遼寧區域經濟發展論（精）

大力構建區域共同市場（1 / 3）

大力構建區域共同市場

推進沈陽經濟區一體化和同城化進程

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??內容提要

一是沈陽經濟區推進一體化取得的成效和麵臨的主要問題。二是建設區域共同的路徑選擇：把握關鍵環節建設區域共同市場、突出重點、突破薄弱環節、遠近結合、有序推進、搭建區域共同市場平台。建設和完善區域市場一體化推進機製：市場一體化合作機、資源共享、利益均衡機製、市場監管機製。實施市場整合，實現區域“一證”“一卡”通，發揮市場配置資源基礎性作用。

文章背景：?2005年6月，在沈陽經濟區第三次政協論壇（撫順）會議上，本文為論壇的主題報告。同年《遼寧日報》公開發表。

僅就中部城市群建設和推進區域共同市場等問題略談幾點不成熟意見。

一、推進區域一體化的成效與麵臨的主要問題

（一）成效

自2004年中共遼寧省委將“推進遼寧中部城市群一體化、構建大沈陽經濟體”作為振興遼寧老工業基地的重要戰略舉措以來，在省委和省政府領導下，在中部城市群各市市委、市政府積極努力下，在省政協及中部城市群“政協論壇”的有力推動下，遼寧中部城市群區域發展和一體化進程取得了突破性進展，目前，已成為國內城市群實施區域一體化的一大亮點，引起國內外政界、經濟界及學界普遍關注。

1.區域一體化合作共建機製基本形成

中部城市群的年度市委書記、市長聯席會議，共商共謀推進區域一體化大事已成為製度；區域一體化合作與共建機構演變成常設實體機構，明確了各市主管市長、秘書長、常設機構及其負責人的具體責任；確立了中心城市沈陽肩負區域一體化協調合作責任。合作協調機製的形成將有力推進遼寧中部城市群一體化和同城化進程。宏觀推進和指導機製初步形成。遼寧中部城市群區域發展規劃和交通、環保、人力資源、金融、旅遊等8個專項規劃，經省發改委和七市相關部門積極努力已相繼完成，總體規劃和專項規劃的編製完成對於宏觀指導中部城市群區域發展和產業布局，推進區域一體化有重要指導意義。

2.交通、環保等基礎設施一體化建設步伐加快

（1）交通信息一體化建設加速推進。在省委和省政府大力支持下，環中部城市群高速公路本（溪）—遼（陽）—遼（中）—新（民）段，沈（陽）—康（平）段全麵開工建設；鐵（嶺）—法（庫）—新（民）段高速公路已開始前期工作。城際客運交通公交化開始起步。沈陽—撫順、沈陽—鐵嶺，海城—鞍山—遼陽（首山）等按統一車型、統一管理、統一調度等方式推進中部城市群城際公路的客運公交化，目前已進入試運行階段。中部城市群的軌道建設項目已開展前期工作。隨著沈陽地鐵全速推進和建成，將有力促進城際軌道建設。共同搭建中部城市群統一信息平台，進一步完善“東北投資網中部城市群頻道”和“遼寧中部城市群網”。024電信區號實施由撫順起步進入加速推進階段。

（2）區域環境一體化整治進入合作實施階段。2007年開始，沈、鞍、撫、遼（陽）共同啟動一批重點汙水治理工程項目；七市聯合治理遼、渾、太三大河流水環境。

3.中心城市沈陽的輻射和帶動作用顯著增強，大力打造中部城市群一體化品牌

長期以來，作為遼寧省和東北地區經濟中心城市的沈陽，由於自身經濟體量不足，體製障礙等諸因素影響，對周邊城市輻射和帶動一直較弱，近3年在自身加速調整和優化結構的同時，不斷突破行政區分割的體製壁壘障礙，構建區域合作平台，積極主動同中部城市群各市打造中部城市群一體化品牌，諸如“製博會”“農博會”“中國沈陽韓國周”“旅遊產品推介會”“大型招商會”“勞動力就業與人才招聘會”等，近二三年，冠名由沈陽改為“遼寧中部城市群”，並多次以遼寧中部城市群名義組團赴國內外進行招商活動等，不僅有利於國內外投資者對遼寧中部城市群各市的了解，而且大大增強了中部城市群各市對沈陽的親和力、凝聚力，有力促進了中部城市群一體化進程。

4.區域產業合作與產業整合取得了重要突破

在沈陽和中部城市群各市市委、市政府積極推動下，沈陽與周邊各市產業對接與合作取得了重要進展，各市緊緊依靠沈陽的汽車和裝備製造業的產業優勢和經濟中心的大市場優勢，大力發展與之配套的產業部門合作。比如，撫順市發展與沈陽汽車和裝備工業配套的部件加工，2006年銷售收入達1.6億元—2.0億元；新撫鋼在沈陽市場銷售的棒材、線材超過百萬噸，銷售收入達3.6億元；遼陽僅為沈陽汽車和部分裝備工業生產的配套部件加工，2006年銷售產值達6億元以上。2006年鞍鋼和本鋼兩大優勢企業，初步實現了跨市級行政區和隸屬（中央屬和省屬）關係的整合，引起中央領導關注；鞍鋼又利用營口港的口岸優勢，突破了屬地行政區界在營口港建設超大型精品鋼材基地，預計2008年全麵建成投產。沈陽與撫順、本溪和鐵嶺三市經濟一體化、同城化提速。2007年伊始，在省委和省政府支持下，加快實施沈陽與其最近的撫順、本溪和鐵嶺三市同城化舉措，並以此帶動中部城市群一體化進程。沈陽與三市連接的各開發區：沈陽汪家地區與撫順高灣開發區、沈北新區與鐵嶺沈鐵工業走廊開發區、沈陽渾南高新區與接壤的本溪高新區實施共同編製區域開發規劃，依托沈陽，優勢互補，聯動開發。目前沈陽與撫順接壤區，率先起步按同城化聯合編製區域開發規劃，以沿渾河為開發紐帶，實行同城化開發建設。

5.區域統一大市場框架已具雛形

4年來，在沈陽與中部城市群各市政府積極推動下，以沈陽為中心，各市為依托的區域統一大市場基礎框架已具雛形，初步形成了具有一定影響力的區域產權市場、生產資料市場、消費品市場、旅遊市場、勞動力就業市場、人才市場等。區域共同市場基礎格局初步建立起來。

（二）區域一體化麵臨主要問題及其症結

問題之一，區域各市域商業銀行分離，其共同金融市場缺失，金融資本難於在城市間自由流動。

問題之二，市域間產業合作與優勢產業整合進展緩慢，結構趨同化，重複建設依然較重。

問題之三，綠色通道不暢，市域間重複檢疫收費（肉類）依然存在。

問題之四，雖然建立起區域人才和勞動力合作與發展平台，跨市招聘，享受同城待遇，打開人力資源流動的通道，但是人力資源原屬地所參加的“社保”和“醫保”不能流動；醫保卡隻能在屬地用。

問題之五，市場準入、優惠政策、社會管理與公共服務市域間不均衡，差異較大。產生問題的主要症結：（1）傳統封閉和思想觀念和盤根錯節的行政壁壘因素。各市政要和企業經濟界人士對區域一體化和區域共同市場存在著種種憂慮，一怕產業合作與產業整合後失掉對企業發展的主導權、領導權，怕經濟發展數據減少影響政績，怕屬地財稅減少。對建設區域共同市場，怕失掉對市場的監管權，地區利稅受損；擔心生產要素（資本、技術、人才）流向中心城市等。（2）高層（省）權威協調與指導機製缺失。省委、省政府對中部城市群結構調整和一體化進程極為關注，但目前尚沒有指導和協調中部城市群一體化機構，在中部城市群一體化進程中所涉及的中直企業與地方企業合作和整合中利益關係問題，區域金融與資本共同市場建設問題、區域城市間利益均衡問題，總體規劃與專項規劃編製和實施問題等，中部城市群各市自身大多難於解決。（3）資源共享與利益均衡機製缺失。在一體化進程中，受益不均衡難以避免，如解決不當，勢必影響區域一體化進程。（4）區域發展規劃及專項規劃編製滯後於區域一體化推進，在一定程度上影響區域產業合作，市場化構建；一體化推進帶有一定衝動性和或多或少的盲目性。

二、區域共同市場架構與建設共同市場的路徑選擇

（一）建設區域共同市場勢在必行

建設區域共同市場是促進區域一體化，提高區域發展力和競爭力的基礎條件。國內外區域一體化的發展實踐表明，在區域統一市場的大環境下，一體化的區域經濟會極大地促進整個區域發展。作為遼寧和東北老工業基地的核心區遼寧中部城市群實現全麵振興，必須加快推進區域一體化，而實現區域一體化的基礎條件是建設區域共同市場，實現生產要素（資本、人才、技術、勞動力）市場和社會管理及公共服務一體化，實現資本、資源、人才、技術和服務自由流動，發揮市場配置資源和基礎性作用，促進資源能夠流向回報較高的地區，促進區域結構調整、產業合作和整合，進而改善和優化區域內市域間資源配置，減少交易成本和提高資源利用效率，並且將增進投資者、技術人才、勞動者和消費者的選擇自由和選擇機會，隻有這樣才有可能促進區域提升發展力和競爭力。

（二）建設區域共同市場的總體構想

1.建設區域共同市場的基本原則： 統籌規劃，有序推進

建設區域統一大市場麵臨諸多難題——傳統觀念、行政壁壘、市場環境及發展水平差異等。應編製建設區域共同市場實施規劃，在規劃指導下先易後難、有序推進。政府搭建、七市聯動。建設區域共同市場，政府負有雙重責任，一是政府的市場主體地位要弱化或退出；二是搭建和培育市場並負主要責任，沒有政府推動、市場難於建立，而且要以構建沈陽中心大市場為重點，七市政府聯動建設區域統一大市場。消除壁壘，市場整合。建設區域統一大市場，突破傳統封閉觀念的束縛、消除行政分割，實施中部城市群七市市場整合，實現區域市場一體化。優化配置，利益均衡。建設區域共同市場重要目的之一，促進生產要素自由流動，實現資源優化配置，提高資源配置效率，提升區域發展力。但同時要兼顧社會公平、地區公平、惠及百姓，要實施利益均衡的舉措，資源補償、生態補償和財政轉移支付。優勢互補，資源互享。建設區域共同市場，要發揮七市的資源、區位、產業、人文的比較優勢，除重點建設沈陽區域中心大市場外，其他六市要建設各具特色的共同市場，在生產要素自由流動中實現優勢互補，資源共享。

2.建設區域共同市場的總體架構

區域共同市場形成的重要標誌是：區域市場一體化，消除行政分割，市場麵對和服務是整個中部城市群，或者說是一個政府，產權、資本、人力、勞動力、商品（生產資料、消費品）自由流動，社會管理和公共服務職能開放互認和對接。

首先，資本所有者、投資者、企業、人才、勞動力在七市間的經濟活動麵對是一個政府、市場準入的資質、標準、認證七市互認，或者說一證（一卡）通七市，無障礙；其次，社會管理消除城市戶籍限製，七市人口自由遷徙、子女求學、服兵役、謀職就業享受同城待遇；再次，公共服務實行統一開放，審批項目、優惠政策、市場準入的標準統一，金融服務同城化結算，同城存取；社會保險和醫保隨參保者七市間流動，無市域製度障礙，醫保卡七市通。建設共同市場對於遼寧中部城市群而言麵臨諸多困難，傳統觀念束縛、行政分割體製和機製障礙，市域發展水平和市場環境差異等，因此實現區域市場一體化，建成區域共同市場，還要有很長路要走。

（三）培育和建設區域共同市場的路徑選擇

建設遼寧中部城市群共同市場，要從中部城市群經濟發展水平和市場化程度的實際出發，把握關鍵環節、遠近結合、突出重點、突破薄弱環節，有序推進。

——突出重點，培育和建設好沈陽區域中心大市場。市場準入、要素流動和公共服務等按國內外共同市場的通行慣例建設好沈陽資本和產權中心市場、生產資料中心市場、人才勞動力中心市場、商品物流中心市場、旅遊中心市場、信息中介服務中心等。

——對已初步形成的各類專業市場，如，人才勞動力市場、產權市場、商品市場、旅遊市場等，以沈陽中心市場為依托，按統一規則、統一標準、統一政策加快各類市場整合，逐步實現區域市場一體化。

——把握住建設共同市場的關鍵環節，逐步建立起市場準入的資質、標準、認證等七市互認製度，實現認證（卡）區域通，無障礙。

——重點突破金融服務區域分割的薄弱環節。要以沈陽盛京商業銀行為中心，以區域內各市商業銀行為依托，通過相互參股形式，中部城市群商業銀行整合，或者在中部城市群六市設立沈陽盛京商業銀行分行。促進中部城市群金融服務一體化，進而推進金融資本區域自由流動。

——重點突破區域內人員流動與社保和醫保分離的製度障礙。進一步深化社保和醫保體製改革，逐步實施市域間社保和醫保標準統一。

——搭建商品（生產資料和消費品）和資本、技術、人才、勞動力交流合作平台，培育共同市場。在省相關部門和中部城市群合作機構主辦下，每年召開春季和秋季產業對接洽談會，投資類產品（機械裝備及零部件、鋼材、鋁材、塑材、化工原料、建材等）加工訂貨會、人才和勞動力招聘會、技術和研究成果交易會等。

（四）建立和完善區域一體化推進機製

1.建立遼寧中部城市群一體化高層（省）協調指導機製

請省委和省政府支持，建立中部城市群一體化省級協調指導機構。由主管省長負責，成立“一體化協調指導辦公室”，以省發改委為主，包括省經委、交通、水力、環保、勞動、人事、商業等部門組成。協調指導辦公室設在省發改委。省一體化協調指導機構主要負責編製區域發展總體規劃和編製指導區域專項規劃；負責幫助解決區域內中直企業與地方企業合作和企業整合所遇到各類矛盾和問題；協調區域一體化進程中利益衝突問題；幫助解決資源保護與資源開發利用中的資源補償，生態補償和轉移支付；製定支持區域一體化的各種扶持政策等。

2.完善和充實區域一體化合作機製

——年度市委書記和市長聯席會議要有針對性、實效性，避免會議走過場和搞形式主義。年度高層會議要明確會議具體目標、任務及要解決區域發展和一體化進程中麵臨的重大問題。

——各區域合作機構要成為常設的實體機構，要有名有實。要明確合作機構的工作任務和責任。任務和責任到人，責與權統一，並且要納入各市公務員年度考核。區域合作機構根據市委書記和市長聯席會議所確定的工作目標和任務貫徹落實情況不定期召開合作機構工作會議，建立一體化信息通報製度。

3.建立和完善“資源共享，利益均衡”機製

推進區域一體化，建設共同市場，難以避免各市域、各縣區受益不均衡狀況出現，受益有多有少，有得有失，如不采取有效的利益均衡機製，勢必影響區域一體化進程和區域共同市場的形成，同時也違背了實施一體化的初衷。

——在優勢企業合作與整合中，必須確保被整合企業的屬地利益不受損。屬地與企業相關聯的經濟增長數據和財稅收入不減，並與整合後的企業集團經濟增長和財稅增長同步。

——礦產資源開發（鐵礦、菱鎂礦、能源礦、有色及非金屬礦）的資源稅，對礦山屬地按適當比例劃給屬地，實施資源補償。

——建立生態補償機製。遼東山區是遼寧的生態屏障，遼中南地區70%的城市和工農業用水由遼東生態屏障區補給，是遼寧經濟社會發展的生命線。為確保遼寧經濟社會可持續發展，長期以來對遼東地區實施嚴格的生態屏障保護政策，在河流沿岸和集水區限製開發，森林禁伐並限製發展汙染工業，直接影響遼東縣域經濟發展和居民收入。對此，必須盡快建立生態補償機製，如在征收的水費中拿出適當比例補償屬地縣域，並適當增加財政的轉移支付。

4.建立和完善市場監管機製和約束機製

——實施區域市場一體化，建設共同市場，麵對的是一個政府。所謂一個政府就是各市項目審批與市場準入、社會管理和公共服務等實行統一規則、統一標準、統一政策。為了確保區域共同市場有序發展、實現區域市場一體化，其一，對市場監管不能多頭管理，一個市一個樣，行政執法部門（工商、質檢、檢疫、稅務等）要按統一規則、統一標準、統一政策實施市場監管；其二，實施區域各市工商、質檢等行政執法部門聯合對市場監管。

——對不按統一規則、標準違規頒發市場準入的資質證、檢疫證、質量認證，或對合法審批的市場準入的資質證、檢疫證、質量認證等不認同重複審核收費者，阻滯流動通道，實施經濟區內通報，嚴重者實行問責製，屬地政府要給予必要的行政處罰。

“五點一線”開發的路徑選擇

文章背景：?2008年7月，全國政協和遼寧省政協在大連召開的首屆“遼寧沿海經濟帶開發建設高峰論壇”本人應邀在大會發言。此文是論壇大會上所作的報告。

遼寧省委和省政府提出“五點一線”開發， “五點一線”建設沿海經濟帶，已引起國內外學界和經濟界關注。

一、“五點一線”開發與環渤海經濟帶建設

中共十六屆五中全會提出開發建設天津濱海工業新區，就此揭開了新世紀開發建設環渤海經濟帶的序幕，預示著中央區域開發戰略北移。中央的區域發展戰略對區域發展發揮至關重要的作用，將有力促進生產要素向發展戰略重點區域聚集。20世紀80年代，中央區域發展戰略重點是發展特區推進改革開放，珠江三角洲在中央發展戰略導向的推動下迅速崛起，成為中國發展最快的地區；到90年代，國家發展戰略北移，以開發上海浦東為重點，長江三角洲迅速崛起，成為90年代中國最具有發展力和競爭力的區域經濟隆起帶。進入新世紀，環渤海經濟帶，在科學發展觀和戰略走向的推動下，將成為中國第三大經濟隆起帶，成為中國最具有發展活力和競爭力的新的增長區域。

“五點一線”開發恰是在國家發展戰略重點北移，開發建設環渤海經濟帶的大背景下提出的。“五點一線”開發建設是國家構建環渤海經濟帶的重要組成部分。同時還應看到“五點一線”開發也是遼寧省委、省政府進一步貫徹落實中央關於振興東北老工業基地和擴大對外開放戰略的大背景下作出的戰略決策。因此，可以說“五點一線”開發是千載難逢的曆史機遇。機遇是短暫的，稍縱即逝。“五點一線”開發建設是建設遼寧新型產業基地和新的增長區域的關鍵。

二、“五點一線”開發建設的比較優勢

“五點一線”開發建設具有較強的比較優勢，主要反映在以下幾個主要方麵：土地供給的比較優勢。保證13億人口吃飯始終是國家大策。為確保糧食安全，黨中央和國務院相繼出台一係列保護“基本農田”的決定。而“五點一線”開發建設總麵積約500平方公裏，90%以上為廢棄鹽灘，如此大的開發區麵積，且很少占用耕地在全國開發區為之鮮見。土地開發成本低。“五點一線”開發成本低，據測算，每平方公裏土地開發成本多在1.5億元以下。其中，營口沿海產業基地開發成本平均每公裏僅為1億元人民幣。據有關資料，天津沿海新區平均每平方公裏土地開發成本約3.3億元，蘇州工業園區每平方公裏開發成本為3.5億元。港區聯動的比較優勢。“五點”開發均靠近口岸，其中，大連港要建成東北亞國際航運中心，營口港即將成為億噸國際大港，錦州港正朝著建設億噸國際大港邁進。“五點”開發緊緊依托港口的比較優勢，實施港區聯動開發建設沿海產業基地和工業園區。從“五點一線”開發的起步開始便打開兩扇門——國內門和國際門，易於進入國內和國際兩大經濟循環體係中。在擴大開放中實施大開發。 “五點一線”開發的基礎設施優越。基礎設施是“五點一線”開發的重要條件。首先，目前已經建成了環沿海高速公路。目前正加快建設濱海大道，將“五點一線”開發建設連為一個整體，利於“五點”相互促進，優勢互補。而且連接沿海“五點一線”與腹地的交通通道（沈大、沈山和沈丹高速公路）已經形成，將沿海“五點一線”開發同腹地連為一個整體，利於“五點一線”開發同腹地互動，促進遼寧和東北大開放、大發展的局麵形成。其次，改革開放以來，已經建成了包括綏中、錦州、營口、大連、丹東等五大主力電廠，裝機容量650萬千瓦，初步形成比較強大的遼寧沿海電力工業走廊，為“五點一線”開發奠定了比較堅實的能源基礎。資源富集，開發潛力大。“五點一線”所在地域為資源密集區。首先，礦產資源豐富，開發利用前景廣闊。其一，油氣資源比較豐富，本區遼河油田為全國五大油田之一，遼東灣油氣田淺海灘塗麵積達2352平方公裏，石油地質儲量約7.5億噸，天然氣資源量約1000億立方米，已發現9個具有商業開采價值的含油氣構造；沿海擁有儲量最大、品位極佳的大石橋鎂礦和全國儲量第一的瓦房店的金剛石礦；海水及海水化學資源豐富，鹽田麵積達80萬畝，占有全國的18%等等。其次，海洋漁業資源豐富，有著巨大開發潛力。有兩處天然漁場和天然貝場，海水養殖近30萬公頃，其中灘塗養殖麵積9.0萬公頃，海水水產品產量占全國1/8。三是，農業資源得天獨厚，是全國重要水果生產基地。四是，濱海自然景觀和人文景觀獨具特色，開發沿海旅遊資源有較大開發利用前景。產業基礎較為雄厚，城市化水平較高，為“五點一線”開發奠定了較堅實的基礎。遼寧沿海經濟帶城市化水平較高，其中省轄市6座，縣級市8座，基本形成沿海城市走廊，城市數量占全省45.16%，大體上平均30公裏左右便有一座城市。以城市為載體工業較為發達，形成各具產業特色的產業密集帶，大連的重型裝備（造船、機車、重機）、石化；丹東的輕工電子和大客車；營口的冶金、化工、輕工、建材；盤錦的石油；錦州的石化及輕工電子；葫蘆島的石化、裝備（造船、化工）和有色等。 “五點一線”開發的政策優勢。為加快“五點一線”開發，省政府出台了包括財稅、擔保、質量認證、管理權限等12條優惠扶持政策。若幹扶持政策出台無疑對“五點一線”開發注入強大的動力。

三、路徑選擇

開發區和產業基地的開發建設的途徑選擇至關重要，它直接影響預期目標。改革開放30餘年，在開發區建設上已經留給我們諸多教訓，可以說付了不少的“學費”。為此，要深刻總結經驗和教訓，要科學選擇開發路徑。開發區管理機構要精幹，服務要高效。開發區的管理機構要少而精，要體現出小政府大社會，與市場化接軌，管好宏觀和園區基礎設施建設，把好進區門檻，全力搞好社會化服務，依法行政，建設和完善公平競爭的發展環境。這裏重要的是選好管委會的一、二把手，一、二把手應該是善謀劃、知全局、識產業、會用人、懂開放、肯服務。 “五點一線”開發起點要高，要設立科學的進區產業門檻。建立新型工業園區（產業基地）產業要技術先進，要有競爭力，要全麵體現出資源節約、環境友好。首先，從產業技術水平看，進開發區產業要具接近或達到當代國內外先進水平，要限製低水平引進；其次，從投資規模上，產值要具有一定規模，要嚴格避免“蘿卜塊（快）不洗泥”，要限製“五小”（小化工、小煉油、小軋鋼、小化肥、小冶煉）進區；再次，從構建資源節約型和環境友好型開發區（產業基地）看，要限製高耗汙染重的產業（企業）進區。按循環經濟理念科學配置產業（企業），建設資源節約、廢物減量、結構合理、可持續發展的新型產業基地。在空間上，按產業同質性要構建科學和諧匹配的園區結構（如裝備工業園、化工園、輕工園、商貿物流園、技術培訓、金融、信息服務、生態休閑園等）；其次，在同質性園區按產業鏈條配置產業，即使暫時產業鏈中某些環節缺失，也要預留土地待引進招商，促進產業集群發展和科學的產業（企業）共生結構逐步形成，促進資源減量、廢物減量，建成人與自然和諧，園區結構和諧，生產與服務和諧的新型產業園區。

合作、共建“五點一線”。遼寧沿海不僅僅是所在地域各市所轄沿海，也是遼寧和東北地區的沿海，沿海“五點一線”開發要大視角，以服務、輻射、帶動腹地開放發展為己任。在“五點一線”開發建設中，要全麵融入遼寧和東北老工業基地振興的戰略中，要建成遼寧和東北地區技術引進先導區、示範區，成為遼寧和東北地區的新的增長區域和新型產業基地。特別要指出“五點一線”開發建設要成為中部城市群結構升級和遼西地區脫貧致富的助推器，成為遼寧三大經濟板塊的利益的共同體。為此，“五點一線”開發要同腹地聯動，以利益共同體為主要開發方式，沿海的“五點一線”成為真正意義的腹地的“五點一線”；在“五點一線”開發中，要以全新的運作機製、合作開發、取長補短、互利雙贏，共同開發建設沿海經濟帶。

發揮“五點”各自地域的比較優勢，構築特色開發園區。開發園區（產業基地）開發建設一定要突出“五點”開發的個性和特色。個性和特色是開發區存在和發展的重要基礎條件。否則，結構趨同、產業類同引發重複建設，過度競爭難以避免，會直接導致弱化區域競爭力和發展力。

構築特色開發區要依托“五點”所在地域的區位、產業和資源的比較優勢。例如，大連的長興島和莊河花園口工業開發園要發揮大連作為東北亞國際航運中心區位條件和重型裝備（造船、機車）及石化等優勢產業，長興島開發的目標取向應該是建設國際深水大港、保稅倉儲和船舶重工等；花園口開發園區，依托大連優勢產業發展裝備工業的零部件加工、化工原料深加工、農產品深加工；營口沿海產業基地開發建設重點是冶金及重型裝備、精細化工、新型建材等；丹東臨港工業園區開發方向是發揮丹東“三沿”（沿邊、沿海、沿江）區位優勢和產業基礎，開發重點是大客車、輕工電子儀表和出口加工業；錦州灣開發區要發揮地域和產業的比較優勢，重點發展石油深加工、船舶及化工裝備、新能源、輕工電子、汽車配件、新材料及農產品深加工。

發揮沈陽核心作用?加快構建區域公共

服務體係?大力推進基本公共服務均等化

文章背景：?本研究報告為2011—2012年遼寧省發改委委托課題。

構建和完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化是治國安邦，構建公平、正義、和諧、穩定社會的基礎，是新世紀公共行政和政府改革的核心理念。國務院批準《沈陽經濟區新型工業化綜合配套改革框架方案》中，明確指出“完善覆蓋城鄉的公共服務體係。統籌教育、衛生、文化、社會保障等公共資源在城鄉之間的均衡配置，加快建立城鄉統一的公共服務製度，完善城鄉一體化的戶籍體係、教育、就業、醫療、分配、社會保障等製度體係”。完善公共服務體係，推進基本公共服務一體化、均等化意義重大，將把改革和發展成果惠及百姓的重要路徑；是貫徹落實遼寧省十一次黨代會關於建設富庶、文明、幸福新遼寧的重要環節；是推進沈陽經濟區實施綜合配套改革，推進新型工業化和區域一體化的重要突破口；也是沈陽經濟區老百姓最容易看到和感受到實施區域一體化所帶來成果，百姓歡迎。

一、公共服務內涵

（一）公共服務

公共服務包括廣義和狹義公共服務。廣義公共服務包括國家所從事的經濟調節、市場監管、社會管理等一些職能活動，以及影響宏觀經濟和社會整體的操作性行為。因為，這些政府行為的共同點，一般說來都不是公民的某種具體的直接需求得到滿足。通常所說的公共服務一般是指狹義的公共服務——公民直接需求得到滿足的服務。公民有衣食住行、生存、生產、生活、發展和娛樂的需求。這些需求可以稱作公民的直接需求。至於宏觀經濟穩定、市場秩序和社會秩序等則是公民活動的間接需求，不是滿足公民特定的直接需求的。

公共服務可以根據其內容和形式分為維護型公共服務、經濟型公共服務、社會型公共服務。基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。經濟公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民及其組織即企業從事經濟發展活動所提供的各種服務，如科技推廣、谘詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方麵的服務。社會公共服務則是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發展活動的直接需要所提供的服務。社會發展領域包括教育、科學普及、醫療衛生、社會保障以及環境保護等領域。社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發展等社會性直接需求，如公辦教育、公辦醫療、公辦社會福利等。

（二）基本公共服務

基本公共服務是建立在以人為本，執政為民的理念下，根據一國或某個地區經濟社會發展階段和總體水平，為維護和保持本國或地區經濟社會的穩定、增強社會公平正義和凝聚力，保護和滿足每個社會成員最基本的生存權和發展權，為實現人的全麵發展所需要的基本社會條件。基本公共服務包括3個基本點，一是保障社會所有成員的基本生存權(或生存的基本需要)，為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人提供基本就業得到保障、基本養老得到保障、基本生活得到保障和基本尊嚴（體麵生活）得到保障等；二是滿足社會所有成員提高基本能力的需要，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育和文化服務；三是滿足社會所有成員基本健康的需要，需要政府及社會為每個人提供基本的健康保障。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，一個社會基本公共服務的範圍會逐步擴展，水平也會逐步提高。

中央提出的基本公共服務均等化的目標，要全麵體現出以人為本的理念，確保所有社會成員、不同社會群體享受到生存權和發展權，即，享受到製度統一、水平大致相當的義務教育、基本醫療衛生、基本社會保障、公共教育服務和基本住房保障等基本公共服務，要實現全社會所有成員，學有所教、住有所居、勞有所工、老有所養、病有所醫，並依此界定基本公共服務的主要內容。從我國的現階段看，基本公共服務可用基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來界定。所謂基礎性，是指那些對人的發展有著直接關聯的公共服務，是人所必需的公共服務，它們的缺失將嚴重影響人的發展。廣泛性，是指那些涉及全社會各個層麵，包括全社會每一個家庭和個人的公共服務供給。迫切性，是指事關全社會成員最直接、最現實、最迫切利益的公共服務，事關社會公平正義，事關社會和諧穩定，事關國家長治久安。可行性，是指公共服務產品的提供要與國家或地區財力和物力做保障，要與一定的經濟發展水平和公共財政能力相適應，不能搞無源之水、無本之木的公共服務。

從上述標準判斷，義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業等是廣大城鄉居民最關心、最迫切的公共服務，是建立社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發展權必須提供的公共服務，成為現階段我國基本公共服務的主要內容。

（三）理清公共服務的幾個關係

一是公共服務與私人服務、社會服務。教育和醫療衛生等都是專業性服務。在現代社會中，這些服務的提供可以來自三個方麵，即由營利性的私人企業使用私人資源提供的私人服務；由非營利的社會組織使用社會資源提供的社會服務；由公共組織機構使用公共權力與公共資源提供的公共服務。可見，判斷一種服務是否屬於公共服務，關鍵在於其提供方以及其所使用的權力與資源的性質。所以，現代社會中的所謂公共服務就是指使用公共權力和公共資源向公民（及其被監護的未成年子女等）所提供的各項服務。例如，教育服務本身隻是特定專業性服務，使用了公共權力或公共資源所提供的教育服務才是公共服務，而為了個人牟利使用私人資源所提供的教育服務或私立教育是營利性的私人服務，而非營利社會組織使用來自捐贈等渠道的社會資源所提供的教育服務或所辦的公益性學校則是非營利性的社會公益性服務。所以，不應將教育等專業性服務本身籠統地看做是公共服務或非營利的社會公益性服務。雖同是教育服務，但這三種不同類型服務的性質是不同的：公共服務體現的是公民權利與國家責任之間的公共關係；私人服務體現的是以貨幣可支付能力為前提的私人牟利追求與消費者之間的市場關係；而社會公益性服務則體現的是部分社會成員的善意與誌願精神同特定社會群體之間的社會關係。二是公共服務與公共行政。公共服務不同於公共行政。公共服務是有國家行為介入的一種服務活動，而公共行政則是以國家行政部門即政府為主體的一種權力運作。公共服務可以使公民的某種直接需求得到滿足，如教育和醫療保健。公共行政則是規範公民開展社會活動的行為以及公民的其他間接需求。公共服務可以由公民根據個人需要進行一定程度的選擇，公共行政則要求公民必須接受。公共服務涉及的人與人之間的關係是平等的，公共行政則是自上而下的等級式體製。公立學校和公立醫院等是專門的公共服務機構，政府則是專門的公共行政機構。三是公共服務與公共管理。所有涉及國家管理的行為與活動都在公共管理的涵蓋之內。公共服務管理屬於公共管理的組成部分。但公共服務管理與公共行政管理是不同的，是兩種不同性質與形式的公共管理。例如，對公辦教育或公立學校的管理屬於公共服務管理，但政府對教育的執法與行政管理則屬於公共行政管理。四是公共服務與經濟調節、市場監管、社會管理。這四項職能都是國家應承擔的，都屬於由公職人員所從事的工作。在廣義上，可以將公職人員使用公共權力與資源所從事的各項工作都看做是公共服務。當國家是建立在普遍的公民主權基礎之上的時候，國家具有公共性質，國家存在的目的和職能，就是為全體公民的利益和需求服務。在這個意義上，由國家的公共性質所決定，國家體係中的所有機構，如立法機構、行政機構和司法機構等都是提供公共服務的機構，在這些機構中任職的人們的工作都是在提供公共服務。在中國，這意味著在人大、法院、國務院以及各地方政府等國家機構中的工作人員都是在從事公共服務。但是，對公共服務的概念隻有作狹義、具體和明確的界定才能在理論和實際操作上具有實質性意義，即提供公共服務是國家的主要職能之一，有其具體的內容和形式，並且可與政府或國家的其他職能相區分。也就是說，公共服務隻是同經濟調控、市場監管、社會管理相並列的國家的又一項職能。

二、完善公共服務體係和推進基本公共服務均等化研究的背景

（一）建立公共服務體係和實施基本公共服務均等化的重要意義

1.加快公共服務體係建設是促進科學發展的現實要求

公共服務需求增長是經濟社會發展進入新階段的重要標誌。“十二五”規劃最鮮明特點是把改善民生，提高城鄉居民生活水平作為規劃的著力點，而之前中長期規劃是把發展作為基點。人類社會發展是一個需求不斷拓展和逐步得到滿足的過程。伴隨著我國技術進步和物質產品供給能力的不斷提升，公共服務需求不斷增長、服務業快速發展成為當今經濟社會發展的重要特征。“十二五”開始，標誌著我國和我們遼寧省經濟社會發展進入一個新階段。如何使公共服務供給與需求相適應，將是我們在較長時期麵臨的重要任務。黨的十七大提出的改善民生、加快社會建設的任務，如教育、醫療、社會保障、就業和收入分配等，都離不開完善公共服務體係。加快公共服務體係建設，是經濟社會發展到一定階段的必然要求，是促進科學發展、社會和諧的重要內容。

2.加快公共服務體係建設是促進社會公平正義的重要舉措

改革開放30年來，經濟快速發展，人民生活顯著改善這是不爭的事實，但也不能不看到分配差距不斷拉大，社會公平正義麵臨嚴重挑戰，因此，加快公共服務體係建設，推進基本公共服務均等化，可以在一定程度上校正社會財富初次分配的不平衡，並對初次分配產生積極影響，有利於緩解和抑製利益分化進程及其引發的社會矛盾。完善公共服務體係的一個重要方麵是使公共服務逐步擴展到整個社會，實現基本公共服務均等化，消除公共服務領域存在的不公平現象。同時，完善的公共服務體係為促進社會公平和權利平等提供強大的基礎平台，有利於振奮社會成員的精神，提高社會總體效率。

3.建設和完善沈陽經濟區公共服務體係，推進區域基本公共服務均等化、一體化是建設沈陽經濟區服務型政府的重要內容

提供公共服務是政府的重要職責。發揮政府在公共服務體係中的主體作用，加快公共財政建設步伐，加大財政支出中用於社會公共服務項目的比重，是建設服務型政府的首要之舉。在我國，在遼寧和沈陽經濟區公共服務領域中存在的主要問題是公共服務發展相對滯後，公共服務產品供應不足，公共服務投入不足，地區和城鄉分配不平衡。解決這些問題的關鍵在於深化改革，轉變政府職能，重點解決政府在社會公共領域的缺位問題，將原來由政府承擔的一些公共服務職能轉移給非政府組織和私人部門甚至社區，改變完全由政府提供公共服務的局麵，實現公共服務提供主體的多中心。市場化的核心是引入競爭機製，打破國家對公共服務領域的壟斷，在多元化的公共服務主體間，形成有效競爭機製，從而提高公共服務供給的效率，實現資源的有效配置。

公共服務體係的提出： 2006年10月，中共十六屆六中全會審議通過了《中共中央關於構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》，確定了2020年構建和諧社會的目標和主要任務，其中包括“基本公共服務體係更加完備，政府管理和服務水平有較大提高”，提出逐步形成惠及全民的基本公共服務體係，把“建設服務型政府”作為重要內容。公共服務體係的含義：公共服務體係主要是指以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果為基本目標的一係列製度安排，這些製度安排主要表現為政府主導、社會參與與體製創新。內容包括提供公共基礎設施，創造就業崗位，完善社會保障體係和社會福利體係，促進教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業發展；也包括宏觀調控、市場監管、發布公共信息等。涵蓋市場難以有效提供的公共物品、自然壟斷和外部經濟等。

2008年2月，胡錦濤總書記在政治局第四次集體學習時的講話，闡述了基本公共服務體係的建設構想所包含的三個層次：（1）公共服務體係建設建立在經濟發展的基礎上，應依據經濟發展程度和水平逐步建設。公共服務體係建設的指導思想是惠及全民和公平公正，但建設步驟要把握水平適度、可持續發展的原則。（2）基本公共服務均等化，是公共服務體係建設的長遠目標，也是服務型政府建設的重要價值追求，但也需要逐步實現。應圍繞逐步實現基本公共服務均等化的目標，協調處理好公共服務的覆蓋麵、保障和供給水平、政府財政能力三者間關係。（3）公共服務體係建設的關鍵是創新公共服務體製，改進公共服務方式，形成公共服務供給的社會和市場參與機製。通過公共財政、社會組織、企業與家庭的合作，發揮和體現財政資金的公益性價值，提高公共服務質量和效益。

（二）公共服務在經濟社會發展中的作用

1.一般作用

以人為本是我們國家基本國策，促進和確保人的全麵發展是以人為本的核心理念，全麵體現出人類發展的本質是人的發展，而人的發展取決於一個國家（地區）的基本公共服務供給狀況。基本公共服務是人類發展的重要基礎和基本條件，也是人類發展的基本內容。教育承擔著社會、經濟、文化、政治等功能，是直接影響人類發展的重要因素。教育是提高人力資本存量、推動經濟發展的基本途徑。教育有助於促進社會流動，促進社會整合與社會公平。義務教育是整個教育體係的基礎，義務教育公平體現著個人成長的起點和未來發展機會的公平。公共衛生與基本醫療服務造福於人類，在國民經濟和社會發展中具有獨特的地位。對於個人來說，健康具有重要的本體性價值，是衡量人的素質的主要指標。從社會角度講，健康構成一個社會人口素質的基礎。投資於健康就是投資於未來經濟發展，社會擁有了健康就是擁有了“財富”。基本社會保障是社會的“安全網”和“減震器”，構建規範穩定的基本社會保障製度有助於提高全體社會成員的生活質量，營造安定有序的社會環境。就業是民生之本，是人民群眾改善生活的基本前提和基本途徑，決定著每個家庭的生計。對勞動者而言，就業和再就業是他們賴以生存、融入社會和實現人生價值的重要途徑和基本權利；對社會而言，就業關係到億萬勞動者及其家庭的切身利益，是促進社會和諧的重要基礎；對經濟發展而言，就業關係到勞動力要素與其他生產要素的結合，是生產力發展的基本保證；對國家而言，就業是民生之本，國家穩定之基，也是安國之策。公共就業服務是促進就業的重要手段，是緩解就業壓力的重要途徑。建設公共服務體係對遼寧和沈陽經濟區而言，是促進和確保沈陽經濟區和諧發展，實施新型工業化和區域一體化重要路徑。

2.對實施沈陽經濟區新型工業化和一體化的特殊作用

建立和完善區域公共服務體係和實施基本公共服務均等化是推進沈陽經濟區實施新型工業化和區域一體化的加速器。完善公共服務體係，實施基本公共服務一體化、均等化是改善民生，促進區域人的全麵發展，提高城鄉居民文化素質和健康水平，將改革和發展成果惠及百姓的重要路徑，是利民之舉，有利於調動沈陽經濟區城鄉百姓參與和支持沈陽經濟區實施綜合配套改革，有利於化解推進沈陽經濟區實施綜合配套改革中的體製和機製障礙，降低改革成本，有利於加速推進新型工業化和區域一體化。完善公共服務體係，實施基本公共服務均等化，是貫徹落實遼寧省十一次黨代會關於建設富庶、文明、幸福新遼寧的重要環節，也是沈陽經濟區全社會所有成員最容易看到和感受到實施區域一體化所帶來成果，百姓歡迎，有利於促進建設和諧、文明、幸福的沈陽經濟區。總之，建立和完善公共服務體係和實施基本公共服務均等化是利民之舉，將有力調動沈陽經濟區廣大幹部和人民群眾參與和支持沈陽經濟區實施綜合配套改革，是推進新型工業化和區域一體化的重要突破口。

（三）沈陽經濟區一體化與公共服務體係建設進展的初步評估

自2003年省委和省政府作出實施沈陽經濟區一體化八年來，特別是國務院批準沈陽經濟區綜合配套改革，實施新型工業化以來，以轉變發展方式為主線，推動結構轉型升級，完善公共服務體係，推進基本公共服務取得了不同程度進展。一是區域一體化（也包含公共服務體係和設施建設一體化）運行機製架構初步形成。初步建立起實施區域新型工業化和區域一體化運行機製。省政府和區域內各市政府相繼組建了沈陽經濟區辦事機構，組織協調新型工業化和一體化，包括完善公共服務體係建設。規劃指導機製基本形成。相繼完成了《總體規劃》和《城際連接帶規劃》及《新型工業化綜合配套改革試驗實施方案》。區域合作機製初步形成。市委書記和市長合作會議常態化，討論區域發展與合作重大問題。二是中心城市沈陽的核心作用明顯增強。沈陽市委和市政府十分在重視發揮經濟區的核心作用，采取了多項舉措。在沈陽經濟區率先組建了區域合作機構；主動擔起組織召開沈陽經濟區八市市委書記市長合作論壇，發揮沈陽公共服務資源比較優勢——優質教育資源、醫療衛生優勢資源、文化優勢資源和大市場資源等，先後簽訂50餘項區域合作協議，其中包括公共服務（教育、就業、醫療衛生、人才流動等）；市各職能部門積極主動與區域七市相關部門研究和推動區域合作；沈陽市經濟規模快速擴展，2010年經濟總量達到5017億元，帶動區域發展能力明顯增強；率先打開市場壁壘，撫順開發區市場準入認證可用沈陽工商部門冠名；消除交通瓶頸，同時啟動建設五大交通幹線通道，增強沈陽優勢資源的輻射力和公共服務發展的帶動力等。三是經濟快速發展，基本公共服務投入大幅度提升。經濟與效益同步快速增長。2010年底，沈陽經濟區經濟總量達到11713.9億元，比上一年增長16%以上，比全省經濟增長速度高出2個百分點；財政一般預算收入達到1087.7億元，平均增長速度達到30%，高出經濟增長速度14個以上百分點。為建設和完善公共服務體係和推進基本公共服務均等化提供了重要保障。基本公共服務投入（教育、社保就業、醫療衛生）2010年底達到511.04億元，占區域財政一般預算收入47%，接近一半，比2003年125.27億元增長4.4倍，其中教育支出增長3.9倍、社保與就業支出增長4.3倍、醫療衛生支出增長6.9倍。公共服務體係架構初步形成，基本公共服務均等化取得重要進展。四是以沈陽為核心，區域產業一體化取得可喜進展，公共服務一體化進程明顯加快。產業一體化是實施區域一體化的重心，也是推進區域一體化的重點和難點。在五條城際連接帶開發和產業布局上，充分利用和發揮各市域比較優勢（區位、資源、產業基礎等），即增量帶動存量調整，實施各市域產業差別化、錯位發展，區域產業一體化已經收到顯著效果。在區域一體化推動下，進一步增強了中心城市沈陽公共服務的資源優勢（文化、教育、醫療、人才等）向周邊城市和鄉鎮輻射，所在沈陽的三級甲等醫院（中國醫大附屬醫院、省人民醫院、遼寧中醫等）經濟區有關市縣建立了幫扶合作關係；所在沈陽的名校（省實驗中學、東北育才等）在部分地區建立分校並打破壁壘向區域內招生，部分名師在部分地區學校任職等。五是以沈陽為主導區域同城化取得重要進展，促進和帶動公共服務一體化和基本公共服務均等化。省委和省政府依據距中心城市沈陽近，輻射和帶動力強的條件，實施沈撫同城化，後又擴至沈鐵和沈本同城化。基本實現了發展規劃一體，交通等基礎設施建設同步，實現了交通無縫連接；沈陽、鐵嶺和本溪三市電信一體（共用024區號）2011年8月實現； 市場準入同體，撫順城際連接帶開發可用沈陽工商部門冠名。六是城市化全麵提速，進一步縮小城鄉公共服務差距，將有力促進城鄉基本公共服務均等化。2009年省委和省政府作出全麵推進沈陽經濟區城市化戰略部署，建設38個新城和新市鎮。城市化推進，農民變市民，農民身份轉變，進一步縮小了城鄉公共服務差距。七是區域市場一體化邁出重要一步，給百姓帶來實實在在的好處。以沈陽為中心，初步搭建起三大產品市場——商品、知識產品、服務產品交易平台和四個區域中心大市場。在區域內各市“住房公積金”可異地買房；市場準入互認初步實現、沈撫連接帶的撫順開發區投資建廠企業可用沈陽工商部門市場準入憑證；區域內實現了商品自由流動，無壁壘障礙；以沈陽為中心，商貿物流基礎架構基本形成等；要素流動，市場配置資源基礎性作用取得進展。公共服務一體化和均等化邁出堅實一大步。八是基礎設施和環保設施實現規劃同體建設同步，促進和帶動公共服務一體化進程。以沈陽為中心運輸網本城際間軌道交通設施建設全麵啟動，在完成沈撫城際軌道交通後，沈鐵軌道交通開始建設，沈遼、沈本及沈阜軌道交通建設正在做前期工作；城際客運交通公交化由沈撫城際間開始實施；環沈陽經濟區高速公路正在全力推進。環保設施建設同步推進。有力促進了公共服務設施一體化進程。區域公共服務生態環境明顯改善，城鄉居民開始分享到良好、宜居的公共環境服務。沈陽經濟區是全國環境汙染比較嚴重地區之一。在實施新型工業化和一體化的有力推動下，環境問題顯著改善，遼河水體由劣五類，消除“劣”子，部分河段升至四類；大氣環境明顯改善，沈陽大氣優良天數超過330天，被國家授予“環保模範城市”。鞍山、撫順和本溪三市空氣環境質量顯著改善，空氣優良天數達到或超過290天以上。九是區域協調發展取得明顯進展，進一步緩解地區間和城鄉公共服務和公共服務設施過大差距的矛盾。區域協調發展取得明顯進展。鐵嶺加速調整以農業為主體的單一結構，全力推進沈鐵工業走廊開發建設，經濟步上快速發展軌道，成為省轄市中發展最快的“三甲”之一。阜新大力發展煤化工等接續產業，經濟步上良性發展軌道，經濟增幅達到15.5%，高出全省平均水平。縣域經濟出現了快速發展的新局麵，縣域經濟年均增幅都在20%以上，鐵嶺地區的開原市在2010年，進入全國百強縣。地區和城鄉經濟發展差距逐步縮小，有效緩解了地區和城鄉間公共服務設施投入差距和不足的矛盾。十是民生問題得到明顯改善，基本公共服務取得重要進展。振興前，沈陽經濟區是全國下崗職工最多的地區之一，登記失業率6%—7%，居全國最高，如果將隱性失業包括在內，失業率達兩位數，失業嚴峻問題成為遼寧經濟社會發展亟待解決的主要矛盾問題。就業是民生之本，振興八年在中央支持下，中共遼寧省委和省政府一直將解決就業問題作為振興遼寧老工業基地第一號工程，全省上下齊努力，采取多種措施解決就業問題。通過大力發展民營經濟和中小企業解決就業，通過政府買單解決“40?50”下崗職工就業難題，通過發放小額優惠貸款促進就業，並且采取了就業實名製舉措。目前，沈陽經濟區城鎮基本實現了“零就業家庭動態為零”，省登記失業率下降到4.0%以下。有效解決了幾十年來一直未能解決的十萬餘產業工人（主要是煤礦工人）棚戶區改造問題。僅僅5年多時間，5萬平方米以上連片棚戶區全麵改造完成，現正抓緊時間對5萬平方米以下連片棚戶區改造。讓20萬產業工人的家庭住上現代化、標準化樓房。全省城鎮居民人均可支持收入大幅度提高。特別要指出，城鄉社會保障基本覆蓋全省，城鄉低收入群體得到了生存保障，過上有尊嚴生活。地區和城鄉醫療、義務教育、文化等基礎設施明顯改善，基本公共服務均等化取得了顯著進展。形成了人民安居樂業，心齊氣順，社會和諧穩定的良好振興局麵。

同時，沈陽經濟區在推進基本公共服務一體化、均等化，建設和諧社會的進程中所麵臨的最大挑戰在於：地區間和城鄉間發展不平衡、居民收入差距偏大、資源環境約束增強、投資與消費結構不甚合理等問題。這些問題又與我國當前存在的突出矛盾密切相關：一是沈陽經濟區地區協調發展取得重要進展，但地區間經濟發展差距依然較大，沈陽與阜新和鐵嶺人均地區生產總值差距之比為， 2003年為：68.7∶15.3∶17.0；2010年為56.8∶19.0∶24.2。人均財政預算收入之比為61.0∶14.6∶24.4，人均地區生產總值和人均財政收入相差3—4倍，直接影響地區間公共服務體係建設的投入，以人均教育財政支出為例，沈陽與阜新和鐵嶺之比為1.00∶0.49∶0.58。二是居民日益增長的公共服務需求與公共服務產品總體供給不足的矛盾日趨加重，如沈陽經濟區教育投入僅占地區生產總值雖然2010年比2003年提高了0.22個百分點，但也僅為1.56個百分點，比國家規定約束指標占地區生產總值3%相差1.44個百分點；基本服務基礎設施地區和城鄉間不均衡的矛盾比較突出。三是地區間公共服務能力和水平存在較大差距優質學校（義務教育）和醫療設施和醫療水平較高的醫療單位主要集中在中心城市沈陽，疑難重病患者過度集中沈陽各大醫院，看病貴求名醫難的問題依然較為嚴重。四是市場經濟體製逐步建立完善對政府職能的新要求與政府職能轉變緩慢之間的矛盾。公共服務是維護社會基本公平的基礎，通常發揮著社會矛盾的“緩衝器”作用。因此，強化政府公共服務職能，加快改善我國公共服務狀況，有利於緩解我國當前經濟社會中所麵臨的各種突出矛盾，順利推進和諧社會建設。

表1?沈陽經濟區地區生產總值（2003） 單位： 億元、元

表2?2003年主要公共服務支出占地區生產總值比重 單位：%

表3?沈陽經濟區地區生產總值（2010） 單位： 億元、元

表4?2010年主要公共服務支出占地區生產總值比重 單位：%

表5?沈陽經濟區公共預算收入與公共服務支出（2003）單位： 億元、元

表6?沈陽經濟區公共預算收入與公共服務支出（2010）單位：億元、元

續表

表7?沈陽經濟區人均公共服務支出（2010年) 單位： 元

三、公共服務體係建設的總體構想

（一）指導思想

以人為本，執政為民，保障所有社會成員基本生存權和發展權，建設公平、正義、和諧、穩定的沈陽經濟區為導向，以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果，實現學有所教、勞有所工、老有所養、病有所醫、住有所居為基本目標；以體製改革和製度創新為基本動力，完善公共服務體係，實施地區間、城鄉、不同社會群體間基本公共服務均等化。

這些製度安排主要表現為政府主導、社會參與與體製創新。內容包括提供公共基礎設施，創造就業崗位，完善社會保障體係和社會福利體係，促進教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業發展；也包括宏觀調控、市場監管、發布公共信息等。涵蓋市場難以有效提供的公共物品、自然壟斷和外部經濟等。惠及全民和公平公正，公共服務體係建設的關鍵是創新公共服務體製，改進公共服務方式，形成公共服務供給的社會和市場參與機製。通過公共財政、社會組織、企業與家庭的合作，發揮和體現財政資金的公益性價值，提高公共服務質量和效益。就沈陽經濟區而言，建設公共服務體係和實施區域公共服務均等化麵臨諸多問題和難題，首先公共服務體係水平不高，且不完善；其次公共服務設施不均衡，地區間差異較大，深化改革和製度建設亟待推進。

（二）總體目標

建設沈陽經濟區公共服務體係，推進區域公共服務均等化的總體目標是：要全麵體現出以人為本的理念，確保經濟區所有社會成員，不同社會群體享受到基本生存權和發展權，即，享受到製度統一、水平大體相當的基本教育（義務教育）、基本醫療衛生、基本社會保障、公共教育服務和基本住房保障等基本公共服務，要實現城鄉居民，全社會所有成員，學有所教、住有所居、勞有所工、老有所養、病有所醫。

（三）基本原則

構建和完善公共服務體係，推進基本公共服務均化是立國安邦之本，是改善民生，建設和諧社會重要組成部分，從我國、我省和沈陽經濟區的現階段實際出發，因地製宜，遵循基礎性、廣泛性、均衡性、可行性和漸進性等五項基本原則建設公共服務體係，推進基本公共服務均等化。

緊迫性原則。人的基本生存和發展權保障程度，事關國家或地區社會公平、正義、穩定，是構建和諧社會的基礎。保障和滿足對人的生存和發展有著直接關聯的公共服務，是人所必需的公共服務；要做好事關保障全社會成員最直接、最現實、最迫切利益的公共服務；要保障和滿足事關社會公平正義，事關社會和諧穩定的公共服務產品供給，並作為一大重點和主要任務。

廣泛性原則。建設和完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化涉及麵廣，觸及麵寬。不僅涉及全社會，涉及社會各個層麵，涉及千家萬戶，與全社會所有成員的基本利益息息相關。而且，還直接與公共財政保障程度和體製改革製度創新相關聯。在建設和完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化進程中，要同步實施公共財政支出結構調整和綜合配套改革，整體推進。

均衡性原則。由於經濟區內地區、城鄉間經濟社會發展基礎和水平存在明顯差異化和城鄉二元結構突出，而直接導致基本公共服務不均衡性。建設和完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化進程中，要始終堅持區域均衡性原則，實施製度統一，公共服務產品區域統籌，加大對欠發達地區和財政轉移支付力度等，實施均衡化和一體化推進，確保全經濟區所有城鄉百姓，共享改革開放成果，共享公共服務產品。

可行性原則。公共服務產品的提供要與國家或地區財力和物力做保障，要與一定的經濟發展水平和公共財政供給能力相適應，建設和完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化，要從經濟區經濟社會發展的實際出發，不能搞無源之水、無本之木的公共服務。

漸進性原則。建設和完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化不僅直接涉及各市域的公共財力保障程度，而且與體製改革和製度創新進展狀況、社會各個層麵利益相關聯等等，是件十分複雜、難度較大的工作，所以，要本著先易後難，由點到麵，穩中求進、求快，建設和完善沈陽經濟區公共服務體係，推進好基本公共服務均等化。

（四）主要任務

1.滿足和保障經濟區所有社會成員基本生存權和發展權

保障社會所有成員的基本生存權(或生存的基本需要)，為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人提供基本就業得到保障、基本養老得到保障、基本生活得到保障和基本尊嚴（體麵生活）得到保障等；滿足社會所有成員提高基本能力的需要，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育和文化服務；滿足社會所有成員基本健康的需要，需要政府及社會為每個人提供基本的健康保障。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，一個社會基本公共服務的範圍會逐步擴展，水平也會逐步提高。

2.實施城鄉、地區、不同社會群體間基本公共服務均等化

首先，著力解決城鄉基本公共服務不均衡。加大公共財政對農村基本公共服務投入，縮小城鄉基本公共服務差距，優先保障廣大農民最迫切、最急需的基本公共服務，要切實把公共基礎服務的基礎設施和社會事業發展的重點轉向農村，滿足和保障農民對基本公共服務產品的供給需求，基本享受到基本教育、基本公共衛生醫療、基本社會保障、基本住房等基本生存權和發展權。其次，全力解決地區間基本公共服務不均衡性。由於地域條件和經濟社會發展水平存在差異，而導致地區間基本公共服務產品的供給能力存在不均衡性。為此，加快實施遼寧三大區域發展戰略，突破欠發達地區；增加對欠發達地區財政轉移支付，改善基本公共服務設施和條件。不斷縮小發達區同欠發達地區基本公共服務差距，進一步提高欠發達區基本公共服務水平。再次，努力解決不同社會群體間基本公共服務不均衡性。在市場經濟條件大背景下，由於自身和客觀諸因素，財富分配不均，形成收入差距過大，弱勢群體麵臨生存與發展困境，基本公共服務具有財富再分配特有功能，是再分配公共資源重要渠道，也是滿足和保障弱勢群體基本生存權和發展權，提高自身行為能力，參與和分享經濟社會發展成果的主要路徑。

四、路徑選擇

（一）完善地區和城鄉公共服務基礎設施，促進區域基本公共服務均等化

建設和完善公共服務基礎設施是建設公共服務體係，實施基本公共服務均等化的基礎條件，公共服務設施是指為經濟區城鄉居民市民提供公共服務產品的各種公共性、服務性設施，按照具體的項目特點可分為教育、醫療衛生、文化娛樂、交通、體育、社會福利與保障、行政管理與社區服務、郵政電信和商業金融服務等。公共服務設施包含基礎設施和附屬設施，其中，基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是用於保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務係統。它是社會賴以生存發展的一般物質條件。本文所談“基礎設施”事關沈陽經濟區社會所有成員生存與發展保障的基礎設施，即，教育、醫療衛生、體育、文化，社會保障及就業等社會事業 “社會性基礎設施”。

建設和完善公共服務體係，推進基本公共服務基礎設施均等化要從以下三個基點出發重點加強：一是滿足社會所有成員的基本生存權 (或生存的基本需要)和基本尊嚴（或體麵）保障的基礎設施建設;二是滿足社會所有成員提高基本素質和能力需要，提供基本的教育服務和文化服務保障的基礎設施建設；三是滿足社會所有成員基本健康的需要，加強醫療衛生基礎設施建設為每個人提供基本的健康保障。特別要指出，隨著沈陽經濟區經濟的發展和人民生活的水平的提高，一個社會基本公共服務的設施建設範圍會逐步擴展，公共服務設施水平也將會逐步提高。從完善公共服務體係和推進基本公共服務均等化的三個基點出發，按照五個層麵：中心城市沈陽—區域省轄市—縣（市）—鄉鎮（所在地）—行政村，提出構建和完善基本公共服務基礎設施建設總體構想。

公共服務基礎設施建設要以提升沈陽經濟區城鄉百姓和經濟區所有社會成員生存、發展的保障能力為基本出發點，重點加強：

1.加強基本教育設施建設，推進城鄉義務教育設施條件公平、均等

一是加強基本教育（中小學和中等職業學校）軟硬件基礎設施建設，特別是重點加強城鄉一般中小學設施建設，改善學校環境，進一步化解和消除一般學校與重點學校和名校的基礎設施的差距，為經濟區每一個人提供公平、均等化的基本教育環境和學習環境。二是加強教育專業網絡係統設施建設，建設網絡教學平台。實施異地、同時、實時、互動教學和學習的新的教學模式，是“實地現場教學”模式的強有力的補充，是教育信息化和網絡化的總體趨勢和目標。充分利用教育網絡係統平台請名校名師定時向經濟區中小學實施遠程講課和教學輔導等，促進優質教育資源共享，推進教育公平。

2.加強基本醫療衛生設施建設，推進基本醫療衛生設施公平和均等

一是進一步加強市、縣（市）、區公立醫院基礎設施建設，改善醫療環境和醫療條件，縮小與中心城市沈陽所在地的省市屬三甲大醫院（醫大附屬醫院、省人民醫院、遼寧中醫等）醫療設施、醫療條件及醫療水平的差距；二是建設和完善醫療網絡係統平台，突破時間和空間的限製，利用網絡醫療網實施遠程診斷，有效地降低患者看病的成本。並且可有效緩解優質醫療資源空間不均衡的突出矛盾，促進基本醫療公平。三是加強鄉鎮衛生院和行政村醫療室基礎設施建設，全麵改善鄉鎮和行政村醫療條件，基本達到一般常見病醫療診治和護理（包括產婦正常生產）不出鄉鎮衛生院；一般常見小病診治及護理不出村衛生室。

3.加強社會保障和就業設施建設，確保區域所有社會成員生存權

一是城市又好又快建設保障房，確保沈陽經濟區每年25萬—30萬人低收入群體“住有所居”；實施鄉鎮和村屯農村安居工程。農村的生活困難群體（孤、老、病、殘和單親母親等）無房戶、危房、無力改造破舊房，實施安居工程，使其“住有所居”，過有尊嚴生活。二是以市、縣（市）區、鄉鎮為重點建設和改善就業培訓基礎設施（硬件和軟件），改善培訓條件，提高弱勢群體素質和就業能力。

4.加強建設和完善文化基礎設施，提升區域文化軟實力

文化基礎設施建設。以建設核心價值觀體係，提升區域文化軟實力和影響力為基本導向，以沈陽為核心、省轄市為支撐、縣（市）區、鄉鎮（街道）、行政村（社區）為基點，加強和改善文化基礎設施，全麵提高文化設施水平。一是市區：文化基礎設施建設。中心城市沈陽以及各省轄市要以增強文化輻射力和帶動力為重點，改造和完善影、劇院、各類型展覽館、博物館、圖書館和大型文藝團體（包括專業和業餘）演出場所。其中，中心城市沈陽要建成具有現代化和當代國際水平的影院、劇院、各類型展覽館、博物館。改造和完善各市區文化館和專業及業餘演藝活動場所；街道、社區群眾文化和讀書活動場所。保護和完善省、市屬各類型展覽館、博物館和紅色旅遊景觀等。以修舊如舊方式保護和完善曆史遺存設施（如“一宮”“三陵”“帥府”等主要曆史遺存）。改造和完善建設各具特色、麵向公眾開放的公園和街區文化景觀點。二是縣域：文化基礎設施建設。縣域文化基礎設施相對薄弱，是建設和完善文化基礎設施的著重點。縣（市）城區：建設和完善影院、劇院、文化館、圖書館、群眾演藝及文化活動場所和電影流動放映隊；有條件縣（市）要建設地域特色的展覽館或博物館。鄉鎮：建設和完善文化站、圖書流動閱覽站（車）和農民演藝活動場所。行政村：建設和完善文化廣場、文化活動室、讀書室（屋）等。

5.建設和完善麵向公眾的體育基礎設施，提高全民健康水平

充分利用2013年在遼寧舉行“十二運”的機會，一是以沈陽為中心高標準建設好體育場館；二是麵向公眾建設和完善體育設施。市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）和行政村（社區），依據所在地區人居數量，麵向公眾建設和完善不同層次體育基礎設施——體育館、體育場、遊泳館、公眾體育鍛煉活動場所（室）以及配置相應的體育活動器材等。

6.建設和完善環境基礎設施，滿足城鄉人民對生態、宜居環境需求

隨著老工業基地全麵振興和全麵小康社會加速推進，城鄉居民對生態、環保需求日趨強烈，已經成為沈陽經濟區實施基本公共服務均等化的重要任務之一。一是因地製宜，進一步加強城鄉環保設施建設，市和縣（市）城區及工業和人口集聚的中心鎮，按照汙水和生活垃圾及廢棄物數量建設相應的汙水和生活垃圾及廢棄物無害化處理廠（場）；鄉鎮要建設垃圾及廢棄物無害化點，行政村要建立垃圾和廢棄物集中收集（處理）點。二是因地製宜建設生態綠地，城區綠地覆蓋麵積不低於城區麵積30%，鄉鎮和村屯建設和完善“四旁林”（村屯旁、街路旁、水塘旁、住宅旁等）。

經過3—5年努力，區域和城鄉公共服務體係建設和基本公共服務設施均等化架構形成，初步形成不同層次基本公共服務設施，城鄉初步實現基本公共服務設施“十有”。

城區。以城市區街道為基礎公共服務設施實現“十有”：一個服務中心（養老、疾病救助等）、一個設施比較完備的中心幼兒園、一個軟硬設施比較完備的小學中學、一處小公園 （綠地）、一處健身和文化娛樂活動場所、一處醫療衛生單位、一個視頻監控中心、一個誌願者服務中心、一處設施較為完善的養老院和托老院（所、點）、一個就業培訓中心。

縣域。一是行政村。以行政村為單位實現公共服務設施實現“十有”：一個教學設施初步完備的小學和幼兒園，一處文化、體育活動廣場，一個書屋，一個具有一般常見病、小病能醫療護理設施的衛生室，一處農業科技活動服務室，一個“三農”社會化服務小組，一個托老敬老點，一個垃圾等廢棄物收集服務點，一個超市連鎖銷售點。二是鄉鎮。以鄉鎮所在地為中心公共服務實施實現“十有”： 一個農業科技推廣及服務中心，一個文化站，一所設施較為完善與中小城市水平大體相當的中學、小學校和鄉鎮中心幼兒園，一個設施標準的衛生院，一個設施較為完善的敬老院，一處小公園，一個農產品檢驗點，一個垃圾廢棄物無害化處理處，一處超市連鎖零售店，一個“三農”社會化服務中心。三是縣（市）城區。以縣（市）城區為單位公共服務實現“十有”：一個設施較為完善的科技和文化服務中心，一個擁有軟硬件設施配套與城市學校水平大體相當的小學、中學和高級中學以及中心幼兒園，一處職業和就業培訓中心，一個擁有與市級醫院設施水平接近標準化綜合性縣級醫院，一個與城市區級設施水平相當的文化館，一個多功能服務中心（醫療救護、殘疾人康複、孤殘兒童養護等），一個服務設施較為完善的養老、托老服務院（所），一處誌願者服務中心，一個監管技術設備比較完備的農產品檢測服務機構，一個汙水和生活垃圾及工業廢棄物無害化處理設施等。

（二）提升公共服務能力和水平，推進基本公共服務均等化

沈陽經濟區基本公共服務能力和服務水平空間分布不均衡，地區間和城鄉存在較大差距，優質公共服務資源（教育、醫療衛生、文化及體育等）主要集中在中心城市沈陽，部分優質公共服務資源也主要分布在各省轄市。如是：優質學校主要集中在中心城市沈陽和省轄市，其中，省級優質重點高中沈陽5所（未含省一般重點高中），占沈陽經濟區40.6%。另7所優質重點高中也主要分布在7市；優質醫療資源“三甲”醫院在沈陽達25所，占沈陽經濟區62.5%，占全省接近40%，不足40%的優質醫院也主要分布在經濟區內7市。優質文化和體育資源大多集中在沈陽等。其基本原因是沈陽所處的地緣條件，沈陽是遼寧省省會城市，是遼寧和東北經濟中心城市，對優質公共服務資源（教育、醫療衛生、文化體育等資源）有較強的集聚力。依托優質公共服務資源，提高公共服務能力和水平，是完善公共服務體係，推進區域基本公共服務均等化的重要關鍵環節。所以，要充分發揮中心城市沈陽核心作用和經濟區各市帶動作用，全麵增強和提升公共服務能力和服務水平。

1.發揮沈陽輻射和帶動作用，提升區域公共服務能力

——依托優質公共服務資源（教育、醫療、文化及體育等），從實際出發采取多種有效形式，建立區域公共服務專業技術人員和管理人員培訓中心。一是以提高縣域中小學老師教學能力為側重點，依托優質名校（如省實驗中學、東北育才學校、沈陽二中等）建立老師培訓基地，定期（寒暑假）或不定期舉辦各種類型（語文、數學、物理、化學、曆史、生物、體育、音樂、美術等）名師示範課、實驗演示課等。二是以提高沈陽經濟區各市縣，特別是縣域農村醫護專業技術人員的醫療和護理能力和水平為重點，依托優質醫療衛生資源（中國醫大及附屬醫院、遼寧中醫藥大學及附屬醫院及遼寧省人民醫院等），舉辦定期或不定期專業人員培訓班，包括臨床診療培訓等。三是以提高沈陽經濟區各市縣文化專業人員服務能力為重點，依托文藝院校（沈陽音樂學院、魯迅美術學院以及沈陽師大附屬戲劇學院等）和優質演藝院團（遼寧人民藝術劇院、遼寧歌舞劇團等），創立沈陽經濟區文化專業人藝培訓基地等。

——依托優質公共服務資源，實施對口幫扶，提高公共服務能力。一是建立教育對口幫扶機製，實施教師對口交流。積極鼓勵、支持和組織在沈陽的名校和重點中小學優秀教師到對口幫扶地區學校按規定期限任職。歡迎對口幫扶學校老師到沈陽名校或省市重點中小學任職。二是依托省市三甲醫院，建立醫療衛生對口幫扶機製。組織名醫定期或不定期到對口幫扶地區的醫院任職和參與主持疑難病會診與診療。積極鼓勵和支持定期或不定期優質醫院醫生到對口幫扶地區醫院和到醫療衛生薄弱地區醫院特別是縣域農村醫院任職。三是依托優質文化資源，建立文化對口幫扶機製。依靠省、市文藝院團和藝術院校，對文化基礎薄弱地區實施對口幫扶，包括專業演藝人員和群眾文化活動輔導、培訓、排練等。

2.發揮各市公共服務相對比較優勢，提高所在地區公共服務能力

經濟區各省轄市是建設和完善沈陽經濟區公共服務體係，推進區域基本公共服務均等化的基礎，是輻射和帶動所在地域公共服務體係建設，保障和滿足城鄉百姓基本公共產品供給的關鍵環節。

——以各市政府為主導，要把建設和完善公共服務體係，保障和滿足城鄉百姓對基本生存和發展的公共產品供給需求為出發點，將基本教育、基本醫療、基本就業、基本社會保障等納入本級經濟社會中長期發展規劃。按《規劃》實施。

——各市要充分利用和發揮本市優質公共服務資源（教育、醫療衛生、專業技術和管理人才等），實施傳幫帶和對口幫扶，以市優質公共服務資源（中小學、醫院）為依托，實施市與縣、鄉鎮和較大行政村對口幫扶，因地製宜實施老師、醫生定向、定點、定崗位交流，提高農村中小學教學能力和水平；培養鄉鎮衛生院和行政村衛生室全科醫生，提高農村醫療護理能力和水平。

——各市縣要增加公共財政對基本公共服務設施的投入，當然，省也要根據各地區經濟發展水平和公共財政狀況，加大財政轉移支付力度。完善公共服務體係，提高縣域和農村基本公共服務能力。

3.統籌區域公共服務資源配置，促進基本公共服務均衡、協調發展

以滿足和保障全地區八市城鄉居民和社會各層麵的基本公共產品供給需求：

基本教育需求、基本醫療需求、基本文化需求、基本社會保障需求、基本就業需求等，應進一步統籌沈陽經濟區公共服務資源，實施科學配置，從空間上，逐步化解地區和城鄉基本公共服務設施和能力過大差距，促進區域基本公共服務均衡、協調發展。

——統籌基本教育資源，促進和推動區域基本教育均等化。一是實施優質教育資源全區城鄉百姓共享舉措。打破地域行政壁壘，區域內優質名校和省重點高中（省實驗中學、東北育才學校、沈陽二中、朝鮮族一中、沈陽外語學校、鞍山一中、撫順二中、本溪高中、營口高中、阜新實驗中學、遼陽一高中、鐵嶺高中等12所中學）麵向全區城鄉招生。隨著經濟社會發展和經濟區一體化推進，麵向經濟區招生的優質學校將進一步擴大，招生數量也將隨著增大。二是統籌全區優質教育資源，按地區定點、定學校，實施對口幫扶，幫扶雙方學校實施老師和學校負責人雙向交流；組織省市優質名校和省市重點中小學優秀老師和學校負責同誌定期和不定期到縣和鄉鎮，到教育薄弱貧困地區任教。並采取積極措施，支持和鼓勵城市老師到農村學校任職。三是根據各地區教育發展實際，積極支持區內名校（省實驗中學、東北育才學校以及鞍山一中、本溪高中等）到經濟區有關地區聯辦或獨立建立不同形式分校。四是師範院校畢業學生優先安排農村學校任職；省市屬師範院校實施對農村學校老師定向培養。五是全麵實施免費義務教育和農村學校實施學生營養餐補貼；凡縣（市）域和城市郊區公共交通不發達的地區學校，要配備安全校車。

——統籌醫療資源，實施基本醫療均等化。自2009年3月《中共中央國務院關於深化醫藥衛生體製改革的意見》和國務院《醫藥衛生體製改革近期重點實施方案（2009—2011年）》發布以來，沈陽經濟區在省委和省政府領導和支持下醫藥衛生體製五項重點改革取得明顯進展。一是覆蓋全區城鄉全體居民的基本醫療保障製度框架初步形成。職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療三項基本醫保參保人數基本覆蓋全區城鄉居民。保障範圍從大病延伸到門診小病。二是國家基本藥物製度初步建立，政府辦基層醫療衛生機構初步實現基本藥物零差率銷售。三是覆蓋城鄉的基層醫療衛生服務框架體係基本建成。全區縣級醫院和城鄉基層醫療衛生機構得到明顯完善，全科醫生製度建設開始啟動。四是基本公共衛生服務均等化水平明顯提高。向城鄉居民免費提供預防接種等國家基本公共衛生服務，全麵實施國家重大公共衛生服務項目。五是公立醫院改革試點積極推進，政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開等體製機製創新穩步展開。當前沈陽經濟區醫改還麵臨一些較為突出的矛盾和問題，特別是體製性、結構性等深層次矛盾尚未完全解決。進一步加強組織領導，把改革持續推向深入。“十二五”期間，要以建設符合我國國情的基本醫療衛生製度為核心，在三個方麵重點突破：一是加快健全全民醫保體係。鞏固擴大基本醫保覆蓋麵，重點做好農民工、非公有製經濟組織從業人員、靈活就業人員，以及關閉破產企業退休人員和困難企業職工參保工作。提高基本醫療保障水平，到2015年，城鎮居民醫保和新農合政府補助標準提高到每人每年360元以上，三項基本醫保政策範圍內住院費用支付比例均達到75％左右。改革完善醫保支付和醫療救助製度。積極發展商業健康保險。二是鞏固完善基本藥物製度和基層醫療衛生機構運行新機製。基本藥物製度實施範圍逐步擴大到村衛生室和非政府辦基層醫療衛生機構。三是依托 “三甲醫院”和醫（藥）科大學，實施對口幫扶，支持村衛生室、鄉鎮衛生院、社區衛生服務機構標準化建設，為基層醫療衛生機構培養全科醫生，到2015年全區每個鄉鎮衛生院至少有1—2名全科醫生，50%以上行政村衛生室有一全科醫生。四是以“三甲醫院和中國醫大、遼寧中醫藥大學等為核心，以各市縣醫院為基礎，組建大醫院集團（2011年中國醫大附屬醫院與鞍山市中心醫院整合，初步形成集團式醫院，全麵提升了鞍山中心醫院診療能力，大病和疑難病不出鞍山），提升市縣基本醫療和護理能力和水平，一般重病和疑難病不出本地區縣和市醫院，減輕患者經濟負擔。五是積極推進公立醫院改革。深化補償機製改革，破除“以藥養醫”機製，推進醫藥分開、管辦分開。建立現代醫院管理製度，規範診療行為，調動醫務人員積極性。2015年要實現縣級公立醫院階段性改革目標，全麵推開城市公立醫院改革。在重點突破三項改革的同時，統籌推進相關領域配套改革。繼續推進基本公共衛生服務均等化，逐步提高人均基本公共衛生服務經費標準，2015年達到40元以上。加快人才培養和信息化建設，推進藥品生產流通領域改革，積極發展醫療服務業。鼓勵各地結合實際大膽探索、先行先試，不斷完善政策，積累改革經驗。要加強醫療衛生服務行為和質量監管，加強醫德醫風建設和行業自律。製定完善相關法律法規，健全行業、人員、技術、設備的準入和退出機製。會議要求放寬社會資本舉辦醫療機構的準入，擴大和豐富全社會醫療資源。鼓勵有實力的企業、慈善機構、基金會、商業保險機構等社會力量以及境外投資者舉辦醫療機構，鼓勵具有資質的人員依法開辦私人診所。進一步落實政策，改善執業環境，對各類社會資本舉辦非營利性醫療機構給予優先支持。

——統籌社保和就業資源，提高社會保障能力，推進基本公共服務均等化。確保沈陽經濟區城鄉居民基本生存權和發展權，有尊嚴生活，滿足和保障經濟區城鄉百姓對基本公共服務產品的供給需求。一是確保城鄉低收入和生活貧困居民“住有所居”，加快建設保障房，農村無力建房和危房改造的單親家庭和貧困家庭實施政府補貼和社會救助等方式幫助建房，改造危房。二是確保城鄉貧困居民有尊嚴生活，逐步提高最低生活補助標準，提高補助最低生活標準要高於物價平均上漲指數。三是確保生活城鄉有困難的居民家庭子女基本教育權，百分之百適齡兒童和子女都能上學，實施食宿和交通等免費或補助。四是滿足和保障基本就業權。就業是民生之本，是實施基本公共服務均等化一項重要內容，是保障社會每一個成員基本生存權的一個重要任務。采取多種方式，實施靈活就業政策，全區登記失業率控製在4%以下，每一個家庭要保障至少有一個人就業，零就業家庭動態為零。

——逐步實施沈陽經濟區醫保和社保區域統籌，近期實現區域醫保一卡通，到2015年實現社保全區一卡通和50%城鄉居民有健康卡。

（三）實施“三化”與基本公共服務均等化融合，完善公共服務體係

所謂“三化”即，區域一體化、新型工業化和信息化與完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化相互融合，提高公共服務能力。

1.全力推進區域一體化與基本公共服務均等化相互融合，促進區域基本公共服務均等化

實施區域一體化戰略決策本身就是經濟與包含基本公共服務均等化在內的社會一體化。二者相互依存，互相促進。前者（經濟）發展和區域一體化推進為社會發展，為實施基本公共服務均等化提供資金和物質保障；而後者則是為社會所有成員提供基本公共服務產品，滿足和保障城鄉百姓基本生存權和發展權，為經濟發展創造公平、穩定、和諧環境，促進經濟平穩、較快發展。所以，在推進沈陽經濟區一體化進程中，要全力實施經濟與包括構建區域公共服務體係，推進基本公共服務均等化在內的社會一體化相互融合一體化推進。隻有二者相互融合，區域一體化才能順利加快實施。

2.全力實施新型工業化與基本公共服務均等化融合，促進區域公共服務均等化

實施新型工業化是轉方式，調結構，促進老工業基地全麵振興的必然選擇。新型工業化是以高新技術為基礎，建設現代產業體係，發展新興產業為基本戰略取向。但必須指出，建設現代產業體係要從中國國情、省情和沈陽經濟區區情出發，城鄉簡單勞動力數量龐大，就業和再就業人群數量較大，而就業是民生之本，是社會和諧的穩定器。所以，在實施新型工業化進程中，要正確處理和理順三個關係：發展知識密集型產業與發展傳統勞動密集型產業關係，實體經濟與虛擬經濟關係，發展新興產業與發展基本公共服務產品關係等。實施新型工業化出發點和歸宿是把更好的發展成果給城鄉百姓，改善民生，惠及人民。從實施新型工業化的出發點和落腳點看，同實施基本公共服務均等化是一致的、共同的。一方麵實施新型工業化促進沈陽經濟區全麵振興，為滿足和保障基本公共服務均等化提供物質基礎，增強基本公共服務能力；另一方麵，推進公共服務均等化，為新型工業化創造和諧、穩定發展環境，有利於促進新型工業化順利實施。所以，在實施新型工業化進程中，實施二者相互融合，在重點構建現代產業體係，發展新興產業的同時，也要因地製宜大力發展就業容量大、現代與傳統相結合的多種類型服務業——現代物流服務業、現代商貿服務業、現代中介谘詢服務業、旅遊服務業、家政服務業、環保服務業、物業服務業等。既解決知識型專業人員就業，同時又為文化素質較低簡單勞動者提供就業機會，促進社會和諧穩定。

3.積極實施信息化與基本公共服務均等化融合，促進基本公共服務均等化

利用信息技術和互聯網，依托優質公共服務資源，以沈陽為中心以各市縣為基礎，鄉鎮為基點，建立公共服務專業（教育、醫療、文化、就業與社保等）信息係統，實施遠程教育、遠程醫療、遠程文化、遠程就業等谘詢、培訓、輔導等公共信息服務平台，進一步提升公共服務能力和水平。

——建立教育專業信息係統和網站。以中心城市沈陽為核心，以各市縣為基礎，鄉鎮為基點，依托優質教育資源，建立教育信息係統和遠程教育網站及信息平台。一是依托名校和省重點學校，實施名師和優秀教師定期或不定期遠程教學，講不同學科公開課、實驗演示課等。二是充分利用專業教育係統和網站，依托名校名師建立遠程教師培訓，提高全區教師教學能力和水平。三是通過教育信息係統，促進省、市、縣和鄉鎮學校及教育行政部門之間交流，互聯互動，取長補短，有力促進沈陽經濟區教育整體水平。

——建立專業醫療信息係統和網站。以中心城市沈陽“三甲醫院”和醫（藥）大學為依托，各市縣醫院為基礎，鄉鎮衛生院和村衛生室為基點，建立醫療信息係統。一是，依托醫療優質資源，請醫療專家對疑難病和重病實施遠程診療和會診，使重病患者一般不出市、縣醫院，減輕患者醫療負擔。二是利用醫療信息係統，請名醫和專家實施對縣、鄉鎮和行政村醫生專業培訓。三是加速實施全區居民建立電子病曆、電子健康卡，地區政府有關部門和醫療機構及時了解和掌握所在地區城鄉居民健康狀況；同時，居民可以利用醫療信息網求醫問藥。

——建立社保就業信息係統和網站。一是通過社保和就業信息網，政府相關部門及時了解所在地區就業狀況，適時采取政策措施解決所在地區閑置居民就業；及時向全區公眾發布就業信息，為求業者及時提供就業機會。二是通過社保就業信息網，黨和政府及時了解和掌握所在地區社會各層麵、群體和社會成員社保進展狀況及最新出現的新困難群體，及時采取措施予以解決，保障人的基本生存權和有尊嚴生活，維護社會穩定。三是利用社保就業信息網，請專家和專業老師對求業者實施網上就業培訓，提高素質和就業能力。

（四）調整財政支出結構，完善公共財政體係，促進基本公共服務均等化

完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化，對公共財政製度和體係創新提出更為迫切的要求。通過對現實情況的分析，基本公共服務存在著水平低、不均衡、體係建設滯後等突出問題，究其根源，都與公共財政體係不完善有關。基本公共服務供給短缺，是公共財力供給不足導致的直接後果。其主要因素是財政支出結構不合理，公共財政體製不完善，城鄉公共財政失衡。

1.建立和完善公共財政體係，增強基本公共服務產品供給能力

調整公共財政支出結構，建立和完善公共財政體係。一是公共財政要把保障和滿足公共需求，改善民生，確保全體所有社會成員基本生存權和發展權作為調整財政支出結構，完善公共財政體係的基礎。公共財政體係的基本框架應是滿足和保障基本公共服務產品供給——基本教育、基本醫療、基本社會保障、基本就業、基本公共文化等基本公共需求為公共財政支出的主體，進一步調整和提高基本公共服務的支出比重，要由2010年占公共財政支出52.4%，到2015年提高到65%—70%。二是加快行政管理體製改革，降低公共行政管理和運行成本，增加對基本公共服務投入。以2011年行政管理和運行費用為基點，實施“三定”財政支出指標：一定“三公”（公車、出國、會議）減少費用額度指標；二定行政管理和運行費用減少額度指標，並按行政工作性質和工作量，分解到各性質機關和全額撥款的事業單位；三定行政管理和運行費用考核指標，對財政支出減降指標完成狀況為各行政單位和部門及單位負責人年度考核的約束性基本指標。

2.優化和完善財政轉移支付製度，增強欠發達地區基本公共服務供給能力

規範財政轉移支付製度，突出重點：一是突出支持公共服務體係建設，增加對實施基本公共服務均等化財政投入和公共財政轉移支付。二是突出對欠發達地區的民生改善和提升基本公共服務產品供給能力為重點，不斷加大公共財政轉移支付力度。

3.加快推進省直管縣財政管理體製的改革，提高縣域公共服務的財政投入

盡管近5年全省縣域經濟發展加快，縣域財政收入狀況明顯改觀，但多數縣（市）公共財政入不敷出，基本公共服務財政投入舉步維艱，亟待改革縣域財政管理體製，應加快推進省直管縣的財政管理體製，確保省對市，市對縣（市）的轉移支付改為省直接對市、對縣（市）。並逐步實施市、縣財政分治，包括財政體製、轉移支付、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等六個方麵省對縣“六直接”。

（五）體製改革和製度創新，增強公共服務發展動力、活力和能力

建立和完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化受體製和製度約束，近年來黨中央和國務院對改善民生，建立和完善公共服務體係，滿足和保障城鄉百姓基本生存權和發展權高度重視，采取了一係列政策措施推進基本公共服務均等化，不斷擴大公共財政覆蓋麵，出台了若幹使全體社會成員共享改革發展成果的製度安排，基本生存權和發展權得到了初步保障。但同時，必須指出目前我國、我們遼寧和沈陽經濟區基本公共服務存在著水平低、不均衡、體係建設滯後等突出問題，究其根源，都與基本公共服務製度的缺失或不完善有關。基本公共服務供給短缺，有一個財力問題，但主要是財政支出結構不合理，公共財政體製不完善；城鄉基本公共服務的嚴重失衡，根源是城鄉二元的公共服務製度安排；公共服務體係建設滯後，很大程度上反映出行政管理體製改革不到位的問題。就是說，新階段基本公共服務的製度建設尤為重要。我們要本著先行先試的基本精神，實施綜合配套改革，通過綜合配套改革和製度創新不斷提升基本公共服務發展的動力、活力和能力。

1.改革和創新行政管理體製，建設服務型政府，促進和完善公共服務體係

建設和完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化是以政府為主導下實施和推進，政府起著不可替代的特殊作用。行政管理體製改革是完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化的關鍵環節。行政管理體製改革基本取向是轉變政府職能，以人為本，執政為民，建設服務型政府。政府職能轉變核心是強化公共服務職能，建立政府主導、社會參與、監管有力的公共服務體係；以提高公共服務能力為導向，完善公共財政體係，擴大基本公共服務覆蓋範圍，滿足和保障城鄉百姓和社會所有成員對基本公共產品的供給需求，並作為對政府職能轉變考核和評價的主要內容。

2.深化教育體製改革，實施基本教育均衡發展，推進基本教育均等化

從遼寧省和沈陽經濟區教育發展實際出發，以滿足和保障全區城鄉百姓基本教育權為導向，全力實施基本教育均等化。一是認真貫徹和落實國務院辦公廳2010年印發《關於開展國家教育體製改革試點的通知》（國辦發［2010］48號）精神，深化教育體製改革要立足基本國情、省情和區情，遵循教育規律，解放思想，勇於實踐，大膽突破，努力形成有利於教育事業科學發展的體製機製。二是要堅持以人為本，著力解決基本教育區域發展不均衡的現實問題，實施區域統籌規劃，增加對欠發達地區和農村教育投入，推進基本教育均等化。三是要以改革推動發展，以改革提高質量，以改革增強活力，使教育更加符合時代發展的要求，更加適應經濟社會發展的需要，更加順應人民群眾對接受更多更好教育的新期盼。加快學前教育發展，推進義務教育均衡發展，多種途徑解決擇校問題；改革職業教育辦學模式，構建現代職業教育體係；適應經濟社會發展需求，改革高等學校辦學模式；改善民辦教育發展環境，深化辦學體製改革；健全教師管理製度，加強教師隊伍建設；完善教育投入機製，提高教育保障水平。

3.深化醫療衛生體製改革，推進基本醫療衛生均等化

認真貫徹落實黨中央和國務院關於醫療衛生體製改革決定，從遼寧省和沈陽經濟區實際出發，深化醫療衛生體製改革，統籌醫療資源，實施基本醫療均等化。一是全麵貫徹落實2009年3月《中共中央?國務院關於深化醫藥衛生體製改革的意見》和國務院《醫藥衛生體製改革近期重點實施方案（2009—2011年）》發布以來，強力推進和實施醫藥衛生體製五項重點改革：建立覆蓋全區城鄉全體居民的基本醫療保障製度；建立國家基本藥物製度，政府辦基層醫療衛生機構初步實施基本藥物零差率銷售；建立覆蓋城鄉的設施比較完善的基層醫療衛生服務機構。全科醫生製度建設開始啟動；提高基本公共衛生服務均等化水平，向城鄉居民免費提供預防接種等國家基本公共衛生服務，全麵實施國家重大公共衛生服務項目；推進公立醫院改革試點，政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開等體製機製創新。二是根據當前沈陽經濟區醫改還麵臨一些較為突出的矛盾和問題，特別是體製性、結構性等深層次矛盾尚未完全解決。進一步加強組織領導，把改革持續推向深入。“十二五”期間，要以建設符合我國國情的基本醫療衛生製度為核心，在四個方麵重點突破：一要加快健全全民醫保體係。鞏固擴大基本醫保覆蓋麵，重點做好農民工、非公有製經濟組織從業人員、靈活就業人員，以及關閉破產企業退休人員和困難企業職工參保工作。二要提高基本醫療保障水平，到2015年，城鎮居民醫保和新農合政府補助標準提高到每人每年360元以上，三項基本醫保政策範圍內住院費用支付比例均達到75％左右。改革完善醫保支付和醫療救助製度。積極發展商業健康保險。三要鞏固完善基本藥物製度和基層醫療衛生機構運行新機製。基本藥物製度實施範圍逐步擴大到村衛生室和非政府辦基層醫療衛生機構。四要打破行政區區劃界限，依托 “三甲醫院”和醫（藥）科大學，組建跨行政區醫療集團。

4.深化社會保障體製改革，推進社會保障均等化

建立和完善基本社會保障體係是構建公平、正義、和諧、穩定社會的基礎，是國家長治久安的重要保證。深化社保體製改革，推進社保製度創新，消除體製和製度障礙，保障城鄉和全社會所有成員基本生存權是社保體製改革和製度創新重要內容。一是改革戶籍製度，消除城鄉二元結構的製度障礙，推進城鄉社會保障均衡、均等、協調。確保農民同城市居民一樣享受改革開放帶來成果，與城市居民無差別享受社會保障。二是建立和完善城鄉低收入生活困難群體基本生存權的保障製度，確保城鄉每一個生活困難居民家庭有尊嚴生活的製度保證；用製度規範生活困難家庭補貼最低標準與物價增幅同步並要料高於物價增幅；用製度保障生活有困難低收入家庭學有所教，住有所居，病有所醫、老有所養、勞有所工。三是建立和完善保障房製度，確保低收入家庭、城鄉生活有困難無房戶家庭、連續三年或五年的農民工等“住有所居”。四是建立和完善養老保障製度，確保“老有所養”，城區、街道或社區；縣、鄉鎮和較大行政村，從所在地域的實際出發，建立和完善設施比較完善的養老院和托老所。五是建立和完善城鄉，以城市為主，就業保障製度及求職人員職業培訓製度，確保城區家庭至少有一人就業，零就業家庭動態為零。六是建立和完善突發災害（水、火、病、亡等）救助製度，確保其個人或家庭能平穩渡過人生困難期。

5.體製改革和製度創新一體化推進，基本公共服務製度統一

實施基本公共服務製度統一是確保完善沈陽經濟區公共服務體係，推進基本公共服務均等化的基礎條件。沈陽經濟區公共服務體製改革和製度創新要統籌規劃，一體化推進。建立創新的基本教育製度、基本醫療和醫保製度、基本社會保障製度、就業製度等製度統一，標準統一。如，城鄉居民醫療報銷標準、困難家庭生活政府補貼標準及與物價漲幅掛鉤製度、保障房居住標準、意外災害救助標準、農村中小學營養餐政府補助標準、校車安全標準等，堅持實施製度統一。

地區經濟發展篇

關於沈陽“建設東北亞經濟

中心城市”的淺見

文章背景：?2008年應沈陽市委政策研究室邀請，參加“關於沈陽市建設東北亞國際化城市”研討，並在會議上作中心發言。此文在《決策谘詢》上發表。

一、中心城市的內涵

中心城市：不同視角對中心城市的理解不同。從空間距離視角看中心城市，在特定空間範圍內，距周邊距離相等的城市；從空間結構係統（政治、經濟、科教文、宗教等）看，具有發揮某一係統主導作用的城市。

經濟中心城市：在經濟運行大係統中經濟體量較大在空間輻射和帶動能力強、對區域發展作用大，是區域經濟發展的引擎，可稱經濟中心城市；或是經濟運行係統中某一子係統（金融、商貿物流、航運交通、會展交易、優勢產業、研發創新……），在特定區域空間內，占有主導地位的城市，可稱其一子係統中心城市。

經濟中心城市等級：大體劃分六級：主要包括世界級中心城市、國際區域級中心城市、國家級中心城市、跨省（市）區域級中心城市、省級中心城市、省內區域級中心城市。

二、重要意義

提出建設東北亞經濟中心城市的戰略目標設想應該說意義重大：一是有利於沈陽和以沈陽為中心的中部城市群（沈陽經濟區）加快融入經濟全球化大潮，參與國際合作和競爭；二是有利於利用發達國家經濟結構大調整的機遇，加快引進資本、技術、發展自己，提升自己，促進老工業基地全麵振興；三是有利於深化改革，擴大開放，加快從體製和機製上同國際慣例接軌；四是有利於明確沈陽發展方向，按照國際化大都市進一步優化產業結構和空間結構、完善城市基礎設施。

三、基礎條件

沈陽已經具備建設東北亞國際化大都市的基礎條件。

第一，從地緣條件看，其一，沈陽是中國北方鐵路公路航空管道等現代化交通運輸樞紐，是連接東北與全國的紐帶和橋梁，沈陽又是東北地區的近海城市，距國內主樞紐港——大連和營口港及東北東部區域港口丹東大東港空間距離僅為1—3個小時，並設有大連和營口港的幹港。其二，沈陽地處東北亞地區國家日本、韓國、朝鮮、俄羅斯、蒙古的軸心部位，日、韓、俄、朝分別在沈設立總領館，沈陽成為中國北方同東北亞主要國家國際交流與合作的中心。

第二，沈陽是中國北方曆史文化名城，有兩千餘年曆史淵源，是中國最後一個封建王朝大清帝國最早建立的國都，清文化發祥地，曆史文化底蘊厚重的中國北方曆史文化名城。

第三，沈陽是工業化在中國起步最早的城市之一，已有百年曆史，是中國最早形成以機械裝備工業為特色的優勢產業基礎架構的城市，新中國成立後黨中央充分認識沈陽的產業基礎和交通條件，重點建設，使之成為中國最早建成裝備工業門類齊全、產業基礎雄厚的中國最大裝備工業基地。

改革開放30年，沈陽雖然遇到了前所未有的難題，體製、機製、結構的嚴重障礙，曾一度步入發展困境。沈陽人在市委、市政府堅強領導下，深化改革，擴大開放，不斷調整和優化結構和空間布局，以建設世界級裝備製造業為中心，經濟持續健康高速增長，成為中國“製造名城、活力之都”（《2006年城市競爭力藍皮書》）。在全國200個大中城市和27個省會城市中，競爭力位居前列，包括台灣、港澳在內全國200個城市綜合競爭力排序沈陽進入二十強，排名列第19位，在內地城市中包括京津滬渝直轄市在內排序列第12位，在省會城市中僅次於廣州和杭州，排名第3位。沈陽裝備（基礎裝備、電力裝備、通用裝備、重型裝備）已進入歐美等發達國家市場，沈陽數控已進入世界前7位。

第四，看沈陽的地位和作用，不僅要看沈陽自身發展力和競爭力，還要看以沈陽為中心在一個小時半徑內包括聞名於世的鞍本精品鋼材、撫順遼陽石油化工、鐵嶺的能源以及國內主樞紐港營口港，形成了產業關聯度和互補性很強的大沈陽經濟體。沈陽的GDP總量達6903億元，占遼寧全省62.6%，占東北三省29.6%，進一步增強了沈陽在遼寧、東北、全國和東北亞地區的戰略地位和作用。

第五，沈陽在國際上吸引力、影響力顯著增強。其一，沈陽發展環境建設取得了曆史性突破，由上世紀90年代中期被聯合國列為世界工業汙染最為嚴重的十大城市之一，現在已被國家評為全國環保模範市、森林城市；沈陽城市現代化基礎設施跨上全國先進城市行列等，為沈陽成為國際化大都市提供了重要支撐；其二，沈陽在國際影響力進一步增強。近年來，沈陽成功地舉辦了“世博會”“世遺會”“製博會”、“韓國周”以及“汽車博覽會”等各種類型招商會、博覽會等，沈陽的影響日益擴大，包括東北亞地區在內世界進一步認識了沈陽，世界五百強紛紛落戶，沈陽已經成為中國北方投資熱土，實際利用外資2007年達到50億美元，超過大連（30億美元），與北京（50億美元）和天津市（52億美元）大體持平。

四、麵臨的主要問題

——沈陽經濟體量仍不夠大，不僅同東北亞主要發達國家日本的東京、韓國的首爾有很大差距，而同國內東北亞區域內的北京、天津兩市相比仍有較大差距，經濟體量北京為9006億元，天津為5018億元，沈陽僅為北京地區產值34.1%，天津市的61.1%。

——現代服務業尚不夠發達，現代服務業產值比重為47.3%。現代服務業發展是衡量城市國際化的一個重要指標，一般均在70%以上。2007年北京第三產業產值已達到71.3%。特別是現代服務業中的金融、商貿物流、信息服務等同國際化城市相比照尚存在較大差距，外資銀行近三年雖有較大發展，目前也隻有4戶，特別是國際知名銀行和大投資公司在沈仍是空白。

——國際依存度較低。雖然近年來沈陽出口貿易發展很快，年均增長超過20%，2007年出口貿易總額331933萬美元，按當年彙率計算也隻有229億元人民幣，僅占地區產值7.4%左右，分別低於北京和天津30個百分點和45個百分點，同大連相比低39個百分點。

——發展環境同國際化大都市尚存在一定差距。體製和機製同國際慣例尚未完全接軌，城市現代化水平和管理水平同國際化都市不對稱；城市文明程度不是很高。

綜上所述，建設東北亞經濟中心城市目標，到2020年是否可改為建設東北亞區域國際大都市，全力構建東北亞裝備製造業研發、製造和交易中心，東北亞重要的國際金融、商貿物流、信息服務、會議博覽重要城市為好，建設東北亞經濟中心城市遠期可提出。東北亞經濟中心城市是經濟綜合要素構成——包涵經濟規模、國際金融、商貿物流、信息中介服務、交通運輸、會展及國際會議等諸要素。2020年前，據初步分析和判斷，基礎條件尚不完全具備，難以實現。

五、路徑選擇

首先，優化發展環境、全麵提升沈陽國際化聚集功能。發展環境（軟、硬環境）是建設國際化城市的基礎條件，提升沈陽磁感效應的關節點。

——大力構建與國際慣例接軌的製度環境。深化行政管理體製改革，積極推進政府職能轉變，全力搭建公共服務平台，建立高效廉潔服務型政務環境；深化司法體製改革，按照國際慣例保護私人財產，保護投資者利益，保護公平競爭，建立和完善公開、公平、公正的法治環境；深化市場經濟體製改革，進一步完善市場經濟運行機製和規則，建立公平、公正有序的競爭市場環境；按照科學發展觀和國際化城市的基本要求大力營造和諧社會的製度環境——公平競爭製度、社會安全製度、社會保障製度、社會誠信製度、社會文明道德規範製度，全麵提高沈陽的軟實力。

——完善現代化基礎設施體係建設，全麵提升城市現代化管理水平。城市基礎設施建設是一個大係統，涉及交通、信息、市政、能源、環保等多部門。突出重點抓好“三高”、“三港”、“三節”、“一網”：其一，抓好“三高”，高起點規劃，高標準建設，高水平管理，全麵提升沈陽城市國際化水平；其二抓好“三港”，建設好現代化空港、信息港、主樞紐港（大連、營口）的幹港及近海大通道建設，全麵提升沈陽方便快捷現代化集疏能力；其三，以科學發展觀為統領，抓好城市基礎設施建設“三節”，節能、節水、節地，全麵提升基礎設施建設集約化水平；其四，抓好基礎設施網絡化建設和網絡化管理，全麵提升基礎設施建設和管理現代化水平。

——建設生態文明之都，構建人與自然和諧沈陽。以科學發展觀為指導，全麵實施節約發展、清潔發展、安全發展和可持續發展，進一步加大生態環境建設力度，加快治理汙染企業，建立市場準入門檻，嚴格限製高耗高排企業落戶沈陽，力爭5—10年時間實現人居適宜、人與自然和諧、生態文明之都。

其次，優化結構和空間布局，全麵提升沈陽在東北亞區域的戰略地位和作用。

——以發展現代服務業為主軸，大力調整中心城區產業結構，大中型工業企業要全麵退出中心城區，按照行業屬性分別進入周邊四大發展空間——沈西、沈北、沈東和渾南及縣鎮。全力發展以金融、商貿物流、信息、會展、旅遊、中介為重點現代服務業，逐漸形成中國北方重要的金融服務中心、商貿物流中心、信息服務中心、會展及國際會議中心、高新技術研發創新中心。

——以建設世界級裝備製造業基地為重點，全力構建東北亞最大的裝備製造業研發、製造中心。其一，以優勢骨幹企業為中心，全力推進基礎裝備、通用裝備、重型裝備、電力裝備優勢整合，提高聚集度，實施集群式發展，建設中國和東北亞最大的基礎裝備（數控）、通用裝備（沈鼓）、重型裝備（礦山、冶金）、電器（沈特變）等研發製造總部；其二優化裝備製造業結構，以研發、集成、銷售為核心，將輔助、配套部門分離出去，全麵提升裝備製造業研發集成（組裝）和專業化配套水平。其三，創新。加大裝備製造業研發投入力度，按照國際研發投入一般標準，同目前占銷售收入1%左右提高到2%—3%，在創新模式上，以提高產業競爭力為目標，實現由跟蹤模仿向引進再創新、集成創新、原始創新轉變；在創新途徑上，以延伸產業鏈、產品鏈、發揮集聚效應為目標，由注重單一產品的技術攻關向注重產業技術鏈研發創新轉變；在創新體製上，以實現資源效應最大化為目標由資源（專業技術人員）分散向資源整合轉變，形成以企業為主體的創新體係。

第三，加快推進沈陽經濟區一體化進程，提升沈陽的發展力和支撐力。

目前省政府正編製和實施以沈陽為中心五大產業經濟帶發展規劃——沈撫同城化經濟帶、沈本一體化經濟帶、沈鐵工業走廊經濟帶、沈遼鞍營產業經濟帶和沈阜產業經濟帶。作為中心城市沈陽要按照省委、省政府部署與鞍、撫、本、遼、營、鐵、阜七市合作，充分發揮核心城市極化和輻射功能，實施優勢產業整合，全力推進五大產業經濟帶建設和區域一體進程，以沈陽為中心，大力發展包括優勢產業——裝備、冶金、石化和現代服務業——金融、商貿、信息等為重點的總部經濟，並以此提升沈陽的發展力、產業競爭力和支撐力，進而提升在東北亞區域的地位和作用。

沈陽鐵西老工業區結構調整

與改造研究報告

文章背景：?1998年本人受沈陽市政府鐵西改造辦公室委托主持並研究“鐵西工業區調整改造研究課題”（社科院經濟所王廣林研究員、李天舒研究員參與調研和執筆專題報告）。1999年完成，市委負責同誌主持評審驗收。《研究報告》得到省市有關領導認同，成為鐵西工業區調整改造的重要參考依據和理論指導，並引起國內經濟界和媒體關注。2003年《新華社》?《南方日報》?《南方周末》等媒體相繼對本人專訪，2009年《中央電視台》記者專訪，同年8月《國際頻道》向世界介紹。2011年11月19日《中央電視台》根據國務院新聞辦部署包括沈陽鐵西工業區等六個典型地區向國內外介紹，再度專訪。

一、鐵西工業區10餘年改造初步評估

沈陽鐵西工業區是新中國建國初期建設起來的以機電工業為主體，國有大中型企業為骨幹的綜合性生產基地。為了更好地挖掘老工業基地潛力，1986年，國務院正式批準實施沈陽鐵西工業區總體改造工程，並作為全國唯一的區域性改造試點工程列入國家計劃。該區總麵積65平方公裏（鐵西行政區39.9平方公裏，於洪工業帶25平方公裏），總人口80萬人。現有獨立核算工業企業1551戶，資產總額450億元，從業人員45.4萬人。其中國有大中型企業61戶（原為82戶），年工業增加值、工業總產值、利稅、出口供貨值等主要經濟指標均占全市大中型企業的40%左右。10餘年來，在國家和省的大力支持幫助下，沈陽市委、市政府舉全市之力，帶領廣大幹群知難而進，勇於拚搏，使總體改造工程取得較大進展，工業區經濟實力進一步提高，國民經濟裝備部作用得到進一步鞏固和發展。

（一）總體改造取得的主要成效

1.鞏固和發展了一批在全國同行業居領先地位的排頭兵企業

在實施總體改造以來，一直將工業的技術改造作為主體內容，1986—1998年12年間，共安排改造項目1740個，完成工業技術改造投資121億元，占該區固定資產投資額的71%。在重點改造對象的選擇上，強調了擇優扶強的原則，重點抓好機械、機床、化工、製藥等4個在全國有優勢地位行業的改造。重點行業、重點企業通過初步改造，其產品多達到國際80年代初的水平，在全國同行業繼續居先進行列。在1998年遼寧省確定的60戶重點企業中，鐵西工業區有10餘戶企業名列其中，在全省經濟發展中發揮著骨幹作用。湧現出沈陽變壓器廠、沈陽高壓開關廠、沈陽水泵廠、沈陽鼓風機廠、沈陽風動工具廠、東北製藥總廠、沈陽化工廠等一大批列為國家重大技術裝備國產化基地和國家級技術開發研究中心的企業。

2.區域內改組、發展專業化協作有了重要進展

按照生產力優化組合的要求，以區內龍頭企業為核心，跨地區、跨行業、跨所有製組建了東北輸變電、東藥、通用機械、機床、化工等一批大型企業集團。盤活了區內部分國有資產，激發出了企業規模經濟效益，使得這樣一個工業密集地帶上企業群體的組合優勢開始得以正常發揮。

3.注重新區開發，為老工業區企業的延伸、騰遷準備了新的承載體

總體改造當初為工業區擴展而創建的張士新工業基地——即沈陽開發區，通過管理要素、生產要素的聯係已與老區融為一體，在布局上構成了相互依托、相互滲透、共同發展的經濟帶。已先後有20餘家大中型骨幹企業將其合資企業或重點改造項目擺放到沈陽開發區和於洪工業帶，許多一般性企業或劣勢企業也是新老區各有一塊用地，為企業整體遷移做好了基礎性鋪墊。

4.注重產業改造同時相應展開城區改造，使得區域布局和城區發展的基礎條件有了較大改觀

該區總體改造即明確工業改造和城區改造兩個方麵的內涵，這是進行總體改造的一個重要經驗。10餘年來，按照功能分區和合理布局原則，對區域布局進行了重大調整，基本上解決了居民區與工業區混雜問題和棚戶區改造任務，先後易地搬遷改造擾民汙染企業30餘家、易地搬遷汙染居民2000餘戶、騰出工業用地10餘萬平方米。城市基礎設施的配套能力得到了加強，城區道路條件、供排水狀況、供電能力得到明顯改善，為該區再發展蓄積了極大的潛能。

（二）改造中存在的主要問題與反思

從目前看，鐵西工業區工業總體格局依舊突出體現為重加工型的特點。l998年該區的全部國有及年產品銷售收入500萬元以上非國有工業企業工業總產值中，重工業占74%，輕工業占26%。大中型企業擁有固定資產淨值143億元，預計實現工業增加值27.4億元，產品銷售收入110.6億元，分別占全市同口徑的38.2%、31.1%和34.8%，其資產創造價值能力低於全市平均水平。1998年，區內重工業利潤總額預計為-2.89億元，重工業虧損企業虧損額為5.5億元，占區內虧損企業虧損總額的79.7%。在區內的重工業工業總產值中，原料、加工工業所占比例分別為27.8%和71.98%。1998年加工工業虧損企業虧損額預計為5.1億元，占區內重工業虧損企業虧損額的93.14%。可見，一般性加工工業比重過大，內在質量不佳，是該區經濟增長衰減的關鍵點。

回顧鐵西工業區10餘年的總體改造，有以下幾方麵問題值得認真反思。

1.總體改造的戰略規劃目標存在前瞻性不足問題

對於鐵西工業區的未來發展，不外乎有改造、新建、轉型三種選擇。而從該區總體改造情況看，在區域功能的界定上，較長一段時間定位於建設現代化的工業區，對產業功能考慮較多，對城市功能考慮不足。因而總體改造的主體內容是依循既有的重化工業特征進行延伸改造。而工業的重型化會影響土地、水等城市稀缺資源的有效利用，加劇交通、電力等基礎設施不足的狀況，同時使城市環境改善困難。可以說繼續固化在原來的傳統產業的圈子和格局以及加深工業的重型特征與沈陽作為區域中心城市的地位和城市未來發展方向是不相適應的，甚至是相背離的改造思路。

在產業調整方向選擇上，過度依從既有的產業基礎，常有濟困扶貧、修修補補的改造行為，難以實現高水平調整。產業結構優化和升級是改善供給麵的一項重要內容，其核心是根據市場需求對產品結構進行適應性、開發性、戰略性三個層麵的調整。從該區已有的改造行為看，增產擴能的適應性調整項目仍占相當比例，而著眼於城市工業特點的、瞄準高新技術的戰略性調整明顯不足，這對增強經濟發展後勁的支持作用是相當脆弱的，這一點已被該區近年的經濟衰退實況所證明。而且一些以延續企業生存為動機的維持性、拯救性改造行為，耗去了不少投資，降低了整個社會的經濟效益，結果是得不償失。

2.土地資源未能有效盤活

土地其實是城市最稀缺的資源。城市的健康發展要求通過調整用地結構、改變用地方式和提高使用價值來實現，使城市土地得到有效的配置和利用。也就是說城市存量土地緣於利用不合理、土地效益下降等問題的出現，必然麵臨如何進行功能置換和再開發的選擇。而從鐵西工業區既有改造情況看，一些汙染源及用地粗放、用地效益極差的工業企業用地尚未進行有效調整。其原因在於該區內的北部工業區，土地存量大多為國有企業占據。而工業產業固定資產結構和技術結構的變動具有一定的困難性，既有資產專用性帶來的轉移困難，也有人力資源再配置和學習新技藝的困難，因而進行轉型的調整難度較大。但其根本原因還在於國有資產的結構剛性仍然很強烈，長線產業的裁減無法正常實施。據1998年對該區國有大中型工業企業的綜合評價分析，企業經營困難、發展能力較差的三、四類企業約占該區國有大中型企業總數的65%。一些企業實際上已嚴重資不抵債，長期虧損，處於無望搞活境地，但至今空留一個企業的名分，任其廠房、設備閑置並日益破敗，而無法進行關停或破產，以便騰出土地存量，進行新的開發。

3.工業汙染問題未得到根本性治理，環境質量仍存在較大問題

10餘年的鐵西改造重點對區內主要汙染源企業進行了有效的治理和改造，環境質量有較大改善。如沈陽化工廠、東北製藥總廠、沈陽味精廠等一批企業在治理汙染方麵均取得較大進展。但作為沈陽最嚴重工業汙染源的沈陽冶煉廠依然是環境質量的矛盾焦點。像沈陽冶煉廠這樣一個高汙染企業，在全國十大城市、七大區域中心城市、全國27個省（區）省會城市，唯沈陽僅有。而在該區10餘年的改造中雖然采取各種措施，但是這樣一個重大汙染源並未從根本上解決，至今還是危及沈陽人生存空間的最主要因素。而頻頻進行的一些應急性的治汙措施，隻是進一步增加了資金的低效、無效或負效投入。這個汙染源的存在可以說是鐵西工業區總體改造向縱深展開的首要掣肘因素。必須清楚地看到沈陽冶煉廠汙染問題的存在，是導致鐵西工業區級差地租低廉的最基本因素，是影響該區改善投資環境、有效引進資金、實施產業轉型和區域再開發升級的最直接因素，是殃及沈陽城市形象提升的重要限製因素，已經到了非解決不可的時候。

4.在區域性的總體改造中，體製改革相對滯後

從該區工業企業的所有製成分看，國有獨資企業或獨資公司仍是其經濟形態的主體，與非國有經濟的交融、混合程度較低。國有企業產權製度改革進展緩慢，也是該區企業長期缺乏經濟活力的一個重要原因。從政府在該區總體改造中行使職能的方式看，政府在推進改造中的角色定位存在偏差。政府介入改造的主要力量仍指向競爭型行業的成長與發展，直接插手企業的具體項目。卻忽略了通過促進創造良好的企業外部環境，來消除影響區域改造的各種障礙，如改善投資環境、盡快解除企業包袱等，而這才真正是政府應該有所作為的領域。

5.缺少與一個特殊的改造區域相配套的特殊政策支持體係

鐵西工業區的總體改造是一個涉及經濟、技術、社會、城市發展等諸多領域的龐大係統工程。它麵臨著一係列錯綜複雜的矛盾問題，而且多是老工業基地幾十年發展中沉澱累積下來的，如條塊分割、職工安置、失業保險金和養老保險金籌措、呆壞賬處置等，集中解決的難度較大。因而實施這一區域性改造的重要前提條件就是打破常規，賦予其綜合性配套的政策體係，使區域性改造能擁有良好的政策環境條件。而從既有情況看，國家並未對鐵西工業區改造實行與一般地區不同的宏觀經濟政策，迄今工業區的改造也未能形成綜合調控能力。如“條塊分割”是該區改造中麵臨的關鍵性體製問題，而工業區現有的經濟管理和調控職能無法突破“條塊分割”的限製。由於缺乏特殊的扶持性政策，勢必影響該區總體改造進程的推進，在鐵西工業區總體改造確定伊始，其實施規劃為“七五”至“九五”的15年時間。現在看來這一改造工程遠未接近尾聲，要想取得總體改造的全麵成功，關鍵還在“九五”末期和“十五”。隨著我國社會主義市場經濟體製的建立和完善，鐵西工業區改造的宏觀經濟環境與10年前相比已發生了深刻變化。在這種新的背景條件下，該區原有的改造目標、模式以及措施顯然已不適應。總體改造要進行重新定位，改造思路必須作重大調整。要致力於創造和培育其區域中新的優勢點，實現對該區整體功能的重塑、再造，使該區蘊藏的經濟潛能有效轉化為現實生產力，盡早實現這個老工業區的新生。

二、鐵西工業區衰退的主要症結與區域結構轉型的關鍵及難題

（一）工業區衰退的主要症結

鐵西工業區經濟的衰退是區域經濟發展進程中必然要經曆的一個發展階段，就是在經濟發達的國家也是如此，如德國的魯爾、法國的洛林、日本的北九州、英國的曼徹斯特等。區域經濟發展進程中都存在著發展—繁榮—停滯—衰退，再發展、再繁榮，……的發展周期。當然，區域經濟發展與衰退既有共同的因素，也有差異性（特殊性）因素，就鐵西工業區而言其衰退的基本因素我們認為主要有兩個：一是結構性老化衰退；二是舊體製包袱沉重。前者是區域經濟衰退的共同性因素，後者是差異性因素。

1.結構老化、衰退是工業區衰退和步入發展困境的直接後果

鐵西工業區的工業基礎和產業結構框架始建於上世紀30年代中期，日本侵占遼寧和東北地區後，為掠奪豐富的礦產資源而興建的。新中國成立後，當時的中國百廢待興、經濟嚴重短缺，黨中央和中央政府為加速中國社會主義經濟建設，充分利用鐵西工業區的原有工業基礎和產業構成條件決定重點建設鐵西工業區，經過三年恢複和“一五”和“二五”時期國家的重點建設，一個工業基礎最為雄厚、行業門類比較齊全的強大工業區最先展現在國人麵前，無論是工業區規模還是產業構成當時都堪稱全國獨一無二，它是遼寧和東北老工業基地的縮影，是沈陽人和遼寧人的驕傲。但同時也必須看到鐵西工業區整體產業結構是與短缺經濟時代相適應，是為滿足當時國家經濟建設急需的基礎原材料和普通機械或者說是為滿足國家生存發展需要的原材料和裝備，因此，采用了以過度消耗資源犧牲環境為代價的，區域產業結構是以重化工業為主體，重化工業比重占70%—75%，在其產業構成中又以資源加工型的傳統產業為主體占85%—90%，在產業發展上區域內隻限於發展加工業，不允許發展大流通、大市場，產業結構單一。40餘年來，隻在維係甚至強化偏重型傳統產業，幾十年一個樣，僵化老化的產業結構直接導致區域經濟衰退的後果。改革開放以來，經濟社會迅速發展，需求結構不斷變化，特別是短缺經濟時代的結束，沈陽鐵西工業區的老化僵化單一的產業結構與市場需求結構存在著嚴重的不適應，進而導致老工業區的產品市場覆蓋麵不斷萎縮，由此引發企業開工不足、虧損、停產等一係列矛盾，老工業區發展陷入困境，進入了衰退期。

2.舊體製造成的包袱沉重是釀成老工業區衰退的重要因素

眾所周知沈陽鐵西工業區是舊體製的產物，其老工業區的體製特征是：其一，政企不分，政府是企業的主宰者，企業的主導權力（企業發展的決策權、企業管理者選擇及任用權等）在政府手裏，政府管企業既不承擔風險，又不承擔責任。因此，可以說企業主管部門代表政府對企業關心程度是有限的。其二，條塊分割的管理體製。鐵西工業區工業門類比較齊全，從表象看，行業構成上具有較強的區域優勢，但是這種行業結構優勢卻被條塊分割的管理體製的負麵消極影響而減弱甚至消失，特別是在市場經濟條件下更是如此。工業區工業部門從隸屬關係上看，分中央屬、省屬和市屬、區屬；從行業構成上看又分軍工、化工、機械、輕工、農機、紡織、醫藥……，條條與塊塊，條條與條條，隸屬關係各據一方，各有其主，都從各自利益出發各吹各的調。在市場競爭中，企業聯合與兼並，資產流動與重組，本來是非常正常之事，然而目前，跨行業、跨部門、跨隸屬關係、跨地區、跨所有製實施資產重組受阻滯，企業聯合、兼並受阻滯，區域結構調整受阻滯，總體改造規劃實施受阻滯，其主要源頭就在於政企不分，條塊分割的管理體製所致。其三，國有經濟比重份額過大，所有製結構仍較單一。改革之初，鐵西工業區可以說整個工業一片紅，公有製經濟可以說百分之百，純之又純，其中國有經濟高達90%以上，雖經20年改革，國有經濟比重有所下降，但仍占70%左右，高出全國平均水平10個百分點，高出東南沿海地區30—40個百分點。近年來，國有企業逐步陷入困境不是局部地區的經濟現象而是帶有全國性，隻是困難程度有所差異而已。作為國有企業相對集中，比重份額過大的鐵西工業區步入發展困境甚至出現區域經濟蕭條與此有很大關聯性。總之，在舊體製下建成的鐵西工業區並經幾十年運轉，形成沉重舊體製包袱，在市場條件下，新舊體製碰撞，鐵西工業區受負麵消極影響最深，引發老工業區步入困境和區域經濟衰退不無關係。

綜上分析，有理由說要實現鐵西工業區複興，必須從導致工業區衰退的主要症結、結構和體製老化和僵化的源頭上解決，即，要實現體製和結構轉型。

（二）工業區經濟轉型麵臨的幾大關鍵問題和難題

從鐵西工業區10餘年改造的初步評估和反思中，從對鐵西工業區衰退因素的分析中，是否可以得出這樣的初步結論：改造和拯救鐵西工業區僅僅在原有產業結構圈子裏做文章，修複原有產業搞改造，繼續完善甚至強化原有結構框架，不僅難於實現預期目標，而且要貽誤老工業區改造時機，進一步加重老工業區衰退。要實現工業區由衰退走向複興，由困境步向繁榮必須實施區域經濟結構轉型的戰略舉措。而實施區域經濟結構轉型在當前麵臨著幾大關鍵問題和難題。

關鍵與難題之一： 沈陽冶煉廠，鐵西工業區結構轉型的主要製約因子

徹底整治沈陽冶煉廠事關工業區結構轉型區域經濟複蘇和沈陽可持續發展大目標的實現。沈陽冶煉廠是高耗、低效、汙染重的原材料工業企業。論其汙染程度，僅就對大氣汙染後果最嚴重的SO2而言，冶煉廠每年最大排放量高達5萬噸以上，占全市SO2排放量近50%，對水體汙染也是相當嚴重，冶煉廠不僅是鐵西區，也是沈陽市環境汙染最大的製造者。目前已經成為多重負麵因素的聚焦點：一是，成為工業區結構調整轉型、引進和發展新產業（“三產”和高技術產業）的主要障礙因素。在經濟社會現代化發展到今天，投資者、商者、消費者誰肯在環境汙染嚴重地區投資辦企業、辦市場、搞消費……回答當然是否定的。二是，造成工業區巨大資產存量盤活困難的一個重要限製因素。近年來大多數國有企業步履維艱，近一半左右國有企業處於開工不足或停產、半停產狀態，設備閑置率高達40%—50%，然而招商、轉讓、出租十分困難，很少有人問津，既有管理體製和市場不景氣的客觀因素，也不能排除由於嚴重的工業汙染源——冶煉廠的存在，而產生的負麵消極因素所致。特別要指出，鐵西工業區的土地級差地租為沈陽5個市區中最低的，多為六級，同和平、沈河、皇姑相比低3—4個等級，其主要因素是區域環境質量低，工業汙染嚴重，其環境嚴重汙染源頭主要還是來自冶煉廠。僅土地級差地租一項由於區域環境質量因素給區域帶來的宏觀經濟損失至少在百億元以上。三是，危及沈陽人生存發展空間。進入90年代之後，沈陽人對所居住區域環境質量追求已上升到主導地位，在距冶煉廠5公裏半徑內居住和工作的沈陽人受汙染危害，苦不堪言。整治冶煉廠，受冶煉廠汙染危害之苦的沈陽人喊了幾十年，而且這種整治的呼聲越來越高。四是，嚴重影響和製約沈陽市發展戰略目標——現代化、國際化大都市，現代化旅遊生態城市，“四大中心”“兩大現代化基地”的區域中心城市的實現。近幾年沈陽市委、市政府大力實施城區環境建設，收效甚大，城市麵貌發生了深刻變化，沈陽人高興，外地人對沈陽環境的變化驚喜。然而，由於冶煉廠嚴重汙染源繼續存在，地區環境差異加大，冶煉廠汙染的矛盾變得更為突出。由上述不難看出沈陽冶煉廠已經到了非整治不可的時候，冶煉廠不整治，鐵西工業區結構調整與轉型戰略目標難實現，沈陽人生存空間和環境難改善，鐵西工業區龐大的國有資產存量（包括土地）難盤活，實現沈陽城市發展的戰略目標將受影響。

然而，整治冶煉廠難度甚大，主要是：①隸屬關係為國家部屬企業，決策權在上頭。②就地徹底改造投資額較大，需要12億元—13億元資金（銅改造7.6億元，鉛改造5億元—6億元），而冶煉廠是屬於維持生存型企業，基本上處在虧損邊緣，企業自身債務沉重（負債合計11.57億元，其中長期負債達3.1億元），企業無力投入，主要靠銀行貸款解決；並且巨額資金一旦投進不僅資金難以收回，事實上環境汙染問題也難以徹底消除。③異地搬遷改造建同類型企業需要投資25億元—27億元，這在當前有色金屬供大於求背景下國家不可能同意。總之，整治沈陽冶煉廠是實施鐵西工業區結構轉型的關鍵，而整治冶煉廠又麵臨諸多難題。

關鍵與難題之二：?消除“三產”的封鎖線，轉變區域“工一色”產業格局

鐵西工業區產業框架和產業圍牆始創於上世紀30年代中期，其所形成的格局是以建設大路為產業分界線，南部為生活服務區，北部為工業區，在工業區內不得配置服務性產業。新中國成立後，繼續按此產業規劃格局配置產業，特別是改革開放20年來全市第三產業發展迅速，盡管北部工業區有巨大的資產存量閑置（土地、廠房），有待開發新產業，特別是第三產業開發置換，而三產仍被封阻在建設大路的南側。建設大路已成為第三產業不可逾越的圍牆。計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，以傳統產業為主體的鐵西工業區，在市場競爭中，許多傳統產業逐步走上了發展的死胡同，一些加工企業產品無市場處於停產或半停產境地。10年改造實踐表明，對那些產品無市場、發展無前途、經營無效益、虧損嚴重改造無望的企業，不能再繼續投入進行修修補補式改造，而出路隻有一個即進行產業轉型，用新產業（高技術產業和第三產業）替代和置換。因此，當前打破產業封鎖線，從根本改變鐵西工業區的“工一色”產業格局就成為實施老工業區結構轉型的一大關鍵問題。

關鍵與難題之三： 沉重的舊體製包袱，製約結構轉型

沉重的舊體製包袱不僅是老工業區衰退的一個重要因素，同時也是實施老工業區結構轉型的一個限製因素。10餘年工業區改造的一條重要的經驗教訓就是改造與改革脫節，體製改革滯後。實現結構轉型要有與市場經濟體製相適應的管理體製來支撐。如，企業改製政企分開；消除條塊分割宏觀調控政策；所有製結構調整；社會保障製度與完善；企業管理者選擇與任用機製等，任務相當艱巨。然而，目前鐵西工業區舊體製包袱依然很沉重，幾十年形成的包袱帶有較強的剛性和慣性，改革難度大。

關鍵與難題之四： 錢從哪裏來，人往哪裏去

實施結構調整和轉型最重要的關節是要有巨額資金投入和大數量的職工下崗、失業問題，怎麼辦？在市場條件下主要靠自己，當然，國家必要的扶持（資金和政策）也是必要的。首先，資金問題，鐵西工業區資產存量是巨大的，獨立核算工業企業資產總計450億元，如何盤活巨額的資產，諸如資產重組，優良資產分離上市，土地及可利用廠房設備轉讓，利用級差地租差異搬遷改造或產業轉型等；擴大開放力度吸引外商合資改造，或外商獨資……。其次，人往哪裏去？隻能在結構轉型中尋找出路，如在轉型中要搞大流通、大市場，發展第三產業和非公有製經濟等是解決就業的最大蓄水池，國家可以對提供就業機會的企業實行政策扶持。

關鍵與難題之五： 要用市場經濟觀點客觀評估國有資產存量價值

客觀評估國家資產存量價值至關重要，它直接影響產權製度改革和資產重組。這其中最敏感問題是“國有資產流失”問題。近幾年我省按照“十五大”精神積極推進產權製度改革，縣鄉（鎮）經濟改革力度較大，取得一定成效，而大中城市國企產權製度改革收效與預期反差較大。其中一個重要因素是對國有資產存量價值的認識存在著誤區，主要是把存量淨資產價值同市場中實際使用價值等同。因此，一般說來資產進入產權市場後，如資產使用價值等同或低於淨資產價值，有可能成交，一旦淨資產價值高於使用價值，很難成交。現在恰恰我們的一些同誌害怕成為“敗家子”，不按市場規則評估資產存量的使用價值。誤認為淨資產價值與市場運行的資產使用價值是一回事。其實不然，二者既有關聯，又存在兩個不同的內涵。如某個企業淨資產存量價值100萬元，而如果它所生產的產品無市場需求，那麼它的使用價值就不是100萬元。再如，煉鋼的平爐早已列為淘汰之列，即使淨資產價值值很多錢，然而，在市場中沒有使用價值，也隻能作為廢鋼鐵價值出售，這能說是國有資產流失嗎？因此，資產評估和轉讓應當將其資產作為一種商品，不能用淨資產價值作為唯一依據。

三、鐵西工業區結構轉型突破口（登陸點）

實施工業區經濟轉型不是對原產業和結構的修複和強化，而是結構和製度的創新。因此，轉型的突破口選擇至關重要。經過深入調查和研究認為，鐵西工業區結構轉型的突破口確定為：突破“一線”（建設大路）和一點（冶煉廠）。

突破“一線”，即突破“三產”封鎖線——建設大路，並以建設大路為前沿，以長期虧損資不抵債的企業，或改造無望產品無市場企業，或已關門停產、破產企業，或利用級差地租求得改造發展的企業……，如“六毛”“低壓開關”“實業電機”“電工機械”“二紡機”等為新產業（第三產業和高技術產業）的登陸點，實施連片開發逐步向北推進。充分利用建設大路作為沈陽市區重要的交通幹道和進出沈陽的主通道地位；充分利用北部工業區內比較完善的基礎設施條件（廠房、鐵路專用線及水電氣），大力開發具有鐵西工業區特色的新興產業。如，建設東北最大的機電汽車整機及配件展銷中心，生產資料銷售中心以及機電新產品開發研製中心等。

突破一點，關停冶煉廠。關停沈陽冶煉廠作為鐵西工業區結構轉型的重要突破口（登陸點），其主要依據是：關停冶煉廠徹底消除鐵西工業區乃至沈陽市最大和最嚴重工業汙染源，由於冶煉廠的嚴重汙染而產生的多重負麵效應也就隨著關停冶煉廠而消除。不僅有利於促進工業區結構調整和轉型，而且對全市經濟社會發展將產生重大影響。一是，關停冶煉廠消除嚴重工業汙染源，有利於改善投資者、商者和消費者望而生畏的鐵西工業區投資環境，為引進開發新產業（三產和高新技術產業）創造良好外部條件；二是，消除嚴重工業汙染源有利於激活龐大的國有資產存量，可以大幅度提高老工業區土地級差地租，拓展重要的資金來源渠道；三是，消除嚴重工業汙染源有利於改善沈陽生態環境和沈陽人生存空間，提高沈陽人生活質量，促進實現沈陽可持續發展；四是，消除嚴重工業汙染源有利於沈陽市實現現代化國際化大都市，現代化生態城市，現代化旅遊城市的發展目標。

關停冶煉廠對沈陽城市發展和老工業區實現結構轉型具有重大的戰略性意義，而且在當前實施關停冶煉廠舉措也具有一定的可行性。據我們調查分析認為，首先，關停冶煉廠對全國有色冶金行業不會帶來消極後果，改革開放以來，全國有色冶金工業迅猛發展，沈冶的老大地位早已不複存在，沈冶有色金屬生產能力已降至占全國2.6%，其中電解銅隻占全國2.58%；其次，從有色金屬市場供求關係上看，從總體看供大於求，有色金屬價格近幾年一直處於低迷狀態，關停冶煉廠在一定程度上利於緩解供大於求矛盾；三是，設備嚴重老化，大部分設備已列為淘汰之列。沈陽冶煉廠已有60餘年曆史，長期以來投入與產出失調，技改滯後，整體設備破舊，20世紀70年代以前設備高達70%—80%，耗能高，汙染重，已經到了不徹底改造不行的地步，且改造投資額巨大，達12億—13億元，而沈陽冶煉廠自身處於維持生存的程度，舉步艱難，債務負擔沉重，實際負債率已達到87%，經濟效益大麵積滑坡，企業利潤已降至年200萬元左右，如果扣除潛虧因素實際已無利潤可言，企業根本不具備自我改造能力，即使靠銀行貸款搞改造，沈陽冶煉廠也難於承擔沉重債務負擔，得不償失；四是，借米下鍋，隨時麵臨斷炊可能。沈陽冶煉廠所需要礦砂90%靠省外調撥和進口解決（目前遼寧10大有色金屬礦山由於強化開采已有8座關坑停采），從原料供給上，恐怕也沒有必要繼續維持沈陽冶煉廠；五是，從國內大環境上看，黨中央和國務院已將可持續發展作為中國21世紀基本發展戰略。保護環境為基本國策，無疑這為整治和關停冶煉廠提供了支持條件。

四、鐵西工業區經濟轉型工程框架構想

（一）鐵西工業區跨世紀經濟發展的指導思想

總結10餘年鐵西改造的經驗和教訓，環顧世界發達國家老工業基地振興的曆程，使我們清醒地認識到，鐵西工業區未來經濟發展必須轉變指導思想，從單純追求工業發展和國有企業技術改造的誤區中走出來。應把握區域經濟發展的一般規律，適應沈陽市拓展城市功能，實現結構優化升級需要，立足於鐵西工業區比較優勢變化和一些國有企業競爭力日益下降的現實，在進入相對生產過剩階段後調整經濟發展思路的基礎上，確立鐵西工業區要通過經濟轉型來達到振興整個區域經濟發展的新思路。

1.把握區域經濟發展的一般規律

區域經濟發展有自己內在的客觀規律，人類的主觀意誌無法抗拒這種規律。隨著我國經濟體製轉軌，市場經濟條件下發達國家區域經濟發展的曆程將會在我國重現。從世界發達國家經濟發展曆程看，大多數產業都經曆了引進、增長、成熟和下降的生命周期。這種產業生命周期體現在空間上則表現為區域經濟的發展周期，特別是在工業化早中期階段和主導產業比較突出的地區，這種以產業生命周期為基礎的區域經濟發展周期已經成為一種規律。因此，當區域內某一產業成熟後，隻能用新的產業來替代，而不能指望在區域內通過改造成熟的產業來保持區域經濟的持續快速增長，並實現區域內勞動者充分就業。無論是德國的魯爾地區、法國的洛林地區、美國的正茨堡地區，還是日本的北九州地區，這些世界上著名的老工業基地都沒有使成熟和衰退的產業通過改造恢複生機，從而振興地區經濟，相反，都是以大力發展新興產業和替代產業，通過經濟的轉型來保持區域經濟的持續發展。這些地區經濟轉型的過程也是地區生產要素流動和重新配置的過程，即表現為企業的破產、合並、轉產、遷移等等。區域經濟轉型是區域經濟發展方向和結構的一次重大變化，單靠市場主體的自我調節是無法順利完成的，因此，政府尤其是中央政府在這個過程中必須運用各種政策和資源手段加以扶植。

2.適應沈陽市“壯三活一、完善載體”的經濟發展戰略需要

在我國傳統計劃經濟體製下，城市和地區經濟的發展主要取決於國家的計劃安排，沈陽市被國家定為重要的工業城市，因此，工業中心就成為沈陽市主要的城市功能，而交通樞紐、區域政治、金融和文化中心的自然區位功能則受到壓抑，沒有從產業結構上表現出來。隨著市場經濟體製的建立和市場經濟的發展，與沈陽市工業國內相對地位下降形成鮮明對比的是，沈陽市的交通運輸、郵電通訊、商貿、旅遊、金融保險和服務業卻大展身手，蓬勃發展，增長速度超過全國平均水平，1998年第三產業在國內生產總值中的比重將達50%，可能成為第一大產業。

由工業中心城市轉變為工業與第三產業雙中心城市，表現出沈陽市城市功能的擴展，這一變化與市場經濟的發展和沈陽市經濟發展所處的階段是完全吻合的。在我國工業化早期階段中（1950—1978年），沈陽市一直處於全國領先地位，1978年，沈陽市人均國內生產總值是全國平均水平的2.46倍。到了改革開放20年以後的今天，我國工業化已進入中期階段，沈陽市人均國內生產總值已達12631元，高於全國平均水平2.08倍，接近中等發達國家水平，沈陽市的經濟應超前於全國一個階段，向工業化後期階段進軍，與此相適應，沈陽市的城市功能和產業結構必然會由以工業為中心向以第三產業為中心轉變，這是一個不以人們意識為轉移的客觀規律。

沈陽市城市功能和產業結構的這一轉變必然要通過城市經濟空間布局結構的轉換體現出來，其中應該主要體現在作為沈陽市工業主體的鐵西工業區的經濟轉型方麵。作為沈陽市的一個中心城區，鐵西工業區不可能再繼續支持和保留目前龐大的傳統加工工業總量，要放棄和淘汰落後技術和產品，應用高新技術改造傳統產業，通過工業企業的重組、存量的利用，加快產業結構優化和升級步伐，大力發展第三產業。如果沒有鐵西工業區這種經濟轉型，沈陽市城市功能和產業結構的升級目標就無法順利實現。

3.立足於鐵西工業區比較優勢的變化

鐵西工業區建成和發展於傳統計劃經濟時代，憑借國家指令計劃安排，產品供不應求，成為全國重要機械工業基地，但這種靠行政壟斷和保護所形成的優勢隨著市場經濟和開放經濟的到來而日益喪失，相反，國有經濟比重太高則成了一種競爭劣勢。一方麵，國有企業體製改革進程緩慢，不適應市場經濟的發展；另一方麵，國有企業背負著各種沉重曆史包袱，如設備技術和產品老化、冗員多、資本結構不合理和企業辦社會等。這種體製上的競爭劣勢導致鐵西工業區產品市場競爭力下降，市場空間不斷縮小。應該說，除了體製上的競爭劣勢外，還有結構方麵的原因，即鐵西工業區傳統產業和產品愈來愈不適應市場需求，而鐵西工業區企業沒有進行及時調整，這從鐵西工業區經過12年改造，投資上百億元，但未能挽回已經失去的競爭優勢可以看出來。隨著沈陽市城市功能進一步拓展，鐵西工業區那些汙染嚴重和土地集約型的工業企業也將麵臨成本上升的壓力。因此，鐵西工業區的企業必須立足市場經濟和開放市場的現實。依據地區所處經濟發展階段以及由此所決定的資源和要素稟賦，拋棄那些已經喪失了競爭優勢的產業、技術和產品，鞏固並重新確立和培育新的比較優勢。新的比較優勢既要建立在傳統產業應用高新技術改造，技術創新和實行產品差別化戰略基礎上，更要建立在區域市場容量和深度的拓展、發展新興產業的基礎上。

4.立足於經濟體製轉軌，以市場為主動力

鐵西工業區經濟轉型不僅是區域經濟功能和產業結構的變化，而且對處於經濟體製轉軌階段的國有企業來說還是經濟體製的變化，並且經濟體製的變化是整個經濟轉型的前提條件和主動力。經濟體製改革首先是針對國有企業要通過更加有效的途徑使國有企業成為真正的市場主體。其次是要大力發展非國有經濟。從第三產業中一些行業性質看，非常適合采用非國有經濟尤其是非公有經濟的體製。隻有通過堅決的、徹底的經濟體製改革，改變鐵西工業區的微觀經濟基礎，市場經濟才能建立起來，並成為鐵西工業區經濟轉型的主動力。

5.充分發揮存量資產和土地級差地租的作用

隨著市場經濟體製的建立和物質財富的豐富，我國經濟已經進入了一個相對生產過剩的階段，市場呈現出總供給大於總需求的特征。總需求不足有可能導致我國經濟增長速度結束高速增長階段而進入調整時期。經濟增長速度下降將使市場競爭更加激烈，企業將會出現分化，生產資本將會進入集中階段。在這一時期，區域經濟發展應該更多的是依靠存量資產的調整和優化組合。特別是對於鐵西工業區來說，存量資產龐大，更應該使之流動起來，加以充分利用。作為中心城區，鐵西工業區擁有最寶貴的資產——土地。目前，土地資產在大多數工業企業中並不能創造出價值，在那些停產和半停產企業還等於閑置和浪費。為了加速鐵西工業區經濟轉型，實施騰籠換鳥戰略，必須充分利用和盤活土地資產，利用級差地租籌集轉型資本。

（二）鐵西工業區經濟轉型基本框架構想

鐵西工業區經濟轉型是一個係統工程，它包括區域經濟功能、產業結構、企業組織結構、經濟體製、資產使用結構、空間布局和政府職能的轉換等多方麵內容。概括地說：可以稱之為“四轉、二調、二扶”。“四轉”：一是產業轉型，由過去的以工業為主的產業結構轉變為工業和第三產業發展並重的產業結構；二是工業轉型，由傳統工業轉變為現代工業；三是企業形態轉型，由以生產功能為主的橄欖形企業轉變為以技術開發和市場營銷功能為主的啞鈴型企業；四是經濟體製轉型，從國有經濟轉向混合經濟。這“四轉”是經濟轉型的目標。“二調”則是實現“四轉”的途徑。一是調整企業結構；二是調整區域生產力空間布局結構。作為一個老工業基地，要想完成“四轉、二調”離不開各級政府的大力扶持，一是地方政府的扶植；二是中央政府的扶植。“四轉、二調、二扶”是一個有機整體、缺少一個環節，這個工程都無法完成。下麵我們詳細看一看這一工程具體內容。

1.“四轉”

①產業轉型。要通過大力發展第三產業，改變鐵西工業區目前工業比重太高的產業結構，使鐵西工業區成為沈陽市發展第三產業新的空間，並力爭在下世紀初葉，把第三產業培育為鐵西工業區的支柱產業。近期鐵西工業區第三產業的發展方向是各種商品、生產要素市場和生活服務設施的建設，如機動車交易市場、工業庫存品調劑中心、倉儲運輸中心、工業製造博覽館、職業勞動力市場、大型倉儲式超市、遊樂場、停車場及綠地等。還要大力發展房地產、技術谘詢、科研、信息、職業教育和社區服務等新興第三產業。爭取到2005年，使鐵西工業區第三產業增加值在本區GDP中份額達到60%，在沈陽市第三產業中份額達到15%。

②工業轉型。要通過關、停、並、轉，淘汰那些已經進入衰退期、喪失競爭力的、低附加值的、環境汙染嚴重的、技術落後的、無市場前景虧損嚴重企業和產品，繼續投資改造那些具有競爭力、高附加值的產業，提高其設備水平和技術創新能力，擴大企業規模，完善企業功能，增強其市場競爭力，如機電、化工和製藥業中的優勢企業，還要大力發展機電一體化、成套裝備製造、電子信息、環保設備製造、精細化工、生物製藥和新材料等高新技術產業。要使鐵西工業區的工業脫胎換骨、實現現代化。

③企業形態轉型。企業形態轉型是鐵西工業區那些建廠已經幾十年的老企業恢複生機，走向新生的必由之路。麵對企業區位競爭優勢和生產要素稟賦條件的變化，老企業必須進行企業競爭力因素和生產要素地區配置格局的調整，從依靠成本競爭轉向依靠技術和市場營銷能力的競爭，從單一區位生產布局轉向跨地區生產布局。老企業要通過兼並和聯合把低附加值、勞動密集、汙染嚴重、土地集約的生產加工環節轉化出去，而集中力量從事技術開發、設備總裝、新產品試驗、產品測試、職工培訓和市場營銷等高附加值活動，成為啞鈴型企業，有條件的企業集團要積極向控股公司的方向發展，設立財務公司，進行資本和資產經營，成為企業商務活動中心。

④經濟體製轉型。目前鐵西工業區國有經濟比重很高，國有全資經濟占工業增加值的43%，占工業資產的63.5%，從這一現實出發，鐵西工業區經濟體製改革的重點是縮小國有製比重，建立以混合所有製企業為主體的微觀經濟基礎。要本著勇於探索，大膽試驗的原則，從有利於鐵西工業區經濟轉型的目標出發，把現在搞活國有企業的改革思路擴展到搞活區域國有資本上來。可以建立與政府相分離的國有資本投資公司，作為區域國有企業中國有資本的所有者代表，專司國有資本增值職能。國有資本投資公司成立後，要對其下屬國有企業進行真正的公司製轉製，不再組建國有獨資公司，對國有大型企業要吸引外資或非國有資本參股，甚至控股，對國有中小企業則一律進行非國有化轉製。要積極探索以劃撥國有股權的形式建立國有企業老職工養老保險基金和醫療基金，變國有股權為基金股權，這既可以縮小國有經濟比重，又可以解決國有企業老職工養老保險基金資金來源問題。總之，要使混合所有製的企業成為鐵西工業區經濟發展的主體。

2.“二調”

“二調”的實施過程也就是鐵西工業區企業組織結構和資產結構以及生產力空間布局結構的調整過程。

①企業結構調整。這是優化和濃縮“二產”的具體途徑。針對鐵西工業區很多企業長期虧損，資不抵債、停產半停產和汙染嚴重狀況首先要進行企業數量結構調整，即關、停、遷一批企業；還可以從壯大優勢企業，發展企業集團目標出發，對一些具有潛在資產優勢的企業實行劃撥或低成本兼並，調整企業資本和資產結構。初步測算，工業區潛在可被調整的市屬以上企業有66戶，大約占全區企業相應數量的1/3。然後，還要調整企業之間生產分工關係，按照市場經濟和專業化分工原則。打破舊體製下形成的自給自足，“大而全”“小而全”生產體係，實行整機組裝與零部件生產的分離，鼓勵以專業分工的原則，建立合作關係，鼓勵生產與銷售職能的分離，鼓勵區內企業打破區位限製，向區外擴張，建立跨區企業甚至跨國企業集團。

②生產力空間布局結構調整。麵對產業和企業結構的重大調整，鐵西工業區生產力空間布局結構也要進行調整，這將突出地表現為土地使用結構的調整。由於這種調整會產生外部經濟性，一定要由政府統一規劃，進行分步的整體開發。要突破現有以建設大路為界形成的南北經濟格局。第三產業要向北推進，近期總體布局思路是，以“兩片三點一廠”為中心，進行調整。確立鐵西工業區新的生產力空間布局。“兩片”：即建設大路以北至北四馬路以南地區的“建大片”和興華大街東西兩側地區的“興華片”，要充分利用上述地區已經形成的區域優勢和商業核心，繼續推進其第三產業的繁榮與發展，加大工商相互滲透。通過對這個地區的實業電機廠、毛巾廠、塘瓷廠、電工機械廠等13戶企業進行搬遷改造，騰出土地52萬平方米，重點發展文化教育、科技商貿、金融服務、信息谘詢等新興三產。“三點”：即與和平區相通兩個出口處的“北二興工點”和“建大興工點”以及鄰近皇姑區的“北一大成點”，要依靠與和平區相鄰、交通便捷以及背靠沈陽站和大成站大麵積貨場和鐵路專用線的地域優勢，通過對低壓開關廠、化工機械廠、第六毛紡廠、第二紡織機械廠、工業技術玻璃廠、鑄造廠等9戶企業進行搬遷改造，騰出土地41萬平方米，重點發展大型生產資料和生活資料批發市場、東北地區煙酒批發市場、鋼材市場、區域性倉儲中心和配送中心、機動車及零部件交易市場和大型倉儲式超市。要通過存量資產置換、場地劃撥、外資利用、政策扶植等措施來促進這一進程。“一廠”，即對冶煉廠實行關轉調整。冶煉廠的兩個大煙囪是沈陽市和鐵西工業區環境汙染的形象代表和標誌，也是沈陽市和鐵西區空氣汙染的發源地。不解決環境汙染問題，就無法發展需要良好環境的第三產業。因此，關閉冶煉廠不僅是鐵西工業區經濟轉型的需要，也是沈陽市實現城市總體發展目標的需要，並且是一個突破口。

3.“二扶”

即使在市場經濟條件下，老工業基地的衰落都很難靠自身力量實現轉型，而必須依靠地方政府和中央政府的大力扶植。對於鐵西工業區來說，由於在計劃經濟體製下，國有企業的利潤和折舊大多上繳中央政府，改革開放以後，又實行了撥改貸，導致負債率上升，使企業喪失了自我發展和更新的能力，結果也使這種企業集中的地區經濟喪失了整體轉型的能力，因此，更加迫切需要地方和中央政府的特殊扶植。

①“一扶”。作為與國有資產所有權脫鉤的地方政府，要轉變職能，主要從事地區發展規劃，地區基礎設施建設，為本區內投資辦廠創造良好投資環境，為居民提供安居樂業的生活條件。在基礎設施建設方麵，近期是為鐵西工業區轉型和大力發展第三產業，繼續改善外部宏觀環境，包括立交橋、主要幹道、過區高速公路和區內鐵路線的建設和調整，還要抓好環境汙染的整治和保護工作，徹底改變過去的城區形象。

②“二扶”。中央政府對鐵西工業區經濟轉型的扶植很大程度上是卸下或減輕國有企業替政府承擔的一些政府職能和曆史積累問題的負擔。首先是人員負擔，包括離退休人員和企業下崗人員。建議國家財政應加大對鐵西工業區國有企業養老保險和生活保障費用的轉移支付比例。其次是企業債務負擔。企業結構調整和資產重組，必然會產生債務處理問題，除了爭取國家多安排一些核算指標外，希望能允許鐵西工業區設立債務信托公司，集中國企債務進行債權轉讓試點，爭取盤活一部分債務，使有效資產從抵押債務中解脫出來。再次是企業辦社會負擔。國有企業的學校，托兒所、醫院等非生產機構，要從企業分離出去，劃入相應機構去統一運營管理。如果中央政府不在這三個方麵給予特殊支持，鐵西工業區經濟轉型很難全麵展開並達到預期效果。

（三）鐵西工業區經濟轉型啟動工程資金投入預算

鐵西工業區的企業結構和生產力布局結構調整麵臨的兩個最大障礙是：企業職工的安置和企業欠銀行債務的處理，歸根結底，這都是一個資金問題。據我們對現在經營困難，有搬遷意向的13戶企業調查，這些企業共有職工2.51萬人，其中離退休1.12萬人，在崗職工0.99萬人（其中45歲以上0.27萬人），企業總資產為25億元，固定資產淨值10.5億元，總負債為20.4億，占地麵積96.7萬平方米，如果按這13戶企業平均數計算，66戶擬調整企業職工總數為12.7萬人，離退休5.73萬人，在崗5萬人（其中45歲以上1.4萬人），企業總資產為127億元，總負債為104億元，固定資產淨值53.4億元，占地麵積491萬平方米。

靜態地分析，解決這些企業已經離退休的職工和45歲以上提前退休職工共7.1萬人，養老保險金問題，每人每月按400元計算，每年需資金3.41億元，其中大部分（已經離退休的）可向國家要求轉移支付，補償國家的欠賬，另外一小部分可從出讓土地使用權收益中支付。剩下3.6萬人在崗職工，可全進再就業中心。由於年齡適中，經過再培訓，可由新建第三產業企業來吸收，估計兩年待業約需資金總額為3.5億元，按政策，中央政府可解決1/3，其餘由地方政府解決，所以人的問題，不是主要障礙。主要問題還是企業債務，尤其是企業對銀行的債務問題，約為70億元。除了拍賣固定資產的一部分收入外，再就是賣土地使用權收益，近500萬平方米土地，按700元/平方米計算，可有35億元收入，其餘債務，可向國家申請銀行呆賬準備金衝銷，也可以由地方政府發行特種債券償還，地方政府特種債券則可以通過征收在這些土地上新發展起來的企業的稅收來償還。向國家申請特殊政策，對這些企業實行封閉征稅，在還完地方債務後，再納入國家征稅體係。

如果從近期可啟動工程角度看，軋鋼總廠、6412廠、電工機械廠、二紡機和實業電機廠這五家企業職工人數總計是10534人，其中離退休約4000人，總資產12.7億元，總負債9.4億元，固定資產淨值3.5億元，占地麵積21.83萬平方米。解決這些企業職工安置問題，總計每年約需資金5000萬元。關鍵是債務負擔不好解決。這些企業欠商業銀行債務為7億元左右，固定資產和土地使用權清算收入約為3億元，還有3億元缺口。這隻能由政府或者向中央申請呆賬準備金，或者發行地方特種債券來解決。

動態地分析，如果能把目前在市中心區土地集約型或擾民型的大型市場置換到鐵西工業區來，市中心區土地使用權所產生的級差地租收益則完全可以補償鐵西工業區企業的債權人損失，並為沈陽市拓展城市功能提供新的空間。

五、鐵西工業區經濟轉型與跨世紀發展的若幹政策建議

（一）增強老工業區改造力度、創建“示範性老工業基地轉型實驗區”

1.建立轉型實驗區的戰略意義

鐵西工業區改造作為國務院正式批準實施的重大區域性總體改造試點工程已進行10餘年，從總體上講，雖然取得了顯著的成效，但還存在諸多困難，其原因，要從老工業基地的基本屬性上理解和認識。我國老工業基地的基本特征至少有兩點共性：一是我國老工業基地是舊體製的產物，並經幾十年運轉形成了較強的剛性和慣性，同社會經濟存在不適應性且體製改革難度大；二是整個產業結構是短缺經濟時代的產物，隨著我國短缺經濟時代的結束，老工業基地的結構性矛盾最為突出。為此，麵對我國經濟發展主要矛盾的變化——由總量不足轉化為結構性矛盾，由供給製約轉變為需求製約，由以政代企、政企不分、政府承擔風險的計劃經濟體製全麵轉入企業自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束、自擔風險的市場經濟主體，由於宏觀經濟環境的變化，對老工業基地的改造不得不重新審視。為了加快老工業基地改造，積累經驗，指導全局，本報告提出在鐵西工業區建立“老工業基地轉型試驗區”。其原因就在於鐵西工業區從體製和區域結構上最能充分體現出老工業基地的基本特征，而且鐵西工業區在體製和結構上又具有板塊式的特點：體製結構單一性（舊體製頑強固守和製約區域發展），產業結構單一性（多為傳統性，加工型產業）。對鐵西區工業區實施經濟轉型舉措。轉型要有成本，國家和省市應給予必要的政策支撐進行體製改革和結構調整與轉型。當然，作為轉型試驗區主要目的在於探尋一個花費最小的改革與調整的成本，獲取到最佳效果，指導全國老工業區改造。首先，在體製與機製轉換上，如何用最小的改革成本，實現體製僵化的老工業區與市場機製相適應的新機製建立，其中包括：企業快速決策機製，能進能出的用工機製，酬效掛鉤的分配機製，自負盈虧的約束機製，按市場規則國有資產監管與營運機製，對企業負責人製衡與市場選擇機製。其次，在結構調整與轉型要投入，要支付調整與轉型成本。作為試驗區而言，如何花最少的成本實現區域經濟轉型，這是建立“轉型試驗區”的基本出發點，以此推動老工業基地的結構調整。

當然，幾十年形成的結構性問題，沒有國家支持也是難以實現結構轉型。如，對於舊的產業結構積澱的老賬（陳賬、呆賬、壞賬）如何化解？國家應給予什麼樣的政策？化解呆賬、壞賬和陳賬的政策界定。再如對於結構調整與轉型的企業下崗人員，國家應給予什麼樣的政策確保職工下崗有飯吃，花最小的投入能促進社會穩定。這裏包括區別下崗職工的年齡、性別、技能、文化程度、貢獻、原工種等。建立一個比較完整的社會保障與政策支撐體係，而政策支撐體係是在轉型試驗中，通過試驗和總結正反經驗與教訓中，逐步確立與完善起來的。再如，引進和發展新產業是實現區域經濟轉型的關鍵點，沒有新產業談何經濟轉型。引進和發展新產業要投入，20年來的改革開放實踐，深刻說明了國家給政策也是一種投入，給予的政策所產生的結果有時超出資金投入的效果，對老工業區改造的政策支撐體係研究至關重要。靠科學的政策體係促進老工業區改造，實現經濟轉型，對我國老工業基地改造與發展有著特殊的戰略意義。

建立轉型實驗區首先是遵循衰落地區改造的客觀規律。沈陽鐵西工業區是我國“一五”“二五”時期重點建設起來的以機電工業為主、國有大中型企業為骨幹的全國最大的綜合性區域工業生產基地，是國家的寶貴財富，是現代化建設的重要依托。毋庸諱言，在激烈的市場競爭和知識經濟的挑戰麵前，傳統產業密集區域出現衰落趨勢是經濟發展和曆史發展的必然規律。發達國家的某些地區，如德國的魯爾地區，法國的洛林地區，英國的曼徹斯特地區等從輝煌到衰落都體現了這個發展規律。

從國際經驗看，在經濟發展趨勢已經變化了的現代條件下，單純地恢複衰落地區的傳統產業不僅無必要，甚至也是不可能。傳統產業集中並趨於衰落地區，不同地區有不同的做法。英國采取的做法是轉移產業、政府扶持、鼓勵發展中小企業。我國的上海則采取“拆圍牆”，以引進外力和注入新動力，改造老工業區和建新區，以開辟產業發新空間的方式，走出一條老工業基地改造與振興的道路。

2.鐵西工業區改造的目標定位要求

鐵西工業區有自己的特點。它不同於英國的曼徹斯特等衰落地區，它不是一個城市群，而是大都市的一個行政區域。它主要不是依賴自然資源的多寡而長削，而是依賴產品市場的寬窄而起伏。它也不同於上海。上海盡管也是我國傳統產業集中的地區，但上海的企業分布在不同的區域，沒有鐵西工業區這樣的高密集。加工工業集中，其中設施完備使它更適合依托大城市而生存，依托大城市進行整體改造和轉型。隻有加速產業替代，用新興產業替代衰落產業，“騰籠換鳥”才是這些衰落地區應當采取的明智策略。長期以來，鐵西區主要特征為工業區，現代的城市功能並沒有在鐵西區體現。它的地租是比較便宜的。如果轉換工業區的功能，“騰籠換鳥”發展高技術、第三產業和房地產業，鐵西工業區最大的優勢是以土地為代表的存量資產優勢就會發揮出來。如果盤活存量，以土地換取傳統產業的轉型，換取這種轉型需要的成本，鐵西工業區就會起死回生，同時將會成為傳統產業少而精，第三產業泛而全，住區環境潔而美，人文素質優而健的新城區。再經過10年的努力，把鐵西工業區建成產業和產品突出、經濟結構相對合理、整體功能較強、基本體現高科技、大生產、大流通特點的現代新型工業區。這是鐵西工業區進行整體轉型的目標。

3.鐵西工業區已經具備了建立老工業基地轉型實驗區的條件

①國有企業特別是國有大中型企業密集，許多企業在全國的行業中占有優勢。據統計，鐵西工業區內在全國同行業特別是機械行業中占有排頭兵位置的企業就有15家。如果實行整體轉型將會加強這些企業在同行業中的實力和競爭力，為國家的經濟建設作出更大的貢獻。

②國有大中型企業的戰略性重組將涉及人力、物力和財力等各種資源的流動和重新配置。這些國有大中型企業大都是原中央直屬企業。下放地方後，由於原來的體製慣性，沒有相對集中和有權威的體製來統一協調。體製不順將影響到區內現有資源的優化配置，影響鐵西工業區總體改造與轉型。

③鐵西工業區的改造是在目前經濟一體化、經濟知識化浪潮席卷全球的特定時期發生的。鐵西工業區的國有大中型企業基本上是在上世紀30—60年代建成的。技術低下，設備老化，產品陳舊的產業結構，使這些企業缺乏市場主導力和國際競爭力。特別是進入20世紀90年代以來，區內多數企業開工不足，職工大量下崗。這些現象已經說明，鐵西工業區的改造不應是一般意義上的修修補補，而是要進行脫胎換骨的“大手術”。這種“大手術”在既定的體製框架內是無法進行的。隻有把對傳統產業的改造與發展新興產業，結構調整與拓展新的城市功能，經濟發展和與全市的經濟和社會發展結合起來，進行根本性的結構創新和體製創新，才能振興鐵西工業區。

④改革開放以來，國家在經濟體製改革中已經進行了包括建立經濟特區、經濟開發區等各種類型的區域發展實驗，並取得了重大的成效。但在改造傳統產業密集區域上似乎還缺乏建立工業轉型實驗區的先例。在鐵西工業區建立老工業基地轉型實驗區，就會給全國老工業基地改造提供新的發展模式和經驗，推動全國搞好國有大中型企業的進程。

⑤近年來，國家和省、市政府對鐵西工業區的發展給予高度的重視。全市人民對鐵西工業區的改造調整充滿了熱情和期待，蘊涵著極大的積極性。鐵西工業區10餘年改造成效奠定堅實基礎。因此，無論從主觀上，還是從客觀上，鐵西工業區進行總體改造和轉型的時機已經成熟。

4.建立老工業基地轉型實驗區的新體製新機製

建立老工業基地轉型實驗區首先要求按照實驗區的新體製來運行；進行體製創新和製度創新。

①賦予老工業基地轉型實驗區以國家級經濟開發區的地位。鐵西工業區在1986年就是國家唯一的區域性改造試點區。這同後來建立的國家級經濟開發區處於同一地位。進一步明確老工業基地轉型實驗區的地位，可以使中央、省、市各級政府更加重視鐵西工業區的轉型工作，協調各方麵促進轉型快速實現。老工業基地的轉型實驗對於我國來說，是一個具有戰略意義的重大工程。它將提供新的經驗，為推動類似地區的發展開拓出一條新的道路。對於世界來說，它也將提供有中國特色的衰落地區複興模式，對全球經濟發展作出自己的貢獻。

②組建實驗區管理和區域管理合一的管理機構，直屬沈陽市政府，並賦予相應的管理權限。現在的鐵西工業區改造之所以一直達不到理想和預期的效果，就是因為沒有一個權威部門來具體領導和實行。體製不順，政出多門，導致規劃不利，效率不高。建議以老工業基地轉型實驗區管委會來代表沈陽市政府行使老工業基地轉型實驗區的管理權力。對於經濟轉型和經濟發展的管理指揮，可由管委會成立地區性控股公司，作為該地區國有企業的投資主體或母公司，控股公司負責企業的兼並、轉讓、租賃，並對變現的國有資產重新配置；由管委會統一調度區內企業的生產和經營；由管委會協調同各職能部門的協作。在社區管理上，管委會承擔地區社會發展和管理的職能。這樣便於把全區的傳統產業改造、經濟轉型和社會發展統一協調起來，實現經濟社會環境的協調和可持續發展。

（二）戰略更新，實施老工業基地轉型實驗區的大設想、大戰略

1.提出鐵西老工業基地轉型實驗區發展的大設想、大戰略

鐵西老工業基地轉型實驗區的戰略目標是：按照社會主義市場經濟和國家產業合理布局的要求，服從於沈陽“壯三活一、完善載體”的經濟宏觀戰略和城市發展目標，依托本區良好的外部條件和基礎設施，把鐵西工業區創建成為以國際、國內市場為導向，以提高經濟、社會和環境效益為中心，經濟實力雄厚，產品科技含量高、附加值高、競爭力強，高技術產業發達，第三產業興旺，就業崗位充足，城區功能完善，環境優美，人民生活富裕幸福的工業特區和現代化新城區。

這個大戰略還包括國家將在鐵西老工業基地轉型實驗區實施優化資本結構、以現代企業製度改造國有企業、以高新技術改造傳統產業、金融體製改革、內地中心城市建立保稅區，建立和完善社會保障體係及中心城市經濟管理體製和經濟運行改革方式等多項試點改革。通過大戰略的實施，鐵西工業區將會像新中國建國50年來對國家所作出的突出貢獻一樣，在後50年的發展中，同樣為我國的現代化建設作出自己的傑出貢獻。

2.具體實施步驟包括

①合理配置資源，實現經濟結構調整和國有企業的戰略性重組。鐵西工業區國有大中型企業共有61家，其中中直企業9家，省屬企業1家，市屬企業51家。為了便於實現轉型，應該打破“條塊分割”舊的國有資產管理體製，根據企業規模、產品關聯度和多種經營需要，成立若幹跨行業、跨隸屬關係的企業集團。發揮政府宏觀調控職能，由政府以所有者的身份自上而下對全區國有資產進行重組。對於存在著競爭優勢和競爭實力的企業應當采取“建大船”的戰略，組建企業集團，並為這些“大船”開辟生存空間，創造發展條件。對於那些扭虧無望，無競爭實力的企業無論是國有大中型企業，還是中小企業都應當盡快采取“股、破、賣、租、並、聯”等措施；淘汰產品質量低、無出路、附加價值低、汙染環境的企業，“騰籠換鳥”;通過增資減債，卸掉企業重負；減人增效，提高企業效率；轉機建製，推進企業改革；強化管理，提高企業素質等措施，以現有的資產存量為基礎，實現資產的流動和重組，使鐵西工業區的工業重活躍起來。

②破“藩籬”，拆“圍牆”，以存量吸引增量。要加大外引力度，進行資金、人才、技術和信息等要素資源的籌措、引進、調配和開發，突破維係存量資產，包括存量房地產、存量廠房、設備、存量資源等價格剛性，降低外部資源、資金增量進入實驗區的成本。包括利用鐵西工業區級差地租的優勢，實現以存量吸引增量，籌集鐵西工業區改造的建設資金。引進和發展高科技產業，形成以高新技術裝備的新的工業園區，提高鐵西老工業基地的層次。

要素市場不健全是影響老工業基地改造和轉型的重要外部條件。管委會有權進行國內外的籌資活動；有權讓外省市、甚至國外優勢骨幹企業進入實驗區兼並重組、聯合控股，盤活區內閑置資源與低效資產，用外部力量啟動經濟增長；有權采取優惠條件挽留人才與引進人才，提高企業的知識含量和發展動力。對於擁有技術專利、管理經驗和大額資本持有人應當提供的特別優惠的條件。要盡快實現實驗區與國際互聯網的聯係，使信息渠道暢通，保證區內企業獲取信息的權利。盡可能吸引國外資本、國內的法人、私人資本和本市的民間資本彙入實驗區經濟擴張循環係統，促進投資需求回升，增強實驗區產品的市場競爭力。

③發揮區位優勢，拓展生存空間。鐵西工業區不僅地域較大，而且區位優勢明顯。老工業基地轉型實驗區可以依托原建設大路至北一馬路區域，向於洪工業帶擴展。一環路和二環路將鐵西工業區與南湖科技開發區和“渾南產業區”緊密地聯係起來，也同於洪工業帶緊密地結合起來。三環路又將鐵西工業區同沈陽經濟開發區聯係起來，鐵西工業區原有的基礎設施存量、交通便利的條件也將會得到進一步的發揮。

④多種經濟成分競爭，活躍區域經濟。在推進公有製的多種實現形式前提下，發展非國有經濟包括中外合資經濟應當統籌協調處理好各種關係，為多種經濟形式的發展創造更好的外部環境。沈陽市其他城區特別是南湖高新技術開發區的高新技術產業中的非國有經濟所占比重較大，要在實驗區內引進和鼓勵非國有經濟的高新技術產業，使之成為帶動區內其他企業發展與轉型的新的經濟增長點。

⑤建立統一協調的社會保障體係，解決老工業基地轉型實驗區的下崗、就業、養老、醫療、住房等實際問題，為鐵西工業區的經濟轉型提供強大的支持。鐵西區是老工業集中的城區，也是勞動密集型的城區。隨著企業的轉型和減人增效，將出現大量的下崗職工。建立區內完善的社會保障體係，有助於保持社會的穩定，降低經濟轉型的成本。現在鐵西工業區有15萬下崗職工，許多企業多年沒有醫療保險，退休金不能按時發放。要配合國家實行的社會保障事業改革，建立有效的失業保險、醫療保險、意外事故保險和養老保險體係，保證在不發生大的社會動蕩的情況下，實現經濟轉型和社會發展。

（三）政策傾斜，創造老工業基地轉型實驗區的發展條件

世界各國對衰退地區都有特殊的政策。因為這些地區曾有過輝煌的發展，為國家的發展作出過突出的貢獻。現在它的資源優勢已不複存在，沒有相應的特殊政策扶持，采取與其他地區相同的政策是很難實現這些地區的發展和振興的。由於沈陽市是一個重工業城市，它麵臨著結構轉型和經濟發展的重要任務，而鐵西工業區又是衰退地區，所以必須遵循衰退地區的發展規律，製定優惠政策和可操作措施。建議在鐵西老工業基地轉型實驗區實行不同於其他城區的特殊政策。可以參照經濟特區，對老工業基地轉型實行特區政策，扶持衰退地區的發展。這些政策主要應當是：

1.優惠政策

（1）對於實行“騰籠換鳥”企業的優惠政策。對處在“兩片三點”範圍內，需要易地搬遷、產權轉讓出售、改行的企業，享受有關土地、財政和稅收政策。

①企業出售搬遷政策。包括沈政發（1997）15號《關於出售中小型企業產權有關政策問題》和沈政辦發（1996）20號《關於企業易地搬遷有關優惠政策》。

②土地政策。包括土地出讓金按現行規定標準下浮一定比例征收；適當減免土地增值稅。

③企業資產債務政策。國家將企業變現收益退還企業，主要用於職工的安置或作為國家資本金投入；對於按照評估後企業國有資產發生的損失部分，允許列入資產損失賬進行核銷；企業原欠銀行的貸款債務，可從市裏呆賬準備金中優先解決或衝減。

④企業轉型政策。凡在工業區利用現有資產存量從事第三產業包括開發建設各類市場的投資企業，減免四費一稅；免征兩年營業稅、所得稅和房產稅；免征固定資產投資方向調節稅。

⑤減人增效政策。對於上述的剝離和下崗人員應當采取特殊優惠政策，如積極提供就業機會和就業信息，優先安置等。

（2）對需要在鐵西工業區投資發展第三產業、高新技術產業和基礎設施為目的國內外企業和個人的優惠政策包括：

①特區政策。包括享受沈陽市南湖高科技園區政策和開發區優惠政策。

②衰退地區政策。

（3）對鐵西工業區轉型的國家投資的優惠政策。國家應當投入更多的老工業基地改造資金，以體現對衰退地區的政策和資金扶持。

2.導向政策

對於沒有發展潛力和實力，汙染環境和浪費資源的企業實行：

（1)“關停並轉”政策。從鐵西工業區的整體發展出發，實行結構調整和優化，堅決關停並轉那些對全區乃至全市經濟和社會發展、對生態環境危害較大的企業，以局部的損失換取全局的收益。

（2）限製發展政策。對那些暫時不能關停並轉的企業，通過加重征收“排汙費”和其他城市管理有關費用，限製其發展。

3.獎懲政策

對於為鐵西工業區的轉型與發展作出突出貢獻的企業和個人給予：

（1）獎勵政策。對實現經濟和社會目標的企業和個人的物質獎勵和精神獎勵，包括解決職工住房、福利待遇、企業經營者的任用和升遷等。

（2）懲罰政策。對造成企業虧損嚴重的個人實行就地免職、嚴格審計、行政處分甚至追究法律責任政策等，減少國有資產的損失。

（四）上下結合，共同推進鐵西老工業基地轉型實驗區的建設

建立鐵西老工業基地轉型實驗區是一項係統工程，應當納入全市經濟社會的可持續發展規劃，通過上下的協調努力，實施老工業基地轉型實驗區的發展戰略。為此應當建立相應的機製：

1.宏觀調控機製

要將鐵西老工業基地轉型實驗區的轉型工作納入市政府的工作日程：

（1）市裏統一部署、定期討論和檢查鐵西工業區轉型的進展情況。對於鐵西工業區的改造實行統一規劃，在縱向上製訂近期、中期和長期分階段改造規劃；在橫向上，係統協調，避免區域開發的零打碎敲。

（2）加強實驗區管委會組織協調的力度。

（3）國家和省裏應當將鐵西老工業基地轉型實驗區作為重點扶持的區域，與其他國家級開發區擺在同等重要的地位。因為鐵西老工業基地轉型實驗區轉型的成果不亞於一個國家級開發區的成果。

（4）國家應當重新將沈陽鐵西老工業基地轉型實驗區的轉型與新生同遼寧老工業基地改造、環渤海地區的發展甚至東北亞區域的發展結合起來，從政策、資金和其他方麵進行傾斜，支持沈陽鐵西工業區的轉型和區域發展：

①專項投入傾斜。“九五”期間，國家應當在現有老工業基地改造資金之外，每年給鐵西工業區安排一部分改造資金。同時將每年7000萬元鐵西改造專項貸款規模增加到2億元，並考慮轉為國家政策性貸款或在存貸比例之外單列。

②增資減債傾斜。對企業上市給予傾斜；允許安排符合國家產業政策和具備條件的企業發行可轉換債券；單獨增加核呆規模。

③通過財政轉移支付方式，建立鐵西工業區經濟轉型發展基金。

2.微觀運作機製

在鐵西老工業基地轉型實驗區的結構轉型中，正確處理好條塊關係，人企關係、公私關係和中外關係。

（1）協調發展機製。

①鐵西工業區的總體改造與轉型需要這些具有不同隸屬關係的企業共同努力。同時企業的轉型與發展必須與政府的發展規劃協調起來，同鐵西工業區的產業結構調整與整體發展結合起來。

②鐵西工業區的轉型不僅涉及企業自身，也與全區甚至全市的交通通訊、環境保護、人力物力資源配置等密切相關，所以必須搞好協調工作。

③在推進公有製的多種實現形式前提下，發展非國有經濟包括中外合資經濟中應當統籌協調處理好各種關係。為多種經濟形式的發展創造更好的外部環境。

（2）法律保障機製。鐵西工業區的轉型應當是在法製經濟的大環境下進行的，要避免人治造成的主觀隨意性和破壞性。鐵西工業區的轉型不是一個簡單企業變動，而是一個整體結構的轉型。所以必須加強法製建設，使鐵西工業區的轉型順利有序的實現，使鐵西工業區真正同沈陽市整個城市功能的轉換和跨世紀的發展有機結合起來，使鐵西工業區真正建設成為經濟發達、社會穩定、環境優美的可持續發展的新城區。

鞍山，突破跨越振興的理論思考

鞍山，聞名中外的鋼鐵之都。新中國成立後60餘年來，經曆了輝煌、困境、突破、跨越、振興的曆史發展軌跡。自中央實施振興東北老工業基地以來，特別是“十一五”以來，市委和市政府認真貫徹中央和省委、省政府戰略決策，轉方式、調結構、促振興。鞍山經濟管理體製、機製、結構和發展方式取得了重大突破，呈現出充滿無限發展生機、活力，步上全麵振興之路。“鋼都”鞍山再現輝煌。一座新鞍山、新鋼都展現在國人麵前。鞍山跨越式發展和巨大的變化，引起省內外政界和理論界關注。

一、發展背景

鞍山，經濟發展基礎條件得天獨厚：地緣條件優越、自然資源富集、人文資源厚重，為鞍山發展奠定了很好的基礎。

（一）資源富集，得天獨厚

1.地緣條件優越

地處中心城市沈陽和東北亞國際航運中心大連的節點，同時接受雙向輻射；又屬於近海城市，距遼東灣岸線直線距離和距國內主樞紐港營口港僅1個小時（鞍山稱為近海城市，也不為過）；交通四通八達：哈大高鐵、客運專線、哈大高速公路縱貫全市；京沈高速公路和客運專線又途經本市。鞍山地處環渤海經濟區腹地，是沈大黃金經濟帶的重要支點，是沈陽經濟區與沿海經濟帶的重要連接帶。

2.自然資源富集，組合配套

——農產品資源豐富，特色鮮明，聞名遐邇。地貌類型多樣，山地、丘陵、平原齊備。東部山區森林植被豐富，森林覆蓋率50%， 南果梨是鞍山著名特產。植物藥材豐富，主要分布在海城東部山區和岫岩境內，植物藥材蘊藏量較大，品種較多，共有700餘種。其中遼五味子和細辛是地道藥材，馳名全國。西部平原耕地麵積28.2萬公頃，盛產玉米、水稻、大豆、花生，是遼寧和全國糧食主產區。

——礦產資源富集，組合配套。鞍山境內已探明的礦產資源有35種。其中被稱之為鞍山礦產六寶——鐵礦、菱鎂、岫玉、滑石、水泥石灰石、黑色花崗岩。礦產資源儲量豐富。鐵礦，探明儲量百億噸，占全國1/4，居全國之首。菱鎂礦，儲量豐富，品位好，質量佳，探明儲量也為全國之首，占世界儲量1/4。滑石礦，探明儲量居全國前列。岫岩素有“玉石之鄉”之稱，儲量屬世界之首，享有中國國石之美譽。石灰石，儲量豐富，質地好、品位穩，含鈣量達53%。花崗岩，儲量超200億噸。其中黑色花崗岩，切割成板材後，古樸典雅，別具一格，被譽為“石材之王”。特別是礦產組合條件好，豐富的鐵礦和菱鎂礦組合堪稱得天獨厚，在全國為之少見。

3.自然和人文景觀特色鮮明，旅遊資源豐富多彩

鞍山是中國優秀旅遊城市，擁有世界第一玉佛、亞洲著名溫泉、國家名勝千山、中華寶玉之都和祖國鋼鐵之都五大旅遊品牌。

4.鞍山人傑地靈，人文資源厚重

鞍山，是近代愛國將領張學良的故土；有聞名全國的老英雄孟泰、與時間賽跑的王崇倫等；新時期雷鋒傳人當代雷鋒郭明義。鞍山是英雄模範輩出之城，愛崗、敬業、道德厚重之都，鞍山人的精神是鞍山發展之瑰寶，取之不竭的動力和源泉。

（二）輝煌與困境

1.鞍山輝煌，名滿天下

上世紀30年代日本軍國主義占領遼寧和東北地區後，為掠奪鞍山和遼寧豐富的礦產資源，為侵略擴張服務，在鞍山建設了當時全國最大的鋼鐵聯合企業——“鞍山昭和治鋼所”。日本軍國主義投降後，日本人曾作過預言，鞍山鋼鐵公司將會變成“高粱地”，蘇聯占領東北後，拆走了鞍鋼重要技術裝備，再加上3年解放戰爭，國民黨殘餘勢力破壞，鞍山鋼鐵廠滿目殘垣斷壁，設備殘缺不全。新中國成立後，鞍山人在中國共產黨領導下，在孟泰精神激勵下，克服重重困難，鞍鋼迅速恢複生產。特別是從“一五”開始，黨中央集全國之力，盡管當時剛剛建國不久，資金嚴重短缺，經濟極度困難，國家卻投入巨資16億元建設鞍鋼。在孟泰、王崇倫等一批勞動英雄模範帶領下，鞍山人創造出人間奇跡，建成了當時全國最大的煉鐵高爐、最大的煉鋼廠、最大的軋鋼廠、最大的焦化廠、最大的無縫鋼管廠等，生產了全國第一根鐵路鋼軌、第一根無縫鋼管等等。50年代，“一五”結束後，1957年鞍鋼鋼產量達到291萬噸（同年全國鋼產量535萬噸），占全國54%，可以說當時鞍鋼鋼鐵產量占中國半壁江山，二分天下有其一。鞍山的鋼鐵產品覆蓋全國，在中國幾乎所有在建工業重要項目，重要基礎設施項目都有鞍鋼的鋼鐵產品。凡在中國在建鋼鐵企業都會有鞍鋼人在那裏出現，有鞍鋼人的身影，鞍鋼人在幫助建廠等等。“全國支援鞍鋼，鞍鋼支援全國”。鞍山為新中國經濟建設和國防建設作出了巨大貢獻。隨著鞍鋼大建設、大發展，與鋼鐵產業相關聯產業——礦山、冶金、動力機械裝備迅速發展，以及金融、運輸等服務型產業快速發展，工業經濟迅速崛起，1957年工業總產值達到194322萬元，比“一五”起步之年的1952年53310萬元增長3.6倍。市區人口隨著工業經濟擴張急速增長，由1949年19萬人，到1952年增長到33萬人，到1957年達到80萬人，到1975年市區超過百萬，成為特大型城市。鞍山，成為新中國最先崛起的新興工業大城市。鞍鋼成為鞍山第一大品牌，知鞍鋼者，便知鞍山也，鞍鋼輝煌，鞍山名滿天下。

2.陷入發展的困境，思症結何在

進入改革開放年代。鞍山，實施對外擴大開放和對內搞活舉措，提出了“堅持改革、加速改造、振興鞍山、服務全國”的經濟發展戰略方針。1980—1990年從總體上看，鞍山經濟社會取得了較快發展，工農業總產值年均增長7%—8%、國民收入年均增長6%—7%。這時鞍鋼在鞍山依然起主導作用，1985年鞍鋼工業總產值為44.8億元，占鞍山工業總產值58.9%，其中，財政一般預算收入占鞍山70%左右。

上世紀自90年代開始，全國改革開放擴大，建立社會主義市場經濟體製，東南沿海地區崛起。在這一背景下，鞍鋼舉步維艱，鞍山經濟隨之逐步陷入發展困境。從1993年下半年開始，鞍鋼步上艱難之路：一是資金嚴重短缺，陷入三角債鏈條中，內外債超百億，甚至連煉鐵高爐必需的焦煤幾乎都買不起，1994年一度麵臨停產危急關頭，鞍鋼告急。二是鞍鋼的鋼鐵產品市場覆蓋麵急劇萎縮，由覆蓋全國幾乎退縮到黃河以北，甚至連家門口“一汽”的老客戶都要失去，又進一步加重了資金短缺的困難局麵。三是鞍鋼困難直接影響相關聯的企業。礦山、冶金、運輸、動力等裝備工業陷入發展困局，又直接導致鞍山數百家大大小小冶金企業麵臨停產半停產狀態。四是全市20餘萬工人麵臨下崗和待崗的嚴峻形勢。鞍山經濟發展麵臨前所未有的困難局麵。

理清症結。按照區域經濟發展理論，區域經濟發展軌跡一般要經曆五個發展階段：成長—發展—興旺—成熟—衰退。一般說來，某一地區或企業經過幾十年發展，進入成熟發展階段若不適時實施調整（包括技術結構、產品結構及發展方式等），很有可能走向衰退。區域經濟衰退由以下幾個基本因素導致：體製性因素導致衰退；結構性因素導致衰退；市場供求變動因素導致衰退；資源枯竭因素導致衰退；區位地位變化因素導致衰退等。鞍山和鞍鋼衰退直接因素主要有三條：首先，體製性因素。鞍鋼經過幾十年發展進入到成熟發展階段，在市場經濟大背景下，體製機製與市場經濟體製不適應，鞍鋼是傳統計劃經濟體製下打造的，並經過幾十年運轉，舊體製有很強的剛性和慣性，改革難度大，改革的成本高。企業的發展和改造靠國家投入；產品銷售由國家計劃安排，工廠產品不愁賣；招收職工由國家定等。在市場經濟條件下國家給企業斷奶。其次，結構性衰退。鞍鋼總體設備老化陳舊，75%以上為上世紀50年代和60年代技術水平，甚至煉鋼的平爐為40年代技術水平，鞍鋼總體技術水平同上海寶鋼相差15年，鞍鋼的鋼鐵產品多為初級產品、粗加工產品為主，隨著寶鋼全麵投產，鞍鋼的鋼鐵產品麵臨嚴峻挑戰。再次，市場需求在不斷變化，鞍鋼的鋼鐵產品與市場需求不適應，進而導致市場萎縮。同時，也要指出鞍鋼曆史欠賬很多，並經過幾十年積累解決難度大；企業負擔過重，特別是在寶鋼在建期間，鞍鋼折舊費僅為4.7%，並且還要拿出一半支援寶鋼建設等。

鞍鋼和鞍山經濟陷入發展困境是區域經濟發展的一般規律，就是在西方發達國家也曾出現過，如德國的魯爾、英國的曼徹斯特、法國的洛林，美國東北工業區等。

二、突破與跨越

（一）突破

改革開放30餘年來，從改革和發展的實踐中，鞍山市黨委和政府深切感到：鞍山傳統發展思維定式不突破、體製和機製改革不突破、發展方式和結構調整不突破、空間布局發展不突破，鞍山經濟難跨越，鞍山全麵振興難實現。實施振興8年來，特別是“十一五”以來，從鞍山的發展和改革的實踐中，可以比較清晰地看到，鞍山實現了“五大”突破。

第一，觀念和思維方式突破，建立新思維、新理念。轉變傳統思維定勢。一是轉變傳統過度依靠鞍鋼發展鞍山的思維定式，科學理清鞍山發展與鞍鋼關係，實施“靠”與“不靠”雙向發展路徑選擇。所謂“靠”，就是緊緊依靠鞍鋼優勢的鋼鐵資源，著力發展鋼鐵產品精深加工，建設世界級鋼鐵產品精深加工基地；所謂“不靠”，就是要大力發展非鋼產業——裝備工業和新興產業等。二是轉變傳統思維定式。鞍山的決策者用現代思維方式，新理念，從市場需求、從未來發展走向、從世界發展趨勢看自我、看鞍山、研究鞍山、決策鞍山發展方向和結構調整。提出了建設創新鞍山、和諧鞍山、幸福鞍山。為滿足鞍山城鄉居民對藍天、碧水、宜居環境需求，大力發展循環經濟，關停並轉汙染企業，建設生態鞍山；滿足鞍山人和國內外旅遊者對休閑、度假、健康需求為重點，轉變湯崗子溫泉以健康療養為主的發展方向，轉變為建設休閑、健康、度假新城。

第二，轉方式、調結構重要突破。一是轉變鋼鐵工業發展方式，控外延擴張，重內涵調整。盡管鞍山鐵礦資源豐富，資源優勢明顯，但把發展鋼鐵的重點放在調整內涵上，鞍鋼鋼鐵產量大體控製1800萬噸左右，主要精力放在調整結構，加速技術改造上，僅僅用了七八年時間，鞍鋼總體技術水平接近和部分達到世界先進水平，生產的高端鋼鐵產品已占80%以上，其中，能生產具有世界先進水平的中、高檔汽車板、高鐵用重軌、國際船旗社認可的船板等，並依托鞍鋼鋼鐵產品優勢，大力發展精特鋼及鋼鐵深加工產業，拉長產業鏈條。這在當前我國鋼鐵產能過剩的背景下是很好的借鑒。二是以結構調整為重點，大力發展非鋼產業——高端裝備工業、新興產業（新能源、新材料、電子信息、現代服務業）和旅遊業等，並且，已經取得了重要進展。產業結構不斷優化。加快發展裝備製造及工業自動化、菱鎂特色新材料、化工新材料、光電光伏等產業，全市工業由過去鋼鐵一柱擎天，轉變為實現“五業”俱興，協調推進。

第三，區域空間結構調整取得重要突破。鞍山正在實現由生產型城市向科技型、生態型、消費型城市的轉變。區域空間發展新格局正在形成。以母城鞍山市區為核心，空間架構全麵拉開。打破了城市環狀封閉結構，城區麵積由過去624平方公裏向800平方公裏全麵拓展。城市基礎設施進一步完善，現代化城市功能進一步提升，積極推進中心城區工業空心化，實施城區工業向工業園區轉移、商業進城區、民居進小區，城市的居住、就業、消費、生態和公共服務功能進一步完善。城鄉一體化發展格局正逐步形成，以騰達通海產業大道為主線加速打造鞍海經濟帶“一帶十區”產業布局，“四城三鎮”等新城新市鎮建設全麵展開。全力打造和完善“十橫八縱五環十射”道路交通運輸網絡，著力啟動沈遼鞍營城際軌道交通鞍山段建設，加速推進貫穿鞍山的東西鐵路和高速公路大動脈，高標準建設騰鼇機場，鞍山已成為重要的區域性交通樞紐城市。

第四，體製改革和機製創新的重要突破。一是實施綜合配套改革，化解國有和集體企業改革“錢從哪來，人往哪去”難題，通過企業搬遷改造、合資合作和資產重組，利用級差地租等收益支付企業改革成本，解決國企和集體企業曆史遺留問題。對國有和集體“殼企業”，由政府出資解決“兩險一金”等問題。二是通過實施綜合配套改革，建立和完善公共服務體係，滿足和保障基本公共服務產品供給。初步實現了全市城鄉基本公共服務城鄉均等化——基本教育、基本醫療衛生、基本社會保障和就業。完善社會保障製度，全麵實施職工社會保險，實現職工再就業，推進企業職工轉企就業，退休職工全部納入城市合作醫療。整合教育資源，深化教育製度改革，實現了城鄉九年義務教育，農村率先實現“兩免一補”，每個縣(市)區都有一所免費高中。三是積極推進省基本藥物製度改革試點，在全國率先實施公立醫院改革。全麵改造城鄉重點醫院，全域基本藥品實行零加價銷售，優化醫療衛生布局，形成綜合加專科的醫療衛生體係，建立市遠程會診信息中心平台，建立居民電子病曆檔案。四是農村綜合改革不斷深化，細化實化支農惠農政策，集體林權製度改革取得突破性進展。五是推進公共行政體製公共改革，行政審批製度改革不斷深入，簡化辦事手續，全麵實現一站式辦公，依法行政逐步規範，服務型政府架構基本形成。五是鞍鋼體製改革在市委和市政府支持下，成功實現了主輔分離改革，約15萬職工脫離鞍鋼主體，有力提升了鞍鋼生產率。

第五，對外開放取得重要突破。要素積聚和對外開放吸引力顯著增強，資本窪地效應凸顯，預計累計引進域外資金2343億元，增長6.5倍；實際利用外資27.4億美元，增長10倍以上；完成外貿出口總額101.6億美元，增長2倍。

（二）跨越

振興8年，鞍山在市委和市政府領導下，按照新體製、新機製、新方式，鞍山經濟社會步上全麵振興之路，實現“三大”跨越。

鞍山經濟發展狀況 單位： 億元、 萬美元、元

第一，經濟跨越式發展。“十一五”末，2010年比振興前2000年增長了4.54倍，比“十五”末2005年增長2.1倍，年均增長17%。經濟增長質量明顯提高，公共財政預算收入達到180億元，比2005年增長3.26倍，比2000年增長8倍以上，並且大大高於同期經濟增長8—12個百分點。固定資產投資快速增長，2010年達到669.4億元，比2000年增長14.2倍。“十二五”開局之年2011年經濟繼續保持強勁發展勢頭，地區生產總值達到2420億元，比2010年增長12.0%，固定資產投資超常增長，達到1329億元比2010年增長30.2%。經濟發展基礎進一步穩固。

第二，縣域經濟發展跨越。發揮縣域比較優勢，突出地域特色，發展縣域經濟。建設現代農業，著力發展設施農業，總麵積達到130萬畝，占全市耕地麵積的1/3。縣域工業全麵發展，成為拉動縣域經濟增長的主導力量，縣域經濟增長速度從2006年開始一舉超過全市平均水平，連續5年高速增長。

縣域經濟已成為全市經濟的重要增長極。縣域經濟總量和增幅均在全省名列前茅。 “十一五”期間，縣域經濟發展進入了持續超常增長期，縣域主要經濟發展指標實現了大幅度、可持續增長，經濟總量從“短板”“軟肋”升至全市的“半壁江山”。到2010年末，全市縣域地區生產總值(含千山區)實現1264億元，占全市經濟總量的55%，年均遞增26.97%;固定資產投資實現1493億元，年均遞增58.3%;規模以上工業增加值實現625億元，年均遞增35%;規模以上，工業企業發展到1300家。海城成為全省縣域經濟領頭羊。

第三，民生改善實現跨越。改善民生，提高全體人民生活水平和生活質量是改革和發展的出發點和歸宿。振興以來，鞍山市黨委和政府極為重視改善民生，把發展成果惠及城鄉百姓。民生得到切實改善，城鄉居民收入實現較快增長，2011年城鎮居民人均可支配收入21297元，比2005年增長2.25倍，比振興前2000年增長3.5倍，年均增速超過14%左右；農民人均純收入達到11146元，比2005年增長2.35倍，比振興前2000年增長3.1倍，年均增速超過14%，增幅位列全省前茅。滿足和保障城鄉居民基本就業，就業規模持續擴大，城鎮登記失業率由5.86%降到2%以下，保持“零就業家庭”動態為零，有就業意願的大學生實現充分就業。一手抓商品房建設，一手抓保障性住房建設，全麵解決好群眾住房問題，重點推進回遷房、動遷周轉房、廉租房、公租房、軍人之家和勞模大廈等六類住房建設，棚戶區和危房區得到全麵改造。在全國率先創建城市職工合作醫療，新型農村合作醫療保障體係不斷完善、保障水平不斷提高，全市養老、醫療、失業、工傷、生育保險覆蓋麵不斷擴大，基本實現應保盡保。在全國率先製定實施《城鄉特困群眾社會救助暫行辦法》，全麵提高最低工資、最低生活保障金和企業退休人員養老金標準。累計投入資金100多億元，為群眾辦實事取得明顯效果。加快社會事業建設，實施以體育中心、文化中心、職教中心、衛生中心、公租房中心、養老中心等六中心為重點的社會事業項目建設，公共服務能力和水平進一步提高。初步實現了學有所教、做有所工、老有所養、病有所醫、住有所居。基本形成氣順人和，社會穩定的新鞍山。

當然，未來鞍山發展依然麵臨著一些難題和挑戰，體製性和機製性深層次問題並未完全解決；國內外市場環境和發展環境複雜嚴峻，轉方式調結構任務十分艱巨；建設創新鞍山、生態鞍山、低碳鞍山剛剛起步，以高能耗高物耗重化工業為主體的鞍山，轉方式結構調整，實施綠色發展任務十分艱巨。

三、未來發展的思考

鞍山未來如何發展，中共鞍山市委關於“十二五”規劃“建議”作了明確地詮釋。在縱觀和回顧鞍山振興8年，特別是“十一五”以來鞍山經濟社會發展實踐，其中許多成功經驗和有效做法需要認真總結和堅持實施。對此提出如下不成熟理論思考，即，理清六大關係，堅持實施融合發展，在新的起點上實現鞍山經濟社會發展新跨越，實現鞍山全麵振興，為建設“富庶、文明、幸福”新遼寧貢獻出鞍山力量。

（一）理清“六大關係”

第一，理清新型工業化與傳統優勢產業關係。新型工業化的核心點是科技含量高，經濟效益好，資源消耗低，環境汙染少，人力資源得到充分利用。所以，要優先發展新興產業，這是不容置疑的，但同時必須指出，目前鞍山傳統產業所占份額85%左右，在重視發展新興產業的同時，要進一步加強用高新技術對傳統優勢產業滲透和改造，提高傳統優勢產業及產品技術含量和附加值，減少資源消耗和環境汙染。

第二，理清鞍山經濟發展與鞍鋼關係。鞍鋼是鞍山第一品牌，對鞍山發展和影響力的提升至關重要。在推進新型工業化，建設新型產業基地進程中，要科學理清“依靠”和“不依靠”關係，既要堅持依靠鞍鋼鋼鐵產品優勢，大力發展鋼鐵產品精深加工，建設世界級精品鋼材基地，同時，還要加快調整優化鞍山產業結構，要進一步加大發展非鋼鐵產業的力度，推動鞍山老工業基地轉型升級。

第三，理清轉方式、調結構與建設低碳（生態）鞍山關係。建設低碳（生態）鞍山是全體鞍山人所期盼的，也是鞍山市最重要戰略取向，所以在轉方式、調結構進程中，要把建設低碳（生態）鞍山作為轉方式、調結構的關鍵環節和重點。

第四，理清新城新市鎮與母城關係。目前鞍山市按照省委和省政府戰略部署，加速建設“四城三鎮”新城新市鎮。建設新城和新市鎮是推進鞍山城市化，化解城鄉二元結構的重要戰略舉措，意義重大。新城和新市鎮建設中，必須依靠母城的技術和產業支撐，離不開母城。同時，新城和新市鎮建設，又進一步促進母城結構調整，城區現代化改造，完善城市功能。二者相互促進，互為支撐。

第五，理清發展新興產業，發展知識密集型產業與傳統勞動密集型產業關係。結構調整發展新興產業，發展知識密集型產業要從國情、省情和鞍山市出發，勞動力數量龐大，特別是素質偏低的簡單勞動力數量大，充分就業始終是我國、我省和鞍山市必須要解決的首位社會問題，也是實施新型工業化的一個主要環節。就業是民生之本，社會穩定的重要閥門。所以，在推進新型工業化進程中，既要大力發展新型產業，發展知識密集型產業，推動老工業基地轉型升級，增強市場競爭力；同時，必須注重鞏固和發展傳統勞動密集型產業，發展勞動密集型中小企業，發展家政服務、社區服務、城市環境衛生服務等，給弱勢群體就業出路。

第六，理清文化與經濟發展關係。經濟是文化發展基礎，文化是提升經濟影響力和發展力重要環節。文化建設與經濟建設相互給力，互為依存，在經濟建設中，不能低估文化對經濟發展的影響力，不能低估文化軟實力對鞍山經濟社會發展所起的巨大作用。

（二）堅持“融合”發展

保持鞍山經濟強勁發展勢頭，不僅僅是經濟發展本身，還涉及與經濟發展相關聯的諸多方麵，要注重統籌協調，實施融合發展。所謂“融合”是化合物而不是混合物，你中有我，我中有你，相互依托，互為促進。

第一，堅持新思維、新理念與發展思路、發展決策融合。新思維和新理念要融入鞍山經濟社會發展思路和發展決策中。要摒棄以我為中心，以現在為中心，看市場需求、看未來發展走向、看經濟發展趨勢，謀劃發展和製定決策的傳統思維定式。而首先要用現代思維定式，以市場需求、未來走向、經濟發展趨勢看自己，研究不足，找差距，謀發展，定決策。

第二，堅持“兩化”融合（信息化與工業化），轉方式調結構，建設現代產業體係，促進老工業基地轉型升級。所謂“兩化融合”，一是以信息技術為依托發展新興產業，發展高新技術產業，實施新型工業化；二是依托信息技術對傳統優勢產業滲透融合，推動傳統產業轉型升級，實施新型工業化。所以，鞍山實施新型工業化，建設現代產業體係為重點，一是要大力發展信息技術，並以信息為依托發展新興產業，特別是重點發展戰略性新興產業——發展裝備製造及工業自動化、菱鎂特色新材料、化工新材料、光電光伏等產業。二是全力加強用信息技術鞍山傳統優勢產業滲透和融合，促進傳統優勢產業轉型升級。三是加速推進農業現代化，著力實施農業“五化”——設施化、特色化、綠色化、市場化、服務社會化。並以優勢農產品為依托發展農產品深加工。大力發展現代服務業和鞏固、發展勞動密集型服務業。

第三，堅持城鄉統籌發展，實施城市與縣域，城與鄉發展融合，推動城鄉一體化。一方麵加強城市結構調整，完善城市功能，以城帶鄉，以工補農，工業向縣域工業園區轉移，推動縣域經濟發展；另一方麵，堅持突出地域特色發展一縣（市）一業（或幾業）一鄉（鎮）一品（幾品），保持縣域經濟強勁發展勢頭，縮小城鄉差距促進城鄉一體化發展。

第四，堅持實施母城調整改造與新城新市鎮建設融合。“四城三鎮”新城和新市鎮是推進鞍山全域城市化關鍵環節，是化解城鄉二元結構主要路徑。新城新市鎮建設離不開母城，要依靠母城人才技術和產業支持。同時，新城新市鎮建設是按照新體製、新機製、新方式實施，而建設取向是突出地域特色，建設現代化新城新市鎮：宜工、宜商、宜居、宜娛、宜休（閑）。無疑對母城結構調整，完善城市功能，從體製機製、城市調整改造方向提供很好借鑒。

第五，堅持經濟發展與低碳（生態）鞍山建設融合。建設低碳鞍山是鞍山市在“十二五”和今後更長時間，轉方式調結構一大重點和主要方向。隨著鞍山人步上全麵小康之路，對藍天、碧水、宜居的需求日趨強烈，建設低碳（生態）鞍山是鞍山全體城鄉百姓的期盼。鞍山未來經濟方式轉變的著力點就是經濟發展要同建設低碳（生態）鞍山相融合，大力發展低碳經濟，嚴格控製高能耗產業發展；按照減量、再利用、零排放的理念，大力發展循環經濟；加快用高新技術對高耗產業改造；製訂科學節能減排指標，控製碳消耗和排放；廣泛推行新能源。

第六，堅持實施改善民生與推進基本公共服務均等化融合。改善民生是經濟發展的出發點和歸宿，而推進基本公共服務均等化恰恰是改善民生的主體，民生改善的核心內容。完善公共服務體係，推進基本公共服務均等化就是滿足和保障城鄉百姓和所有社會成員基本生存權和發展權，即，滿足和保障鞍山人基本教育（義務教育）、基本醫療衛生、基本社會保障、基本就業等基本公共服務產品的供給。推進基本公共服務均等化是公共財富的再分配，緩解和消除社會財富分配不公的重要路徑；是構建公平、正義、和諧、穩定的基礎的必然選擇。在“十一五”鞍山市在此做了卓有成效的工作，取得了顯著成效。隨著城鄉人民生活不斷提高，對基本公共服務產品的供給需求標準將不斷提高，服務範圍將進一步擴大。進一步增加公共財政對基本公共服務投入，完善鞍山市公共服務體係，推進基本公共服務均等化。確保在動態上實現鞍山人，學有所教、住有所居、勞有所工、病有所醫、老有所養。建設公平、公正、正義、和諧、穩定的新鞍山。

第七，堅持經濟發展與文化發展融合。文化與經濟二者相互依存，互相給力。在注重發展經濟的同時，以建設“文化鞍山”為重點，一要進一步增加對文化的投入，加強文化建設，以縣域為重點，建設和完善縣區文化館、圖書館、文化活動及演藝場所；鄉鎮文化室和文化活動廣場；行政村讀書屋和農民文化及健身場所。二要利用鞍山人文資源厚重，英雄模範人物輩出的人文條件，進一步弘揚老英雄孟泰，雷鋒傳人當代雷鋒郭明義愛國、愛黨、愛人民、愛崗、敬業、樂於奉獻的高尚情操，加速構建核心價值觀體係，全麵提升鞍山文化軟實力，提高鞍山國內外影響力。

營口市經濟發展戰略研究

文章背景：?2002年，本人受營口市政府委托主持並執筆總報告《營口市發展戰略研究》，2003年12月完成，2004年由營口市政府主持專家評審，得到較高評價。為營口市政府全麵采用實施，成為營口市經濟發展重要理論指導，產生較大社會效益。遼寧社科院李天舒研究員和趙玉紅研究員參與研究專題報告執筆。

中共十六大明確提出了本世紀頭20年全麵建設小康社會的奮鬥目標，為開創中國特色社會主義事業新局麵指明了方向。為深入貫徹十六大精神和國家對老工業基地調整改造的總體要求，結合營口市區域經濟發展的實際，理清發展思路，研究和編製本發展戰略規劃。

一、市情的基本認識

營口市位於渤海遼東灣北岸，大遼河入海處，轄兩市（大石橋、蓋州）四區（站前、西市、老邊和鮁魚圈），海岸線總長96公裏，全市總土地麵積5401平方公裏，人口227.4萬人。營口市情具有鮮明的特點。

（一）自然與人文特征

1.優勢突出的自然資源

氣候。營口處於暖溫帶北緣，為水果生產提供了得天獨厚的發展條件。地貌類型多樣，濱海灘塗、平原、丘陵、低山等齊備，為發展農林牧果漁等多種經營提供了基礎條件。“三水”（水稻、水果、水產）是遼寧的重要產地，被譽為“三水”之鄉，其產量居遼寧第2位。礦產資源豐富，已發現礦產38種，利用19種，其中，菱鎂礦保有儲量居世界之首，有“鎂都”之譽。

2.獨具特色的地緣條件

東北三大黃金通道（“哈大”電氣化鐵路、“哈大”高速公路、“哈大”公路）縱貫區域南北；同時又處於“沈大”經濟帶中段的節點上，可以同時接受遼寧兩大中心城市（沈陽和大連）的雙向輻射；其次，營口港為東北第二大港，占有明顯的地緣優勢，背靠大進大出的重化工基地和國家商品糧、木材基地。從運輸成本看，營口港同大連港相比運距少約200公裏，據匡算，遼寧中部城市群的進出港的貨運成本比大連港節省大約1/3—1/2。

3.特色鮮明的人文背景

營口港（老港）為東北地區第一個對外開放的商埠（時稱牛莊），1864年開港距今已有138年曆史，是東北三省和內蒙古自治區東四盟的貨物出入口的集散地，有“東方貿易良港”之美譽。百年來營口是關東文化與外來文化的交彙地，形成了營口地域特有的文化特征：營口文化底蘊厚重，既有關東人勤勞樸實無華的特點，又具有沿海人所特有的開放意識、商品意識、市場意識，營口地區民營經濟突起與此不無關係。

（二）經濟發展的特點與缺陷

營口地區經濟發展的特點與缺陷鮮明。據初步分析可概括為以下幾點：

1.經濟發展步上快車道，經濟總量依然規模較小

“九五”期間國內生產總值年均增長10.6%，高出全省平均水平2個百分點，為全省14個省轄市中發展最快的地區之一。但是，經濟總量依然偏小，國內生產總值僅占全省3.8%，人均國內生產總值8481元，低於全省平均水平達3500元；其次，營口地區是沈大經濟帶經濟最薄弱區段，國內生產總值僅占沈大經濟帶4.7%，人均國內生產總值僅為沈大經濟帶平均水平55.9%；經濟密度為344.9萬元/平方公裏，僅為沈大經濟帶平均經濟產值密度的68.2%。

2.港口規模擴張迅速，臨港經濟發展滯後

“九五”以來，營口港開發建設加快，吞吐量年均增長14.3%，集裝箱運量年均增長49%，成為全國發展最快的樞紐港之一。但是，僅僅利用了港口貨物吞吐的單一功能，牽動地區發展的多功能受到抑製，港口發展與地區經濟發展分離，臨港經濟發展滯後。

3.城市化水平相對較高，中心城市規模領袖地位缺位

營口地區城市化水平較高，在全省14個省轄市中，僅營口市所轄縣全部改為市（縣級市），並且發展起一批具有一定規模和影響力的中心鎮，如熊嶽、萬福、高坎等。但是，中心城市規模小、能量小、牽動力弱，缺少中心城市的領袖地位。

4.民營經濟超常發展，小企業占絕大份額

“九五”以來民營經濟迅速突起，全市非公有製企業已達7.5萬戶，從業人員50餘萬人，超億元產值的企業發展到30戶。民營企業工業總產值占全市81%，占國內生產總值55.4%。民營經濟已成為營口市經濟發展的主要支撐力量。但是，從民營企業的規模上，企業的技術含量上，企業的產業構成上看，民營企業規模偏小，高新企業數量少，規模以上的民營企業數量隻占民營企業總數的3%，70%—80%左右企業產品為雙低（技術含量和附加值），高新企業僅占1%—2%。

5.中小企業發展迅速，大型和龍頭企業數量較少

全市工業企業產值在500萬元以上的企業有532戶，企業總數占全省9.1%，企業數量僅次於沈陽、大連和鞍山，居全省第4位。但是，其產值僅占全省4.1%，企業平均產值為3501萬元，不足全省企業平均水平的1/2（全省為7663萬元），具有牽動力較大的特大型企業不足10戶。

6.資源條件優越，開發利用水平較低

農業資源條件優勢，開發曆史久，為全國最早引進蘋果樹的栽培地區，距今已有80餘年曆史。但蘋果品種普遍老化，更新緩慢，名特新優品種比重小，蘋果在全國的優勢地位逐步消失。

菱鎂礦是世界級名礦，有80年的開發曆史，但至今開采方式和手段粗放、落後，掠奪式；礦石加工工藝落後，粗加工，加工層次淺，基本為初級加工產品，技術含量和附加值均低。

7.農業生產相對發達，工業化水平偏低

營口地區農業生產是遼寧比較發達地區，農林牧漁果“五業”發達，結構比較協調，生產水平較高，土地總麵積占全省3.6%，而第一產業產值占全省5.1%，高出第二產業占全省比重（3.8%）1.3個百分點；從三次產業構成上看，第一產業比重為14.3%，高出全省第一產業比重3.5個百分點（全省為10.8%），高出沈大經濟帶第一產業比重5.3個百分點（“沈大”為9.0%）。不難看出營口的工業化水平低於全省平均水平，同沈大經濟帶各市相比工業化水平有一定差距。

8.基礎教育比較發達，科技總體實力較弱

營口地區基礎教育比較發達，是全省普及義務教育最早達標地區之一，每百人有在校普通中學學生5.6人，高出全省平均水平0.4人（2000年統計數據）。而高等教育薄弱，每萬人有在校高等學校學生25人，低於全省14人，僅為全省平均水平的64.1%。僅有的兩所高校為大專，專業為農業和師範。近年來每年全市約6000—7000左右考入省屬和部屬高校，畢業後返回營口市的不足1/8，全市高科技專業人才極為薄弱，遠不如“沈大”經濟帶其他各市。

二、區域經濟發展的總體構想

（一）發展機遇

黨的十六大開創了中國建設與發展新局麵，黨中央和國務院把振興老工業基地作為區域發展戰略的一大重點，為營口市經濟發展提供了難得的曆史機遇。

1.周期發展機遇

以發展為第一要務，全麵建設小康社會，中國經濟步上了新的發展階段，進入新一輪經濟快速增長周期。

2.國家戰略傾斜機遇

黨中央提出並著手實施振興東北老工業基地的發展戰略，是繼重點發展沿海特區、開發浦東和實施西部大開發戰略之後又一重大戰略舉措，中央的戰略指向區域，是生產要素流向和聚集的“窪地”，東北老工業基地區將成為經濟快速發展的熱點地區。

3.產業轉移機遇

自上世紀90年代末以來，發達國家和新興工業化國家（地區）相繼開始新一輪結構調整，資本、技術和產業向外轉移，作為臨港地區的營口，無疑具有承接國際產業轉移的地緣優勢條件。

4.臨港經濟發展機遇

全球經濟一體化進程加快、技術進步，地球變小了，資源稟賦決定區域產業布局的主導因素逐步弱化。資源和市場兩頭在外的重化工業（如鋼鐵、石油化工等）已經成為國際和國內大港臨港經濟發展的主要走向；加之國內新一輪重化工業發展階段到來，發展兩頭（資源、市場）在外的臨港重化工業，創造了有利條件和提供了發展機遇。

（二）指導思想與經濟發展的基本原則

1.指導思想

以黨的十六大精神為指針，緊緊抓住新世紀頭20年的戰略機遇期，實施“以港興市，工業立市”的基本方略，以發展為主題，提高城鄉人民生活為根本出發點，以結構戰略性調整為主線，以做新做優高效品牌農業，做大做強重化工業，做新做大服務產業為重點；以製度創新和經濟外向化為動力，走新型工業化道路，依托港口優勢加快建設遼寧新興的重化工業基地，“雙高”輕工紡織食品基地，新型綠色建材基地、無公害“名優特新”綠色食品基地，促進營口區域經濟全麵振興並成為遼寧老工業基地複興的重要支撐點，為營口市提前全麵實現小康社會打下堅實基礎。

2.基本原則

（1）以港興市原則

營口港是全國重要的樞紐港，東北第二大港，2010年要建成億噸大港。營口市經濟發展要汲取“港經”分離，區域經濟發展緩慢的曆史教訓，借鑒國內外發展臨港經濟的成功經驗，實行“港經”結合，以港興市原則，充分發揮和增強港口的產業聚集功能，大力發展臨港經濟，促進區域經濟全麵振興。

（2）經濟協調發展原則

經濟協調發展是區域經濟健康持續快速發展的基本條件。區域經濟發展要堅持和注重四個主要方麵協調發展：城與鄉發展協調，三次產業之間發展協調，經濟發展與相關的基礎設施建設協調，經濟發展與人口、資源、環境協調等。

（3）市場化運作與宏觀引導相結合原則

區域經濟結構調整與發展，必須堅持以市場為導向，實行市場化運作，發揮市場配置資源的基礎作用；同時，要發揮政府的宏觀引導作用，充分發揮宏觀引導調控作用，避免由於市場經濟體製不成熟可能產生的消極負麵後果。

（4）發展新興產業與改造提升傳統優勢輕型產業相結合原則

在新的發展階段，依托港口優勢，以發展臨港經濟為重點，建設新興重化工業，推進區域結構轉型。但同時要大力引進資金、技術，加速改造提升傳統優勢的輕工、紡織和建材等輕型產業，打造輕型產業新優勢，實行新與老產業相結合的發展原則。

（5）區域經濟一體化發展原則

在舊體製和傳統發展模式影響和作用下，城鄉分離，地區分割，部門所有，“山頭”林立、“土圍子”重重，各吹各的調，合理的產業布局難於實施，形不成區域經濟發展合力。對此，要特別注重區域經濟一體化發展原則。實行城鄉一體，區域產業、資源開發和行政區整合，增強中心城市的輻射力和牽動作用。

（三）產業布局總體框架

1.農業布局： 區域化布局，產業化發展

以市場需求為導向，發揮地域資源優勢為基礎，實行區域化布局，專門化生產，建設四大農業產業化經營區：（1）濱海灘塗區，建設海珍品水產養殖商品生產基地區；（2）西部濱海平原區，建設以優質水稻為重點，優質商品糧基地區；（3）中部丘陵區，建設以“名優特新”品牌高效果養菜及其加工基地區；（4）東部低山丘陵區，建設以生態屏障為重點，發展成為新特“林牧果蠶”多種經營區。

2.工業布局： 三角軸線，梯次拓展

以港和中心城市為依托，公路（鐵路）為發展軸線，以開發區或工業園區為載體，建設現代化三大產業帶：（1）營石（大石橋）軸線，建設以冶金、新型建材和礦品深加工為重點產業帶；（2）營鮁蓋（州）濱海軸線，建設以石油化工和機械裝備為重點產業帶；（3）石蓋軸線，建設以輕工紡織食品為重點產業帶。初步形成產業密集經濟發達的金三角發展格局。

（四）區域經濟社會發展的預期目標

1.經濟增長

到2010年經濟發展指標確定基於營口經濟快速增長的趨勢分析，提出經濟增長的上線指標；同時也考慮到未來發展尚存在諸多不確定因素，如市場因素、國際風雲變化因素等提出下線指標。上線指標年均增長17%，國內生產總值達到800億元，比2001年翻兩番；下線指標，國內生產總值年均增長14.5%，經濟總量達到650億元，比2001年增長3.4倍。

2.城鄉居民收入水平

到2010年城鄉居民生活顯著改善。城鎮居民人均可支配收入將達12000元；農民純收入6200元。

3.結構調整

到2010年基本實現經濟結構轉型。三次產業結構調整為：10∶50∶40；輕重工業結構調整為3∶7。

4.生態環境

生態環境顯著改善，重現藍天、碧水、山青；營口市中心城區打造成為經濟發達、環境優美的生態城市。

三、結構調整的重點和方向

（一）實施產業化經營，做新做優高效品牌農業

消除二元結構，解決“三農”問題的核心是提高農民收入。提高農民收入的重要途徑是，實行農業產業化經營，提高土地回報；同時，還必須發展城鎮二、三產業，促進農村勞動力向非農業產業轉移。兩個輪子一齊轉。

1.全力推進農業產業化經營

實行農業產業化的方向是做新做優高效品牌農業，提高農產品市場占有率。發展農業產業化的基本思路是：

區域化布局，專門化生產。發揮不同地域的資源優勢條件，重點開發建設四大農業產業化區：濱海灘塗海水養殖水產區，西部平原優質水稻生產區，中部丘陵優質果菜肉蛋奶菜生產區，東部低山丘陵林牧果蠶特產生產區。

實行品牌化生產。農牧果漁產品實行無公害化，生產標準化，產品優質品牌化。

推進規模經營。改革和推進農村土地流轉製度，以多種形式（出租、股份製），實行土地向技術和生產能人集中，提高規模化生產經營，促進農業產業化。

實施農業生產服務社會化。建立農業生產社會化專業服務組織和中介組織，為農業生產產前、產中和產後全方位服務，轉變傳統生產與經營為一身的落後的農業生產方式，生產者集中精力提高生產水平，推動農業產業化發展。

農業生產產品市場化。發展訂單農業，建立和完善農戶與企業（包括外貿機構）聯緣機製，產品與市場對接，形成“市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地聯農戶”的運行機製，不斷擴大基地規模，促進農業產業化經營。

以優質、無公害、名牌為載體建設10大農產品商品基地：濱海區，海珍品水產養殖基地；西部平原區，優質大米生產基地、商品豬基地；中部丘陵“黃金通道”區，水果、蔬菜、禽蛋、肉、奶商品生產基地；東部低山丘陵區，絨山羊、肉用牛、特產品生產基地。

2.優化鄉企結構和布局，做強農村經濟

當前和今後一個時期，鄉企要有較大發展，到2010年鄉企的增加值要達到500億元。其發展重點是，其一，優化結構，重點改造和提升機械電子、新型建材、礦物製品、精細化工、食品飲料和服裝等六大行業；其二，發展途徑，優化布局，以交通幹線為發展軸線，據點式開發，以中心鎮和鄉企基礎較好的重點鎮建設鄉鎮企業工業園區，鄉企產業向園區聚集，提高產業集中度，利於調整改造和發展鄉企及鄉企產業整合和節約土地、環境保護。

（二）推進結構轉型，做大做強重化工業

營口經濟實現跨越式發展其關鍵要以工業超常發展來支撐，實行以港興市，工業立市的方略。按照新型工業化的基本要求和黨中央、國務院對遼寧老工業基地調整改造的定位，建設現代化的“原材料工業和機械裝備工業基地”的精神，從營口經濟發展實際和地緣條件出發，依托港口優勢，實行結構戰略性調整，推進產業結構轉型，一是大力發展兩頭（資源和市場）在外的重化工業；二是引進資金技術調整改造提升傳統優勢輕型產業。到2010年基本建成七大現代化工業生產基地：冶金、石化工業基地，汽車工業的配件基地，現代化修造船基地，輕工紡織基地，新型建材基地和“雙高”礦產品深加工基地等，實現工業增加值400億元。

1.依托港口優勢，發展兩頭在外的鋼鐵工業

以五礦中板廠為依托，冶金工業園為載體，重點開發建設年生產600萬噸高強度板材的鋼鐵聯合企業，到2007年鋼產量要達到500萬噸生產能力。

依托港口，在開發區以獨資或合資方式建設50萬噸冷軋鍍鋅薄板和14萬噸不鏽鋼薄板。

2.發揮臨港優勢，石化工業要超常發展

以開發建設仙人島石油深水碼頭和石油倉儲為契機，以建設50平方公裏石化工業園區為載體，建設1000萬噸大型石油煉化廠，60—120萬噸乙烯以及相關聯的產業產品深加工。要形成比較強的油頭—化身—輕紡尾的產業鏈條。打造精細化工新優勢。充分發揮精細化工優勢，以“向陽”化工和“三征”化工為依托建設兩個化工工業園區，拉長精細化工產業和產品鏈條，以市場為導向，大力擴張精細化工產業和產品生產規模，重點發展1000平方米鎳氫隔膜，100噸高密催化劑，10萬噸聚丙烯，120萬噸綠色多元複合肥，10萬噸精細化工等重點項目。

3.大力發展臨港特色的機械裝備工業

利用臨港靠海的區位和原有修造船的基礎條件，依托營口造船廠和漁輪廠，在高新區構建遼寧船舶配套工業園，建設大型修造船廠。打造服務遼寧的裝備製造業配件產業群。統籌規劃，利用城區西部和鹽場土地，開發建設好配件工業園，重點發展汽車零部件，電子基礎元器件。

4.著力改造和提升傳統優勢輕型產業

營口市產業結構特征為傳統輕型產業占主體，在經濟發展新階段中，實施結構戰略性調整，由輕型產業為主體轉為以重化工業為主體。但是，傳統優勢的輕型產業對營口市的發展依然有重要作用，“隻有夕陽的產品，沒有夕陽的產業”。通過結構和技術創新重塑營口傳統輕型產業新優勢，為此，要注重傳統輕型產業的調整和改造。調整改造的重點：具有優勢的輕型企業，優勢包括企業的規模優勢，技術及產品優勢；調整改造的方向：提升。技術裝備水平提升，生產規模提升，企業的經營管理水平提升，最終的目的整體提升傳統優勢輕型產業的實力和市場的競爭力，再造輕型產業新優勢。調整改造的方式和途徑：一是，企業組織結構調整，企業重組和產業整合，以品牌龍頭企業為依托，走集團化道路；二是，實行逆向改造方式，即，從市場需求變化和產品的發展趨勢及走向，研究改造方向和目標；從最終產品更新，實行逆向技術裝備調整改造；三是，產業聚集，中心城市，通過工業園區開發，工業企業實行“騰籠換鳥”，由中心城區退出，搬遷改造；鄉鎮輕型產業，通過開發工業園區方式，向園區聚集。輕工食品工業。依托優勢品牌企業，以市場需求為導向，加快企業的技術改造，實行品牌戰略調整產品品種結構，加速產品更新換代，不斷提高名牌產品的技術含量和附加值，做大做強名牌產品。對此，一是，營口卷煙廠。重點抓好卷煙製絲生產線及輔助工程的現代化改造，提高和擴大品牌香煙——“人民大會堂”的質量和產量，站穩遼寧市場，拓展東北市場，在華北沿海市場要有新的突破。二是，東北鋼琴。依據國內外鋼琴市場需求變化新形勢，引進國外先進技術和新工藝，重點改造“三角琴”生產流程和技術裝備，擴大生產規模和生產能力。三是，食品工業。依托“魯冰花”等優勢品牌企業，實施企業重組和產業整合，加速產品更新換代，以市場為導向，發展新型飲料，如植物蛋白飲料，生態環保飲料等。紡織印染業。以營化（纖）、華福印染、騰達、暖泉絹紡等優勢企業為龍頭，加速企業重組和資源開發整合，積極推進紡、織、染、服裝生產鏈條整合，依據需求變化總趨勢，大力調整產品結構，推進紡織產品更新換代，以紡織的終端產品為調整改造的起步點，實施逆向推進改造，即，終端產品（服裝或麵料）→印染→織布→紡紡→原料，各生產環節和整個產業鏈條，逆向推進實施技術改造，全麵提高終端產品的質量；積極采用“無錠紡紗、無梭織布，無水印染，無紡織布”新工藝、新技術；重點發展複合超細纖維、氨綸纖維；高檔仿真麵料，高檔休閑麵料等。建材工業。以品牌企業“盼盼”等重點企業為依托，加快調整和優化建材企業的組織結構和建材產品的品種結構，加速產品的更新換代，發展新型建材品係。以“盼盼”企業為龍頭，以提高建材產業集中度為中心，整合建材產業，組建企業集團；以發展新型建材和整治汙染，減少“三廢”排放為重點，加速建材企業的技術改造。集中力量抓好新興的綠色建材生產基地和陶瓷石材工業園區的開發建設。

5.搞好資源深加工，構建“雙高”型資源加工業產業群

非金屬礦產品加工。搞好非金屬礦製品深加工，充分利用菱鎂礦儲量和品位的優勢，建設現代化國家級鎂質材料生產基地。首先，要整治礦山開采秩序，盡快消除礦山企業過多過濫無序局麵，轉變傳統依靠粗加工，擴大初級產品增量提高企業效益的生產經營模式；搞好礦產品深加工，大力發展“雙高”鎂礦製品。以“青花”“金龍”“大耐”等重點企業為依托，重點發展高技術含量高附加值鎂質產品，積極推進高檔鎂質材料、高純氧化鎂、鎂合金壓鑄件等技改項目，搞好鎂製品精深加工和拉長鎂製品產業鏈條，實現資源可持續利用。搞好海鹽的深加工。充分利用鹽業資源的地域優勢，引進先進技術發展現代化的鹽化工產業。重點發展鋅強化營養鹽、實施溴素、氫溴酸等鹽化工產品規模生產，提高產品附加值。搞好農副產品精深加工。重點發展大豆濃縮蛋白，大豆低聚糖，水果深加工製品等加快由資源優勢向產業優勢和經濟優勢轉化。構建發展資源型加工產業群。

（三）發揮臨港優勢，做新做大服務產業

服務產業在經濟現代化中占有舉足輕重地位，有著巨大發展潛力，特別是營口有臨港的區位條件，為現代服務產業的發展提供了廣闊的發展空間。要重視發展服務產業，做大服務產業，使服務產業發展成為營口市經濟的重要支柱產業和新的經濟增長點。

1.充分發揮港口優勢，建設現代物流產業

發展目標定位：以港口吞吐的主流物資為重點，以交通網絡為基礎，以信息技術為手段，以綜合性物流服務企業為載體，為遼寧和東北腹地及東北亞地區提供麵向國內外兩個市場的雙向物流服務，建立和完善現代物流服務體係和信息網絡體係，到2010年基本成為東北亞地區現代物流供應鏈中的重要樞紐和節點，並逐步成為區域性現代物流中心。建設現代物流產業的重點：一是搭建港口吞吐的主流物資交易平台。主流物資主要包括，鐵礦粉、耐火材料製品、鋼材及金屬製品、石化產品、糧食及大宗進出口農產品、林木產品、汽車、石油（擬建中的石油深水碼頭及倉儲等）。二是，培育和發展現代物流企業，推動傳統物流向現代物流轉變。積極鼓勵符合現代化運輸條件的企業及相關企業，設立第三方服務企業；積極鼓勵現代物流企業聯合，鼓勵外資和民營資本進入物流服務產業，重點引進國內外知名物流企業，加入營口物流產業的投資加盟。三是，加快物流園區建設，以物流園區為依托，打破倉儲用地條塊分割的管理格局，吸引國內外知名物流企業落戶園區，實現物流服務規模化、社會化的合理空間布局。四是，建設和改善物流業發展環境，進一步改善輸港通道和配送中心等物流業的硬件設施建設。

2.拓寬服務業發展空間，做大現代服務業

加快市場網絡體係建設。充分發揮營口的港口優勢及區位、資源及產品的優勢條件，以中心城區和港區、副城、中心鎮為載體，以建設批發市場為龍頭，大中型綜合購物中心，專業農副產品市場為依托，構建服務遼南，輻射遼寧及東北地區的現代商貿流通體係。發展重點：優化商業網絡布局；建設中高端專業批發市場；培育和發展一批聯銷經營的龍頭企業；優化所有製結構，推進商業運行與國際管理接軌。培育市場需求大，就業範圍廣的社區服務。以產業化市場化為指導，以便民利民為宗旨，堅持以人為本，以求助中心為龍頭，以服務機構為紐帶，以推動家庭服務社會化為重點，充分發揮家政服務機構和中介組織的作用，用市場機製培育社區服務業，用優惠政策（稅費減免），公有民營，民辦公助，以服務養服務，建成社區服務實體，延伸服務內容，擴大服務產業規模；積極引導民間資本完善服務手段和設施，增強服務功能，提高服務質量。加大特色旅遊產品開發，發展商務旅遊業。利用獨具特色的人文景觀和自然景觀——山、海、林、泉、古跡、廟、港等開發特色旅遊產品，名勝古跡類、濱海溫泉度假類，文物博覽類，農業觀光類，港口遊覽類等旅遊產品，實行吃、住、行、遊、購、娛一條龍服務，構築度假、休閑、觀光、娛樂為一體的旅遊格局，並以此進一步增強營口市的輻射力和吸引力。信息服務業。建設和完善信息服務的基礎設施，加快發展信息服務業，大力推進經濟和社會信息化。重點建設機關信息網、工商業信息網、農業經濟信息網、社會信息網，推進電子政務，電子商務的應用等。

四、途徑與措施

（一）轉變傳統思維定式，促進決策科學

長期以來在傳統觀念和思維定式的驅使下，凡事以我為中心，從自我出發，研究調整，研究發展。決策失誤已經給我們留下許許多多的教訓。為此，在經濟發展的決策的問題上必須轉變傳統思維定式，運用現代思維方式，即逆向思維方式，用市場、用未來經濟發展走向，用中國和世界經濟發展趨勢，看自我、研究自我，找不足、找差距，找錯位，在此基礎上研究和製訂同市場和發展走向接軌的發展思路和規劃決策，確保決策和發展思路與時俱進，與經濟發展趨勢同步。

（二）實施體製接軌舉措，優化發展環境

依據營口市體製改革的實際，為促進區域經濟發展，重點抓好三個主要方麵體製和製度市場化改革，進一步優化發展環境。

1.政府職能市場化改革，營造良好的服務環境

深化行政體製市場化改革，建立起與市場體製接軌的市場化政府職能製度，用製度和規則、規範政府的服務職能和責任；用製度規範政府的宏觀管理的職能和責任。用製度明確政府的三種角色及相應責任，即，經濟和社會的服務的角色和責任；經濟協調發展的宏觀調控的角色和責任；公共利益、社會安全，市場公平競爭維護者的角色和責任。通過政府服務職能製度的建立，促進政府從微觀經濟指揮者角色，市場主體者的角色，資源配置決斷者的角色退出，避免或減少政府對微觀經濟幹預過多，管理過濫，企業婆婆多的現狀，促進高效廉潔服務型政府建立和良好的服務環境形成。

2.投資體製市場化改革，營造放開放活的投資環境

深化投資體製市場化改革，建立與市場經濟接軌的投資新體製和國民待遇的市場準入製度。新體製和國民待遇的市場準入製度要體現出公平，享受國民待遇。一是，放開市場準入領域的範圍。凡是國家法律、法規和國家明令禁止或限製非公有製經濟投資與經營的行業及產品外，均全麵放開，非公有製經濟都可以投資和經營。二是，放開非公有製經濟參與基礎設施和公共產品投資與經營，實行“誰投資，誰管理，誰經營”的方針政策。三是，放寬民營企業與外商合資合作條件的限製，允許各類型民營企業和民間投資者（自然人）與外商合資合作辦企業。

3.企業管理者任用製度市場化改革，營造公平競爭的用人環境

深化國企和國有控股企業管理者（經理、廠長）選拔任用製度的市場化改革，建立與市場經濟接軌的選人用人製度。新的選人用人製度，既要體現黨管幹部原則，又要體現市場選擇，即在黨委統一領導下，按市場機製，創造公平競爭環境，公開招聘，公平競爭，公正選擇。

（三）構築人才高地，為營口發展和經濟振興提供高素質的人力資源支撐

1.營造聚集人才環境

鑒於營口地區高等院校少，科研院所少，高科技人才少的現實，其一，大力營造利於吸引人才的政策環境、生活環境和工作環境；其二，建立和完善“產學研”聯緣體製。鼓勵和推廣向陽化工和三征化工與科研部門結合搞產品研發的成功經驗，同時，政府要製定出台鼓勵高校科研院所到營口企業搞研發和科研成果應用推廣的政策，實施利於“產學研”在營口地區開花結果生根的運行機製。其三，送出去，定向培養專門人才。

2.培養和造就職業經理人隊伍

近年來，營口民營經濟發展迅速，但多數民企普遍存在家族式管理，管理水平落後，應對市場競爭，亟待改善和提高企業現代化管理水平，管理人才素質是關鍵。為此，建立開放式，送出去，請進來，多途徑培養職業經理人隊伍；進一步完善職業經理人的培養、選拔和使用機製。培養和造就懂經營善管理的高級企業管理人才隊伍，通過市場機製競聘上崗到大中型企業參與管理。

3.培養和造就高素質的技術工人隊伍

發展現代職業培訓和教育體係，建設職業技術學院，發展職業教育（中專、技校）。加強企業職工的職業教育（離崗培訓或業餘培訓），推廣應用職業技術標準，嚴格上崗製度，強化職業考核，提高企業技術工人專業素質。

（四）進一步擴大對外開放，加速臨港經濟發展

充分發揮區位優勢，把營口的對外開放同我國入世後加速經濟國際化步伐結合起來，同東北老工業基地在開放中振興結合起來，同全省構築全方位、寬領域、深層次對外開放新格局結合起來，堅持以開放促改革、促調整、促改造，使營口在更加開放的環境中快速發展。

1.重點抓好開發區和工業園區的開放與建設

開發區和工業園區是發展開放型經濟的重要窗口，應科學規劃，重點扶持，形成良好的產業配套條件和投資環境，吸引外商到這裏投資。為此，要篩選一批具有較強牽動力的大項目，采取多種方式與國際著名的大公司合資合作，爭取形成幾個規模大、外向度高、輻射能力強的外商投資集聚區，進而實現技術、資金、市場、貿易的全方位合作，並推動企業機製創新和管理創新，增強經濟發展的內生活力和市場競爭力。

2.構築全麵開放的經濟體係

以招商引資、國際貿易、境外投資、國際工程承包、勞務輸出、國際航運、旅遊會展為七大支柱，打造營口全方位對外開放的框架，使其成為實力更強的東北地區第二大沿海開放城市，在與大連以及省內其他沿海城市形成合理布局的基礎上，帶動全省和全東北的對外開放。要堅持經濟、科技、社會各領域，一、二、三次各產業，市、縣、鄉各層次，國有、集體、民營各種所有製形式全麵開放，一方麵推動營口經濟和社會快速發展，另一方麵促進遼寧成為發達國家產業和技術轉移的承接地。

3.加強同國內和省內的合作與交流

東南沿海經濟發達地區具備了產業梯度轉移和域外投資的條件及態勢，中西部省區在大開發中出現巨大商機，東北老工業基地振興、沈大經濟帶建設、沈陽大都市圈建設、遼西北開發建設都有強烈的內聯需求。營口在對國外招商引資和發展經貿合作的同時，要進一步強化對內聯合，積極鼓勵和吸引這些地區的企業和個人來營口投資，打破行政區劃概念和地方保護主義，保證市外投資者與本地企業享受同等待遇。要精心組織各種類型的經貿洽談活動，搞好商品展銷、項目對接、融資洽談、人才招聘。還要積極開發利用海外學子創業工程，加強同高校和科研單位的合作，引進智力資源。

（五）實施品牌戰略，打造工業“航母”

1.實施品牌戰略

實施品牌戰略是鑄就營口經濟堅實基礎和提升產業競爭力的重要基礎條件。開發和培育名牌產品，不僅僅是企業的事，更是政府指導經濟工作的一項重要責任。政府要加強規劃引導，強化基礎管理。一是，本著“培育名牌，發展名牌，宣傳名牌，保護名牌”的名牌發展思路，製訂扶持計劃；二是，確定扶持名牌發展目標，力爭每年培育3—5種左右“營口名牌”產品；三是，將培育名牌規劃列入財政、稅務、信貸、投資及產業政策的支持範圍，根據企業的申請排出若幹重點名牌產品技改項目給予政策扶持。四是，實行名牌產品的獎勵政策。對知名品牌、中國馳名商標或中國名牌實行重獎政策。

2.打造工業航母

打造“工業航母”是支撐營口經濟發展的關鍵所在。打造“工業航母”的途徑：實施名牌戰略與產業結構戰略性調整緊密結合。一是，以大型名牌企業為依托，以資本為紐帶，將知名品牌向所在行業或相關聯的行業延伸，借助品牌優勢實施強強聯合，打造名牌產業群，構築“工業航母”；或者以大型名牌企業為依托，通過資產劃撥，推動聯合，兼並等方式組建名牌大型企業集團，鑄就“工業航母”；二是，大力引進和建設具有較大牽動力生產經營項目，培育“工業航母”。依據營口現在和未來產業的發展走向，實行“313”發展“工業航母”計劃，即，到2010年產值超100億的特大型企業“3戶”，產值超50億元的大型企業“10戶”，產值超10億元的企業“30戶”。借鑒青島發展“工業航母”的“六個一”目標做法，即一個規範法人治理結構的好班子，一個中國馳名商標或中國名牌，一個上市子公司，一個國家級企業開發技術中心，一個國際化的工業園，一個與之合作的國際大公司。製定營口發展“工業航母”的目標和政策。

（六）發展循環經濟，建立資源節約型社會

循環經濟的基本內涵是企業采用清潔生產和工藝，各生產環節廢物減量，資源流、能量流循環利用；企業間鏈條構成是資源和廢物資源化循環利用。發展循環經濟要達到三個目的，一是廢物資源化，廢物排放減量，保護生態環境和目標；二是降低物耗和能耗，進而實現降低成本增效的目標；三是，減少資源消耗，實現資源可持續利用的目標。所以，發展循環經濟意義重大，是實行新型工業化的重要組成部分。營口地區發展循環經濟，建立資源節約型社會，重點抓好以下四個方麵工作。

1.工業園區發展循環經濟

以開發建設工業園區為載體，發展循環經濟。在工業園區開發建設上，充分發揮政府與產業空間配置的宏觀規劃引導作用，引進和配置的生產企業，從資源及產生的廢物能相互間循環利用並以此為紐帶形成聯係緊密產業鏈條。

2.水資源循環利用

營口是遼寧水資源匱乏地區，為確保經濟社會發展，城市居民用水，工業用水，城建用水和農業用水等，當前重點抓好三大工程建設。一是，清潔水和非飲用水分流供給的管理工程的建設；二是，生活汙水和工業廢水無害化處理工程建設；三是，價格機製工程，用價格機製鼓勵再生的水資源和循環利用。

3.“三廢”資源化，發展循環經濟

“三廢”（廢水、廢氣、廢物）無害化處理，廢物資源化，推進循環經濟發展。

4.礦產資源可持續利用

菱鎂礦，實行控製開采規模，實施有限的戰略儲備。鑒於目前鎂礦開采企業過多過濫，開采粗放，回采率過低的現實。當前要盡快製定相關條例或製約機製，引導耐火材料企業轉變以擴大開采規模用初級產品增量提高企業效益的落後生產管理方式，發展礦產品深加工，以提高產品附加值的方式實現企業增效，促進資源可持續利用。

（七）調整城市結構，打造生態城市

1.市域整合，一城三星調整城市結構，實施市域整合

采用大都市行政管理模式，增強中心城市的領袖地位，協調和整合大城市圈內的經濟社會及環境發展，降低內部交易成本，提高整體效率。（1）擴展中心城區規模，老邊區劃歸中心城區。老邊區主要發展方向是，其一，開發工業園區，為發展工業新項目和城區工業企業轉移提供場地；二是，中心城區擴展，開發房地產提供用地，主要是為城區居民和從農村分離的農民提供用房服務；三是，建設標準化無公害菜籃子。（2）撤銷大石橋和蓋州兩縣級市建製，改為營口市轄區建製。改造建設“三星”，即三個副城，即鮁魚圈開發區，大石橋和蓋州。鮁魚圈和大石橋兩副城，重點是提高城區標準，完善現代化城區基礎設施改造。蓋州城區相對落後，全麵規劃，調整城區布局，重點加強城區基礎設施建設（道路、供水、供電）；商業區，居民區，工業，布局結構調整和改造。重點發展和建設熊嶽、萬福等18個中心鎮，發展的重點：做好中心鎮發展布局規劃，開發工業園，聚集鄉鎮企業；建設區域農貿市場。促進農民向中心鎮聚集，發展中心鎮。

2.中心疏解打造生態城市

營口市建設生態城市具有良好的基礎條件，濱海，臨遼河入海口，環境優越；中心城區無高汙染的重化工業，工業汙染較輕；近年來城區改造取得了重要突破，逐步成為環境優美的城市。打造生態城市的重點措施是：中心城區疏解，實施“騰籠換鳥”舉措，用政策，引導工業企業向郊區工業園區搬遷，企業可以利用級差地租改造老企業，使老企業變為三新企業，即廠區新，廠房新，設備新，促進企業發展。並以此減輕工業企業對城區環境汙染。減輕城區生態環境負荷。重點加強城區環境基礎設施建設，建設好工業“三廢”和生活汙水、生活垃圾，無害化處理工程，確保80%以上廢水、汙水、工業和生活垃圾得到無害化處理，用政策引導鼓勵再生資源循環利用。以此改善城區生態環境。營造綠色營口。城區，街道綠，居民小區綠，企業廠區綠，學校機關綠，使城區全麵綠起來；建造環城綠色屏障帶。總之，把營口市打造成經濟發達、環境優美的生態城市。

（八）加強基礎設施建設，促進區域經濟快速發展

1.建造億噸大港

新一輪經濟增長周期是以重化工業為領頭羊的快速增長為主要特征，僅遼寧中部城市群鋼產量預計達到3000萬噸，麵對腹地大進大出的重化工業快速發展，營口港發展規模要有新的突破。2010年吞吐量將達到1億噸，2020年預計達到1.5億噸左右。營口港的建設要與重化工業的發展相適應。為此，圍繞重化工業原料和產品進出量，重點建設：（1）建造8萬噸級和3萬噸級成品油及液體化工碼頭工程；（2）建造10萬噸級大型深水礦粉為主的泊位；（3）建造７個5萬噸—7萬噸級鋼材泊位，年通過能力將達到700萬噸以上；（4）建造５萬噸級多用途和集裝箱泊位。（5）進行與泊位建設相關聯的兩大航道改造工程，5萬噸級航道和10萬噸級深水航道改造工程；75萬平方米集裝箱堆場建設。（6）籌建仙人島深水石油碼頭，預計建設2個25萬—30萬噸原油泊位和1000萬噸石油倉儲。加快建設高標準現代化輸港通道。建設億噸大港，平均每天進出港物資30萬噸—35萬噸，輸港通道建設要與此相適應。輸港通道建設主要是輸港公路改擴建和輸港鐵路複線改造。

2.城市基礎設施建設

城市供水設施建設。鮁魚圈開發區水源工程，市區供水管網建設。城市主幹道建設，提高城市道路網的整體功能；改造城市路口，提高通過能力。

3.能源設施建設

重點建設華能電廠二期和三期工程擴建，以適應營口地區經濟發展對電能的需求。

4.生態建設

加快生態林建設。有林麵積達到417萬畝，森林覆蓋率超過50％，年均每年治理水土流失5萬畝，中東部丘陵低山區生態環境明顯改善。加快建設城市汙水和垃圾無害化處理廠。中心城區汙水處理一期工程和鮁魚圈汙水處理廠和垃圾無害化處理廠。總之，經過生態環境的建設，到2010年營口地區將實現藍天、碧水、山青的生態環境。

（九）完善社保體係，千方百計增加就業，為經濟發展提供穩定的社會環境

1.進一步擴大養老保險覆蓋麵

根據營口民營經濟比重大，發展快的實際，要加大私營、個體、三資企業和自由職業者參保力度；做好企業解除勞動關係人員養老保險的銜接工作；逐步擴大養老保險範圍，將鄉鎮企業逐步納入養老保險範圍。到2010年參保企業和參保人數達到“雙九”，即90%以上。

2.完善醫療保險體係

加快建立醫療保險政策體係和製度框架以及醫療保險運行、管理、監督機製；以發展農村合作醫療為基礎，逐步向農村延伸，建立覆蓋全社會、多層次的醫療保險體係，實現繳費能力，基金供給能力，保障水平與個人負擔之間相對平衡。

3.樹立“就業優先”的理念

改善就業機製大力發展以私營經濟、服務產業為重點的勞動密集型企業，擴大就業規模，減輕就業社會壓力；進一步加大對下崗失業人員再就業扶持力度，建立統一規範的勞動力就業市場；培育和拓寬新的就業渠道，大力發展社區服務和家政服務。

關於沈撫同城化的戰略構想

文章背景：?本文為2007年沈陽市政協同撫順市政協在撫順聯合召開的“沈撫同城化論壇”的報告。

實施沈撫同城化已引起中央和國家有關部門的關注，目前在省委和省政府領導下，沈陽和撫順兩市正全力做同城化前期工作。本文僅就實施沈撫同城化有關問題談幾點不成熟看法。

一、同城化內涵的理解

同城化是件新事物，對同城化內涵的正確理解和科學判斷，對實施同城化十分重要，否則，易走彎路，事倍功半，增大同城化實施成本。同城化不是行政區劃架構（當然，不能排除在實施同城化進程中根據市域間共同發展的需求，經國家批準合並為一市的可能性），而是市域間相鄰，經濟管理體製和運行機製統一，產業、信息交通、市場、社會管理及公共服務為一體，資源和發展成果共享，經濟社會發展相融合的新型經濟聯合體。新型經濟聯合體，你中有我、我中有你，你創新我進步、你發展我受益。同城化與區域經濟一體化相比較沒有質的區別，隻是地域範圍和一體化程度存在某些差異，都同屬於一體化範疇，同城化是區域一體化的最高層次。

二、沈撫同城化的基礎條件

實施沈撫同城化有著堅實的基礎條件，主要反映在以下五個主要方麵。地緣近鄰、區位一體。沈陽與撫順為近鄰，山同脈，水同源，地相連，兩市市區時空距離僅半個小時，而兩市開發區（沈陽棋盤山開發區和撫順的高灣開發區）相連，一步跨兩區，可謂區位一體，如同一個城市，人流、物流、信息流資金流密度大，流量大。僅日人流量超過2萬人，在13公裏客運通道上，客運車輛達132台，車隔5分鍾，日客運量1.6萬人，日發班次近500個。文化同源、人文相親。沈陽為大清王朝最早立都之地，而撫順又是滿族興起強盛、創建大清王朝的發祥地。列為世界文化遺產的“一宮三陵”分屬於沈陽和撫順（沈陽的故宮、昭陵和福陵；撫順新賓的永陵）。濃鬱的滿族文化和風情與獨具特色的關東文化相交融，構成了沈撫兩市共有的文化底蘊。資源優勢各異，互為依存。撫順山地廣布、森林茂密，是沈陽的天然綠色屏障，是70%以上的城市和工農業用水的補給地，是沈陽經濟社會發展的生命線，沈陽的發展離不開撫順支撐。沈陽人文社會資源占有明顯優勢，又是東北最大的商貿物流中心地，撫順的發展緊緊依靠沈陽的資本、人才、技術支持和依托沈陽中心大市場將撫順原材料進入東北和全國。產業錯位，互為依靠，互補性強。沈陽產業構成是以汽車和裝備工業為主體，而撫順則以原材料工業（石化、冶金）和能源工業為主體，產業優勢各異，互補性很強，沈陽的汽車和裝備工業及化工緊緊依靠撫順的原材料（優質的鋼材、鋁材、化工原料）和配套產業（零部件加工）及能源支持發展；而撫順的發展又離不開沈陽裝備製造業提供的先進設備支持，同時沈陽又是撫順原材料的重要消費市場，兩市產業發展相互依靠。民心歸向，共求一體化、同城化發展。近5年在推進遼寧中部城市群一體化進程中，進一步增強了沈撫兩市間消除行政壁壘、經濟合作，相互支持，互利共贏，共同發展的願望。沈陽要發展成為東北最大的經濟中心城市，需要撫順作為重要支撐、需要兩強合作；撫順要實現結構優化，建設高加工度原材料工業基地，提升城鄉居民收入水平和生活質量，迫切需要沈陽資本、人才、技術和市場支持。實施沈撫同城化目前已成為兩市政要和百姓的共同願望。

三、沈撫同城化基本架構

（一）同城化總體構想

沈撫同城化的目標取向是經濟社會發展融為一體，經濟社會一體化、同城化發展、資源和經濟社會發展的成果共享，實現雙贏，惠及百姓。基礎設施（能源、信息、交通、環境）統籌規劃、一體化推進，同城化建設。優勢產業全麵對接、整合、一體化、同城化發展。沈陽的汽車裝備製造、基本化工、金屬材料加工及新型建材同撫順的石油化工、冶金（特鋼、普鋼、冶鋁）及汽車和裝備工業配套產業，實現對接，優化結構，一體化發展，共同提升優勢產業及產品國內外市場競爭力和發展後勁。推進市場整合，實現市場一體化。首先，加速兩市市場整合，共同培育沈陽中心大市場和以沈陽中心大市場為依托的撫順各專業市場，加強沈陽中心市場和撫順各專業市場互聯互通，市場一體化、同城化；其次，消除市域間體製和製度障礙，生產要素自由流動，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，提高資源利用效率；三是，資本所有者、投資者、企業、人才、勞動力在兩市間經濟活動麵對是“一個政府”，市場準入的資質、標準、認證兩市互認，或者說一證（一卡）通兩市，無障礙。社會管理和公共服務相互開放，同城化待遇。首先，社會管理取消兩市間城市戶口遷移限製，兩市人口自由遷徙、子女求學、服兵役、謀職就業等享受同城待遇；其次，公共服務統一相互開放，審批項目、優惠政策、市場準入的標準統一，金融服務同城化結算，同城存取；社會保險和醫保隨參保人兩市間流動，無市域間製度障礙，醫保卡兩市通，享受同城待遇。

（二）實施同城化應遵循的基本原則

消除壁壘，統籌規劃原則。實施沈撫同城化，要從兩市發展全局出發，做好兩市同城化的經濟社會發展規劃及相關的重點專項規劃（如，連接點的區域共同開發規劃、產業一體化規劃、基礎設施同城化建設規劃等）。突出重點地域，有序推進原則。以重點地域為突破口，全力推進同城化起步區——沈陽與撫順連接帶一體化開發，本著先易後難，有序推進同城化。優化配置、利益均衡原則。同城化，其中重要內容是促進要素自由流動，提高資源配置效率，但同時要兼顧社會公平、地區公平，惠及百姓。對此，必須注重利益均衡原則，實施資源補償、生態補償和財政轉移支付政策。優勢互補，共同發展原則。實施同城化的重心是淡化行政分割的壁壘，揚其兩市各自的產業比較優勢，取長補短，優勢互補，推進產業整合，一體化、同城化發展。

（三）同城化的戰略重點、難點和功能定位

1.同城化戰略重點

集沈撫兩市之力，重點建設同城化先行區（起步區）。同城化先行區為兩市連接帶（沈陽市的棋盤山開發區和撫順市的高灣開發區），兩區合為一區，實施五統一，建立合作開發的統一管理機構——先行區（起步區）管委會，全麵負責區域開發；規劃一體、編製統一的開發區發展規劃，科學的劃分功能區；基礎設施統一規劃，同步實施；市場準入資質標準、門檻統一；公共服務和社會管理統一。同城化先行區要全麵消除行政分割，實現經濟社會發展融為一體，產業發展連接，信息交通一體，生產要素整合，空間配置優化，資源和發展成果共享，社會管理和公共服務統一同城化待遇的跨市域新型的經濟聯合體。

2.同城化的難點

一是管理體製和運行機製障礙，劃二為一的管理體製和運行機製，誰主導？二是，財稅分成各占多大比例；三是，經濟發展數據如何分割給沈撫二市。把握關鍵環節、突破難點。首先建立科學的同城化運作機製。建立平等合作機構。成立同城化先行區開發領導小組，由兩市黨委和政府主要負責人任組長和常委副組長，下設合作開發辦公室，負責日常開發管理工作。辦公室負責人由兩市輪流擔任。其次建立公平合理的財稅分成機製，第一，對於來自兩市的投資要本著誰投資誰受益原則進行財稅分成；第二，是對於來自兩市以外的投資，財稅分成五五劃分；第三，建立科學的統計分割機製。經濟發展數據分割一律按對等劃分給二市。四是建立合作約束機製，製訂共同遵守的合作開發契約，包括：合作開發、效益成果共享、財稅分成、統一數據分割、風險共擔、責任界定等明確規定。先行區（起步區）功能定位。

沈撫同城化先行區（起步區）要發展成為引領和推進沈撫和沈鐵、沈本同城化的先導區、示範區，成為遼寧和全國實施同城化的體製綜合改革試驗區，成為沈陽和撫順、遼寧中部城市群資源節約，環境友好、具有發展活力和競爭力的新型產業基地和新的經濟增長區，成為自然環境優美、生活設施配套、人居適宜的新型開發區。

附：《關於建立沈撫同城體製改革試驗區意見》

文章背景：?2009年，本人受省政府沈陽經濟區辦公室同誌邀請，會同省政府經濟研究中心同誌一起研究落實省委負責同誌批示，並提出《關於沈撫同城體製改革試驗區意見》

為深入貫徹落實國務院關於《沈陽經濟區新型工業化綜合配套改革試驗區》決定，加快推進沈撫同城化，沈陽經濟區辦組織省市有關專家對沈撫同城化體製改革和創新問題進行了認真研究，初步形成了如下意見。

一、改革的目標與任務

1.目標

以《沈陽經濟區新型工業化綜合配套改革試驗區》上升為國家戰略為契機，本著先行先試精神，在省委和省政府領導下進一步加大綜合配套改革的力度，經過3年或5年的努力，沈撫同城化取得重大突破，行政管理體製和運行機製實現全麵整合，實現真正意義的同城化，進而消除沈撫兩市間行政壁壘和體製障礙，促進兩市資源和要素優化配置，優勢產業整合，做大做強中心城市沈陽，提升沈撫經濟社會發展水平，將其建設成為沈陽經濟區核心區，促進沈陽經濟區一體化進程和沈陽成為國家級區域中心城市，東北亞重要國際化大都市。

2.任務

按3年或5年過渡期，完成以下各項任務：

一是黨政機關合二為一，政務機關同城。先黨委後政府，先高層後基層，先虛後實，先易後難原則穩步推進。

二是規劃編製同城化改革，兩市統一編製發展規劃，搭建統一發展平台。

三是基礎設施建設改革，統一規劃，同城實施。

四是財稅體製改革，財政稅收整合統一，同城實施。

五是工資分配和社保體製改革，工資和退休金及醫保結構標準兩市統一，同城化實施。

六是資源要素和優勢產業整合改革，同城化實施，科學配置。

二、沈撫兩市整合的可行性和可能性

實施沈撫同城化綜合配套改革的目標與任務取向具有客觀可行性和實踐可能性。

1.客觀的可能性

——兩市相近，空間距離車程不足30分鍾，比沈陽市區南北或東西的時空距離還要近。

——文化同源，兩市同是清文化發祥地，清“一宮”“三陵”分別分布在沈撫兩市。

——資源互補。沈陽離不開撫順水資源和能源及原材料補給，撫順離不開沈陽中心大市場和人才技術支撐。

——曆史沿革。解放戰爭時期，1947年8月東北行政委員會令：沈陽縣與撫順縣合並為沈撫聯合縣。1947年1月20日遼寧省政府令，將沈、鐵、撫等三縣合並成立聯合縣。

2.實踐的可行性

3年來，在省委和省政府領導下，沈撫兩市市委和市政府采取了多項重要舉措，積極推進沈撫同城化，並取得了重要進展，為沈撫同城化實施綜合配套改革，實現兩市整合，提供了重要基礎條件和實施的可能性。兩市整合時機基本成熟。

——沈撫兩市間交通基礎建設取得了重大突破。實現了兩市軌道交通；兩市客運交通公交化；高速公路取消收費口；建設了多條兩市間公路幹線通道等。將兩市聯為一體。

——沈撫城際連接帶的沈撫新城和“一帶”（以渾河為主軸生態景觀帶）“兩區”（產業集聚區和生態景觀區）建設取得了重大進展，先進裝備和新材料產業集聚區快速發展，從經濟發展空間和城市化層麵看，初步實現了兩市間零距離。

——撫順經濟實現了跨越發展，兩市人均產值和財政收入差距不斷縮小。實施沈撫同城化3年，撫順經濟社會快速發展，先進裝備製造業和新材料產業初具規模，特別是正在加快建設千萬噸煉油和百萬乙烯，待兩年將建成投產，新增工業產值超過千億元，進一步提升撫順經濟規模，大大縮小撫順與沈陽人均國內產值和人均財政收入差距。為兩市整合，實施工資分配和社保醫保統一標準，降低改革成本提供了基礎條件。

——區域共同市場取得了重要突破。一是實現了公積金可異地買房；沈撫城際連接帶撫順新區可使用沈陽工商牌照等。

——通訊同城化。一是沈撫城際連接帶撫順新區已經實現了同時使用兩個區號：024沈陽區號和0413撫順區號。二是撫順全地區將不久共用024區號，經省政府努力，已得到國家有關部門同意，待一年後可以實施。

——民意歸向，企盼兩市合為沈陽。撫順政要已多次表態希望盡快與沈陽合並，融入沈陽；撫順市廣大幹部和百姓普遍希望早日成為沈陽市民。

——國家批準沈撫兩市整合的可能性判斷。沈撫兩市都是百萬人口以上級特大城市，實施兩市整合涉及重要行政區劃調整，國家能否批準？據初步判斷是可能的。一是早在3年前國務院東北振興辦和國家發改委負責同誌對此曾最先提出過兩市合並意向。二是《沈陽經濟區新型工業化綜合配套改革試驗區》上升為國家戰略，國家希望遼寧在沈陽經濟區綜合配套改革方麵有所突破。

三、沈撫兩市整合的必要性

實施沈撫兩市整合，化二市為沈陽一市，意義重大，是新時期貫徹落實科學發展觀，依據地緣條件可能性和實踐的可行性，實施相近城市整合，以便更好發揮兩市的比較優勢，避免結構趨同和同質化，更好發揮中心城市輻射和帶動作用，促進區域協調發展，增強區域發展力和競爭力。

1.實施沈撫兩市綜合配套改革，推進兩市整合，是貫徹落實《沈陽經濟區新型工業化綜合配套改革試驗區》國家戰略的重大舉措。實施沈撫同城化綜合配套改革是以行政管理體製改革為核心，涉及財稅體製、社保體製、工資分配結構及基礎標準、幹部選聘及部分行政區劃調整等。也正是沈陽經濟區綜合配套改革的重要內容，並以此作為沈陽經濟區實施綜合配套改革起步，不斷總結經驗推進沈陽經濟區綜合配套改革，全力促進沈陽經濟區新型工業化和區域一體化同城化進程，並為全國區域改革和發展提供借鑒和示範。

2.實施沈撫兩市整合，有利於減少城市管理成本，提高管理效率。沈撫同城，兩市統一行政管理機構，統一製訂發展規劃、統一基礎設施建設，將大大降低城市運行成本，提高城市資源利用率。

3.實施兩市整合，更有利於發揮兩市資源和產業互補性，推進產業結構調整，優化產業布局，避免結構趨同和產業同質化，做大做強優勢產業。一是實施兩市整合，有利於消除行政壁壘，推進資源和要素自由流動，發揮市場配置資源基礎性作用；二是有利於發揮兩市各自資源和產業比較優勢和增強互補性，通過兩市合並將進一步增強產業配套性和關聯性，實現錯位發展，實現產業資源互補，更好集中兩市優勢資源做大做強優勢產業：先進裝備製造業、高加工度原材料工業（石油化工和鋼鐵深加工）和戰略性新興產業等。避免重複建設。

4.實施兩市整合，有利於沈陽建成國家級區域中心城市。建設國家級區域中心城市的基礎條件是：經濟規模要大（如國家級城市廣州國內生產總值2009年9112億元）；人口規模較大，人口在千萬人左右；創新能力強對外開放程度高；城市對區域發展具較強輻射力和帶動力，成為區域交通、金融、商貿、物流、信息、科教文、會展等中心；城市建設和基礎設施現代化等。實施兩市整合，沈陽人口可達到千萬人目標，經濟規模2009年達到5000億元，按目前發展速度到“十二五”末國內生產總值可達到萬億元。同時，建設世界級裝備製造業基地和高加工度原材料基地（乙烯精細化工和新材料）基本形成。沈陽國家級中心城市和東北亞國際化大都市基本建成。

四、路徑選擇及實施步驟

（一）路徑選擇

1.建立高層同城化黨委核心小組，即，成立沈撫同城化黨委。借鑒烏昌模式，沈撫兩市高層機構統一，由沈陽市委書記總負責，撫順市委書記為常務副書記，沈撫兩市大黨委工作，沈陽市市長、撫順市市長任黨委副書記，大黨委可下設協調組織機構。統一兩市的組織領導，形成權威性的協調機構。

2.職能部門實行部門統合與業務整合。一是統合發改委、城建、交通、環保、國土規劃部門，在城市功能設計、城市開發、交通設施建設、城市環境治理、產業錯位發展的方麵統一規劃、統一部署、共謀發展。二是統合財政局、稅務局的相關部門，整合沈撫財政資金，合理分配財力，建立沈撫兩市的利益共享機製和合理補償機製。三是統合民政、勞動、衛生等部門，建立科學合理的保障體製。四是統合人事管理部門，建立科學用人機製。

3.組織力量研究製定沈撫同城政策。解決沈撫兩市工資、社保差距，行政級別、財政補助的方麵政策問題。

4.規劃先行，盡快啟動推進交通、信息、環保、能源、水利等方麵同城建設，避免重複建設。

5.逐步推進兩市文化傳承、稱謂、曆史遺產、品牌等無形資產融合。

（二）實施步驟

沈撫同城是一項重大改革試驗，也是複雜係統工程。應采取先易後難，逐步推進的辦法。建議先大機關合並，再部門整合，自上而下推進，先在一般領域實現同城，再重點領域推進。

建議分兩個階段

1. 2010—2013年，用3年時間，先實現高層機構統一，部門整合，建立有效運行機製。

2. 2013—2015年，選擇合適時機，實現沈撫兩市整合。

五、可能遇到的問題

1.兩市工資和社保醫保標準差距解決途徑問題；

2.幹部調整和安排問題；

3.縣區行政區劃調整問題；

4.財稅整合及政府信貸問題；

5.曆史遺留問題等。

藥都，資源型城市轉型的樣本

——關於本溪經濟轉型與跨越發展的思考

本溪，自“十一五”以來，結構轉型，經濟實現了跨越式發展，新型工業化、城市化和生態環境建設邁出了堅實一大步，藥都正在成為資源型城市轉型的樣本和範例，本溪深刻地變化和創新發展引起理論界關注和思考。

一、轉型與跨越背景

長期以來，本溪依托地域礦產資源(煤鐵等)的比較優勢，形成以煤鐵產業為主體經濟結構，原材料工業聚集，結構單一，特別是在上世紀80年代隨著煤炭資源枯竭，接續產業發展滯後，本溪經濟社會陷入發展困境。一是結構性矛盾突出，典型的資源型城市。以鋼鐵為主體，其產值比重高達70%左右，且總體技術水平較低，以初級產品為主，以中低檔產品為主，技術含量和附加值較低。進入“八五”之後，鋼鐵產品市場急劇萎縮，由此導致本溪經濟陷入發展困境。“八五”到“九五”期間，經濟增長幅度大體低於全省平均增長速度2—3個百分點。二是環境汙染問題嚴重。由於高能耗、高物耗、高汙染原材料產業聚集，水體和大氣汙染嚴重，本溪一度是中國北方工業汙染最嚴重的城市之一，曾被喻為“衛星看不見的城市”。三是城市結構不甚合理，城市現代化水平較低。城市結構問題。本溪屬於百萬人口特大城市，市區人口密集，占全市人口總量62%，中小城市發展滯後；城市現代化水平較低。本溪是因煤鐵而興的城市，工業用地比重較大，占建城區麵積28%，高出工業大市沈陽8個百分點，並且與居住用地相互交織；公用設施用地甚小，僅占建城區麵積2.8%，其所占比重隻有沈陽的1/4；城市現代化基礎設施薄弱。四是城市化推進和市區擴展受地域空間限製，本溪市區地處盆地，無擴展空間等。綜上簡要分析不難看出，實現本溪振興，發展方式勢在必轉，經濟結構亟待轉型。

二、跨越與啟示

“十一五”以來，本溪在實施沈陽經濟區一體化戰略決策推動下，在省委和省政府提出的“舉全省之力打造中國藥都”戰略舉措引導下，全力轉變發展方式，以建設“中國藥都”為基本戰略取向，著力推進經濟結構轉型，僅僅3年左右時間，本溪發生了巨大而深刻變化，初步實現了結構轉型和經濟社會發展五大跨越。

（一）跨越

經濟社會發展初步實現了五大跨越。一是初步實現了結構優化轉型跨越。轉變發展方式，大力發展以生物製藥為主導包括新材料、鋼鐵產品深加工、現代服務業、現代旅遊業等戰略性新興產業，基本改變了以鋼鐵為主體單一結構，以生物製藥為主體的低碳環保型產業快速發展，“藥都”以生物製藥為主導的產業框架基本形成，企業包括：南京醫藥股份、天津天士力、西安春暉、吉林修正、東北製藥、遼寧成大、大連美羅、美國愛生等百餘戶知名製藥企業入駐，項目投資規模近400億元，預計2011年工業產值接近百億元，再經過3—5年入駐醫藥企業全部達產產值將超過千億元。生物製藥產值將超過鋼鐵產業產值，成為本溪第一大產業。以鋼鐵為主體的原材料工業比重，目前已經由占80%—85%降至45%—50%左右，而鋼鐵工業本身結構初步實現了升級，總體技術水平接近或部分達到世界先進水平，生產能力達到2000萬噸，高端鋼鐵產品已占80%。2010年鋼鐵產品出口居全國之首，本溪已步上新型工業化之路。二是經濟增長初步實現了跨越式發展。扭轉了長期以來經濟滯增長的困惑局麵，2010年底地區產值達到860億元，經濟增幅達到16%，高出全省平均增長水平1.9個百分點，比2005年增長2.5倍，5年間經濟規模翻一番半。經濟增長質量顯著提升，財政一般預算收入達到74.6億元，高出經濟增幅9個百分點，比2005年財政一般預算收入21.8億元，增長了3.4倍。三是城鄉居民收入水平實現了跨越增長。2010年城鎮人均可支配收入達到16775元，農村人均純收入7845元，比2005年城鎮人均可支配收入8742元和農村人均純收入4022元分別增長了92%和95%，僅僅5年時間，城鄉人均收入增長近一倍，幾乎翻一番，其中城鎮人均可支配收入比過去10年（1995—2005年）增長82%總和還多10個百分點。四是推進城市化初步實現了跨越。突破本溪城區盆地空間圍牆，以沈本城際連接帶節點石橋子地區為載體，以生物製藥產業為支撐，建設低碳、環保、宜居、優美“沈溪新城”。目前，正全力實施“一心”、“兩帶”、“三城”、“三園”、“一區”的新城建設格局。即，“一心”：現代行政服務中心；“兩帶”：沈本產業帶、十裏水街景觀帶；“三城”：藥都商貿城、藥都大學城、藥都健康城；“三園”：生物製藥產業園、國際醫療器械產業園、健康服務產業園；“一區”：城鄉統籌一體化發展示範區。本溪新城的基礎架構基本形成，不僅拓展了城市發展空間，有力地促進了本溪城市化進程，而且對老城結構調整和改造將產生巨大的推動力。五是環境整治與改善初步實現了跨越。以建設生態本溪為戰略取向，“十一五”以來，采取了重大舉措，投巨資40億元治理環境，首先對高排放高汙染企業包括本鋼——煉鐵廠和白水、山城等三個水泥廠實施關停。其次以本鋼為重點建設環保工程，實施減量、再利用、零排放，發展循環經濟，建設並投產兩座焦爐幹熄焦工程和高爐、轉爐煤氣回收工程不僅消除了工業廢氣和粉塵排放，而且煤氣100%回收利用，節電1/3。再次水環境治理，建設工業廢水和生活汙水無害化處理設施，汙水無害化處理率已超過70%以上。目前，本溪大氣環境和水環境明顯改善，流經本溪市區的太子河已成為綠色景觀生態走廊，又被國家授予“森林城市”，“衛星看不見城市”已成為曆史。

（二）啟示

本溪，一個原來結構單一、高耗高汙染工業聚集、新興產業和現代服務業發展滯後、現代化城市水平較低、經濟社會發展增長緩慢，新型工業化基礎薄弱，經濟規模相對較小的城市僅僅用了5年左右時間，初步實現了經濟社會發展跨越，正在成為中國最大和最重要的生物製藥中心。本溪經濟社會發展出現的巨大而深刻的變化，比較鮮明地體現出科學發展、創新發展、和諧發展和可持續發展主題；比較深刻地體現出以結構調整和轉變發展方式為主線，增量帶動結構優化，發展新興產業，建設資源節約型環境友好型的科學發展思路；比較全麵地體現出全麵貫徹落實中央提出的以人為本、執政為民的發展理念，把發展成果惠及百姓作為出發點和歸宿。本溪經濟社會跨越式發展的路徑，是按新理念、新方式、新模式實施新跨越，留給我們諸多思考和啟示。

啟示之一：發展生物製藥，市場選擇

生物製藥是新興產業。本溪選擇新興產業和發展生物製藥緊緊把握三大基礎條件——是市場需求（潛在需求）及未來需求。地區發展、區域開發、結構調整、產業配置和城市化推進，必須首先麵對經濟社會發展趨勢，麵對市場，麵對市場需求和潛在需求及未來需求，麵對已存在的產業和行業，麵對市場殘酷競爭和優勝劣汰。作為新興產業後發地區的本溪市結構調整和產業選擇是按照發展新理念——潛在市場需求、未來需求和經濟發展趨勢選擇了重點發展新興產業等；二是資源條件。本溪是全省森林覆蓋率最高的地區，中藥材資源富集，品種達到1117種，其中素有“遼寧三寶”的人參、五味子、細辛資源蘊藏量豐富。三是區位條件優越，藥都處於沈本城際連接的節點，距母城僅21公裏，中心城市沈陽39公裏，沈陽桃仙國際空港28公裏，交通便捷。

啟示之二：區域開發，差異特色

區域開發和產業配置，實施差異化發展。本溪，區域開發取向和主導產業選擇同沈陽經濟區五大城際連接帶開發相比最鮮明的特點是差異化、特色化。作為結構轉型的重點地區的本溪，發展生物製藥，實施差異化發展，有利於避免區域結構趨同、產業同質化，規避過度市場競爭；有利於發揮地域比較優勢，優勢互補，避免重複建設；有利於要素自由流動，發揮市場配置資源基礎性作用。

啟示之三：發展方式，低碳環保宜居

轉變發展方式。一是從產業的市場準入上看，藥都產業選擇嚴格限製高能耗、高物耗、高汙染產業市場準入，重點發展以低碳、環保的生物製藥產業和現代服務業為主體，推進結構轉型，促進區域科學發展、創新發展、和諧發展、可持續發展。二是轉變城市化推進和新城建設方式，藥都新城建設全麵轉變了以傳統鋼鐵為主體的以原材料工業為支撐的傳統城市發展方式，以低碳、環保、宜居、優美為取向，在完善城市現代化基礎設施的基礎上，建立科學合理的新城功能分區和城市發展基礎框架——一心（行政服務中心）、兩帶（沈本產業帶、十裏水街景觀帶）、三城（大學城、商貿城、健康城）、三園（生物製藥園、醫療器械園）和一區（城鄉一體化統籌區），重點發展以低碳環保的新興生物製藥產業和發展現代服務業相結合為主體支撐新城建設和發展。藥都新城建設和產業發展正在成為遼寧和全國資源型城市轉型的樣本和範例。

啟示之四：產業聚集，集群發展

發展產業集群是本溪區域開發最鮮明的特點，正在開發建設的生物製藥，建設本溪藥都以及正在開發建設的新材料產業聚集區、鋼鐵深加工等產業集聚區、初步形成了各據產業特色的產業集群，產業集群對區域發展和結構轉型有巨大推動力。發展產業集群對提高區域經濟發展力、創新力和競爭力意義重大。一是有利於形成集群的外部規模經濟效應。對集群內企業來講，有的企業可能規模較小，但企業間形成產業鏈條和分工協作巨大合力，使產業集群和整個區域獲取一種外部規模經濟效應，提高區域產業競爭力；二是有利於降低空間交易成本（運輸成本、信息成本、尋找成本、執行成本等），在快速變化的市場環境中，集群相對垂直一體化和橫向聯盟安排更有效率；三是有利於發揮創新輻射效應。產業集群是培育企業創新的溫床，區域內企業彼此相鄰，存在激烈競爭的壓力，迫使企業要不斷實施技術創新和組織管理創新，一家企業創新容易外溢出到區內其他企業，創新的外部效應是產業集群獲得競爭力優勢的一個重要因素。

啟示之五：建設和諧藥都，實施五大元素融合推進

“宜居藥都建設與低碳環保產業發展”、“藥都產業發展與科技創新”、 “藥都產業與現代服務業發展”、“藥都發展與體製機製改革”、“藥都新城建設與城鄉一體化”等五大元素要相互融合，一體化發展。藥都新城建設基本取向是低碳、環保、優美、宜居、活力。一是科學處理產業與新城建設關係。新城建設要以產業為支撐，產業選擇低碳環保產業，發展生物製藥產業和現代服務業，生物製藥產業發展與建設宜居生態優美新城相融合，一體化推進；二是創新發展。藥都建設和生物製藥產業發展同科技創新相融合，緊緊依靠科技進步和創新，促進藥都建設和發展。藥都在大力引進製藥產業的同時，著力引進醫藥院校和研究機構，建設大學城，其中包括設立中國藥科大學、中國醫大等分校和遼寧醫藥大學研究院等。三是生物製藥產業發展與發展現代商貿物流相融合。藥都開發建設與現代商貿物流開發建設同步推進，在藥都空間布局和功能分區上重點建設商貿城，確保有水（製藥產品和技術）能進能出，促進產業快速發展。四是藥都開發建設與城鄉統籌融合一體化發展。藥都開發建設所在地區是城市開發的處女地，屬待開發的農業地區，建設藥都新城，堅持實施城鄉統籌，以城帶鄉，城鄉一體化發展。五是藥都開發建設與體製機製配套改革融合。藥都開發建設與體製機製配套改革同步，其中包括用人製度、幹部績效考核製度、投資體製、技術培訓製度、科技創新獎勵製度，科技創新人才保護製度、農村社保體製和教育體製等配套改革，突破傳統體製機製障礙，按新體製、新機製、新方式建設高效廉潔行政服務中心，目前，在新體製和新機製的有力推動下，藥都開發建設充滿活力，並形成較強的磁感效應。

鐵嶺跨越式發展的思考與啟示

文章背景：?本人應鐵嶺市委政策研究室邀請而寫此文。在《谘詢與探索》和《東北之窗》相繼發表。

自“十一五”以來，鐵嶺市在省委和省政府正確領導和支持下，始終堅持科學發展、創新發展；堅持以結構調整和轉變發展方式為主線，增量帶動結構優化；堅持以人為本的發展理念，經過5年左右時間，鐵嶺市經濟社會實現了跨越式發展，工業化、城市化和突破遼西北，邁出了堅實一大步，鐵嶺新城建設成為省和國家樣本，鐵嶺出現的巨大變化，創新式發展引起理論界關注和思考。

一、振興背景

長期以來，鐵嶺依托地域資源（煤電和農業）的比較優勢形成了以能源和農業及農產品加工為主體產業結構，結構單一，在振興起步之年的2005年，第一產業比重高達26.4%，高出全省一產比重15.4個百分點（全省一產比重為11.0%）；第二產業比重為40.5%，低於全省8.9個百分點（全省二產比重為49.4%）；第三產業為33.1%，低於全省6.5個百分點（全省三產比重為39.6%）。當時的鐵嶺市經濟社會發展水平突出表現為“五低”，即工業化水平低，現代大型工業基本缺失；城市化水平較低，城市化率僅為35%左右，低於全省城市化率20個百分點；現代服務業水平低，處於剛剛起步；經濟發展水平低，經濟總量僅為264.2億元，僅為全省經濟總量的3.2%，人均產值隻有8764元，僅為全省人均平均水平的46.1%（全省人均產值為18983元）；財政一般性預算收入隻有10.9億元，僅為全省的0.007%；城鄉居民人均收入水平低，城鎮人均可支配收入為6730元，低於全省人均水平3107元等。結構單一，經濟社會總體發展水平同沈陽經濟區，全省主要各市存在較大反差，是比較典型的農業市。

鐵嶺實現跨越式發展，突破遼西北，步上振興之路是鐵嶺人多年的期盼和夢想；鐵嶺經濟社會發展也事關全省區域協調發展，事關遼寧實現全麵振興，事關全省實現全麵小康。

二、跨越與啟示

自國家實施東北等老工業基地振興戰略決策和實施沈陽經濟區一體化以來，鐵嶺發生了巨大而深刻變化，初步實現了經濟社會發展五大跨越，“突破遼西北”，邁出了堅實的一大步。

（一）跨越

經濟社會發展初步實現了五大跨越。一是初步實現了結構優化跨越，基本改變了以能源、農業為主體單一結構，步上新型工業化之路。第一產業雖然取得了顯著發展，2010年一產增加值比2005年增長2.04倍，但在地區產值比重由占26.4%，下降至占19.5%，降低了6.9百分點。第二產業快速發展，二產增加值達到381億元，比2005年107.1億元，增長了3.55倍，所占地區產值比重，同期由占40.5%，升至占52.7%，上升12.2個百分點。正在成為遼寧唯一、全國最大的現代化專用車生產基地等。第三產業初步實現了轉型，以發展現代物流業為主體，向現代服務業轉變，以鐵嶺 “東北物流城”為核心，發展成為中國北方新興的物流中心。二是經濟發展水平實現了跨越，遼西北突破邁出堅實一大步。經濟高速發展，經濟增長幅度在全省一直處於前三位，經濟總量不斷擴大，2010年經濟規模達到722.1億元，比2005年137.9億元增長了2.73倍，經濟總量翻一番半還多。三是經濟增長質量實現了初步跨越，經濟快速發展與經濟增長質量同步。經濟增長質量通常反映在財政收入上麵，近年來財政一般預算收入增長幅度高於經濟增長幅度，2010年財政一般性預算收入達到80億元，比2005年10.9億元增長了7.3倍以上。增長幅度居全省之首。四是推進城市化初步實現了跨越，鐵嶺新城建設成為遼寧和全國新城建設的樣本，未來城市建設的範例，全國唯一城市被選入上海世博會“讓生活更美好”的城市館。五是城鄉居民收入水平初步實現了跨越。2010年城鎮居民人均可支配收入達到13730元比2005年人均可支配收入6730元增長了2.04倍，農民人均純收入達到7739元，比2005年3756元，增長了2.06倍，並高於全省農民人均純收入（全省農民人均純收入6908元）831元。當然，鐵嶺城鎮居民人均可支配收入水平同全省發達地區相比尚有較大差距。

（二）啟示

鐵嶺，一個由結構單一、現代工業基礎薄弱、現代服務業發展滯後、城市化水平較低、經濟規模較小經濟欠發達的城市，僅僅用了5年左右時間，初步實現了經濟社會發展跨越，成為中國北方最大或最重要的現代物流中心、專用車生產基地、換熱器生產基地、農產品深加工生產基地等。鐵嶺經濟社會發展出現的巨大而深刻地變化，比較充分地體現出科學發展、創新發展、和諧發展和可持續發展的這一主題；比較深刻地體現出以結構調整和轉變發展方式為發展主線，增量帶動結構優化，發展新興產業，建設資源節約型和環境友好型鐵嶺的科學發展思路；比較全麵地體現出全麵貫徹落實中央提出的以人為本、執政為民的發展理念，把發展成果惠及百姓作為出發點和歸宿。鐵嶺經濟社會跨越式發展的路徑，是按新理念、新方式、新模式實施新跨越，留給我們諸多思考和啟示。

啟示之一： 產業配置，市場選擇

按照市場需求，選擇產業。地區發展、區域開發、結構調整、產業配置和城市化推進，必須首先麵對經濟社會發展趨勢，麵對市場，麵對市場需求和潛在需求及未來需求，麵對已存在的產業和行業，麵對市場殘酷競爭和優勝劣汰。作為後發地區的鐵嶺市結構調整和產業選擇是按照發展新理念——潛在市場需求、未來需求和經濟發展趨勢選擇了重點發展新興產業等，推進城市化建設新城也是按照新理念——未來城市發展走勢和人們對城市環境渴望及需求，按照這一理念建設低碳、環保、宜居、優美新城。

啟示之二： 區域開發，差異特色

區域開發和產業配置，實施差異化發展。鐵嶺，區域開發取向和主導產業選擇同沈陽經濟區五大城際連接帶開發相比最鮮明的特點是差異化、特色化。重點發展專用車、熱轉換器、起重機製造和發展現代物流業建設中國北方物流中心等。作為後發地區的鐵嶺，實施差異化、特色化發展，有利於避免區域結構趨同、產業同質化，規避過度市場競爭；有利於發揮地域比較優勢，優勢互補，避免重複建設；有利於要素自由流動，發揮市場配置資源基礎性作用。

啟示之三： 發展方式，低碳環保

鐵嶺重點開發的產業園區，著力轉變開發方式，嚴格限製高能耗、高物耗、高汙染產業市場準入，以發展低碳、低汙染產業為主體，推進區域開發和發展；城市化推進和新城建設，也是全麵轉變了以發展工業為支撐的傳統城市建設方式，鐵嶺新城建設是以現代服務業（現代物流、金融後台、旅遊業等）為支撐，按照“低碳、環保、宜居、優美”和工業空心，這一理念實施，並成為遼寧和全國現代化新城建設的樣本和範例。

啟示之四： 產業聚集，集群發展

發展產業集群是鐵嶺區域開發最鮮明的特點之一，正在開發建設的沈鐵工業走廊，初步形成了各具產業特色的產業集群——物流業、專用車、農產品深加工、新材料、新能源、起重機製造、熱轉換器製造等產業集群。其中，對區域發展有巨大牽動力，在國內外有較大影響力的產業集群有兩個：一是正在成為集“展示、交易、配送、服務為一體”的中國北方最大商貿物流中心“東北物流城”（投資百億元，建築麵積300萬平方米，900餘商戶入駐，2500餘商家注冊）；二是初步形成遼寧唯一、中國最大、世界知名的遼寧鐵嶺“專用車生產基地”（2008年9月開建，占地20平方公裏，已經入駐百餘戶專用車製造企業，到2010年底，初步形成技術研發、整裝製造、零部件加工及配套、物流配送、職業培訓、公共服務等六大功能區和比較完整的產業鏈條。專用車年生產能力達到25萬輛）。發展產業集群對提高區域經濟發展力、創新力和競爭力意義重大。一是有利於形成集群的外部規模經濟效應。對集群內企業來講，有的企業可能規模較小。但企業間形成產業鏈條和分工協作的巨大合力，使產業集群和整個區域獲取一種外部規模經濟效應，極大提高區域產業競爭力；二是有利於降低空間交易成本（運輸成本、信息成本、尋找成本、執行成本等），在快速變化的市場環境中，產業集群相對垂直一體化和橫向聯盟安排更有效率；三是有利於發揮區域內創新輻射效應。產業集群是培育企業創新的溫床，區域內企業彼此相鄰，同時存在激烈競爭的壓力，迫使企業要不斷實施技術創新和組織管理創新，一家企業創新容易外溢到區內其他企業，創新的外部效應是產業集群獲得競爭力優勢的一個重要因素。

啟示之五： 開發模式，點軸推進

開發模式選擇十分重要，要緊緊依托地域條件優勢，因地製宜選擇。鐵嶺市的開發模式選擇是充分利用和發揮地緣的有利條件——哈大交通幹線縱貫全區，是連接“沈大”和“哈長”等四大中心城市的重要節點，又緊鄰遼寧和東北地區的經濟中心沈陽，同時，可以接受來自沈陽、大連和長春、哈爾濱的雙向輻射。依托母城鐵嶺和中心城市沈陽，主動融入沈陽和沈陽經濟區，並以102國道為開發主軸線，以縣（市）鎮、中心鎮為開發據點，建設18個各具產業特色的產業園區，以點連線，實施點軸開發，建設具有區域特色的“沈鐵工業走廊”，再以沈鐵工業走廊為依托，帶動兩翼發展，促進鐵嶺全麵發展和振興。

樹立為民施政理念?構築和諧發展格局

——遼陽市弓長嶺區學習和踐行科學發展觀的調研報告

文章背景：?2008年應遼陽市弓長嶺區委和區政府邀請和委托，完成“弓長嶺區改革與發展戰略研究”，本人為項目負責人和調研報告總執筆。原遼寧大學校長馮玉忠教授為顧問、參與調研的同誌有省發改委副巡視員王希文研究員、社科院陳萍研究員、李天舒研究員、張萬強研究員、王敏傑助理研究員等。李天舒、張萬強和王敏傑等三同誌負責專題報告執筆。調研總報告完成後，得到弓長嶺區委較高評價並作為區委貫徹落實科學發展觀重要文件供全區幹部學習參閱。《遼寧日報》和《遼寧經濟》雜誌相繼發表。

遼陽市弓長嶺區，因礦而生，1984年建製。土地總麵積292平方公裏，人口9萬餘人。改革開放30年來，弓長嶺區經濟社會取得了長足發展，特別是進入新世紀以來，區委帶領全區廣大幹部深入學習和實踐科學發展觀，用科學發展觀促進思想大解放、與時俱進轉變思想觀念和思維定式，不斷增強科學發展意識、改革創新意識、為民施政意識和為民謀福祉意識；用科學發展觀深化行政管理體製和運行機製改革，轉變政府職能，著力構建有利於科學發展和為民施政的管理體製和機製；用科學發展觀謀發展、理清發展思路，突出地域特色，發展區域經濟。用新理念、新體製、新機製，破解了經濟社會發展麵臨的兩大難題：一是，弓長嶺區是以聞名中外的鐵礦而設的新城區，典型的資源型城區，產業結構單一，接續產業滯後，生態問題突出。該區用科學的發展理念，調整發展思路，依托地緣條件，科學合理開發利用地域資源比較優勢，優化結構和布局，接續產業不斷發展壯大，促進了資源型城區結構轉型，實現了經濟又好又快發展。區生產總值增長超過20%，人均產值達到4.2萬元。二是，用新體製、新機製和新方式破解了百姓意見最大、怨聲最多、需求最急切、願望最迫切、久而未解決的民生難題——公共服務產品供給保障程度低、覆蓋麵小、產品質量差、服務水平低和曆史遺留下來的棚戶房改造等諸多難題。

一、理清發展思路、推進科學發展

1.突出區域特色，確立科學發展定位

“特色”，人無我有，人有我新、我優、我特。對區域經濟而言，主要指區位條件、資源條件、產業基礎同其他區域相比占有相對比較優勢，或量多、或質優、或獨有、或開發曆史較長，技術和經驗積累厚重等。突出區域特色是發展縣域經濟之本、之基，是提升縣域經濟發展力、競爭力最重要條件。理性認識區情、把握區域發展優勢。弓長嶺區地緣條件優越。地處大沈陽經濟體沈、遼、鞍、本四大工業城市半小時經濟圈的交彙點上，交通網絡密集，交通便捷，可同時接受四市輻射，人流、物流、資金流、信息流等集疏條件優越。

自然資源富集。優勢礦產資源儲量豐富，已探明主要礦，鐵礦、水泥、石灰岩、矽石礦、大理石礦等10餘種，優勢礦產儲量豐富，品位高，埋藏淺，其中鐵礦聞名中外，保有儲量17.7億噸，約占全省1/6，是鞍鋼三大主力鐵礦之一，按目前開采量可采百年；水資源優勢鮮明。在15公裏左右距離內有兩座大型水庫——湯河水庫和窩水庫，蓄水量達10億立方米左右，為大中工業城市密集、經濟發達的遼中南地區經濟社會可持續發展提供了重要的水資源供給支撐；礦泉資源得天獨厚。在省內重要的旅遊景觀區湯河水庫壩前500米半徑內，相距不足300米，具有極高醫療保健價值的“冷、熱”兩個礦泉，為世界之鮮見，被譽為“天下神泉”。

產業基礎。該區礦產采掘加工（主要鐵礦）已有80餘年曆史，積累了較豐富的礦產采掘和加工經驗及其技術積累，培養了一批有技術、有經驗的人力資源；礦泉開發保健療養及山水遊開發時間較長，盡管規模小、開發利用粗放，但也形成了一定產業基礎和積累了一定的開發經驗。總體發展框架緊緊把握東北振興和深化改革擴大開放的重要戰略機遇期，深入學習和實踐科學發展觀，轉變發展方式，理清發展思路，突出區域特色，發展地區經濟。發展的總體架構是：發展總體目標：強區富民和構建和諧社會。區域發展方向：建設生態弓長嶺、和諧弓長嶺、富裕弓長嶺、社會平安弓長嶺、誠信文明弓長嶺。實施五大戰略：旅遊立區、工業強區、科學興區、創新活區、生態建區。增強發展動力：與時俱進轉變觀念，深化改革，推進體製、機製創新，增強發展活力。緊緊把握主線：突出區域特色，調整和優化結構和布局，推進結構轉型，實施科學發展。區域發展定位：全力構築以礦泉開發利用為基礎，山水（冰雪）遊為一體，休閑、度假、康健旅遊名區；節能、減排循環經濟強區；以城帶鄉、城鄉一體化先行區；人居適宜、人與自然和諧新型城區； 競爭有序、社會安定、誠信文明示範區。

2.優化結構和空間布局 推進科學發展

（1）優化結構，推進結構轉型和產業升級

長期以來，以礦業開采為主導，就業靠礦，發展靠礦，居民生活來源也主要靠礦，產業結構單一，是典型的資源型城區，結構性矛盾突出，一產（農業）脆弱；二元結構突出，二產礦業為主體，工業結構單一，粗放開采，深加工薄弱；三產發展滯後，小而散與特色旅遊資源不對稱，與優越的地緣條件不對稱，與城市化水平較高不對稱。進入新世紀以來，依托地緣條件充分發揮資源比較優勢，突出地域特色，以科學發展觀為指導，全麵推進結構戰略性調整。目前已顯現成效。做新做優第一產業（農業），推進城鄉一體化，優化農業結構，推進農業現代化和城鄉一體化，化解“三農”問題。實施城鄉統籌發展，建立起以城帶鄉，以工促農長效機製。強化農業基礎地位，大力推進農業現代化。轉變傳統農業發展方式，以工業理念謀劃農業發展，著力推進農業生產標準化（種子、施肥、植保及農業措施），重點發展設施農業、觀賞農業、生態農業、精品農業；依托地域條件差異性——沿河、沿路、城區近郊、平原、丘陵山區，突出地域特色，推進專業化生產、產業化經營，重點發展一村一品，品牌農業，特色農業。經過5年左右時間初步形成了包括優勢糧、菜、牧食、漁及食用菌、山野菜水果、林產品等一批各具特色的產業化基地。以城帶鄉，加速建設社會主義新農村，推動城鄉一體化，化解“三農”問題。本著對農業、農村、農民多予少取方針，重點支持新農村建設。依據各村自然條件及發展水平、產業結構特點和農民意願，加快建設和重點推進生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理文明的各具特色社會主義新農村建設，僅5年左右時間實現了5個百分之百，村村通油路、村村通電話、通有線電視、農村人口全部參加醫保、農村貧困人口（動態）全部得到幫扶救助。人口數量逾500人以上的主要自然村建起了文化廣場和農民書屋，公共服務產品（供水、供暖、供燃氣等）開始由中心城區向周邊農村延伸拓展，一批各具特色新農村逐步建設起來，諸如，生態旅遊村（瓦子、柳河、三官、紅花），特色飲食村（三星、柳河）、小康富裕村（安平、三官……）等，城鄉一體化的發展格局開始逐步形成。做新做強工業，增強地區經濟實力。調整和優化工業結構，發展接續產業，推進結構轉型和產業升級。調整和優化工業結構的關節點是：著力解決和轉變以采掘鐵礦石為主體的單一型工業結構，從本區地緣條件和資源比較優勢出發，一是，重點發展接續產業：礦泉水深加工、工藝玻璃製品、冶金鑄造、新型建材。二是，著力解決和轉變礦產品采掘加工小而散，采選加工粗放、工藝落後的突出矛盾，全力實施采、選、加工資源整合，提高采選加工市場準入門檻，嚴格限製小采掘、小選礦市場準入，全麵提升礦業產業集中度、規模化。三是，大力引進資金、技術和增加投入，著力推進包括礦業在內工業企業技術創新，產品由“雙低”——低技術含量、低附加值，向“雙高”——高技術、高附加值轉變，由資源加工型向精深加工技術主導型轉變，全麵推進礦產品和工業品升級換代。四是，著力解決礦業和冶金鑄造業高耗高排高汙染突出問題，按循環經濟理念“減量、再利用、資源化”運行模式，以園區為載體，以優勢骨幹企業為核心，以節能、降耗、減排為主線，全力實施循環經濟礦業，循環經濟冶金鑄造業、循環經濟各類加工業、建設資源節約型、環境友好型、礦產品精深加工基地，新型水泥建材基地，東北最大的工藝玻璃製品生產基地，全國重要的優質礦泉飲品生產基地。做大做強以旅遊產業主體現代服務業，推進結構轉型。

①大力培育和發展旅遊產業為主體現代服務業

突出本區旅遊產品特色，充分發揮溫泉在旅遊產業鏈條中基礎性作用。旅遊產業發展要圍繞科學合理開發利用溫泉做文章、謀思路、訂規劃。首先，以吃、住、行、休閑、度假、康健療養為一體建設規模化、現代化湯泉穀。在溫泉開發區、保護好溫泉資源，建立嚴格的溫泉開發市場準入製度，限製小溫泉開發。其次，在旅遊產業發展規劃的框架內加速開發特色旅遊品——山水生態遊、民俗遊、農業觀賞遊、宗教文化遊、特色農家遊等。再次，以溫泉為基礎，開發冰雪遊，成功破解了北方旅遊業普遍存在的春夏熱、秋冬淡旅遊季節性突出問題。該區在溫泉旅遊區，利用丘陵山勢，建起了亞洲最大的滑雪場，每到冬季滑冰雪、洗溫泉已成遼沈地區一大旅遊熱點區。

②重點發展物流、地產、信息、中介等現代服務業

以商貿物流、地產、信息、中介等為重點發展現代服務業。依托鞍、本、遼三市交界的地緣條件和本區礦產品深加工的產業優勢、大力發展現代物流業；充分利用中心城區更新改造和不斷擴展及溫泉旅遊中心區大發展的有利條件，進一步發展房地產業；依托中心城區居民生活水平不斷提高，家居生活向社會化轉型，重點發展社區服務、餐飲服務、家政服務、養老及喜喪服務；充分利用城鄉一體化發展機遇，重點發展農村商貿及配送服務；充分利用本區工礦業快速發展的機遇，重點為企業發展服務的中介服務、人才技術及培訓服務、原料及產品配送服務，信貸資金服務，信息服務等；充分利用農業現代化加快推進時機，大力發展農業社會服務體係農業產前、產中、產後各種服務，提供優良種子、化肥、機耕、灌溉、植保、保鮮、倉儲、運輸等社會化服務。

（2）優化空間布局，促進區域科學發展

以科學發展觀為指導，依據區位、資源、產業基礎條件和地域分異規律，以結構調整為中心，優化區域產業空間布局，全麵提升產業集中度，增強區域發展力和產業產品競爭力。區域產業總體布局框架是：優化和壯大中心城區，實施主體帶動“兩翼”，大力開發“一帶”，重點發展“五區”。即，一、三、一、五發展總格局。優化和壯大中心城區，增強輻射力和帶動力。中心城區是全區經濟社會發展的主體、核心，其發展走向事關全區又好又快發展，是實現城鄉一體化的關節點。優化和壯大中心城區重點抓好一是，優化中心城區產業結構，實施“騰籠換鳥”“退二進三”戰略，將城區高耗高排汙染重的企業移出城區，向遠郊鄉鎮轉移，企業利用土地級差地租改造和更新設備；大力發展以商貿物流、信息、中介、地產等為重點現代服務業。二是，優化中心城區空間要素配置。以利民、利政、利教、利商、利未來發展為基本出發點，優化中心城區黨政機關、金融商貿、餐飲服、科教文、公用事業單位、工業、居民生活區等空間配置，建立科學合理城區空間配置。三是，優化和完善中心城區現代化服務網絡體係。主要包括，公共服務產品供給服務網絡、社區服務網絡、社會治安服務網絡、醫療救助服務網絡、城建管理與服務網絡，全麵提升中心城區現代化管理水平。四是，優化和壯大中心地區，提高中心城區影響力和發展力。從本區經濟社會發展態勢和城市化發展趨勢看，目前中心城區麵積僅9平方公裏左右，遠遠適應不了客觀發展的需要，要進一步拓展中心城區，在5—10年時間，東至三星、西至柳河、北至姑嫂，要發展成為新城區。啟動主體帶動兩翼，推進全區跨越式發展。

主體即，中心城區、核心區，全區經濟發展的引擎、發動機。兩翼：東翼為嶺東礦業重點開發區，西翼為以旅遊產業為主體現代服務業、農業產業化經營和鄉鎮企業重要推進發展區。主體帶兩翼，主體用規劃引領帶動兩翼發展，用政策支持兩翼發展、用引導資金推動兩翼發展，用技術和要素轉移促進兩翼發展。東西兩翼是實現全區經濟社會跨越式發展和騰飛的關鍵區，是全麵實現小康社會的重心區。要充分發揮中心城區輻射和帶動作用，促進兩翼發展和騰飛。大力開發“一帶”，構築特色旅遊長廊。

以湯河溫泉度假、休閑、康健旅遊區為中心，北至窩水庫、西至濱水（庫）瓦子縱長約20公裏，依托沿路旅遊資源地域差異性，大力開發沿路特色旅遊產品：山水生態遊、民俗遊、文化宗教遊、農業觀賞遊、冰雪遊、鄉土新農村遊、農家樂遊等，以吃、住、行、愉、購、休閑為一體全麵推進特色旅遊長廊的建設。在旅遊走廊開發中要突出沿路各旅遊景觀和旅遊產品特色，突出差異性、個性；同時進一步完善旅遊基礎設施建設，包括吃、住、行（路）、休閑娛樂等設施。重點發展“五區”，促進地區經濟全麵振興。

五區：湯泉穀旅遊開發園區，嶺東礦業深加工循環工業園區，石橋子冶金環保工業園區，沿河平原優勢高效精品農業示範區，姑（嫂）星（三星）物流開發園區。

①湯泉穀旅遊開發園區

湯泉穀開發是建設旅遊名區的核心區。以科學合理開發利用溫泉資源為基礎，以吃、住、行、浴、樂為一體建設我國北方現代化、大型化溫泉洗浴康健中心、休閑度假中心、冬季冰雪溫泉浴、聯動健康遊中心。建設和完善湯泉穀現代化基礎建設，提高市場準入門檻，整合溫泉開發，規製無序開發；限製工業企業進入湯泉穀（冷泉資源規模化飲品開發除外）。

②嶺東礦產品深加工循環經濟工業園區

推進礦山采、選、加工企業資源整合，設定市場準入門檻，限製小采掘、小選礦、小水泥、小冶煉進入園區，以優勢骨幹企業為依托，加快采、選和礦石加工設備更新，按“減量、再利用、資源化”循環經濟模式，發展循環經濟礦業，節能、降耗，廢物、廢渣資源化，積極推進礦產資源深度開發，由初級原料生產型向原料精深加工型轉變，由粗放生產型向集約化技術主導型轉變，全麵提升礦產品技術含量和附加值。

③石橋子冶金鑄造循環經濟工業園區

規劃麵積2.4平方公裏。重點發展低消耗、低排放、低汙染，以冶金鑄造業為主體循環工業園區。

④姑嫂三星物流開發園區

充分利用姑嫂和三星兩村地處中心城區東與西運輸通道進出遼本鞍沈節點的優越區位條件，又緊鄰鞍鋼弓礦選礦廠和嶺東礦產品及原料大進大出的地緣條件，要重點發展現代化物流業。

⑤沿河（湯河）平原優勢高效精品農業示範區

地域範圍安平、三官、孫家和柳河、四村湯河、河穀平原，農業基礎條件好，又處於中心城區和湯泉穀旅遊核心區的地緣優勢，農業發展以服務城區和旅遊業的菜籃子為基本取向，以工業理念發展優質、高效無公害生態農業，品牌農業，著力推進土地流轉製度改革，產業化經營、專門化生產，全麵提升農業現代化、商品化水平，成為全區農業現代化、標準化、精品化、品牌化、無公害化引領區、示範區。

3.發展循環經濟 構建資源節約型、環境友好型發展格局

以科學發展觀為指導，轉變發展方式，大力發展循環經濟。該區幾年來按循環經濟理念，調整和優化結構和布局，全力實施節水、節能、節地、節材等政策措施，大力支持資源綜合利用，全麵推進清潔生產，逐步形成低投入、低排放、高效益節約型發展方式。以園區為載體，以骨幹企業為依托，按“資源減量、再利用、資源化”模式建立市場、社會和政府聯動機製，逐步形成企業內部小循環、企業或產業間中循環，社會與消費領域大循環發展框架，建立起資源再生產，包括工礦的廢渣、廢棄物、工礦業和居民及機關事業單位廢水、汙水、生活垃圾等資源化。目前，已顯現成效：日處理汙水3.1萬噸的汙水處理廠全麵運轉，年處理汙水達1千萬噸，改善了湯河水環境，而且中水全部利用，企業每年節約清潔水近千萬噸，節約用水成本每年達數百萬元；循環農業取得重要突破，全區積極推行養殖業廢水、畜禽糞便等生活和牧業垃圾，運用技術實施農牧漁業廢棄物無害化資源化，生產有機肥；大力發展“一池三改”生態模式，積極推進實施秸稈氣化工程和節能吊炕及可再生能源工程。節能吊炕工程農村家庭全部實現，據匡算僅此一項工程每年農村節約能源約25%—30%。

二、為民施政、改善民生

弓長嶺區改革開放以來，經濟快速發展，城鄉居民人均可支配收入和人均純收入十數倍提高，百姓生活顯著改善，實現了兩大步跨越，由貧困型向溫飽型跨越，再由溫飽型向小康型跨越。現正處於由小康型向實現全麵小康社會進程中，對生活質量提升和生活環境改善已成為城鄉居民和廣大百姓新的需求和迫切願望。特別是與廣大人民群眾生活相關聯的公用事業和公共服務產品更為關注，需求尤為迫切。隨著城市化水平不斷提升，城區職工收入水平大幅度提高，居住環境不斷改善，公用事業和公共服務產品的供給與廣大百姓需求出現嚴重斷層，公共服務產品供給保障程度低、覆蓋麵小、服務產品質量差、服務水平低等矛盾和問題日趨尖銳、突出，百姓意見多、怨聲多、上訪求助多。該區黨委和政府，以實現好、維護好、發展好廣大人民群眾根本利益為基本出發點，急民所思、做民所需、辦民所盼，進一步解放思想、深化改革，用新體製和新機製，有效地破解了民生難題。

1.理清民生問題和症節

民生問題

弓長嶺區百姓意見最大、怨聲最多、期盼和需要政府解決的民生主要問題和難題歸納起來大體分為三類：

其一，公共服務產品供給難題。公共服務產品保障程度低、覆蓋麵小、產品質量差、服務水平低，全區服務產品供給與百姓需求斷層，百姓生活麵臨五難：一難，吃水難。身在水庫邊，吃水成困難，供水設備陳舊，供水管網老化，破損嚴重，跑、冒、滴漏嚴重，水質質量低，多數居民實施限水，每天分三次供水，且管網覆蓋麵小，自來水普及率僅為三成左右，城區居民意見滿腹。二難，冬季供暖質量低，解決難。供暖多頭管理，區供暖公司，弓礦生活服務公司和個體供暖小企業，有大小鍋爐房31處，設備老化，排放超標，汙染嚴重，多數居民家庭室內溫度不足15℃，百姓上訪不斷。三難，居民用燃氣難。由棚戶房、平房住進現代化樓房，居民家庭依然用罐裝液化氣，不僅價格貴，同時給居民生活帶來不便和安全隱患。四難，就醫難。醫療設備陳舊，機製僵化、人浮於事，醫療費用急劇上漲，引發“看病難，看病貴”百姓反映強烈。五難，喪事殯祭難。殯葬服務、祭奠與殯葬異地喪戶要兩地跑，逢喪事擾民，城區不安寧及管理體製不順，服務不規範。

其二，棚戶區改造難題。弓長嶺因礦而設城區，弓礦開發有80餘年曆史，曆史遺留問題較多，留下大片棚戶區，棚戶區集中三大片：八家、安南、陳家大部分成為危房，居住著萬餘職工。百姓期盼何時能住上樓房。棚戶區改造錢從哪裏來？改造難！

其三，汙水處理難，汙染母親河和居住環境。長期以來，無汙水處理設施，汙水集疏係統老化殘缺，各居民小區上下水時常發生堵塞、汙水和糞便上湧、居民苦不堪言，並且汙水大部排入母親河——大湯河，大湯河穿城區而過，汙水橫流，城區居民怨聲不絕於耳。

民生難題的症節

區委和政府急民所想、所需、所盼，對民生存在的主要問題和難題把脈，查明原因，理清症節。

其一，傳統思想觀念束縛。“等、靠、看、怕”觀念嚴重，不敢觸及公用事業的體製和機製障礙。一等，等上級政策和改革方案；二靠，公用事業基礎設施建設、改造和提升需要數量較大的資金投入，靠上級政府財政扶持；三看，看左鄰右舍，怎麼做，怎麼改，自己不敢盲動；四怕，公用事業一直由政府包下來，公用事業體製和機製改革風險大、涉及政府職能和千家萬戶百姓利益，改革怕丟官，怕犯錯誤，不求有功，但求無過。

其二，體製和機製障礙。區委負責同誌深入分析傳統觀念束縛公用事業改革與發展的同時，從體製和機製上進行深層次剖析，改革開放以來該區行政管理體製改革，轉變政府職能，雖然取得了重要進展，但是，服務型政府職能並未真正確立，特別是公用事業管理體製和機製與社會主義市場經濟不對稱問題，政府包攬公用事業的管理、投資、經營和監管，四者為一體，投資與經營體製越位、經營與管理體製錯位、監督管理體製缺位等問題十分突出。由此而導致三個負麵後果：一是公用事業及其公共服務產品發展，無壓力、無動力、無活力；二是，政府包攬，財政難支撐。該區公用服務產品生產的設備和管網陳舊、老化、覆蓋麵小、保障程度低等難題解決匡算需要5億元以上投資，錢從哪裏來？三是，服務與監管缺位，自己刀難削自己把。

區委主要負責人在分析民生問題時深刻認識到觀念不轉變，體製和機製不突破，民生問題和難題難解決。

2.大力推進觀念和體製、機製創新，破解民生難題、改善民生

黨委和政府是完善社會主義市場經濟體製，貫徹落實科學發展觀的主導者、實施組織者，推進指揮者。5年多來，弓長嶺區委和政府深入學習和實踐科學發展觀，堅持與時俱進解放思想轉變觀念，不失時機推進改革，建立有利於科學發展和為民施政的新體製和新機製，有力地增強了發展動力和發展活力，有力地促進了民生的改善，解決了久而未解的民生難題。解放思想轉變發展觀念、為民施政、敢為人先。為深入貫徹落實科學發展觀，該區從領導班子做起，從黨委和政府負責人做起，從區委書記做起，進一步解放思想，一是，轉變以犧牲老百姓根本利益求發展的思想，樹立以人為本、發展為了全區人民、發展成果要惠及百姓、惠及千家萬戶的發展觀念；二是，轉變以犧牲環境求發展的思想，樹立人與自然和諧、生態文明的可持續發展的觀念；三是，轉變重工業發展、輕農業和現代服務業求發展觀念，樹立以城帶鄉、以工促農、三次產業協調發展觀念；四是，轉變重物質生產、忽視甚至以犧牲公用事業和文明道德求發展的思想，樹立經濟與社會、物質與文化和諧發展的觀念；五是，轉變小富即安、安於現狀、不求有功但求無過，怕風險、怕丟官的思想，為了強區富民、為民施政，樹立與時俱進，敢於改革、敢冒風險、敢為人先的觀念和從政意識；六是，轉變在改善民生和解決民生難題上等靠要思想觀念，樹立自力更生、從改革和發展中解決民生難題的觀念等。深化改革，用新體製、新機製改善民生，破解民生難題。

思想解放天地寬，從觀念上解決了“四不”，即，不再等上級對公用事業體製改革新政策，不再靠上級財政支持幫助解決公共服務產品麵臨的難題，不再看左鄰右舍公用事業和公共服務產品的改革做法和走向，不再怕公用事業體製和機製改革冒風險、怕丟官。該區黨委和政府，特別是區委主要負責人，以改善民生，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾根本利益為基本出發點，將公用事業改革和體製、機製創新作為該區推進和深化行政管理體製改革，建立服務型政府的突破口，從體製和機製上著力解決百姓意見最大、怨聲最多，改善願望最迫切的公共服務產品供給存在的七大難題：吃水難、取暖難、用氣難、就醫難、汙水處理難、棚戶房改造難和殯葬異地祭祀難等。將施政為民、改革和發展成果惠及百姓，真正落實到實處，深化改革公用事業和公用服務產品投資、經營管理和監管體製和運作機製。將公用服務產品的經營權推向市場，從管理體製上打破了政府包攬公共服務產品投資、經營、管理和監管的種種弊端——發展無動力、無壓力、無活力和無財力支撐，解決了政府在投資、經營體製上越位問題、經營與管理體製的錯位問題，監管不力、有效監管缺位問題。越位退位，錯位歸位，缺位補位。在新的體製下，有力促進了公用事業和公共服務產品又好又快發展。

公共服務產品經營權推向市場始終堅持五統籌、四個確保，轉讓方式規範化、科學化。

（1）堅持統籌發展公用事業和公共服務產品

實施五統籌：一是，統籌各類公用服務產品（供水、供暖、供氣、汙水處理等）協調發展，實現聯動、互動發展，包括各類公用服務產品生產、設備改造更新和管網配套銜接，政府引導各個投資經營者相互合作，科學推進。二是，統籌公共服務產品近期與長遠發展，從遠期考慮，近期著手做起，近期與遠期結合發展公共服務產品。三是，統籌安排公共服務產品的發展，急與緩，先與後，難與易，重點與一般，本著先急後緩、先重點後一般，先易後難，政府用政策導向和資金引導，支持經營者發展公共服務產品。四是，統籌城鄉公共事業和公用服務產品發展，公共服務產品發展以城區為重點，再以城區公共服務產品為依托，向農村服務延伸，以城帶鄉，推動城鄉公用事業和公共服務產品一體化發展。五是，統籌公用事業與公共服務產品協調發展，互為促進，相互依托，和諧發展。

（2）實施四個確保

第一，確保公用服務產品的公益性質不變。公共服務產品經營權轉讓，經營者身份改變，由政府經營管理改為私人、民企、國際投資公司，但要確保公共服務產品麵向大眾、公益性質不能改變，政府既放又實施科學有效監管。一是，在經營權轉讓的協議契約上作為公益性質公共服務產品，明文規定，包括，麵向廣大百姓的公共服務產品價格、服務質量；二是，政府並以事先協議約定對經營者實行監督，確保公共服務產品公益性質長期不變。

第二，確保經營者合法權益和獲利空間，增強發展後勁。政府在經營權轉讓時要給經營者留有一定的獲利潤空間，讓經營者感到隻要加強管理就能賺錢；政府要不折不扣貫徹“誰投資、誰管理、誰受益”政策，保護和維護好投資者、經營者合法權益，堅決杜絕“抬著轎子進門，關起門來打狗”的錯誤行為；對經營者鬆綁，減輕對經營者多頭管理負擔，將多部門的公用事業機構整合為一，建立公用事業局。

第三，確保公共服務產品供給、保障程度、質量和服務水平，能滿足百姓日益增長的需求。經營者選擇至關重要，通過公開公平競爭，把住四關——經營者素質、資質、誠信、實力，優中選優，特別是涉及麵廣，公共服務產品的經營者選擇慎之又慎，如汙水處理及其相關的自來水供水項目的經營者，我們選擇了信譽好、有經驗、有實力的新加坡凱發公用事業有限公司；供暖項目經營者選擇了有實力、有經驗、講信譽、服務質量好的青龍供熱公司等。

第四，確保公用事業和公用服務產品可持續發展，並與全麵進入小康社會相適應，加快建立公共財政體係、發展公用事業——文化教育衛生、社會保障、城鄉貧困人口救助，支持公用服務產品發展；編製公用事業現代化發展規劃，用規劃指導公用事業發展，用規劃規製和指導公共服務產品經營者按規劃預期目標、途徑和發展方向及定位、科學發展；政府進一步加強政策引導、資金引導、推動公用事業和公共服務產品又好又快發展；政府對已推向市場的公共服務產業，按規則實施行業監督，有獎、有罰。

（3）按照新機製，采取新方式發展公共服務產業

公共服務產品門類多、新建與改建、改造、更新的資金投入差異、投入與回報時間差異等，該區因地製宜、因事製宜，采用規範化、科學化運作方式，實行與國際慣例接軌，采用特許經營權投融資方式，發展公共服務業。汙水處理投資與管理采用BOT方式；自來水投資經營采用了TOT方式；供燃氣、供暖、殯葬投資經營采用的特許經營權方式；醫療，采用的是“托管斷奶”，公開招聘院長，實行目標管理，科學測費一次性“包死”；棚戶區改造政府不投入，本著經營城市理念采用的是給開發商留有回遷後可開發土地空間優惠政策等。

3.改革成效凸顯，破解民生難題

公共服務業發展取得了曆史性突破，破解了民生難題。

用新體製、新機製、新方式有效地解決了民生久而未解決的七大難題：其一，解決了汙水處理難，改善了家居環境和母親河大湯河水體環境。2007年成功完善了汙水管網，汙水處理廠正式運轉，日處理3.1萬噸汙水，年處理量約1千萬噸，企業每年節約清潔飲用水1千萬立方米，節約用水成本300餘萬元。改善了人居環境，弓長嶺百姓稱頌。其二，解決了吃水難。供水經營者新加坡凱發公司投資1000萬美元一年內完成了供水管網改造，實現了24小時全天候供水，並開始向農村延伸，將水費、汙水處理費與電費捆綁式收費，實現“一卡通”收費，即便民、利民又解決了建區以來吃水老大難問題，百姓高興。其三，解決了城區供暖難題。實現了區礦和供暖小企業資源整合，青龍供暖公司以特許經營權方式，企業墊付資金對區所有供暖企業收購，對供暖管網全麵更新改造，從2007年開始集中供熱，供熱質量明顯提高，百姓滿意，全區首次實現對供暖零上訪。其四，解決用燃氣難問題，已經有了突破，政府以特許經營權方式由中國奧德集團公司投資經營，投資8000萬元，對全區燃氣管道網和燃氣儲氣與供氣設備建設，目前已有部分居民小區居民家庭開始用上管道燃氣，計劃2010年前氣化率將達70%。城區百姓久盼用管道燃氣將逐步變成現實。其五，有效緩解了“看病難，看病貴”難題。通過醫療“托管斷奶”方式的改革，區醫院擴建病房，購置和更新醫療設備，強化了內部管理，全麵改善了醫療條件，提升了醫療服務水平，有效緩解了“看病難，看病貴”問題。其六，解決了殯儀與殯葬異地、辦喪事祭祀難，服務質量差問題，通過市場招標以特許經營權方式，由信譽好、有實力的民營企業投資經營，經營者出資1200萬元建成了6000平方米集殯儀與喪葬服務為一體的喪事服務中心。既便民、利民，又有效消除了城區辦喪事擾民問題。其七，解決曆史遺留下來的該區陳家、八家子、安南三地區礦區工棚房改造難題，政府不等不靠，通過給開發商預留回遷後可開發土地的優惠政策，目前已改造工棚房28萬平方米，回遷23萬平方米，12000人礦工家庭開始住上現代化新樓房。

經營者身份改變，公益性質沒有改變。

公用事業管理體製改革，推向市場，政府最關心百姓最擔心的問題是公共服務產品的公益性質能不能發生變化，幾年來的實踐證明，弓長嶺區公用事業的改革，公共服務產品的性質沒有改變，由於公共服務產品的經營者認真履行合作協議和政府按規則監督，公共服務產品的服務對象依然麵向城區廣大居民百姓，麵向中低收入家庭，雖然公共服務產品供給保障程度、產品質量提高了，服務水平提升了，但公共服務產品價格同改革前沒有大的變化，同左鄰右舍城區基本一致。而且，城區居民同公用事業體製改革前每年還能節省公共服務產品費用支出達600萬元，僅燃氣平均每戶居民每年節省燃氣費用達30元以上。公用服務產業發展壯大與政府財政減負。

弓長嶺區通過公用事業改革，將公共服務產品經營權推向市場，一方麵放活了公共服務產業的發展，增強了發展動力，僅用三四年時間，公共服務產品經營者投巨資數億元新建和改造更新五大管網——供水管網、汙水和中水集疏管網、供熱管網、供燃管網及其供水、汙水處理廠設備、供熱設備及燃氣儲運供設備，使該區公共服務產業形成和發展壯大，躍上現代化曆史新台階，成功地破解了民生難題，並且，確保了公共服務產品經營權推向市場後公共服務產品公益性質沒有改變，實現了區委和政府推進公用事業改革的初衷。另一方麵，政府僅用少量的引導資金（引導資金額不足經營者投入總額的5%）卻做大做強了公共服務產業，並且徹底扭轉了長期以來公共事業領域無底的財政補貼黑洞，公共事業改革前2000—2003年期間，區財政用於供暖、醫療、環衛、供水、殯葬等部門局部設備改造、人員工資和政策性補貼支出每年都在1500萬元以上，4年間累積多達6000萬元，區財政難於支撐公用事業的發展。但對整個公用服務產品生產發展來說卻是杯水車薪，公用事業改革後，財政負擔明顯減輕，不僅每年節省了財政支出1000萬元以上，而且還能從特許經營權出讓中收取數額較大的出讓費，僅殯葬服務改革，每年被節省差額補貼50萬元，還能收取特許經營權出讓費50萬元。

三、弓長嶺區改革與發展留給我們的思考和啟示

弓長嶺區區委帶領全區廣大幹部深入學習和貫徹落實科學發展觀，用科學發展觀，促進思想大解放，不斷增強改革創新意識、科學發展意識、為民施政意識、為民謀福祉意識；用科學發展觀，深化改革，推進體製機製創新，構建有利於科學發展和為民施政的管理體製和運行機製；用科學發展觀謀發展、理清發展思路，突出地域特色發展區域經濟。用新觀念、新體製、新機製破解了該區經濟社會發展進程中發展與民生兩大難題。

弓長嶺區學習和踐行科學發展觀所顯現的成效留給我們諸多思考和啟示。也為科學發展縣（區）域經濟和改善民生提供了很好的借鑒。

1.改革和發展必須堅持與時俱進，解放思想，轉變觀念

弓長嶺區區委主要負責同誌在改革和發展實踐中深刻地認識到，實踐科學發展觀，解放思想要先行，必須要消除阻礙貫徹科學發展觀的思想觀念障礙，在對待發展問題上或多或少存在著重經濟發展速度、輕經濟增長質量思想觀念；重工礦業發展輕服務業觀念；重物質生產輕公用事業發展和社會文明道德建設觀念；重經濟發展輕生態文明建設等，在對待改善民生，推進公用事業改革的問題上，正像區委書記呂有宏同誌所言，“不敢改、不想改、不願改、不會改”心態，存在著“等、靠、看、怕”思想，等上級出台公用事業改革政策；靠上級政府財政支持解決民生問題；看，左鄰右舍縣（市）區民生發展走向、改革做法；怕，怕擔風險、怕引來非議、怕犯錯誤、怕丟官，怕“打不到狐狸引來一身臊”等思想意識。區委書記明確提出解放思想，轉變觀念，要從黨員做起，從領導班子做起，從區委和政府負責人做起，從區委書記做起。徹底轉變以犧牲老百姓根本利益求發展的思想，樹立以人為本，發展成果要惠及百姓和千家萬戶的發展觀念；徹底轉變以犧牲環境求發展的思想，樹立人與自然和諧可持續發展觀念；徹底轉變重工礦業輕農業、旅遊、服務業的求發展思想。樹立以城帶鄉，大力培育和發展以旅遊產業主體現代服務業，結構協調發展觀念；徹底轉變重物質生產輕公用事業的發展思想，樹立經濟與社會和諧發展觀念；徹底轉變在改善民生和解決民生難題問題上“等、靠、看、怕”思想觀念，樹立為民施政、敢冒險，勇於改革，敢為人先的觀念。