三、卡特中心、美國共和研究所與中國村民選舉
（一）IRI和Carter Center簡介
（1）美國共和研究所
建於1984年的美國共和研究所是一個非盈利、非黨派的美國非政府組織，它是第一家介入中國村民選舉的外國NGO，與中國有著密切的關係。1994年，IRI與中國民政部協商，IRI如何幫助中國的村民選舉工作，扮演一個什麼樣角色才恰當。由此可以提出這樣的問題：IRI為何作出支持村民選舉並啟動“中國項目”（China Program）的決定？IRI出於什麼的考慮？Paul C·Grove對此作了如下解釋：第一，IRI認為，村民選舉過程及其所積累的經驗可為深層次的政治改革提供基石。第二，民政部一些對村民選舉持讚成意見的受過良好教育的年輕者希望能得到國內外的幫助，以推進村民選舉工作的開展，因為當時這些對村民選舉持讚成意見者一方麵遇到強大的國內對村民選舉持反對意見者的反對，另一方麵他們缺乏經驗（尤其是民主選舉的程序方麵）和資金。第三，國家和有些地方官員願意與國外的組織合作。盡管村民選舉存在不少問題與困難，但美國共和研究所依然對“中國選舉改革之前景持謹慎的樂觀”。
（2）卡特中心
位於美國佐治亞州亞特蘭大市的卡特中心是由美國前總統吉米·卡特於1982年創立的非盈利、非政府組織，它隸屬美國南方名校愛墨蕾大學。卡特總統本人與中國有“不解之緣”，1979年，作為美國總統，他與中國建立外交關係。離開白宮後，卡特總統多次訪問中國。卡特中心與中國政府的合作由來已久。它先協助中國政府引進了一條假肢生產線；之後又參與了對中國從事特種教育的師資的培訓；自1996年開始觀摩中國的村民委員會選舉並為中國農村基層選舉的程序化提供技術支持。卡特中心的“中國選舉項目”成立於1998年3月，並於2000年3月與民政部簽訂了為期三年的“規範村民委員會選舉程序”的項目合作協議。
（二）中國政府為何歡迎外國NGO
在具體檢討NGO在村民選舉中活動及所扮演的角色之前，似有必要分析為何這些外國NGO被允許介入村民選舉之事務。除非它們得到中國政府的同意，否則它們是不可能介入的，因為在目前的中國政治構架下，任何外國的組織包括NGO，不可能繞開政府而直接參與中國有關事務的，即便外國的慈善機構要捐錢、捐物給中國，也要經過中國有關部門的同意。
中國政府之所以同意接受IRI、Carter Center等外國NGO對中國村民選舉與村民自治事務的幫助，至少基於以下三種考慮：第一，全球化時代的中國需要各種力量包括外國NGO來重整其合法性。前國家主席江澤民曾經對村民選舉發評論，認為村民選舉是中國民主有了發展的一個實例。第二，農村所實行的民主選舉不會影響到中國政治體製的根本。第三，盡管中國政府認識到外國的NGO有時會是“麻煩的製造者”，但相信政府依然能夠控製那些NGO的活動，更何況中國村民選舉確實需要外界在資金、選舉技術、程序等方麵提供一些幫助。
（三）目標設定
NGO通常會追尋各種各樣的目標，不同類型的NGO都有其自己所設定的目標。不過，有些目標可以達到，而有些則可欲不可求。所以，NGO會改變或修正原定的目標以適應新的或變化的環境。
NGO支持民主，其目的在於“建立世界法律與正義之秩序”以及維持“自由與民主的基本原則”。例如，卡特中心宣稱其宗旨是為和平奮鬥，與疾病抗爭，打造希望，“追求阻止和解決衝突，增進自由與民主，改善人類的健康”。1997年3月，卡特中心開始與中國民政部合作，啟動了“中國村民選舉項目”，其合作主要有四個方麵：1）開發計算機係統，以收集選舉的數據；2）就選舉程序向民政部提供建議與幫助；3）中國選舉官員與美國的交流；4）幫助公民教育項目的開發，發布或出版有關村民選舉的信息和資料。
美國共和研究所的宗旨是在世界推進民主理念與民主製度，為此向有關國家提供如公民責任培訓、立法過程、政黨組織與競選機製等項目。至於中國的項目，IRI希望通過支持地方選舉製度使村民選舉更合法和具有競爭性，並向全國人民代大會常務委員會提供立法的技術幫助。總的來說，美國共和研究所基本的目標就是支持中國基層與國家的政治和經濟改革。
（四）策略
那麼，NGO能否及如何將其目標化為具體的行動或活動呢？在很大程度上取決於其所采取的策略。有些策略是共同的，又有其自己特有的。Carter Center和IRI所采取的策略主要有下麵這兩種。
（1）構建網絡
在推進全球民主時，NGO通常都會強調構建網絡的重要性。“網絡不僅可以加強NGO的影響力，而且可以拓展其活動領域”。不少NGO的活動已經充分地明了網絡的價值與重要性。例如，卡特中心與中國民政係統官員建立了網絡，通過這一網絡，卡特中心可以與70多萬中國村莊接觸。此外，還與其他組織——政府的和非政府的，國內的和其他地方的進行合作以推進中國的村民選舉。例如，在過去幾年裏，卡特中心與全國人民代大會常務委員會外事委員會及其他部門建立了極為真誠和富有成效的合作關係。
不過，需要指出的是，由於中國的NGO數量很少且其影響有限，外國NGO大多與中國政府合作。總之，對外國NGO來說，最有效的（如不能說是唯一的話）影響中國鄉村民主發展的途徑就是尋找某些中國政府機構並與它們直接合作。
（2）更多的技術支持，盡可能少的帶有意識形態色彩
中國政府明確示不會允許外國力量幹涉中國內部事務，尤其在人權和民主方麵。因此，卡特中心、美國共和研究所謹慎地采取少帶有意識形態色彩的策略。它們主要提供有關選舉技術層麵的支持，而不觸及根本性的問題，如中國政治多元化、黨的統治等。在他們的觀察研究報告和評價中往往突出中國民主發展積極的一麵。外國的NGO、學者、政要對中國村民選舉讚揚多於批評。這種策略有利於贏得中國政府允許外國NGO進來，幫助推進中國村民選舉的發展。可以理解的是，中國政府不太會喜歡那些具有明顯意識形態色彩的“政治性”組織的NGO。盡管卡特中心、美國共和研究所也很坦誠地指出了村民選舉的問題與不足，但大多數建議與批評是技術性的和非政治性的。民政部自然會愉快地接受它們的支持和幫助。卡特於2003年9月9日在北京大學所作的演講中指出，“卡特中心從沒有擅自超越作為觀察者的角色之界限，隻有當有具體要求時我們才給予評論。不該由我們來介入你們主權國家中基本的政府之決策”。有學者將此稱之為“回避”策略，即不超越其原定的技術援助界線。它們會運用“捆綁式幫助”的策略，而不是挑戰援助國政府或迫使政府進行政治改革。就中國村民選舉與村民自治而言，其實這是一種兩難：中國村民選舉與村民自治的推行本身實為一種政治行動，一種政治改革，但外國NGO不想或不能幹預中國政治改革這一議題。