案例11 “農村寄宿製學校建設工程”--解決農村義務教育問題的突破口關於富錦市集中辦學的經驗介紹與分析
“三農問題”是指農業、農村、農民這三個問題。中國作為一個農業大國，“三農問題”關係到國民素質、經濟發展，關係到社會穩定、國家富強。中國的國民經濟發展潛力巨大，且不論質的提升，僅從量上考察，中國的重大經濟問題都依賴於農村、農業，農民問題的突破。“三農問題”實質是城市與農村發展不同步問題，結構不協調問題。
一、發展農村教育是解決“三農”問題的關鍵
“三農”問題的解決有利於社會全麵進步，有利於國家長治久安，有利於全麵建設小康社會的進程。鄧小平指出：“教育是一個民族最根本的事業”。發展農村教育。能促進農民思想觀念的轉變和文化素質的提高，轉移農村富餘勞動力，將人口壓力轉化為人力資源優勢。解放和發展生產力，促進農業和農村經濟的可持續發展。因此，發展農村教育是解決“三農”問題的關鍵。
（一）“三農教育”的涵義
“三農教育”是農業教育、農村教育和農民教育的總稱。農業教育包含普通高等農業教育和初、中、高等農業職業技術教育、農業成人教育；農村教育包括農村基礎教育、農村掃盲教育、農村職業教育和農村成人教育；農民教育傳統上被認為是對農民實施的政治教育和文化科學教育。現階段“三農”教育一般被理解為主要是以農村人口為辦學對象、以農村為辦學地域、以農業及相關產業為服務麵向的各種開發農村人力資源的教育與培訓活動。
（二）“三農教育”現狀
農村教育目前存在的困難和問題：一是農民受教育程度低，影響農民脫貧。農民貧困，影響農民子女受教育，從而形成惡性循環。全國有數百萬農村兒童因貧困而輟學，或根本就上不起學。2000年農村勞動力的平均受教育年限為7．33年。至2002年，全國還有431個縣尚未“普九”，其中372個縣集中在西部地區。中西部農村初中輟學率居高不下。二是農村教育投入嚴重不足。農村教育的投入不足影響農村教育的條件與教育質量。教育經費短缺，基礎設施和教師隊伍水平遠遠不能適應現代化要求。教育觀念、培養模式、管理體製和運行機製存在許多問題。三是農村教育嚴重滯後於農村經濟與社會發展的需要，“農科教結合”和“三教統籌”推進緩慢。一些地方農村教育片麵追求升學率，為農服務不夠主動，教學內容和方法上存在著脫離農村實際。
（三）解決“三農教育”的有效措施
1.農村義務教育投人加大。2007年底，為了中國西部地區普及九年義務教育的人口覆蓋率達到85％以上，國家投入數以百億元的專項資金。2003年12月國家科教領導小組審議通過了2003-2007年“教育振興行動計劃”和國家西部地區“兩基”攻堅計劃。2.農民工將受職前教育。政府正在啟動一項農村勞動力轉移培訓工程。將大力開展農村勞動力轉移前引導性培訓和工作崗位職業技能培訓。2004年開始，將對農民工進行職業教育和在職的繼續教育。3.利用高校資源解決“三農教育”問題。周濟透露，中國要成立一個農業高等院校的農業、科技和教育網絡聯盟。聯盟將有助於中國“三農”問題的解決和農業現代化的實現。同時，要做好“三支一扶”在師範院校當中的宣傳，讓更多優秀的師範生加入到“三支一扶”行動中來。
“三農教育”問題，是關乎農村教育走向何處、農村教育發展為了誰的問題以及農村未來小康社會要靠誰來建設的問題。同時也是解決三農問題的關鍵。2009年9月頒發的《國務院關於進一步加強農村教育工作的決定》在繼承以往關於農村教育好的經驗與做法的基礎上。明確提出了農村教育的發展方向與發展模式。試圖更有效地解決長期困擾中國發展的農村教育問題。為“三農”服務，隻要不是僅僅停留在口頭上，不是淺嚐輒止的短期行為和紙上談兵的表麵文章。教育事業的發展就能夠為全麵建設小康社會做出巨大貢獻。
二、農村寄宿製學校建設工程的實施與問題
（一） “農村寄宿製學校建設工程”概述
義務教育是國民教育的基礎，教育公平又是社會公平的起點，把農村義務教育搞上去，不斷縮小城鄉教育的差距，確保全體適齡少年兒童都能享有接受良好的義務教育的機會，是構建和諧社會和推進新農村建設的一項基礎性、戰略性工程。但是，在我國廣大農村地區還存在很多教育不平衡的問題，因此，實施農村寄宿製學校建設工程是社會發展的必然。
為保證到2007年西部地區實現基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲目標，保障“兩 基”攻堅縣擴大義務教育規模的需要，解決製約西部農村地區普及義務教育的“瓶頸”問題，中央和省級人民政府共同實施“農村寄宿製學校建設工程”。即從2004年起，用四年左右的時間，新建、改擴建一批以農村初中為主的寄宿製學校；同時，在合理布局、科學規劃的前提下，加快對現有條件較差的寄宿製學校和不具備寄宿條件而有必要實行寄宿製的學校進行改擴建的步伐，使確需寄宿的學生能進入具備基本條件的寄宿製學校學習。
（二）農村寄宿製學校建設工程。在實施中遇到的問題
農村寄宿製學校建設工程的實施，帶來了教育資源的重組和整合，提高了農村學校的辦學水平，一定程度上優化了教師隊伍，卻也給農村和農村學校帶來了新的問題，主要有以下幾個方麵：
1.資金投入難保證。首先是建設資金缺口大，學校實行寄宿製後，必將增加大量的學生，原有的設施無法滿足全部學生的就學需求，教室、宿舍、食堂、活動場地是學校建設的重點，財政雖然安排了專項資金，實際實施過程中仍存在嚴重的資金缺口。主要原因是上級撥款不能及時到位，地方配套無法保證，地域、天氣等因素導致建設成本加大等。其次是維持學校運轉資金無來源。學校不同於企業，沒有償還債務的能力，長此下去學校將無法維持正常運轉。第三是寄宿學生生活費無保障。農村寄宿製學校的寄宿生大多來自偏僻貧困的山區，家庭經濟困難，家長難以按時支付其子女的生活費，政府雖然實行了“兩免一補”政策，但是補助寄宿生生活費由當地財政承擔，對於國家級貧困縣來說，無疑又是一大難題。2.師資隊伍難跟上。學校實行全員寄宿後，寄宿生的年齡參差不齊，一二年級的學生年齡太小，生活無法自理，這就要求學校增加保育員、保衛、校醫等專業崗位，以保證學生的安全，監護學生的健康。但是，目前沒有這些人員編製。學校不得不自行解決人員安排和工資待遇問題。其次，寄宿製學校學生在校時間更長，活動量增大，這就要求教師更有愛心和耐心，要求教師提高自身的業務水平和管理能力。但是，這並非一朝一夕的工程。3.學校管理難度大。寄宿製學校建成後，學生相對集中，寄宿的學生年齡減小，數量增多，這必然會給學校的管理增加難度。首先體現在低年級學生的獨立生活能力較差，食宿生管工作量大，每周往返車輛安全等，學校盡管嚴密管理，但令人擔憂。其次是不同年級學生的作息時間和課程結構不同，不同年齡階段學生的睡眠課時、活動安排等方麵也存在差異。第三是在衛生、防疫、安全等諸多方麵給學校帶來巨大的壓力。4.學生就學成本提高，控製輟學工作難度增大。一是寄宿學生生活費用有一定程度的提高，就餐費、路費等是提高寄宿生就學成本的主要原因。二是偏遠村寨個別生輟學可能性增大，一些偏遠山寨，家長不理解寄宿製辦學，認為加重了家庭經濟負擔，加上交通閉塞信息不通。學生為數不多，家長出於種種考慮，要麼推遲適齡兒童上學時間，要麼讓學生輟學在家，導致學生流失。5.思想認識不到位。由於長期以來受學校辦到家門口的傳統思想的影響，一些村幹部積極性不高。個別村幹部認為在自己任期內學校被撤並不光彩，丟失麵子。個別家長不放心，孩子年齡小且孩子多擔心老師照顧不周，親人不再身邊擔心會被人欺負，家長擔心孩子安全等等。6.閑置校舍利用率不高。實施農村寄宿製學校建設工程後，大多數在20世紀80年代建的村小學被撤並，造成大量閑置校舍，產權矛盾便顯現出來。閑置校舍有的被作為村辦公場所有的由村委出租給個體加工戶作廠房；有的出租給農戶養雞鴨；也有的未作任何利用。但是教育部門都很難與村裏協商或簽訂有關協議，受益甚少，管理使用整體上呈無序狀態，校舍獲得的收入也都歸入了村裏，根本不能補助到學生身上。