主題
綜觀本書所探討的問題，可以引用一位曆史學家形容羅馬人對金融危機遲遲才作反應時使用的一個比喻：“政府的舉動就像一個被嚇壞了的小孩，麵對失控的快車，隻會拉動所有的操縱杆，按下所有的按鈕。”
這個比喻是否恰當？政策製定的情形在什麼時候正像比喻的那樣--或許此時那列快車已被載有原子彈的噴氣式飛機所取代了？這種“迷宮政策行為”的原因及其主要特征是什麼？能進行怎樣的改進，預期它會產生什麼樣的後果？這些都是本書的主要議題。
從形象的比喻過渡到本書的專業性科學研究，在深入這些問題本身之前，我們首先需要明確的是本書的範圍、概念和方法。
對理論視野的需要
政策科學一直缺乏完善的概念體係和有影響的理論假設。本書並不奢望建構這樣一種關於政策製定的綜合性一般理論，但借助於“逆境”這一既屬於理論思維的產物，又代表政策製定現實中普遍特征的概念，我力求將零散的、孤立的有關研究發現和思想納入一種有意義的理論框架之中，並修正一些已被廣為接受的假設命題。
本書的大部分內容是考察目前以及在可以預見的將來，政策製定所麵臨的逆境。雖然這是目前尤其受到重視的一個問題，但它還隻是一個較大趨勢中的一種情況。表現形式各異的逆境，在幾乎所有的曆史條件下都對政策製定起過製約作用，而且將來也會如此。因而，考察深受逆境影響而又試圖正麵應付逆境的政策製定，也就揭示了政策製定的普遍特征。
由於大多數現代政策研究都是在一個特定的時期，即在1948~1973年的經濟增長時期發展起來的，因而逆境影響政策製定的重要性並未得到足夠的重視。近年來出現的經濟問題或許使我們從更現實的角度去思考和探討這個問題，也使本書的研究更貼近人們關注的焦點。但是原則上，本書提出的觀點並非以短期內的經濟波動為依據。各種類型的逆境是具體不同的政策製定形勢所特有的，研究逆境中的政策製定提供的正是一種具有廣泛適用性的理論視野。
逆境：政策製定的一個普遍條件
重申一遍前麵已經闡述的要點：本書探討的是在逆境狀態下政策製定的現實表現及其各種特點。所有的政策製定都會遇到逆境因素，有時較少，而通常總是很多。但許多研究對此卻仍然抱以樂天的態度，忽視逆境造成的不良影響。目前，在極其嚴峻的現實麵前，與逆境有關的各種政策製定問題才引起一些注意，但有關研究仍十分欠缺，尤其是在廣泛的理論層次上的探討更顯不足。
探討這個問題的途徑之一是構想一個或一係列關於政策製定的“純類型”。若采用這條途徑，至少需要三種純類型：一是繁榮時期的政策製定，二是嚴重逆境中的政策製定，三是巨大災難形勢下的政策製定。後兩者的差別需要注意：嚴重的逆境包含一種向災難形勢發展的傾向，而一旦處於巨大災難之中，其政策製定就要遵循不同的模式，同時也會產生一些特殊的問題，這類問題在一些關於危機處理的研究中已有所涉及。
另有一種方法是曆史比較法，也就是考察處於嚴重逆境狀態的不同時期、不同區域內的政府中樞決策係統。
本書采用的則是第三種研究方法，吸取了第一、二種方法的一些長處並予以補充與完善。這種方法將當前的政策製定都當作逆境狀態中的政策製定來加以考察。由於存在從繁榮興旺、對未來信心百倍向形勢惡化、對未來悲觀絕望的轉變，因而這種外在的逆境特征更為明顯。同樣，這種方法也要運用曆史資料，並對第二種純類型的有關要素進行探究。
本書在論及逆境時，主要的注意力都放在當前以及即將出現的形勢所具有的具體特征上，其詳細內容，我們放在第二章中予以探討。從概念上講，危機特指有一定時限、要求迅速作出決策的突發性事件乃至災難，而逆境則可根據需要用各種詞語進行界定和形容，它泛指在製定政策時所麵臨的各種形式的嚴重困難，與上述危機意義不同。這樣，我們希望能夠避免一些文獻中使用危機一詞時意義的模糊性。
有關當局對逆境作出的反應，在科學研究上是一個重要課題，在實際應用上也是一個關鍵性問題。從科學研究的角度來講，在緊張狀態和壓力重重時期最容易暴露出統治管理的本質特征，而在相對穩定以及漸進變化的形勢下，這些特征則不容易被觀察到。從這個意義上說，艱難時局的確能造就好的科學研究。從解決問題的角度來說，在緊張狀態和壓力重重時期最需要幫助。如果一般的應用社會科學和專門的政策科學都隻是在形勢大好或略有些小困難時才能發揮作用，那麼它們對於幫助社會與政府解決問題的意義就太小了。這是本書接受的一種挑戰，因為本書完全麵向與逆境有關的政策製定問題。