這篇論文的主題不是大家所說的意誌自由，不是與那些被誤稱為哲學必然性的教義不幸相反的東西。這裏所要探討的是公民自由，或稱之為社會自由，也就是要探討社會盡它的努力以合法的手段施於個人的權力的性質和限度。對於這個問題，很少有人用一般性的說法提出來，也從來沒有人用一般性的說法進行討論，但是它卻在暗中深深地影響著當代實踐方麵的一些爭論，並且在不久的將來就會被公認為是重大問題。它並不是什麼新的問題，從某種意義上說，它幾乎從最原始的年代以來就在劃分著人類；不過到了人類中比較文明的一部分即現在已經進入的進步階段，它又呈現於新的情況下，要求人們用一種與以前不同而且較為根本的方法來處理。
權威與自由之間的鬥爭，遠在我們最先熟悉的部分曆史中，特別是在羅馬、希臘和英國的曆史中，成為最顯著的特色。但是在以前，這個鬥爭是臣民或者某些階級的臣民和政府之間的鬥爭。那時所說的自由，是指防禦政治統治者的暴虐。除了在希臘時代一些平民之政府外，在人們的想象當中，統治者一定處在與其所統治的人民相對立的地位。所謂統治者，包括實行管治的“一夫”，或者實行管治的一族，或者實行管治的一個世襲階級，他們的權威都來自繼承或征服；不管怎樣，他們不視被管治者是否高興而掌握著絕對的權威；人們對他們至尊無上的地位從來都不敢有任何的爭議，或許其實是不想有什麼爭議，不管統治者會采取什麼策略來預防其壓迫性的運用。他們的權力被認為是必要的，同時也是高度危險的；他們的權力被認為是一種武器，統治者試圖用這種武器來對付他們的臣民，跟用來對付外來的敵人的手段也相差無幾。在一個群體中，為了保障較弱小成員免遭無數鷙鷹的傷害，就需要一個比其他成員都強的賊禽接受任務去製伏它們。
但這個鷹王的喜戕其群並不亞於貪食那些較弱的獵物，於是這個群體免不了要經常處於需要防禦鷹王爪牙的狀態。所以，愛國者的目標就是，對統治者所施用於群體的權力要給予一些他所應當受到的限製；而這個限製就是他們所說的自由。謀取這種限製有兩種方法：第一種方法是要取得對於某些特權即某些所謂的政治自由或者政治權利的認可，這些自由或權利，統治者方麵如果侵犯了，那麼就算是背棄了義務，而當他真的侵犯的時候，那麼個別的抗拒或者一般的造反就可以算是正當的了。第二種方法，一般說來是一個出現較晚的方法，是要在憲法上建立一些製約，借使管治權力方麵某些比較重要的措施必須以下麵的一點作為必要條件：必須得到群體或某種團體認為是代表他們利益的同意。上述兩種限製的方法，第一種在多數歐洲國度曾或多或少地迫使統治權力屈服；第二種卻沒能這樣，於是這種限製被要求做到，或者已經達到某種程度後還要求更加完全，就成為了愛好自由的人們的主要目標。從曆史發展來看，人類不會使自己有超越這些渴望之外的想法，隻要人類每天還滿足於用一個敵人去攻擊另一個敵人，還滿足於在多少有些有效保證來應對主人的暴虐的條件下由一個主人來統治自己。
然而，這樣一個時代就在人類事務前進過程中到來了：人們對管治者成為一種獨立的權力而在利害上與自己的利益相反時，已經不認為這是一種自然的必要。他們看到，如果國家的各種官府成為他們的租戶或者代表，可以按他們的意願來撤銷，那就會好得多。他們看到，隻有那樣，他們才可以享有完全的保證，從而使政府權力永遠不會因為被妄用而導致對他們不利。這個新要求想讓統治者出自選舉並且任期較短，因而逐漸變成了平民政黨——隻要這種政黨在哪裏有過——所致力的明顯目標，在相當大的程度上代替了之前隻限製統治者權力的努力。隨著這種想使統治權力出於被統治者的定期選擇的鬥爭的前進，有些人開始意識到，從前對限製權力本身這一點是看得過重了。那（看來可能）原來是一種用以抵製在利害上習慣於反對人民的統治者的辦法。
而現在所要的是，統治者應當與人民統一起來，統治者的意誌和利害應當就是國族的意誌和利害。國族沒有必要對自己的意誌有所防禦。不必害怕它會肆虐於它本身。隻要有效地做到讓統治者對國族負責，並且他可以及時地被國族撤換，那麼國族就不會為了把自己能支配其用途的權力交給他們而擔心了。實際上，統治者的權力就是國族自己的權力，隻不過集中在一種便於運用的形式中了。這種思想形態，不如說或許就是一種感想形態，曾經在前一代歐洲的自由主義當中很普遍，即使至今仍在大陸的一支當中明顯地占有優勢。如今在歐洲大陸上，如果還有人認為對政府所做的事情可以有所限製——不算上對於他們認為根本不應存在的那種政府——他就要算是政治思想家當中光輝的例外了。假如在我們自己的國度裏那種在一個時期曾經鼓勵這種情調的情勢始終未變的話，那麼同樣的情調也許到今天還會得勢。