第一卷 先秦政治製度
第一章 原始氏族社會的民主製和國家的產生
一、原始社會組織
國家是從氏族製度演變而來的。以前由於沒有可靠的文字記載和可信的實物，人們曾經把氏族社會稱為傳說時代。現在由於考古工作的不斷發展，並且遵循曆史唯物主義的指導，參照歐洲、古埃及、印第安人的曆史和民族調查資料，人們對於中國古代氏族社會逐漸有了比較明晰的認識。
社會是以共同物質生產活動為基礎而相互聯係起來的人類生活共同體，是伴隨人類的誕生而開始形成的。社會學家把原始社會分為前氏族公社、母係氏族公社、父係氏族公社三個發展階段。這三個發展階段所出現的社會組織又區分為原始人群、血緣家庭、氏族、胞族、部落、部落聯盟等幾種形式。
前氏族公社的原始人群，靠漁獵和采摘植物果實為生，這必須依靠集體的力量來完成，這種集體是按血緣關係組成的群體。群體中設有首領，以身強力壯麗又凶勇慓悍的人來充當，為的是能夠較多地捕獲獵物，並保護本群體賴以生存的領地。這種首領不是由選舉產生，也不是按照輩份排定，通常是經過激烈的體力搏鬥，勝者成為首領。
血緣家庭是從原始人群中分裂出來的、具有同一血統的親族集團，這種集團由一個母親及其生育的後代子女所組成，因為血統親近，故稱為血緣家庭，是人類"第一個'社會組織形式'"。
它是一個生產和生活單位，又是一個內部互婚的集團，但排除了上下輩之間的通婚。這種集團的首領是按輩份排定的。血緣家庭大約產生於舊石器時代早期偏後的階段，北京人和藍田人即生活於這個時期，距今約四五十萬年前。
氏族是脫離原始群居的亂婚狀況，進入血族群婚以後逐漸形成的一種血緣組織，"自一切兄弟和姊妹間，甚至母方最遠的旁係親屬間的性交關係的禁例一經確立，上述的集團便轉化為氏族了"。氏族既是一種血緣組織，又是生產勞動單位，其規模是很小的，一般隻有幾十人或百餘人。當時，生產力已達到一定程度。根據考古學的研究成果，氏族形成於舊石器時代的中期，距今有四五萬年。在人們逐漸學會利用自然條件建造房屋巢穴，並且使用了火和自製的簡單石製工具，取得了比較穩定的生活條件以後，氏族逐漸發展起來。這是在舊石器時代的晚期，距今有三四萬年，約相當於我國傳說中的有巢氏和燧人氏時期，當時"人民少而禽獸眾，人民不勝禽獸蟲蛇，有聖人作，構木為巢，以避群害"，"有聖人作，鑽燧取火，以化腥臊"。這時，曆史已經踏進氏族社會的門檻了。
氏族是原始社會基本的社會經濟單位，也稱為氏族公社。我國氏族社會經過了母係氏族公社和父係氏族公社兩個發展階段。
母係氏族公社，又稱母權製氏族社會、母係氏族社會或母權製氏族公社。它是氏族社會前期的社會形態。它的存在時期大致如同摩爾根所講的，是從蒙昧時代的中級階段氏族組織產生時開始，到野蠻時代的中級階段為止。這一時期在考古學上相當於舊石器時代的中期到新石器時代的中期，大約開始於三四萬年前，結束於五六千年前，相當於我國傳說中的天皇、地皇、人皇到神農氏時期。
父係氏族公社，又稱父係氏族社會或父權製氏族社會。它是氏族社會後期的社會形態，是直接從母係氏族社會發展而來的。母係氏族公社向父係氏族公社的過渡始於野蠻時代的中級階段，父係氏族公社確立於野蠻時代的高級階段。這一時期在考古學上是從新石器時代中期到晚期，距今五六千年前，相當於我國傳說中的黃帝時期。
胞族是同一部落內兩個或兩個以上的氏族，為了一定的共同目的結合而成的社會組織。最初組成胞族的幾個氏族是隨著人口的繁衍由一個氏族分化而成的，同一胞族的氏族互為兄弟或姊妹氏族，對於其他胞族的氏族來說則為從兄弟或從姊妹氏族。因此，胞族是由幾個氏族結合起來的聯合體，是分而複合的組織，擔負著一定的社會職能，由各氏族推舉產生胞族長，負責調節氏族間的糾紛，主持宗教活動。
部落是氏族組織的聯合體，由若幹個氏族、胞族聯合而成，部落內部存在著不同的血緣關係，有自己的名稱和固定的領土範圍以及共同的語言，實際上是一個規模較大的親族集團。部落組織的規模大小由經濟和人口所決定，經濟發達、人口稠密的地區則規模較大，反之則規模校小。部落設有首長，由本部落各氏族推選有威望的氏族首領擔任。部落的人數增加了，事務也逐漸增多，除了負責調節各氏族、胞族之間關係的酋長之外，各氏族首領、胞族長也要參加議事，而且還出現了一些既從事生產又負責管理的人。這大概是從傳說中的伏羲氏時期開始，所以後人認為"伏羲氏以龍紀，故為龍師名官"。官，管也，就是管理事務的人。
部落聯盟是由兩個以上的部落為了共同的利益而結成的聯合組織，產生於原始社會後期，摩爾根稱這一時期為軍事民主製時期，部落聯盟則是這個時期的最高組織形式。初期的部落聯盟軍事首領或酋長由選舉產生，後來逐步地演變為在氏族貴族內部產生。部落聯盟設有議事會和民眾大會。
據文獻傳說記載，中國古代部族有三大集團。一個是華夏集團，分別由三個亞集團組成，即黃帝和炎帝兩大分支，近東方的華夏、東夷混和集團的高陽氏（顓頊）、有虞氏（舜）、商人支係，接近南方、與苗蠻集團融合的祝融氏等支係。另一個是東夷集團，由太皞、少皞、蚩尤等部族組成。還有一個苗蠻集團，由三苗、伏羲、女媧、兜等部族組成。這三大集團生活在黃河和長江流域，時而爭鬥，時而和平共處，逐漸同化而形成後來的漢族。在部落聯盟時期，這三個大集團都曾先後出現過大聯盟：在黃帝時期，黃河流域下遊有太皞、少皞部落聯盟，黃河中上遊有黃帝、炎帝部落聯盟，黃河以南有苗蠻部落聯盟。首先是少皞部落的蚩尤進攻炎帝部落的共工氏，共工失利，為第一次大戰；炎帝向黃帝求援，而給成聯盟，與量尤大戰於涿鹿之野，蚩尤兵敗被殺，為第二次大戰；之後，黃帝和炎帝分裂，兩個部落又大戰於阪泉（今河北境內），黃帝獲勝而統一中原，為第三次大戰。三次大戰後，黃帝勢力壯大，已經擁有成千上萬個氏族，在黃河流域形成了以黃帝部落為核心的、比較鞏固的大聯盟。在此基礎上，經過幾百年，又形成了陶唐氏、有虞氏、有夏氏的部落聯盟，堯、舜、禹相繼為這個部落聯盟的首領，並多次向黃河以南的苗蠻部落進行征伐，使苗蠻集團的兜部落並入堯的部落聯盟之內。
由於頻繁的戰爭和大聯盟內部事務的增多，在部落聯盟首領統率之下，專門從事管理的部門和人員也逐漸產生，並且日益增多。傳說"黃帝置六相"，"堯有十六相"，"官員六十名"，也就是說當時已有了一定的管理機構，出現了與人民大眾分離的公共權力，形成了具有國家雛形的社會組織。
二、原始氏族公社的管理製度
（一）民族的管理機關和職能
氏族作為一種基本社會組織而長期存在，在當時擔負著重要的社會職能，在社會中起著重要的作用。氏族除了以當時的傳統習慣和道德來調節氏族成員間的關係，維護氏族的利益外，還沒有相應的人員和機關來履行氏族的社會管理職能。
氏族酋長（或首領）由全體氏族成員選舉產生。在母係氏族公社時，是從有威望的母係家族的家長中選舉產生，到父係氏族公社時，則是從有威望的父係家族的家長中選舉產生。酋長負責領導生產，管理生活，處理氏族對外關係。早期的氏族酋長沒有強製力量，同一般氏族成員處於完全平等的地位，既未脫離勞動，也沒有任何特權。本氏族的重大事情都要由氏族議事會和民眾大會討論決定，各家族的家長和全體成年男女均可參加。相傳神農氏時"刑政不用而治，甲兵不起而王"，彼此"無有相害之心"，"全靠族長或婦女享有的威信或尊敬（當時婦女不僅與男子處於平等地位，而且往往占有更高的地位）來維持，沒有專門從事管理的人的特殊等級"。到父係氏族公社時，血統以男性計算，財產由男子的子女繼承，在家族中，父親處於絕對支配地位，婦女處於被奴役狀態，因此，酋長有一定的強製力，氏族議事會和民眾大會已經不再讓女人參加。隨著父權製的發展，酋長的選舉範圍逐漸隻限於氏族貴族之內。
氏族軍事首領是臨時由全體氏族成員選舉產生的，負責對外戰爭。氏族內的全體成年男女都參加軍事行動。父權製確立以後，氏族軍事首領由男性充任。隨著戰爭的日益頻繁，軍事首領的權力越來越大，成為氏族貴族。
氏族議事會由各家族的家長（長老）組成，在父權製時期，由各父係家族長組成，負責處理氏族內部的事務以及與其他氏族交往的事務。在民眾大會觀念淡薄以後，這些長老逐漸成為氏族貴族，是氏族酋長的輔佐兼保護人，對氏族的各種活動享有參予權。
民眾大會母權製時期，氏族內的全體成年男女均可參加，父權製時期，則由全體成年男子組成，負責討論和決定本氏族的重大事情。在氏族公社晚期，這種決議方法逐漸流於形式，所起的作用逐漸萎縮。
（二）胞族的社會職能
胞族作為氏族社會的組成部分，雖然尚未形成管理機關，但有宗教的、社會的、軍事的職能，由胞族長、祭司組織實施。其宗教的職能是組織本胞族的各氏族進行節日及宗教等集會活動，參加各氏族重要成員的喪禮，社會的職能是確認本胞族的各氏族首領的選舉，調節胞族內各氏族之間的糾紛；軍事職能是組織本胞族內各氏族間的相互支援，組織和指揮對外胞族的軍事行動，以維護本胞族的安全。胞族長還參加各氏族的議事會和部落議事會。
（三）部落的管理機關和職能
部落酋長（或首領）由本部落議事會推選有威望的氏族首領擔任，部落所有成年人都有權進行表決。部落酋長負責處理部落的日常事務，召開部落議事會，並實施議事會決定的事項，主持宗教祭祀和節日大典，對緊急事務有權進行應急處理。氏族公社晚期，部落酋長成為重要的氏族貴族，權力逐漸擴大。
部落軍事酋長（或首領）初期由部落議事會臨時推選有威望的氏族首領擔任，後因戰爭頻繁，逐漸成為固定的職位，以執行部落的軍事職能，戰士由成年男子臨時組成。進入軍事民主製時期，軍事酋長身邊有一定的扈從，權力日益增大，地位更顯得重要。
部落議事會由各氏族的首領和胞族長組成。部落的重大事情，如戰爭、講和、締結聯盟、推選部落首領等，都必須由部落議事會作出決定。部落議事會還負責處理氏族首領、胞族長的選舉和調節各氏族、胞族之間的關係等有關部落的日常事務。氏族社會初期，議事會成員一律平等，采取民主的方式協商討論，實行原始的民主製。到了後期，議事會成員開始有分工，並設有相應的職能機關。據文獻傳說記載，"少皞氏以鳥名官，鳳鳥氏為曆正，玄鳥氏為司分，伯趙氏為司至，青鳥氏為司啟，丹鳥氏為司閉，祝鳩氏為司徒，鴡鳩氏為司馬，鳲鳩氏為司空，爽鳩氏為司寇，鶻鳩氏為司事"，又有"五雉為五工正"，"九扈為九農正"。這反映出少皞部落各氏族首領已經有了較具體的分工，議事會的成員逐漸成為固定的氏族貴族。
部落人民大會在母係氏族公社時期，部落議事會公開舉行時，部落全體成年男女均可參加；到父權製時期，隻有全體成年男子有權參加。在會上，參加者可以發表意見，對重大事情還有權采取投票（用不同的草、木棍、牛羊骨、鳥羽等作為同意和否決的標誌）的方式進行表決，由議事會裁決。氏族社會晚期的民眾大會受到部落酋長的左右，其作用降低。
三、原始氏族民主製的瓦解和國家的產生
部落聯盟的出現，表明原始氏族社會已進入軍事民主製時期，這一時期是原始公社解體到國家產生的過渡階段。在中國，部落聯盟的出現距今有5000多年，形成國家的夏代距今有4000多年。在這之間的1000多年時間裏，部落聯盟組織形式是怎樣的性質呢？1985年在遼寧西部淩源縣牛梁河發掘出了5000年前的祭壇、女神廟和石塚群遺址，許多考古學家經過勘測和研究，認為這"標誌著遼河流域當時產生了基於原始公社、又淩駕於公社之上的具有國家雛形的社會組織形式"。這種社會組織形式也就是部落聯盟組織。大量的考古發掘物，加上文獻傳說記載，增加了我們對部落聯盟這種具有國家雛形的社會組織形式的了解，並有助於探討它向國家政權組織過渡的進程。
父權製的確立，全麵破壞了人們之間的平等關係和平等觀念，並使占有私有財富和奴役別人的行為被認為是正當的、合理的。山東大汶口文化的墓葬中，男子的隨葬工具多是農具，女子的則多是紡輪，反映出當時男耕女織的分工已經比較明朗，女子逐漸脫離了社會的主要生產部門，地位下降。在屬於父係氏族社會晚期的甘肅齊家文化的一座男女合葬墓中，男子仰身正臥，女子屈肢麵向男子，則進一步表明婦女的社會地位明顯地下降。還有一座一男二女的一次合葬墓，男子居中仰臥，二女在左右側身麵向男子，兩手放在胸前，下身屈肢，似乎跪奉男子，說明婦女在家庭中已經淪於被奴役的附屬地位，成為家長的殉葬品。"在曆史上出現的最初的階級對立，是同個體婚製下的夫妻間的對抗的發展同時發生的，而最初的階級壓迫是同男性對女性的奴役同時發生的。"父權製確立了人們之間的不平等，同時也確立了擁有私有財產和奴役別人合理的觀念，進而形成階級。在山東大汶口文化一些屬於晚期的墓葬中，有少數墓主已擁有大量的隨葬品乃至珍貴的玉製品，說明他們已經具有較其他氏族成員遠為優越的經濟地位和社會地位，成為氏族貴族，可以支配以至奴役其他氏族成員了。部落聯盟時期，是舊的氏族公社製度瓦解和新的國家製度形成的過程，是一個重要的過渡階段。
（一）民眾大會的觀念淡薄
部落聯盟時期仍然有民眾大會，由各氏族、部落的全體成年男子參加，名義上對聯盟議事會的決議仍擁有讚成和否定的權力。然而，隨著私有製和階級的形成與發展，促使部落聯盟的領導機構逐步發生了質的變化，有關部落聯盟的重大事務已經不全是由民眾大會討論決定了，而是更多地取決於部落聯盟首領和聯盟議事會。聯盟首領握有很大的權力，以致被後人想象為最早的帝王。據文獻傳說記載，黃帝部落聯盟最為強盛，先後打敗了蚩尤、炎帝、葷粥等部，不斷擴大，其勢力範圍"東至於海，登丸山及岱宗；西至於空桐，登雞頭；南至於江，登熊、湘；北逐葷粥，合符釜山，而邑於涿鹿之阿"，以致有人認為"神農既沒，以強勝弱，以眾暴寡，故黃帝作為君臣上下之義......內行刀鋸，外用甲兵"。在這種情況下，民眾大會對聯盟首領的製約已經削弱，到了曆史上傳說的堯、舜、禹時，就更加明顯了。雖然，"堯有欲諫之鼓，舜有誹謗之木"，仍然給民眾提供一定的進言機會，但是決策的權力已轉移到聯盟議事會，而議事會的參與者已隻限於氏族貴族了。
（二）首領選舉標準的變化
部落聯盟的首領選舉是"天下為公，選賢與能"，還保持著氏族民主製的傳統。如黃帝崩，其孫高陽"有聖德"所以被聯盟議事會選舉為首領，而正妃嫘祖的兩個兒子玄囂、昌意，皆不得繼位。然而，隨著部落聯盟的發展和聯盟首領統治地位的日益加強，在首領選舉上也發生了變化。
堯在選舉聯盟首領時，提出"悉舉貴戚及疏遠隱匿者"。這一提法雖然是把"貴戚"和"疏遠隱匿者"同時提了出來，但卻與"天下為公"的原則存在著衝突，因為堯把"貴戚"，即本部落的氏族貴族的候選地位突出出來了，至於"疏遠隱匿者"，則是非本部落的氏族貴族和一般人物，為了照顧傳統習慣才把他們提出來。當四嶽推薦舜為聯盟首領時，堯則婉轉地否決了他們的提議，提出"吾其試哉"。司馬遷在《史記·五帝本紀》中曾詳細記載了舜讓堯的兒子丹朱為帝和禹讓舜的兒子商均為帝的過程，說明父係家長世襲的傳統已經影響到首領的選舉。本部族勢力的有無或大小，在當時已經成為競爭聯盟首領的重要條件。
如果說初期部落聯盟首領選舉標準是"天下為公，選賢與能"，那麼到後期則變為"家以傳子"，而且還必須有強大的武力作為後盾，以實際的統治權威作為奪取聯盟首領地位的手段。這正是上古曆史發展的重大進步，因此，"舜偪堯，禹偪舜，湯放桀，武王伐紂。此四王者，人臣弑其君者也，而天下譽之"。
（三）公共權力的出現
"國家的本質特征，是和人民大眾分離的公共權力"。從部落聯盟組織到國家的出現，就是公共權力和人民大眾逐步分離的過程。
據文獻記載，黃帝以雲名官，按中、春、夏、秋、冬為職。少皞摯（堯的哥哥）時，設官分職，產生了司徒、司馬、司空、司寇、司事以及管曆法的曆正、管手工業的工正、管農事的農正。到虞舜時代，公職機構又有增多，出現管農事的後稷、管百工的司空、管教化的司徒、管刑獄的士、管郊廟祭祀的秩宗、管承上宣下的納言、管十二州的州牧以及管禮、典、樂等職事的官員22人；又製定了五等刑罰，即所謂"天討有罪，五刑五用哉"。雖然這些公職人員基本上還是由聯盟議事會的成員擔任，但已經出現君臣關係的跡象。舜曾作歌曰："股肱喜哉，元首起哉，百工熙哉"。管刑獄的皋陶則和而歌曰："元首明哉，股肱良哉，庶事康哉"。舜嘉勉禹治水之功時說："籲，臣哉，臣哉！臣作股肢耳目，予欲左右有民，汝輔之"。這種"君臣"對話的場麵，反映出當時王權已經比較穩固，聯盟的統治機關開始具備國家機關的雛形。
虞舜時，曾經指定皋陶主管兵刑，原因是"蠻夷滑夏，寇賊奸宄"。前者是指蠻夷部落與舜的部落聯盟經常發生戰爭，後者是指聯盟內部存在的分化和對立，所以需要分別用兵刑去鎮壓。兵刑是階級統治的重要工具，是國家機器的重要組成部分。
（四）宗教信仰的發展
在母係氏族公社時期，原始宗教觀念雖已發展到對祖先的崇拜，但並不承認和信仰本氏族以外的神。部落聯盟的發展，突破了氏族的界限，也為超氏族神的出現提供了條件。隨著聯盟首領地位的加強，這種超氏族的神則成為首領和神的結合體。遼寧西部淩源縣牛梁河發掘出的女神廟女神頭像，表明這種神的人格化和信仰範圍的擴大。《山海經·大荒北經》中說："蚩尤作兵伐黃帝，黃帝乃令應龍攻之冀州之野，應龍蓄水，蚩尤請風伯雨師從，大風雨，黃帝乃下天女曰魅，雨止，遂殺蚩尤"。這是說黃帝和蚩尤都具有調動神祇、支配自然的能力，後來人們也把黃帝和蚩尤推崇為半人半神的人物。這種把聯盟首領的作用和神聯係起來的做法，容易統一人們的宗教和政治信仰，有利於聯盟的鞏固。
據《國語·楚語下》記載，顓頊（高陽氏）以前，"民神雜揉，不可方物；夫人作享，家為巫史"，還沒有真正超氏族的、統一的宗教，也沒有統一管理宗教的專職人員，各家族都可以用自己的方式來祈告自己家族的神。為了聯盟的利益，顓頊"命南正重司天以屬神，火正黎司地以屬民"。即讓名叫重的人充當"南正"，專管神事，把宗教活動統一控製起來，成為與天打交道的專職宗教人員；而讓名叫黎的人去充當"火正"，率領人民敬事統一的神明，並據以處理世俗的人間事務。這就使部落聯盟內出現了統一的神，並使宗教具有了階級內容，作為聯盟首領的顓頊實際上控製著宗教，無怪乎人說他是"洪淵以有謀，疏通而知事，養材以任地，履時以象天，依鬼神以製義，治氣以教化，潔誠以祭祀"。可見顓頊不僅有謀略和才能，而且還善於利用鬼神去統治和教化人民。
顓頊設專人統一控製宗教，是一次重大改革。他首次把原為多數人信奉的宗教，變成為少數人所控製以統治多數人的思想工具；同時，將宗教統治和行政統治配合起來，使統治權力神化。因此，舜在聯盟機關內專門指定伯夷管祭祀，在夏商周三代，即使在國家機構已逐步完善之時，祭祀仍然被作為國家頭等重要的大事。統一的宗教信仰成為統治者實行統治的重要工具。
從上述幾點發展變化中可以看到，我國的原始氏族社會經過若幹萬年的發展，終於分裂為階級，在部落聯盟的基礎上逐步發展成為國家及王權的早期形式，階級統治的條件已經基本成熟。新的觀念是社會生產關係變化的反映，是曆史發展的必然產物。雖然它充滿了自私、物欲、卑鄙和殘忍，但它畢竟是促進新的社會製度出現的有力杠杆。如果說私有製和階級的形成與對抗是國家形成的社會基礎，那麼部落聯盟及其首領的統治，正是建立在這個社會基礎之上的，它是中國最早的國家政權結構的胚胎。中國曆史發展至此，已經可以看到文明時代的曙光了。
第二章 夏商周的政治製度
一、夏商周的曆史地位
約在公元前21世紀時建立和鞏固起來的夏王朝，是我國曆史上最初形成的國家，是中國奴隸主階級建立和運用國家機器，確立和進行階級統治的開端。此後，曆經商、西周，直至公元前771年周幽王被自己的外親申侯勾結犬戎和呂、鄫等方國攻殺於驪山下，曆時1300多年，在曆史上稱為"三代"，是我國奴隸製國家的形成和發展時期。
夏商周時期的政治演變，對於我國民族的形成和發展以及後代的政治都有重大的影響。主要表現在以下幾個方麵：
第一，在疆土方麵，夏商周憑借自己正統的地位和強大的武裝，采取分封、冊命和武力征服的手段，不斷地擴大自己的勢力範圍，初步奠定了中華民族的活動疆域，密切了同周邊各少數民族的關係，為統一的多民族國家的形成打下了基礎。
第二，在經濟上，生產工具從骨器、蚌器、石器發展到鑄造完美的青銅器；農業生產得到較大的發展，從僅有少量的剩餘到"千斯倉"、"千斯箱"的儲備；商品經濟也有了較大的發展，形成以都邑為中心的商品生產和交換市場及比較統一的貨幣，使社會生活有了較大的發展。
第三，在政治上，確立了以君主為核心的王權專製，在父係大家族的基礎上，以宗法製度為主體，按照親疏遠近，從王國到諸侯國，按地區建立起層層的政權機構，並劃分明確的等級，由大大小小的奴隸主世代相襲地把持各級政權。這種宗法和等級製度長期影響著中國古代社會。
第四，在思想領域，形成宗教神學思想體係，將天說成是自然與社會的主宰，以證明王權神授，論證自己的統治是合理的和神聖不可侵犯的，並且利用宗教觀念來配合暴力統治；同時，根據宗教祭祀儀式演化出"禮"，作為製度、思想、行為的規範，逐步發展成為一套以維護宗法等級製度為核心的禮製，深刻地影響了中國古代社會的發展。
第五，在行政管理上，國家行政管理體係不斷完善，形成以王為首、分封諸侯的貴族政體；建立了一套以中央為內服官（在王國直接統治區內為王室服務的官）、以地方為外服官（在王國直接統治區外分封的諸侯和為諸侯服務的官）的內外服官體係；建立了適合奴隸製國家特點的，有關培養、選拔、任免、爵命等級和退休養老等方麵的官員管理製度。凡此種種，對後世行政製度的發展變化都有著深遠的影響。
二、王權的形成和發展
夏商周三代實行的是以君主為核心的王權專製和以分封貴族為主的政體。王被作為三代最高統治者的專稱，並形成以王為核心的王權製度。王權製度有其形成、發展和完善的過程。
（一）王的名號和權限
夏代最初建立時，最高統治者稱為"後"，所以夏啟被稱為"夏後啟"，以後的繼承人太康、仲康、相等也被稱為"後"。"後"，當初的意思是生育，亦有祖先的意思。夏代最初幾個君主不稱王，而稱為"後"，是因為奴隸製國家剛剛從氏族社會組織中脫胎出來，還帶有氏族社會組織的痕跡。當時的君主是以祖宗的身份來行使統治權力，號令各個部族的，儼然是一個大家長兼最高首領。
夏初的100多年裏，國家的體製還未完全穩定，依然保留著部落聯盟的某些特點。無論是夏內部還是在其他部落，為爭奪最高統治地位而進行的鬥爭是相當激烈的。直到少康重建夏朝，奴隸製國家才完全確立起來，因此，夏的統治者便進一步地稱"王"。
從"王"字的本義來講，三橫分別代表天、地、人，一豎是指一個貫通於天地人之間的人。也就是說，天下的一切都屬於王，所以說"天下所歸往也"。字義本身已經反映出王被認為是天地人的主宰、最高權力的象征。"王"的稱謂一經出現，便為統治者所采納和繼承。
從曆史發展看，專製主義起源於氏族社會的晚期。原始氏族社會後期出現的部落聯盟，其軍事首長就是專製君主的前身。由於社會生產力的發展，剩餘產品的增加，私有財產的出現，以掠奪為目的的部落戰爭"成為經常的職業"，促進了軍事首長權力的不斷加強，這些"博得了聲譽的軍事首領，在自己周圍集合一隊貪圖掠奪品的青年人"，充當自己的親信，即所謂的"扈從"，而這"一種製度促進了王權的產生"。
從我國王權的形成上看，像戰斧之形，古文字學家吳其昌解釋為："王字之本義，斧也"。可見戰斧是軍事統帥權的象征，軍權是王權的主要組成部分。"夫王者，能攻人者也"，"製海內，子元元，臣諸侯，非兵不可"。王同軍事有關，一是說明我國最早的君主是由部落戰爭的軍事首領轉化過來的；二是說明最早的國家的重要職能是"在祀與戎"祖先和軍事是並列為"國之大事"的。
我國的王權起源於父權社會。"由子女繼承財產的父權製，促進了財產積累於家庭中，並且使家庭變成一種與氏族對立的力量。"以財產私有出現為特點的父權製，是王權產生的經濟基礎。我國古代君主之所以被稱之為"君"，也是父權的集中反映。從文字學來看，尹字與甲骨文中的父字近形，寓有父輩掌權的意思，君字從尹從口，表示君是諸尹中的最尊者，可以用口來指揮尹。
王也稱為"天子"，表示自己是上帝的元子。周取代商，是"皇天上帝，改厥元子"，而"天子作民父母，以為天下王"。這說明王是因為被認為具有了上帝元子和民之父母的雙重身份，所以才能掌握治國治民的統治權力。
夏商周存在著嚴重的宗法製。宗，就是人們對共同祖先的崇拜，這是國家從血緣關係發展為政治關係所產生的一種必然現象，因此"立愛惟親，立敬惟長，始於家邦，終於四海"的統治原則能夠得以確立。中國由於地理、社會發展等方麵的原因，對於神的崇拜往往限於生殖、祖先等具體的崇拜對象，血緣關係存在的時間很長，影響很大。
因為中國沒有形成西方那種無所不包、無所不管的神權係統，所以王很快地被推到與神並列的位置，甚至本身就是神。夏代最後一個君主--桀曾說："吾有天下，如天之有日也，日有亡乎？日亡，吾亦亡"。商代後期的君主武乙，"為偶人，謂之天神。與之博，令人為行。天神不勝，乃僇辱之。為革囊，盛血，印而射之，命曰'射天，"。他們把天日同自己的統治並列，甚至可以"僇辱"天神，"卬而射之"，可算是一種異常現象，但神被人為地利用，作為君主統治神聖不可侵犯的依據，是由來已久的了。
奴隸製國家的重要政治是祭祀，但所祭祀的是宗廟社稷。宗廟是古代帝王、諸侯、大夫、士為維護宗法製而設立的祭祀祖宗的處所，王的宗廟建立在國都的中心。社稷是土地神和穀神。可見，當時祭祀的對象主要是祖先和人們賴以生存的土地和食物。所謂祭天、祭地、祭祖先，其實是包括了天、地、人，而王則是唯一貫穿於天地人之間的超人，這就清晰地反映出統治者利用宗教為其統治服務的真正動機。
奴隸主階級完全壟斷了國家機器，並通過國家控製宗教，把自己的統治說成是神意，論證本身統治是唯一合理而絕對不可侵犯的，借以抬高自己的權威，並以之配合暴力統治，這正是夏商周三代的顯著特點。所以夏後啟討伐有扈氏時說自己是"恭行天罰"，對部下們則說："用命，賞於祖；不用命，戮於社"。商湯伐夏時說："有夏多罪，天命殛之"，"予畏上帝，不敢不征"。盤庚遷都時對眾人說："天其永我命於茲新邑"。周武王伐紂時也曾說："商罪貫盈，天命誅之"。都把自己推行的重大的軍事和政治行動說成是奉天之命，用以鼓動和約束部眾，強製他們服從指揮。
宗廟社稷是以宗教麵貌出現的，雖然它同原始氏族社會的宗教信仰傳統有一定的聯係，但奴隸主階級利用這樣的背景而增加進階級統治和階級鎮壓的內容，把自己的意圖說成是執行天神和祖先的意誌，把自己的統治說成是得到土地、穀神的庇護和支持。後來宗廟、社稷分別被作為國家的代稱，就足以說明神權是由政權控製的。
王通過誓、誥、命、訓、令等方式來行使權力，通過召、使、告、呼等形式來傳達王的命令，在適當的時候以"會"的方式召集貴族及諸侯來申明自己的意圖。禹在征伐三苗時"乃會群後，誓於師曰：'濟濟有眾，鹹聽朕命'"。啟與有扈氏大戰於甘，"乃召六卿"，"予誓告汝"。"誓"作為最高統治者行使權力的方式得以確立，在《尚書》中有《甘誓》、《湯誓》、《泰誓》等篇。隨著國家製度的不斷完善，不同的方式逐漸用於不同的政務。例如，誓用於軍事，誥用於申誡，命用於命官任職訓用於指導，令用於日常事務，都是君主對下所采用的命令方式。不同的命令方式，采用不同的傳達貫徹方法。例如，召是用於有一定地位的宗室貴族和諸侯，"天子召而使之也"；吸是用於臣下，"呼，召也，號也"，有驅使之意；使是王派出傳達各種命令的人，"使者令也"；告是告知，多用於祭祀和諸侯方國，"告於皇天後土"，"告於諸侯"。不同的傳達貫徹方法是按親疏遠近和尊卑等級加以區別的。
夏商周三代的王權還表現在能夠會合諸侯按王指定的地點集會，運用王的權威來申明自己的意圖，迫令和誘使諸侯按王的意誌辦事。相傳"禹朝諸侯之君於會稽之上，防風之君後至，而禹斬之"。此後三代有名的朝會，在"夏啟有鈞台之享，商湯有景毫之命，周武有盟津之誓，成有岐陽之蒐，康有酆宮之朝，穆有塗山之會"。這些都是以君主的名義召集各諸侯的大會盟，"皆所以示諸侯禮也，諸侯所由用命也"，通過大會盟以申明天子對諸侯的君臣名份之禮，明確必須恪守的宗主關係和朝貢義務。與此同時，還對不服從的諸侯采取強力的製裁手段，這有時也導致一些諸侯的反叛，據史載，"夏桀為有仍之會，有緡叛之；商紂為黎之蒐，東夷叛之；周幽為大室之盟，戎狄叛之"。在朝會時遇有反叛或拒絕朝貢者，王可命令諸侯會合王師征伐，三代對邊遠方國和夷、蠻、狄、越等族的戰爭，幾乎沒有中斷過。在夏商周三代，每個王繼位以後，都要在適當的時候朝會諸侯，規模大小，視王朝當時的政治和軍事實力而定。
（二）對王權的製約
我國的奴隸製國家是從部落製母胎中脫離出來的，不可避免地遺留著一些原始氏族社會的痕跡。作為專製國家的代表--王的權力還不能不受到各方麵的製約。在逐步擺脫這些製約的同時，王權的專製程度也就得到相應的提高。
首先，王權受到宗法和原有地方勢力的製約。夏商周三代基本上是建立在"天子立國，諸侯建家，卿置側室"的基礎上的。據傳說，"禹會諸侯於塗山，執玉帛者萬國"。"殷湯受命，其能存者三千餘國"，至西周初年，"尚有千八百國"，以後諸侯相並，在西周後期還有"千二百國"。從當時的政治來看，諸侯國對天子之國有拱衛、納貢的義務，是天子的屏藩。然而，這些諸侯國一旦毛羽豐盛，就必然會同天子之國相脫離，鬧獨立，一些較大的諸侯國還兼並鄰近的小國，成為一方的霸主，商湯在滅夏以前，曾征伐了許多國家，在不斷的戰爭中發展擴大，所以"夫湯以七十裏之薄，兼桀之天下"。周滅商同樣是循著這樣的途徑，以百裏之地，發展到"孟津之會"有800諸侯依附。這種地方勢力的不斷發展，影響著王權的發揮。
由於原始氏族社會的殘餘普遍存在，盛行幹部落製時代的民主製得到部分的保留，一些諸侯國君和宗族貴族對朝政擁有一定的參予權，這對王權的發揮起到了一定的製約作用。"君所謂可而有否焉，臣獻其否以成其可；君所謂否而有可焉，臣獻其可以成其否"。這樣的君臣關係，在一定時期和一定程度內限製著王權的發揮。雖然有些王搞"匹大專製"來抵製諸侯的掣肘，但都沒有取得成功。王與諸侯力量的消長，往往釀成當時重大的政治事變。
其次，王權受到貴族的限製。在夏商周三代還實行貴族議事製度。禹在征三苗時，"乃會群後，誓於師"，啟征有扈氏"乃召六卿"。至商周之際，還盛行庶人議政製，從商王盤庚遷殷"命眾悉至於庭"，至春秋時的子產不毀鄉校，都說明"謀及庶人"仍然作為一種製度保留著，所以"無子乃與公卿大夫共飭國典"。這樣的製度不僅能製約王權的發揮，而且有時還威脅著王權的存在。夏太康失國是"為羿所逐，不得反國"，商太甲被伊尹"放之於桐宮"，周成王年少，周公旦"乃攝行政當國"，周厲王被逐，"召公、周公二相行政，號日'共和'"，都是由掌有實權而地位崇高的貴族來攝行王權。在這種情況下，不能使"一人肆於民上，以從其淫"，君主的權力就相對受到壓抑。
再次，王權還受到天地、祖先、鬼神等宗教信仰的限製。雖然王作為奴隸主階級的最高代表，利用國家機器來控製宗教，使之為自己的統治服務，但是，當時的宗教還沒有完全與王權相融合，還處在與王平行、甚至仍高於王的位置。一旦有人將祖先、上帝搬出來，王有時還是不得不忍讓三分。商湯以夏桀"棄捐五帝之恩刑，推蹶三王之法籍"，方以"有夏多罪，天命殛之"為詞進行征伐；商太甲則以"不遵湯法"，被"伊尹放之於桐宮"；周武王伐紂也以紂"自棄其先祖肆祀不答"作為興兵的理由之一；周穆王將征犬戎，輔政貴族祭公謀父也是搬出"先王"之製來加以勸諫。這在某些方麵曾限製了王僅的發揮。可見，王權和神權之間，也是存在著一定的矛盾甚至鬥爭的。當然，在這樣的矛盾鬥爭中，王權也曾經取得過決定性的勝利。例如盤庚遷殷，部眾們曾以祖製為阻，盤庚則以"今不承於古，罔知天命"為由，甚至威嚇說：不肯聽從我命令的人，"我乃劓殄滅之，無遺育，無俾易種於茲新邑"，果斷地遷了都。又如，武乙革囊射天，與天進行抗爭。他們在與祖先、天的鬥爭中占據了優勢，於是，"爾尚敬逆天命，以奉我一人"的理論逐漸形成，表麵上推崇虛無飄渺的大，而實際上則是要聽命於王一人，這已成為當時的趨勢。
（三）王位繼承製度
自夏朝以後，中國曆史上開始了"家天下"的局麵，作為家天下的重要內容之一，就是建立了王位繼承製度。
據《史記·夏本紀》所載，從夏啟至桀，共13代16王。從王位繼承順序來看，有的是傳子，有的是傳弟，基本上是以傳子為主。傳子是不是傳長子、嫡子，由於資料匱乏，尚難以推定。
商代自湯滅桀以至紂王，經過了17代31王。在王位繼承上，也有的是傳子，有的是傳弟，傳子不見得是嫡長子，基本上是父死子繼和兄終弟及。由於在王位繼承問題上缺少詳細的規定，造成"殷有九世之亂"的混亂局麵。
"九世之亂"是王諸弟的兒子和王的兒子爭奪繼承權的鬥爭。在商湯時製定了"兄終弟及"的繼承製度，即兄死由弟繼承，弟死由少弟繼承，直到同輩之弟全不在世時，再由長兄之子繼位，以此類推。這種製度本身是潛伏著動亂因素的。因為繼位之弟往往不肯把王位再交還兄之子，而要傳給自己的兒子，形成了"廢嫡而更立諸弟子，弟子或爭相代立"的爭奪局麵。後來，雖經過盤庚中興，但王位繼承問題還沒有真正得到解決，隻是在帝庚丁以後，才完全確立傳子製度，隨後又確立了嫡子繼承製。
周代在王位繼承上基本承襲商末製度，並且有了比較詳細的規定，故史家雲："故自唐虞以上，經傳無太子稱號。夏殷之王，雖則傳嗣，其文略矣。至周始見文王世子之製"。這一說法實際上不完全準確。因為在殷帝乙時，便以少子辛為嗣，因"辛母正後"，嫡子相傳。在甲骨文中已多次出現"小王"的稱呼，這是法定的王位繼承人在繼位以前的專用名稱。周製無非是殷製的繼續和發展。有關王位繼承順序的演變過程，反映出奴隸主統治集團正在不斷地總結有關經驗和教訓，力圖摸索出一種可行的、能夠保持最高統治權順利交替的辦法，避免因內部哄亂而危害到王朝的統治。
文王世子之製，是指周文王在位的時候便指定周武王作為自己的繼承人。當時，這種世子製度還處在初創階段，"周製太子、世子亦不定也"。其後，逐漸有了一些成文製度，擇立太子的標準也逐漸明確起來。其中最主要的條款就是"立嫡以長不以賢，立子以貴不以長"。這就是說，在嫡庶所生的諸子中，必須確定嫡正所生之子的優先繼承地位；而在諸嫡子之中，又必須確定長子的優先繼承地位。這種擇立太子的標準一經出現，便在其後約3000年的時間內基本上被當作正統的定規。
（四）宗廟宮禁陵寢等製度
宗廟是國家的象征，是奴隸製國家機器的重要組成部分。"有先君之舊宗廟日都"。早在部落聯盟時期，便以祭壇作為重要公務活動的中心，在此進行祭祀、集會，商討部落聯盟的重要事務。從遼寧淩源縣牛梁河遺址發現的5000年以前的祭壇來看，其規模已經相當壯觀。奴隸製國家更是以"宗廟為先"，認為"宗廟嚴故重社稷"，使之與國家等同起來。1965年在河南偃師二裏頭夏文化遺址發現的夏代末年的宮殿遺跡，1955年在鄭州白家莊一帶發現的鄭州商城，1983年春在河南僵師縣城西發現的商代早期城址，都有宗廟的建築。至西周時，宗廟的建置有嚴格的規定。宗廟應修築在國都的中心，重要的祭祀、冊命和各種大型的典禮都在這裏舉行。宗廟"所以交於神明者"，是因為"宗廟之禮，所以祀乎其先也；明乎郊社之禮，禘嚐之義，治國其如示諸掌乎"。這是將王權神化、物化的重要手段，其目的是表示秉承祖先的遺業遺命以治國，既是受命於天又是受命於祖。以宗廟作為國家的象征，可以增加工權的神聖性和神秘性。宗廟在中國古代是長期存在並起過重要作用的。
"有宗廟先君之主曰都，無曰邑；邑曰築，都曰城"。以宗廟為中心建立的都城，首先是全國的政治中心，逐漸也發展為經濟和文化中心。"京師者何？天子之居也。京者何？大也。師者何？眾也。天子之居，必以眾大之辭言之"。都城是政權實施統治的神經中樞，而這個中樞則是以"天子"為重心的。
夏代的都城，傳說始建於陽城（今河南登封縣東），以後轉遷於安邑（今山西夏縣）、帝丘（今河南濮陽縣南）、原（今河南濟源西）、老丘（今河南開封縣東）、西河（今河南湯陰縣東）等地。1965年，在河南偃師二裏頭發掘的遺址是夏末的都城。
商代的都城，傳說始建於毫（今山東曹縣南），以後轉遷於囂（今河南榮陽縣東北）、相（今河南黃縣南）、邢（今河南溫縣東）、庇（今山東鄆城北）、奄（今山東曲阜）、殷（今河南安陽市西）、朝歌（今河南淇縣）等地。今考古發掘有鄭州商城和偃師商城。
西周建都於宗周（今陝西西安西北），後來又在洛邑建立了成周，作為鎮撫殷遺民和控製東方的軍事、政治中心。這裏有宗廟、宮室，周王有時來這裏祭祀、巡視，故稱為東都。
國都以"天子"為重心，在國都建立王宮宗廟，以顯示王的地位獨尊，一切有關神、人的建築措置，都是為了突出天子所掌握的王權，都是為了加強它的權威和實際統治效能，這是經過精心設計的為王權神化、物化的另一必要措施。據考古發掘報告，河南偃師二裏頭夏末都城宮殿遺址，東西長約108米，南北寬約100米，占地約10000平方米，整個建築布局由堂、廡、門、庭四部分組成，現存夯土台基用土量至少20000立方米，是奴隸主貴族進行集會、祭祀、行禮或發布政令的場所。鄭州商城，東牆長約1700米，南牆長約1700米，西牆長約1870米，北牆長約1960米，周長約6960米，遺址範圍約25平方公裏；城內東北部C8G15基址南北寬約13.6米，東西長超過65米，可能是奴隸主貴族的宮殿遺址。偃師商城，南北長1700餘米，東西寬度為北部1215米、中部1120米、南部740米，麵積約190萬平方米；城內居中有宮城，宮城西南和東北有兩座小城，是宮城的輔助建築。從宮城建築的考古複原圖來看，王宮的建築在不斷地發展，從單一的主體建築發展到配合以輔助建築，在河南安陽殷墟曾發現有宮殿建築群。這種王宮製度為西周王宮建築打下了基礎。據文獻綜合分析，西周已經形成朝堂、前殿、後禁（宮）、坐北向南、東西分宮的宮城製度，這是隨著王權製度、王位繼承製度、後宮製度的相繼完善而逐漸完備的規製。前殿是諸侯官貴朝拜天子的地方，稱為明堂、朝廷；後禁（宮）是王和正後居住的地方，稱為內、後宮、禁苑；西宮妃嬪居住，東宮太子居住；王宮之外是王城，國家機關設置在這裏，王城之外才是都城。這種建築格局與當時的政治製度有密切的聯係。圍繞著官禁進行了設官分職，並建立了一套綱紀分明、等級森嚴的朝綱禮儀，形成了既有建築特點又有政治因素的宮禁製度。這種宮禁製度基本為以後各朝代所因循，並直接影響著古代政治製度的形成和發展。
在男性占統治地位的社會裏，婦女處於從屬地位，一夫一妻製滿足不了男性的欲望，何況對婦女的占有還是一種財富和地位的象征。嫡子繼承製度的出現，又需要男性在其占有的眾多婦女中確立一個嫡室的人選：這就是一夫一妻多妾製出現的原因。妻，齊也，與丈夫齊體；妾，接也，是一種補充。兩者地位的截然不同，必然導致她們的子女在身份、權益和繼承地位上的不同。
夏及商代前中期，由於王位繼承製度規定不嚴，嫡子和嫡後的規定也不太嚴格，天子二妻以上並列的現象是很常見的，舜的後人虞思把兩個女兒嫁給少康，分給他一成之田，一旅之眾，少康才站住腳，開始恢複夏朝的統治。並沒有分什麼嫡庶，商代有的王的妻妾還參與政事，並出現過婦好那樣的領兵將領。到了商代後期，出現"啟母賤，不得嗣。少子辛，辛母正後，辛為嗣"的嫡庶之分，並為西周所因循。從文獻記載看，西周已經有後、妃、夫人、嬪、婦等名目，確立了等級分明、身份有別的後宮嫡庶製度。後宮作為王權的附屬製度，在西周的政治中已經起到一定的作用。周幽王寵愛褒姒，廢掉申後和太子宜臼，改立褒姒為後，以褒擬的兒子伯服為太子，導致申後的父親申侯聯合犬戎進攻宗周，並殺幽王於驪山下，使存在近300年的西周王朝滅亡，這充分反映出後宮嫡庶之爭對西周政治的影響。
陵寢是集宗廟和宮禁建築特點，旨在突出王至尊極貴的地位，增加王權的正統性，使王權神化、物化的另一種具體表現形式。"天子"的墓葬顯然不同於其他人的墓葬。在二裏頭遺址中的夏代一些墓葬中有石磬、陶塤、陶鈴等禮器，還有被迫害至死的用以人殉、人祭的奴隸的屍骨。在殷墟考古發現的王陵，墓室麵積約160平方米，深8.5米，有四條墓道，還應有地麵上的建築。王的墓葬都采用了人殉，在每次祭祀時還采用人祭，"總算起來，從盤庚遷殷到帝辛亡國，在這八世、十二王、二百七十三年（公元前1395-1123）的奴隸社會昌盛期間，共用人祭一千三百零五十二人，另外還有一千一百四十五條卜辭未記人數，即都以一人計算，全部殺人祭祀，至少亦當用一萬四千一百九十七人"。西周的人殉人祭有所減少，一是反映了社會文明的進步；二是頻繁的戰爭和貴族生活的奢侈，需要有人力來保證兵源、勞役和物質生產。減少殺人以祭，普遍采用牲畜，說明物質生產較前豐富了；同時，也說明為維護王權和宗法的喪祭禮儀更加完善。
三、中央（內服）行政體製
國家統治機器的基本成分是官吏、軍隊、監獄、刑法等。這些成分不是憑空創造的，而是從原始社會末期的氏族製度逐漸演化而來的，是"靠部分地改造氏族製度的機關，部分地用設置新機關來排擠掉它們，並且最後全部以真正的國家權力機關來取代它們而發展起來的"。據曆史文獻記載，夏商周三代的官員人數是"夏百二十足殷二百四十員，周六萬三千六百七十五員"。這些數目當然並不精確，但它說明夏商周三代的國家機器得得了很大的發展，並且不斷擴大和完善。
夏代沒有文字留存，僅憑一些難定真偽的文獻記載，很難看出當時國家機構的概貌。商周有甲骨文和金文資料，還有一些較為可信的文獻記載，這就為我們窺探當時國家行政機構的概況提供了線索。
官製區分為內外服，最早的記載是在《尚書·酒誥》："越在外服，侯甸男衛邦伯；越在內服，百僚庶尹、惟亞惟服、宗工越百姓裏居"。《酒誥》所記是周人事，因此，內外服之稱源於周代。商代並無此稱。所謂內服，是指在中央任職的各級官吏，所謂外服，是指被封在王畿範圍以外和邊遠地區的貴族、侯伯。據古文獻和甲骨文的記載，夏商周三代的官製有共同之處，即都是建立在諸侯對王朝納貢、遵命服役的基礎上的。三代官製雖也有相異之處，但整個國家行政體製都是按王國和諸侯分為內外係統。從這種意義上看，把聚集在國王周圍的官吏稱為"內服"。還是比較符合三代的實際情況的。
（一）輔政官員和機構
據《尚書·甘誓》記載，夏有"三正"；《史記》卷2《夏本紀》講，夏有"四輔臣"；《通典》卷20《職官二》講，夏有"三老五更"。對此諸家都有過注釋，認為："三正，指奴隸製玉朝的大臣、官長"；四輔臣是"古者天子必有四鄰，前曰疑，後曰丞，左曰輔，右日弼"；三老五更是"三者道成於三，謂天地人也。老者，舊也，壽也"，"五者，訓於五品。更者，更也，五世長久更相代，言其能以善道改更己也"。以上諸說，都一致認為夏代是存在著輔政官員的。
《尚書·君爽》中列舉了商代五位盛世之君的六七位大臣，說他們"率惟茲有陳，保又有殷"，是協助商王決策的重要人物。其中有商湯時的伊尹，太甲時的保衡，太戍時的伊陟、臣扈、巫鹹，祖乙時的巫賢，武丁時的甘盤。這些人分別用尹、保衡、臣、巫為官名。
"尹"是治理之意，是最古的官名之一，本身並無職位高低之別，商代常見的族尹、多尹、右尹，有的是王左右的官，也有的是諸侯的官。
"臣"是商代官員的自稱，甲骨文中稱"臣某"的比比皆是。"臣"也作為官名但前麵要有其他的字，如小臣、牛臣、小耤臣等，作為輔政大臣的還不多。
"巫"是一種神職，身份有高有低。有少數人能以神職為王輔臣，除宗教上的原因之外，還因為他們屬於有文化知識的階層，是運用其豐富的知識和才能取得輸政地位的。
"保"在甲骨文中還沒有發現，但甲骨文中有"奭"，據古文字學家考證，奭、保、傅、姆、輔、弼等字聲義相近。周初召公任"太保"而尊稱"君奭"，伊尹被後世尊稱為保衡、伊爽、黃奭，說明商代已有"保"一職，而且是王的輔政人員之一。