大程度上是政府的現代化
治理是各種公共的或私人的個人與機構管理其共同事務的諸多方式的總和。羅茨定義了六種不同的治理：（1）作為最小國家的管理活動的治理，指國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作為公司管理的治理，指用以指導、控製和監督企業運行的組織體製；（3）作為新公共管理的治理，指將市場的激勵機製和私人部門的管理手段引入政府的公共服務；（4）作為善治的治理，指強調效率、法治、責任的公共服務體係；（5）作為社會-控製體係的治理，指政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動；（6）作為自組織網絡的治理，指建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。除第二種和第六種治理外，剩餘的四種治理都以政府為主題。有學者梳理了全球治理（global governace）、多層次治理（multi-level governance）、互動治理（interactive governance）、元治理（metagovernance）、智性治理（governmentality）等多種治理理論發現其本質和共性在於求索提升“國家治理”能力和效能的途徑，克服國家治理的障礙和危機，維護穩定的政治秩序以實現提供社會價值的權威性分配，最終保障政府運行的合法性、組織性和有效性。從這個角度講，治理旨在謀求政府的合法性與有效性，而治理體係的現代化很大程度上是政府的現代化。
俞可平指出，國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎麼樣，它們實則是國家治理體係的三大要素，即治理主體、治理機製和治理效果。基於國家治理體係的三大要素，我們至少可以從以下四個方麵深入理解治理體係現代化很大程度上是政府的現代化：
首先，從治理主體之間關係的角度看，政府處於現代國家治理體係中的核心位置。有學者指出現代化國家治理體係建設的根本問題在於政府的職能定位，正確處理好政府、社會與市場的關係，其中政府與市場、社會的互動關係，政府內部多元治理主體之間職責權限的分工構成了現代國家治理體係成長的兩大主軸。
在現代化國家治理體係建設的兩對核心關係中，政府處於“節點”位置，成為連接兩對關係的紐帶。
其次，從治理主體的權力占有度來看，傳統政府管理模式下政府對權力的絕對支配地位使得政府是否能夠合理退出某些權力領域成為治理體係現代化建設成敗的關鍵。政府在傳統管理模式下擁有絕對權威，對社會事務、經濟事務等公共事務管得太緊、管得太死。而治理則不同，其強調多元主體的共同、平等參與，尤其是社會組織、公眾等。與統治模式中自上而下的權力向度不同，治理則更加注重合作、協商、夥伴關係、認同等上下互動的途徑。然而，其他治理主體能否參與、政府與其他主體能否實現良性互動，很大程度上取決於政府是否願意以及能否合理轉變其當前的行為模式。這主要源於在當前的管理模式下，政府與其他主體尚處於不平等地位，而政府則擁有絕對權威。
再次，從治理變革的構件來看，政府的轉型是實現現代治理的關鍵。
在治理變革理論中，傳統的構件主要是無限政府、人治政府、專製政府、集權政府、封閉政府。然而，無限政府忽略了政府能力的有限性和“政府失靈（government failure）”；人治政府破壞了政府行為的確定性和可預見性；專製政府阻塞了公民在政府政策製定、執行和評估環節的參與；集權政府使得政策的落實偏離了適當的成本收益單位；封閉政府強化了主體的信息不對稱狀況，進而阻礙了政府效能的提升。因此，現代治理須實現由無限政府、人治政府、專製政府、集權政府和封閉政府等傳統治理構件向有限政府、法治政府、民主政府、分權政府和開放政府等現代治理構件的轉變。