第一卷 中華民國政治製度
第一章 北洋軍閥統治下的北京政府
1912年4月，隨著袁世凱就任中華民國臨時大總統，臨時政府從南京遷到了北京。臨時參議院也於4月底遷至北京開院。北京政府的登台，標誌著北洋軍閥統治的開場。從此開始，到1928年張作霖退守關外，再到張學良在東北易幟，承認國民黨政府，這17年間，雖然派係更迭比較頻繁，但占全國統治地位的政權，一直掌握在北洋軍閥集團的手中。所以史學界稱這個時期為北洋軍閥統治時期，簡稱北洋時期。
北洋時期一共產生過7屆5個大總統、1個臨時執政、1個大元帥，產生過44屆內閣、20幾名國務總理，先後成立過13個立法或製憲機構。其總的特點是：民主共和旗幟掩蓋下的封建軍事獨裁政治。
作為一種掌握國家命脈的軍事、政治勢力，北洋軍閥集團的興亡可分為四個大的階段：
第一階段，從1895年袁世凱小站練兵起，至1912年袁世凱就任臨時大總統止。這是北洋集團的興起、發展和形成階段。在這個階段中，袁世凱首先建立了北洋軍隊的班底，繼而通過一係列掠取權力的活動，使自己成為北洋軍事集團的首腦。同時培植了一批軍閥，豢養了一群政客，這些人成為日後北洋時期政治舞台上的重要角色。袁世凱正因掌握著這樣一個集團，才使得其篡奪辛亥革命的成果成為可能。
第二階段，從1912年袁世凱竊國起，至1916年袁世凱氣絕身亡至。這一階段是北洋軍閥集團奪取全國政權、摧殘民主革命、建立封建軍事獨裁統治的階段。在這一階段中，袁世凱一直居於北洋集團的首腦地位。掌握著一個比較鬆散的全國性政權。這是北洋集團的權力達到最高峰的時期。
第三階段，從1916年袁世凱死後，至1926年國民革命軍北伐前。這一階段是北洋集團走向分裂、衰落的階段。袁世凱的死，使北洋集團失去了統一的首腦，在政治上，形成了直、皖、奉三派混戰、輪流坐莊的混亂局麵。在這個階段中，軍閥割據成為普遍的事實。盡管每一個中央政府都想搞武力統一，但每一個中央政府又都不得不對地方實力派作出讓步。中國的舊民主主義革命向新民主主義革命過渡，也正是在這種軍閥勢力分裂割據的背景下開始的。
第四階段，從1926年國民革命軍北代起，至1928年6月張作霖退守關外止。這是北洋軍閥集團的覆滅階段。
從第二個階段起，北洋集團開始掌握中央政權。以後，它依次經曆了"臨時約法"、"新約法"、"洪憲帝製"、"南北政府"、叫臨時執政府"和"軍政府"幾個時期。本章主要考察北洋集團第二個階段的政權建設特點及本質，其中包括"臨時約法"、"新約法"、"洪憲帝製"三個時期。
第二章 北洋集團的建立
北洋軍閥產生於近代中國的半殖民地半封建社會。它的產生是以清朝貴族所依靠的各種舊式武裝相繼衰敗為前提的。
滿族統治者在入關時的主要軍事力量是八旗兵。當時的八旗兵剛剛從塞外的原野馳入關內，帶有濃厚的遊牧民族野蠻剽悍的氣息，戰鬥力相當強大，以致在很短的時間內席卷了大江南北，建立了清王朝。入關後，由於八旗製不可避免的弱點，使這支隊伍很快變成養尊處優寄生於漢族農尺身上的老爺兵。康熙十二年三藩事件發生時八旗兵幾乎已經不能打仗了。在平定三藩之亂的戰事中，清廷已經不得不依靠綠營兵進行戰鬥。但是綠營兵也不能逃脫蛻化的規律，至太平天國革命爆發時，綠營兵亦不堪一擊了。清廷不得已，開始任命漢族的地主、官僚們督辦團練，訓練地方武裝以抵抗太平軍的進攻。湘軍和淮軍就是在這種背景下建立起來的。盡管湘軍和淮軍都曾凶悍一時，但無論是訓練、技術還是裝備，同當時的西方軍隊相比都還很落後，加上政治上的腐敗，致使這些軍事力量無力禦侮。特別是在甲午戰爭中，以淮軍為基幹力量的北洋軍隊，抵擋不住帝國主義的瘋狂進攻而遭到慘敗。清政府為維護其統治開始準備編練新軍。洋務派人士、淮軍將領胡燏棻秉承清王朝旨意開始在小站組建定武軍，引入了西方的訓練方法和武器裝備。不久袁世凱繼胡燏棻之後接仕，開始全麵按照西洋方法操練新式軍隊。
袁世凱接任後，將原4750名兵員的定武軍擴展為擁有7300人的隊伍，並續聘洋員十餘人以充教習。又"清軍務處撥給新式步槍、馬槍、快炮，於是軍用器械始成一律"。擴編後的定武軍更名為新建陸軍。這支完全由洋槍洋炮裝備、西洋方法訓練的軍隊，奠定了袁世凱作為北洋軍閥頭子的基礎。這支武裝力量裝備精良，訓練正規。它改革了舊軍製，開了我國陸軍近代化的先聲，但其禍國殃民的反動能力也得到了空前的加強。
從1895年至1899年，袁世凱在小站督練新軍。在這段時間裏，他拚湊成軍閥集團的最初班底，北洋軍閥係統開始初步形成。
袁世凱在編練新建陸軍的過程中，一方麵承襲了湘、淮軍的一些傳統，一方麵又煞費苦心地建立了許多新的製度。在培養將領方麵，袁世凱繼續了李鴻章的做法，接手了北洋武備學堂，同時創辦了一些新的學校來培養軍隊的各級將領，從中網羅了一批黨羽，以鞏固其在軍隊中的統治地位。在訓練方麵，他親自製定了一套比較森嚴的軍法、軍紀，嚴密地控製隊伍，禁革了舊軍隊的一些惡習，提高了兵員的素質和戰鬥力。
至光緒二十五年（1899年），新建陸軍大體建設完成，袁世凱以此為資本，開始了他野心勃勃的軍閥生涯。
戊成變法以後，朵祿把當時駐直隸的宋慶（四川提督）統帥的毅軍、董福樣（甘肅提督）統帥的甘軍、聶士成（直隸提督）統帥的武毅軍和袁世凱的新建陸軍加上其自己親兵萬餘人合編成武衛軍。武衛軍分前、後、左、中、右五軍。新建陸軍更名為武衛右軍。
義和團運動爆發後，袁世凱的武衛右軍被調往山東從事鎮壓。他到山東後，對義和團采取驅逐出境的做法，同時積極擴軍。他將山東原有的34勇營改編為步、騎、炮20營，稱為武衛右軍先鋒隊，兵員達1萬人左右，這樣袁世凱就成為擁兵2萬餘眾的軍閥。八國聯軍侵入中國後，袁世凱巧妙地應付了清廷調其入京的諭旨，按兵不動，窺測方向，他參加了張之洞等發起的東南互保，以保存實力。
1900年8月，八國聯軍侵入北京。榮祿的武衛前、後、左、中、四軍全部崩潰。聶士成戰死。而武衛右軍不但沒有受到損失，反而以二倍於前的實力發展起來，袁世凱亦成為清王朝少數手握實力的重臣之一。《辛醜條約》簽訂以後，李鴻章病死，袁世凱接任北洋大臣，終於成為參讚軍機的顯赫人物。
《辛醜條約》簽定後，全國大嘩。朝野上下要求編練新軍的呼聲日高。在全同普練新軍的聲勢下，袁世凱以武衛右軍為基礎，從光緒二十八年（1902年）至三十年間在保定進行了北洋常備軍的建設。
光緒二十八年初，袁世凱著手編練北洋常備軍。五月，奏準設立軍政司，管理督練新軍的事務。軍政司內設參謀、教練、兵備三處。以段祺瑞、馮國璋、王士珍分任總辦，王英楷擔任總參議，袁世凱則總製全軍。"北洋軍閥"的核心便在此時開時形成了。
在編練北洋常備軍的過程中，袁世凱不僅注意了軍事骨幹力量的培植，而且網羅了一批文人、政客，以拚湊其智囊機構。在他的網羅下，一批政客紛紛投其門下，如徐世昌、梁士冶、阮忠樞、趙秉鈞等，成為其實現政治野心的軍師和走狗。在袁世凱的苦心經營下，光緒三十一年（1905年）北洋常備軍建成了六鎮。這個時期，隨著袁世凱權位的提高，北洋集團也從軍事集團發展為軍事政治集團，並在大清王朝占據了顯要的地位。
辛亥革命以後，袁世凱憑借著這個軍事政治集團的支持，篡奪了革命成果，使剛剛見到一線光明的中國，又重新籠罩在封建軍閥獨裁統治的黑暗之中。
第三章 《臨時約法》時期的中央政製
袁世凱用軟硬兼施的手段篡奪了革命成果後，開始在北京組織政府，著手建立自己的家天下。北京政府一直是以南京臨時政府公布的《臨時約法》為法律依據的，直至袁世凱解散國會於1914年5月公布"新約法"為止。這一時期的政權表麵上一直維係在《臨時約法》的法統之下，故稱這一時期為"《臨時約法》時期"。
《臨時約法》按照資產階級三權分立的原則，將國家的權力分為立法、行政、司法而置以獨立的機構行使。按照其規定，中華民國的立法權由參議院行使。1912年4月29日，參議院在北京正式開院。在開院典禮上，參議院致詞袁世凱："當此內政廢馳，外交困厄，民庶窮蹙，士俶擾，軍政府排萬難、冒萬險，苟有利於國者，措施雖有時以權濟變，本院亦靡不樂為讚助，期於成功。否則，苟且之策，補苴之術，形式徒具，精神坐亡，本院職司所在，萬不能同流自陷，辜負國民。"充分體現了參議院捍衛民主製度的決心。
參議院北遷後，對於限製袁世凱的獨裁，確實起到過一定的作用。由於《臨時約法》規定在其實施十個月之內召集國會。所以參議院北遷後的主要活動集中於《國會組織法》和國會的選舉方麵。革命派的領導人對於國會寄予了很大的希望，幻想通過國會的選舉組織政黨內閣。這使得參議院在對袁世凱的鬥爭方麵產生了很大的妥協。1912年的8月到10月期間，參議院陸續公布了《國會組織法》、《參議院議員選舉法》、《眾議院議員選舉法》、《眾議院議員各省複選區表》、《眾議院議員選舉法施行細則》、《參議院議員選舉法施行細則》等國會組織及選舉方麵的重要法規。與此同時，在宋教仁的推動下，同盟會與統一共和黨、國民共進會、國民公黨、共和實進會等幾個小黨聯合，改組為國民黨，準備進行國會議員競選。
1912年冬至1913年春，各派政治勢力進行了激烈的角逐。國會竟選結果，國民黨議員在參、眾兩院獲得了絕對優勢的多數席位。宋教仁更加躊躇滿誌。他四處奔走，發表政見，準備以多數黨領袖身份組閣，實現其政黨政治的夙願。但此時的袁世凱集團絕不願坐視資產階級革命派的勝利，終於製造了1913年3月20日刺殺宋教仁的案件。宋案發生後，全國輿論大嘩。待真相大白，孫中山立即主張武力討伐袁世凱。但當時國民黨內部，對於如何反對袁世凱，意見發生分歧。特別是當選為議員的黨員，幻想以法律手段、合法鬥爭的形式製裁袁世凱，不同意放棄議員席位去搞武裝反抗。第一屆國會就在這樣的革命派妥協的基礎上建立起來了。
1913年4月8日，中華民國的第一屆國會正式成立。按照《國會組織法》的規定，國會采行兩院製。由274名參議員和596名眾議員組成。
參議員主要代表地區，名額按每省十名平均分配。
眾議員主要代表人口，各省按每80萬人口產主一名眾議員的比例選出。
按照規定，眾議員任期為3年，參議員任期為6年（每兩年改選三分之一），到期即須改選。但這屆國會卻斷斷續續拖延了長達12年之久。在此期間被解散中斷過兩次，實際存在了4年左右。
由於國會采行兩院製，故其職權也分為專行和共行兩類。
兩院可分別行使的職權有：
1.建議權。
2.質問權。
3.查辦官吏納賄、違法權。
4.對政府谘詢的答複權。
5.對人民請願的受理權。
6.逮捕議員的許可權。
7.院內法規的製定權。
兩院須共同行使的職權有：
1.法律案的議決權。
2.預、決算案的議決權。
3.稅法、度量衡法、幣製的議決權。
4.公債及其他國庫負擔契約的議決權。
5.彈劾權。
6.對國家高級官吏的任免及國家重要政務施行的同意權。
7.製憲權及立法權。
按照規定，國會議員不得由現任官吏、軍人兼任。任何人不得同時兼為兩院議員。
國會內部兩院各有三種委員會：
1.全院委員會。兩院的全體議員分別組成各院的全院委員會，由議員們在正、副議長之外的儀員中互選委員長1人主持。
2.常任委員會，兩院為審查各項提案的方便，於每次會期之初，選舉各項常任委員，組成委員會。參議院常任委員會有法製、財政、內務、外交、軍事、交通、教育、實業、預算、決算、請願、懲戒、院內審計等13個股，200多名常任委員。眾議院有法典、預算、決算、外交、內務、財政、軍事、教育、交通、實業、請願、懲戒、院內審計等450多名常任委員。
3.特別委員會。兩院為審查特別事件，可設立特別委員會。員額依院議決定。委員由議長指定。
1913年7月12日，為製定憲法，兩院聯合組成憲法會議。憲法會議置秘書廳。設秘書長1人，秘書15人，參、眾兩院各選出30名憲法會議委員共同組成憲法會議。
按照一般的慣例，應在憲法製定之後，根據憲法規定的原則製定總統選舉法，然後進行總統選舉。但袁世凱迫不及待地要登上正式大總統的寶座，他借口爭取外交承認而向國會施加壓力，要求先選總統後定憲法，最後，國會作出妥協。1913年9月5日，參、眾兩院通過了先選總統案。10月6日，在北洋軍隊的包圍下，國會選舉袁世凱為中華民國第一任大總統。10月10日袁世凱正式就任。
成為正式總統的袁世凱，並沒有滿足於既得地位。立即準備將虛位元首變為實位總統。影響他這一計劃的，當然首先是國會。於是袁世凱采取卸磨殺驢的手段，開始向國會下手了，1913年11月4日，袁世凱借口爆發了二次革命，連夜追繳了438名國民黨議員的證書、徽章，使國會因不足法定開會人數而陷於癱瘓狀態。接著，袁世凱從各省召集了一些官僚，又委派了一批親信組成政治會議。政治會議奉袁之命，於1914年1月議決解散了國會。第一屆國會遭到了第一次摧殘。
解散國會的文章是政治會議出麵做的。政治會議從1913年12月15日成立到1914年6月20日參政院成立，存在了六個月。實際上1914年3月約法會議產生後，政治會議便已不發生任何作用了。
政治會議初名行政會議。1912年9月，袁世凱打算用廢省的辦法來擴大中央集權，於是通過熊希齡內閣通電各省派人來京討論，故名行政會議。行政會議入選的標準是"年在三十五歲以上，有行政經驗十年以上而又明於世界大勢、品學俱優的人"。顯然，行政會議是由指派的官僚組成的。11月26日，袁世凱下令召集行政會議。12月15日，舉行開幕式，改稱政治會議。
政治會議是以命令的形式召集的。按照成立後頒布的《政治會議規則》的規定，其任務隻"以議決關於民國建設的政治問題為範圍；行政上應興應革事件，經政府谘詢的也可議決"。所有議決事件，都要呈候大總統核奪施行，就此而論，政治會議不過是一個谘詢機構。但實際上袁世凱是想利用這個會議作為取代國會的一個禦用立法機構。
政治會議由79名議員組成。其資格主要限於官僚。議長、副議長由大總統於議員中任命，議長下置秘書廳，掌理準備議事、整理議案和其他庶務，以大總統派遣之秘書長主持。
政治會議的主要"政績"有二：一是解散了國會和各省議會。二是為袁世凱徹底毀棄《臨時約法》製造了一個工具。
1914年1月26日，政治會議公布了《約法會議組織條例》。3月18日，約法會議開場，這個袁記造法機關根據以上條例正式產生了。
約法會議是一個經過了形式上選舉的造法機關。它的主要任務是議決修正《臨時約法》及其重要的附屬法規等。但它最後索性造出一個新法來。
約法會議由議員們互選的正、副議長和66名議員組成。議長下置秘書廳由大總統任命的秘書長主持。按照有關法律的規定，被選議員必須是中國籍男子，年滿35歲以上，並認定其為曾任或現任高等官吏五年以上而確有成績者，或在國內外專門以上學校習法律、政治三年以上畢業，或曾由舉人以上出身習法律、政治而有心得者，或碩學通儒，寫有專門著述而確有實用者。從以上選舉的規定來看，條件十分苛刻，十分明顯地適合於大官僚、大紳士、大地主的身份，加之袁世凱對選舉的操縱，選舉議員等於變相指定。
約法會議按照袁世凱的旨意，否定了《臨時約法》，七拚八湊出一部《中華民國約法》，於1914年5月1日公布。這就是人們所說的"新約法"。以後又於1914年12月29日和1915年3月12日，陸續公布了《修正大總統選舉法》、《國民會議組織法》。約法會議於1915年3月18日宣告閉幕。
民國初年的立法機構中，臨時參議院和國會都是具有一定資產階級民主性的立法機構。但是年輕的中國資產階級革命黨人，幻想性過強，總認為隻要將形式不斷地加以完善，就能保住革命的成果。但是，作為一個國家的立法機構，僅僅是國家機構的一個組成部分，它是不能脫離整個國家統治階級的根本利益而超然存在的。不管它在形式上規定得多麼完善、得體，但在實際的政治生活中，或者因各方牽製而行不通，或者根本就是一紙空文。在半殖民地半封建的中國社會，既然不能建成資產階級的民主共和國，那麼資產階級的議會民主製也是一句空話。
這個時期的國家最高行政機關是國務院。這是《臨時約法》所規定的責任內閣製的具體體現。國務院由國務員組成，國務員係指國務總理與各部總長而言，負責全國的行政工作。下設外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農林、工商、交通10部。
各部職權如下：
外交部，管理國際交涉及關於居國外人並在外僑民事務，保護在外商業，監督外交官及領事官。
內務部，管理地方行政、選舉、賑恤、救濟、慈善、感化、人戶、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教及衛生事務，監督所轄各官署及地方長官。
財政部，總轄國家之財務，管理會計出納、租稅、公債、貨幣、政府專賣、儲金保管物及銀行事務，監督所轄各官署及公共團體之財務。
陸軍部，管理陸軍軍政，統轄陸軍軍人軍屬，監督所轄各官署。
海軍部，管理海軍軍政，統轄海軍軍人軍屬，監督所轄各官署。
司法部，管理民事、刑事非訟事件，戶籍、監獄及出獄人保護事務，並其他一切司法行政事宜，監督所轄各官署及司法官。
教育部，管理教育學生及曆象事務，監督全國學校及所轄各官署。
農林部，管理農務、水利、山林、畜牧、蠶業、水產、墾殖事務，監督所轄各官署。
工商部，管理工、商、礦事務，監督所轄各官暑。
交通部，管理鐵路、郵政、電政、航政，監督所轄各官署及全國交通電氣事業。1913年10月農林、工商兩部合並為農商部。
農商部的職權是，管理農林、水產、畜牧、工、商、礦事務，監督所轄各官署。其他各部職權除財政教育兩部在文字上略有改動之外，均無變化。根據約法，國務員輔佐臨時大總統，負實際的政治責任，向參議院負責。國務總理領導全體國務員組成國務會議，共同商討國家行政大計。臨時大總統公布法律、發布命令及其他關於國務之文書時，須由國務總理以及有關部總長副署。
各部分別設總長、次長各1人。各部的內部組織大體如下：
外交部，4司，即交際司、外政司、通商司、庶政司；
內務部，6司，即民治司、職方司、警政司、土木司、禮俗司、衛生司；
財政部，5司，即賦稅司、會計司、貨幣司、公債司、庫藏司；
陸軍部，8司，即軍衡司、軍務司、軍械司、軍學司、軍需司、軍醫司、軍法司、軍馬司；
海軍部，5司，即軍衡司、軍務司、軍械司、軍學司、軍需司；
司法部，3司，即民事司、刑事司、監獄司，
教育部，3司，即普通教育司、專門教育司、社會教育司。
農林部，4司，即農務司、墾牧司、山林司、水產司，
工商部，3司，即工務司、商務司、礦務司，
交通部，4司，即路政司、郵政司、電政司、航政司；
1913年修訂官製，將農林、工商兩部合並為農商部，各部除原有可以設司者外，又增加了設局的製度，此次修改，除司法部、教育部、陸軍部、海軍部未有變動外，外交部改為3司，即政務司、通商司、交際司，內務部改為四司，即民治司、警政司、職方司、考績司，財政部改為2司1局，即賦稅司、會計司、製用局；農商部設3司1局，即農林司、工商司、漁牧司、礦政局，交通部改為1司2局，即經理司、路政局、郵傳局。
各司設司長1人，協助總長整理部務，監督所屬職員。司下的分科，由各總長規定之。
國務院本身的附屬機關有：秘書廳、法製局、銓敘局、印鑄局、蒙藏事務局、臨時稽勳局、法典編纂會、全國水利局等。
當時的文官製度規定，文官的任用分為四種，即特任、簡任、薦任、委任。其任用資格均有明文規定。除特任官外，文官分為九等。第一、二等為簡任官，第三至五等為薦任官，第六至九等為委任官。
文官的考試由典試委員會進行。典試委員會分為三種，即高等典試委員會、中央普通典試委員會和地方普通典試委員會。委員會以委員長1人、監試委員1至2人以及若幹主試委員組成。雖然已經頒布了文官考試製度，但在當時僅為紙上談兵，並未實行。
當時還規定，各級文官如存違背職守、玷汙官吏身份、喪失官吏信用等各種情況之一者，應當受到懲戒。
根據1913年1月9日《文官懲戒委員會編製法草案》的規定，文官懲戒委員會分為兩種，即文官高等懲戒委員會與文官普通懲戒委員會，分別掌理簡任、薦任以及委任官的懲戒事項，懲戒的處分分為褫職、降等、減俸、申誡等四種。1918年的修正案中在減俸與申誡之間增加了記過一項，各項的具體內容也有所變動。審計工作由審計處進行，該處掌理全國會計監督事務。審計處設總辦1人，辦理全處事務。下分五股，設辦事員25人，由總辦呈請國務總理派充，分掌各股事務。審計處議事以總會議或股會議決定。總會議由總辦任議長，股會議以各股主任為議長。重要事件應呈明國務總理核奪，其他文件除經會議議決外，由總辦決定施行。
民初的司法製度有兩個特點，一是行政訴訟獨立，一是實行四級三審製司法機夫分為大理院與總檢察廳兩個部門。大理院為中央最高審判機關，地方設有分院。在大理院與地方分院中分別設總檢察廳與分廳，但均獨立行使職權，與大理院分院居同等地位。
國務院掌握了國家最高行政權力，這本來是革命黨人為了防止袁世凱專權而采用責任內閣製的用心。這一點，在民國初年，盡管袁世凱是不能容忍的，但在當時的情況下，他又不得不敷衍這一套製度。他上台以後，為了給自己的獨裁鋪平道路，於是首先抓行政上的實權。從第一任內閣總理及其各部總長的安排，就可看出他的用心。第一任內閣總理是唐紹儀，他與袁的關係很深，同時他又是剛加入同盟會的新會員。袁世凱本以為，提出他作為總理候選人，既可以在參議院內順利地獲得通過，又可以使內閣成為自己的工具。在對10個部總長的安排上，袁世凱在要害部門內務、陸軍、海軍等部，安插了自己的親信，把沒有什麼實權的教育、司法、農林、工商等部分配給同盟會的成員，財政部分給立憲黨人，外交、交通兩部分給無黨派人士，這些人士其實亦早已為袁所用。可是，袁世凱的如意算盤不久就碰了釘子。唐紹儀不甘心作傀儡，一再與袁在政見上表現出分歧和抗爭，所以不到三個月，唐紹儀即被袁逼迫而辭職。嗣後經兩次組閣，國務院在事實上便成了袁世凱的禦用工具了。從此責任內閣製亦就名存實亡了。
袁世凱通過親信把持國家行政大權，以達到破壞責任內閣製的目的，這僅僅是第一步。我們知道，他是一個野心家、獨裁者。《臨時約法》是他通往獨裁統治道路上的一大障礙，而製定《臨時約法》的立法機關更是他的眼中釘。於是在他用卑鄙的慣伎取得了正式大總統的地位以後，就開始對國會與《臨時約法》下手了。
袁世凱自掌握了北京政權以後，處以積慮地毀棄法製，建立個人獨裁。自從宋教仁案件發生以後，更加逐步升級直到搞洪憲帝製，最後在全國一片唾罵聲中死去。孫中山先生有一段話，概括了這一過程："......於狙殺宋教仁，小試其端；於五國借款不經國會同意更張其焰，東南討袁軍事太遲，反為所噬，辛亥之役革命軍所植於國內之勢力遂以蕩滌無餘；及乎國會解散，《約法》毀棄，則反形已具。帝製自為之心事，躍然如見矣。"
國會被解散了，責任內閣成了傀儡，法製受到嚴重的摧殘，而袁世凱的地位、權力卻在一天大地得到加強。隨著"新約法"的公布，國家的政製開始進入一個新的時期。
第四章 《新約法》時期的中央政製
約法會議開幕後，選舉孫硫篤和施愚為正、副議長，秉承袁世凱的旨意，起草新約法。1914年4月29日，《中華民國約法》完成三讀會程序，5月1日以大總統名義公布。這就是所謂的《新約法》。
《新約法》共10章，68條。形式上拚湊了一些西方國家的法律條款，實際上以確認袁世凱的獨裁為基本特征，把總統的權力規定得像專製皇帝一樣至高無上。概括他說，《新約法》有下麵這樣一些特點：
1.將責任內閣製重新改為總統製；
2.將國會改為一院製，但《新約法》中所規定設立的立法院始終沒有召集，其職權一直為參政院所代替；
3.總統製定官製官規，任免文武官員，無須經國會同意；
4.總統宣戰、媾和、締約，無須經國會同意。（但條約中有關變更領土或增加人民負擔者不在此例）；
5.總統在立法院閉會期間，得參政院同意，有緊急命令權及財政緊急處分權，但須於事後請求追認，
6.正式憲法起草權屬於大總統與參政院，而由國民會議決定之。
7.明確規定1912年2月12日清帝退位時所宣布的《大清皇帝辭位後優待條件》、《清皇族優待條件》以及《滿蒙回藏各族待遇條件》等款永不變更。
《新約法》是一部鞏固袁世凱專製獨裁統治的立法。它盜用了資產階級憲法中總統製的形式，實際上是推行封建、買辦性的個人專製獨裁製度。這一點在對總統選舉法的修改上體現得更加明顯。
在袁世凱的授意下，約法會議於1914年12月29日公布了《修正大總統選舉法》。該法規定：1.總統的任期由5年改為7年，並可連選連任終身；
2.在總統改選的時候，參政院可作出現任總統連任的決議而不必改選；
3.總統繼任人由現任總統推薦3人，既可以推薦自己，也可以推薦自己的兒子。
這樣，"終身總統製"和"世襲總統製"就以法律的形式確定下來了。實際上這是打著民國旗號的"皇帝總統製"。
按照《新約法》的規定，國家的立法機關為立法院。但從《新約法》公布起，直至其最後被廢止，立法院始終沒有建立起來。其權力則彼總統屬下的參政院所侵吞。
參政院的性質，按照《新約法》第四十九條的規定是"應大總統之谘詢審議重要政務"。可見其不過為谘詢性機構，並無立法任務與權力，但事實上，它的權力甚至超乎於一般資產階級國家國會的權力之上。
1914年5月26日，袁世凱任命參政院正、副院長及參政70人。6月20日，參政院舉行開院典禮。29日，袁世凱下令其代行立法院職權，使參政院成為具有立法性質的機構。
參政院設參政50至70名，由大總統簡任正、副院長由大總統特仕。參政院會議以院長為議長。
參政院的職權分為"交議"和"谘詢"兩個方麵。
由大總統交議、參政院議決的職權有這樣幾項：
1.解釋"約法"及其附屬法規。
2.解決行政官署與司法官署權限上的爭者。
3.對大總統解散立法院的議決權。
4.對大總統發布與法律有同等效力的"教令"的同意權。
5.對大總統的財政緊急處分的同意權。
6.組織憲法起草委員會和憲法審定權。
7.對立法院複議通過而大總統仍不公布的法案的議決權。
從其職權的形式上看，上述規定好像是對大總統權力的限製。但由於參政院特殊的構成方式，使這些職權實際上成為大總統權力的保障。
為大總統谘詢，參政院可議決的職權有下列各項：
1.關於締約事件，
2.關於設置官署的事件，
3.關於整理財政的事件；
4.關於振興教育的事件；
5.關於擴充實業的事件，
6.其他特殊事件；
雖然按照規定參政院不過是一谘詢機構，但其實際權力遠遠超出了谘詢的範圍，使得1914年以後直到洪憲帝製這段時間中的立法權，完全成了行政權的附庸。在袁世凱籌備帝製的過程中，參政院則成了複辟帝製活動的大本營，為袁世凱的稱帝竭盡犬馬之勞。
在《新約法》時期，袁世凱除了用參政院頂替了《新約法》中規定設立的立法院以外，對國家機構也進行了大改組，其變動情況如下：
廢除了國務院，在總統府中設立了"政事堂"和"陸海軍大元帥統帥辦事處"，分管全國的政務和軍務。
取消了國務總理，設置國務卿。
政事堂是國家最高行政樞要機構，其內部職位除國務卿外，還設置有左、右丞及參議8人。
政事堂下轄機要局、法製局、銓敘局、印鑄局、主計局和司務所。其中機要局、主計局和司務所為新設，其餘三局則是由原國務院直轄機構中改隸而來政事堂不過是總統辦公廳的性質，但袁世凱通過它集中了一切行政實權，特別是通過政事堂所轄的機要局和主計局把國家最重要的政權和財權把握在了手中。他認為，這樣，總統專權的結構就穩定了。
1914年7月10日，袁世凱下令修正各部官製。按照修正後的各部官製，各部直隸於大總統。各部總長的獨立職權均被取消，而僅以部的代表者身份行使部的職權。換言之，各部總長僅承大總統之委任主持部務，不再像過去那樣獨立行使職權。
各部的內部組織，亦有一些變化。除總務廳各部依舊外，取消局的建製，各部一律設司。其具體編製是：
外交部：政務司、通商司、交際司。
內務部：民治司、警政司、職方司、典禮司、考績司。
財政部：賦稅司、會計司、泉市司、公債司、庫藏司。
陸軍部：軍衡司、軍務司、軍械司、軍學司、軍需司、軍醫司、軍法司、軍牧司。
海軍部：軍衡司、軍務司、軍械司、軍學司、軍需司、軍法司。
司法部：民事司、刑事司、監獄司。
教育部：普通教育司、專門教育司、社會教育司。
農商部：農林司、工商司、漁牧司、礦政司。
交通部：路政司、路工司、郵傳司、綜核司、鐵路會計司、郵傳會計司。
此時的文官、審計、司法等方麵的製度，除了在組織上直隸於大總統以外，在機構上也有所擴大與增加，尤以司法製度中的行政訴訟製更為完備。當時掌理行政訴訟的機關為平政院，平政院直隸於大總統，由院長、評事、法庭、肅政廳、書記處、平政院總會議、懲戒委員會等組成。其職權一是行政訴訟，一是糾彈，由肅政廳行使。
袁世凱通過《新約法》改組了政權，改變了政體，鞏固了自己的權力、地位。此時的"法治"已成為掩飾獨裁的外衣，對袁世凱已不再起任何約束作用。正如孫中山所揭露的那樣："共和真髓，實無一存，所存者不過其名而矣！"最後。袁世凱終於連這個"名"也不要了。
第五章 洪憲帝製
袁世凱在總統製的外衣下，一步一步地向帝製的道路上推進。他一方麵恢複了某些封建時代的職官製度以至名稱，另一方麵又大力削減以至摒棄議會的權力，將一切大權集於大總統，為實施帝製逐步鋪平了道路。
1914年12月提出並公布的《修正大總統選舉法》，進一步使我們從中窺見袁世凱圖謀帝製的用心。這個選舉法最值得人深思的，就是推薦大總統後選人的方法。該方法規定由大總統提出所謂合格者3人，親書姓名於嘉禾金簡，鈴蓋國璽，密貯金匱石室金匱石室的鑰匙由大總統、參政院院長以及國務卿分別掌管。非奉大總統的命令，不得開啟。到了選舉之日，由大總統宣布人名，選舉會除在3人當中投票外，還可以投現任大總統的票。不僅如此，參政院在大總統選舉之年，認為政治上有必要時，可以作出大總統連任的決議。這樣一來，不僅大總統可以是終身製，而且，如果大總統在推選的後選人名單上，寫上他自己的兒子或者親屬的名字，何嚐不可以世襲？
袁世凱處心積慮地做皇帝夢，而那些趨炎附勢、吹喇叭、抬轎子的無恥政客們則大造帝製的輿論。在中外反動勢力的慫恿與支持下，1915年年底，他們假造公民投票，強奸民意，把袁世凱推上了"中華帝國"皇帝的寶座，宣布1916年為"洪憲"元年。
袁世凱在承認帝製以前，已經從政治製度上為實行帝製作了一係列的準備，如今又進一步作了如下的一些準備：1、任命施愚、楊度等人起草帝製憲法，以便在法律上鞏固其獨裁地位。2、修正政事堂組織令，希圖恢複封建的帝王與宰輔之間的關係。3、修改民國以來的法令。隻不過這項工作未及做完，帝製已完蛋了。4、大封功臣。12月15日冊封黎元洪為武義親1；20日下令尊徐世昌、趙爾巽、李經羲、張春為"嵩山四友"；21日至23日，賜龍濟光等128人分別以公、侯、伯、子、男五等爵位，封一、二等輕騎都尉74人；追封公、侯、伯爵者各1人。5.修改官等。此外，加衍聖公孔令貽郡王銜。1916年1月1日改總統府為"新華宮"，總統府收文處改為"奏事處"，府內總指揮處改為"大內總指揮處"等等。除了登極典禮之外，一切均已就緒。
對於帝製活動，袁世凱和他的私黨們也是有一番估計的，隻不過他們的如意算盤是一廂情願罷了。殊不知，經過辛亥革命鍛煉的廣大人民群眾，對於複辟封建專製製度是不能容忍的；國內的各派政治勢力不少人是取"觀眾"的角色在觀看這一場活劇：帝國主義者更是窺測方向，以求一逞。所以，當雲南護國軍一起，各種反袁勢力，懷著不同的目的馬上彙合起來了。帝製活動是袁世凱個人政治生命的登峰造極之時，同時也是他政治生命結束之際。從中國政治製度史來講，洪憲帝製是一大倒退，曆史無情地證明，倒退是沒有出路的。
袁世凱在全國各地反對帝製的怒吼聲中，被迫取消帝製。他妄圖用"改組政府"、"恢複責任內閣製"等等節節敗退的手法，保住大總統的地位以苟延殘喘。不過，民國初年他那種呼風喚雨、前呼後擁的局麵已經一去不複返了，最後終於在眾叛親離、萬眾唾棄聲中，結束了其可恥的一生。
第六章 "護法"時期的北京政府
袁世凱死後，北洋軍閥由比較集中的獨裁統治，變成了分散的軍閥割據局麵。他們分別在不同帝國主義的支持下，進行爭奪或控製中央政權的鬥爭，在政治上出現了極端混亂的局麵。
1916年6月6日袁世凱死後，北京政府由黎元洪繼任大總統，但是政府的實權卻操縱在國務總理段祺瑞手中。段是袁世凱的忠實走卒之一，他繼承了袁的衣缽，企圖組織新的獨裁政府。但由於當時各派政治勢力對於國家政製究竟依《臨時約法》來製定，還是按《新約法》來組織，發生了一場爭執。爭論的結果，段祺瑞被迫宣布恢複1912年3月由南京臨時政府所頒布的《臨時約法》，並恢複民國元年的官製與國會，實行責任內閣製。國會重新開會後，選舉馮國璋為副總統，並重行審議《天壇憲草》。為時不久。國會與內閣因"對德宣戰案"發生了衝突。黎元洪借機利用國會免去了段棋瑞總理職務，可是他在督軍團的要挾以及張勳的所謂調停下，又下令解散了國會。接著，1917年7月1日，北京城又演出了一幕為時12天的張勳複辟醜劇。於是段祺瑞東山再起，黎元洪引咎辭職，馮國璋繼任總統，段祺瑞仍擔任國務總理。
馮、段執政後。段祺瑞因為與原國會矛盾較深，所以不打算恢複被解散了的國會。於是著手改造國會，以為己用。他與研究係的人物互相勾結，主張仿照民國元年的先例，先召集臨時參議會，重新製定國會組織法及選舉法，然後再召集新國會。對於被解散了的原國會，則不再過問。於是原國會中的國民黨議員奮起反對，他們在上海集會並發表宣言，主張仍召集原國會，孫中山於1917年7月17日，帶領這一批人南下，在廣州組成軍政府，開展護法運動。於是出現了南北兩個政府、兩個國會相互對峙的局麵。