1959年10月，是共和國十年“大慶”，為“爭取用和平方式解放台灣”，中央決定在國慶前夕特赦一批國內戰犯，這其中有原國民黨東北保安長官司令部中將司令、徐州“剿總”中將副司令杜聿明、“末代皇帝”溥儀。
一
新中國成立後，為推動和平統一祖國事業的發展，中共中央做出了幾項重大決策，其中卓有成效的一著，特赦國內戰犯。
1959年9月17日，國家主席劉少奇發布首批特赦戰犯的命令。這件事在海內外引起轟動。這一重大決策的出台，不是偶然的，有其深刻的社會背景，也經曆了一個長期的醞釀過程。
國內戰犯，主要是指在解放戰爭中被俘和在全國解放以後被捕的蔣介石集團戰爭罪犯，還包括偽滿洲國和偽蒙疆自治政府的戰爭罪犯。1948年11月1日，中國人民解放軍總部發布懲辦戰爭罪犯的命令，提出了“首惡者必辦，脅從者不問，立功者授獎”的方針。新中國成立後，中共中央對如何處理戰爭罪犯非常慎重。
解放後六七年間，人民政府對這批人一直沒有正式審判。當時，中央認為處理戰犯的兩個條件沒有成熟。第一，蔣介石集團被趕出了大陸，中國人民準備用武力解放台灣，這說明內戰尚未結束。對這一條，周恩來曾作出解釋：“哪裏有一個國家戰爭還未結束時就處理戰犯的？”第二，國內正處在經濟恢複和社會主義改造的過程中；新中國的政權還沒有完全鞏固；人民群眾對戰爭罪犯的憤懣情緒也沒有消除。如果提出對戰犯正式審判，一定會有人被判處死刑。基於上述考慮，中央決定對這批人暫時不判不殺，則各地的管理所本著“懲罰管製和思想改造相結合”，“勞動生產和政治教育相結合”的方針，組織他們從事勞動生產和開展政治學習。同時，在生活和疾病治療上給他們以人道主義的待遇。
1956年初，伴隨中央關於“爭取用和平方式解放台灣”的戰略方針的提出，處理國內戰犯問題被提到重要的日程上來。中央認為，“這些戰犯與台灣有關”，處理得當有益於祖國的和平統一。
中央在此時提出這個問題是及時的、適當的。從國內形勢來看，社會主義改造已經取得決定性勝利，第一個五年計劃也已經提前完成，人民民主專政空前鞏固。從戰犯本身的情況看，經過幾年的關押與改造，他們之中多數已經有了程度不同的悔改表現，許多人表示願意重新做人。同時，人民群眾對於戰犯的憤恨已經逐漸淡薄，可以更冷靜地從整個大局來看待這個問題。正如中央所指出的：“新的形勢到來，我們對反革命的處理也要有新的估計，要把殺的減少而使改造的增加。”因為我們的社會力量更加擴大了，有了力量就什麼都不怕了。
這年1月30日，周恩來在《政協第二屆全國委員會常務委員會工作報告》中向全國人民發出號召：“為爭取和平解放台灣，實現祖國的完全統一而奮鬥”。當天，又在陸定一起草的《為配合周恩來同誌在政協所作的政治報告》的批示中提出了“政協會後，可放十幾個戰犯看看”的意見。這是中央準備特赦戰犯的重要信息。
此後，中央及有關部門加緊了對戰犯問題的討論和研究。為慎重行事，中央在做出最後決定前，廣泛征求了各方麵的意見。這項工作是在3月14日、15日召開的政協二屆常委會第十九次（擴大）會議上進行的，是在毛澤東提出的對國內戰犯“一個不殺”的總原則下進行的。周恩來在會上對這一重大決策作了具體說明。他提出：我們的目的就是要“轉消極因素為積極因素”。他還說：“殺他們是容易的，殺了他們，他們就不能再起積極作用，隻能起消極作用，對台灣產生消極影響，使他們覺得戰犯的下場總是要殺的，增加了恐慌，這不符合我們的政策。”公安部長羅瑞卿和最高人民檢察院副檢察長譚政文分別就戰爭罪犯問題作了報告。羅瑞卿在報告中分析了幾年來戰犯的改造情況，提出既要“一個不殺”，又“不能無條件地一概予以寬赦”的意見。他認為應該“對蔣介石集團戰爭罪犯中的某些人采取寬赦的辦法。”
關中釋放戰犯的步驟，會上出現兩種意見，一種主張逐步釋放；另一種主張立即全部釋放。就這個問題，會議展開了充分的討論，周恩來做了大量說服工作。他指出：釋放戰犯是一個非常複雜的問題，“如果沒有把握，我們一下子把人放了，文章就沒有下文了。所以在今年的形勢之下，還是分批釋放的好。”他建議還是按照羅瑞卿的意見“先放少數的試一試，看看效果。”經過充分的民主協商，與會代表對釋放戰犯的目的、意義、步驟等問題統一了認識。會議作出“一個不殺，分批釋放”的結論。