第五章我國人權教育的
實踐創新在全民中開展人權教育，普及人權觀念是一項複雜的係統工程，對於我國這樣一個缺少人權傳統而又人口眾多的國家而言，任務更加艱巨。為了充分發揮人權教育的功能，實現人權教育的價值，我們在具體的實踐中必須堅持與時俱進、創新發展，以積極開放的心態接納人權發展和教育發展的最近成果，豐富我們的人權教育實踐。在當前我國人權教育發展的初級階段，針對人權教育資源短缺、人權師資不足、教育渠道單一、教育方法落後等問題，我們應當從以下幾個方麵尋求創新與突破：一是拓展人權教育主體，二是拓寬人權教育渠道，三是探索人權教育的新方法。
第一節人權教育主體的拓展
開展人權教育是政府的義務，但是僅靠政府的努力是不夠的，還要有非政府組織和公民社會的積極參與。非政府組織是人權教育中不可忽視的重要力量，非政府組織與官方機構的合作可以擴大人權教育的影響範圍。
人權非政府組織是指那些獨立於政府和政治團體，通過各種方式在國際和國內層麵上致力於促進和保護人權而自身並不追求權利的私立組織。Peter Pack. Amnesty InternationaI: An Evolving Mandate in A Changing World. Angela Heganyand Siobllan Leonard Human Rights An agenda for the 21st Century.London:Cavendish Publishing Ltd.1999:267.轉引自黎爾平：《輔助政府漸進發展——中國非政府人權組織成長路徑分析》載《行政論壇》2007年第6期。它們具有正規性、獨立性、非營利性、自治性、誌願性和公益性等基本特征。關於非政府組織的特征有多種表述，其中美國約翰霍普金斯大學的Lester M. Salamon教授的表述最具權威性。他認為非政府組織具有以下六個基本特征：第一，正規性，即合法注冊，有成文的章程和製度，有固定的組織形式和人員等；第二，獨立性，指既不是政府機構的一部分，也不是由政府官員主導的董事會領導；第三，非營利性，指不為其擁有者積累利潤；第四，自治性，指有獨立的決定和行為能力；第五，誌願性，指成員的參加和資源的集中不是強製性的，而是自願和誌願性的；第六，公益性，指服務於某些公共目的和為公眾奉獻。參見葉常林、許克祥、虞維華等著：《非政府組織前沿問題研究》，中國科學技術大學出版社2009年版，第37—38頁。非政府組織參與人權教育相對來講是一個比較新的現象。實際上，最初非政府組織在人權教育中的作用並沒有引起更多的重視，即使是那些關注人權和基本自由的促進與發展的國際組織也主要強調政府的責任，要求政府通過正式和非正式的教育促進人權。如1978年聯合國教科文組織發起舉辦的“世界人權教學大會”提出了指導人權教育的數項原則，並設想政府會實施這些計劃，幾乎沒有提到非政府組織的作用。近年來，這種情況發生了變化。1990年3月5至9日，在泰國宗迪恩（Jomtien）舉行了“世界全民教育大會”，並通過了《世界全民教育宣言》。宣言列舉了當今世界麵臨的一係列問題，如經濟停滯和衰退的威脅、人口的迅速增長、國家之間及各國內部日益擴大的經濟差距、戰爭、侵占、內亂、暴力犯罪、本可預防的無數兒童的夭亡以及普遍的環境退化等，這些都極大地限製了對基本學習需要的滿足。為此，大會認為必須尋求新的資源支持，並突出強調了加強與非政府組織之間的夥伴關係的必要性。UNESCO.World Declaration on Education for all(Jomtien,Thailand,1990).此後，非政府組織在人權教育中的作用得到了廣泛的認可。聯合國在關於“人權教育十年”的大會決議中明確提出，各國際、區域和國家的非政府組織，特別是那些關注婦女、勞工、發展與環境問題的組織，應加強正規和非正規人權教育方麵的工作。General Assembly.United Nations Decade for Human Rights Education.Para 12.UN doc A/RES/49/184, 6 March 1995.
實際上，無論是否得到重視和認可，非政府組織在人權教育中的作用都是真實存在的。它們編寫教材、組織培訓項目、彙編培訓材料。從聯合國成立到上世紀70年代，非政府組織主要在各國家層麵和基層從事人權保護和人權教育工作。70年代以後，隨著人權的製度化，正式教育係統成為人權教育的主要目標，教育與人權的結合更加緊密。也正是在這一時期，人權教育成為一些非政府組織的工作重點。除了新興的人權教育組織外，一些傳統的發展組織也開始接受並使用人權話語，一些原來以關注人權侵犯為主的人權組織也把重點轉移到人權教育，並把人權教育作為預防人權侵犯的重要途徑。例如在培訓反對種族主義和種族歧視行為方麵，反對誹謗組織（ADL）在全世界都很活躍。又如為了使婦女有能力克服障礙，獲得全麵平等和非歧視待遇，聯合國婦女基金會、拉丁美洲和加勒比保衛婦女委員會都把人權教育和學習排在重要的議事日程中。奧地利的非政府組織——歐洲人權與民主培訓研究中心（ETC）與東南部歐洲地區的許多人權中心合作，提供當地和地區的人權教育和培訓活動。此外，該中心還成立了暑期人權和人的安全國際學院。參見“人的安全網絡”組織編寫，李保東譯：《人權教育手冊》，生活、讀書、新知三聯書店2005年版，第34頁。從維也納世界人權大會開始，非政府組織就開始遊說，最終促成了聯合國“人權教育十年”，這是非政府組織在國際層麵推動人權教育的最主要努力。因為“人權教育十年”對各國家不具有約束力，因此在“人權教育十年”宣布後，一些非政府組織再次把精力投入到國家層麵的具體實踐。在關於“人權教育十年”的中期報告中，“聯合國和各成員國都一再承認非政府組織對人權教育的巨大貢獻，當前的回顧再一次證實了非政府組織是這一領域的關鍵角色。”General Assembly. Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the midterm global evaluation of the progress made towards the achievement of the objectives of the United Nations Decade for Human Rights Education(1995—2004). Para129(c). UN doc A/55/360.
非政府組織在人權教育中的作用也引起了我國政府的關注。2009年國務院新聞辦公室發布的《國家人權行動計劃（2009—2010）》中明確提出：“支持中國人權研究會在全社會組織人權理論研究和實地調查研究，舉辦人權知識培訓班和講座等形式多樣的人權知識教育和普及活動”,“鼓勵、支持中國人權研究會、高等院校和社會科學研究院所的人權研究機構，充分利用教學、科研平台，多渠道開展國際交流與合作。”但是這些還遠遠不夠。在人權教育中，非政府組織是一支不容忽視的力量。我們必須采取各種適當的措施，充分發揮它們的作用。
一、 我國的人權非政府組織
近年來，“非政府組織”的概念越來越多地被我國學者使用，但是學界對哪些組織屬於非政府組織並沒有達成共識。由於我國非政府組織特殊的發展路徑，無法完全套用西方的判斷標準。一種最普遍的認識是非政府組織與我國的民間組織最為相似，因此我國的非政府組織包括兩類：一類是社會團體，一類是民辦非企業單位。分歧在於是否以登記為標準。根據我國學者研究，截至2008年，我國在民政部門登記的民間組織共40餘萬家，而在民間實際存在但未經登記的組織超過400萬家。這些組織大多存在於農村和城市的基層，在實踐中發揮著非政府組織的功能，隻是因為找不到業務管理部門而無法按法律程序進行登記。如果把它們排除在外，就無法真正了解我國非政府組織發展的實際狀況。而且，這些組織中不乏一些基層的維權組織，如果對它們進行積極引導和培育，它們很可能成為促進和保護人權的重要力量。
在眾多的非政府組織中，有一些專門致力於或部分致力於人權事業的人權非政府組織。雖然這些組織在我國都被稱為民間組織，但是它們的民間性程度是不同的。按照民間性程度的不同，我們可以將我國的人權非政府組織區分為兩類。一類是半官方性質的人權非政府組織，它們或者由政府直接組建，如全國婦聯、中國殘聯和消費者協會；或者由政府支持設立，如中國人權研究會、中國人權發展基金會、中國青少年發展基金會和各大學裏的人權研究中心。這些組織與政府之間有著密切的聯係，它們在成員和組織方麵或多或少地保留了一些官方組織的印記，具有較明顯的行政色彩。如中國人權發展基金會理事長是中國全國政協副主席、全國工商聯主席黃孟複，基金會理事會成員也有多人是中國政界要員。中國人權研究會會長羅豪才是第十屆全國政協副主席。全國婦聯、中國殘聯和消費者協會的行政色彩要更濃厚一些，它們不僅使用行政編製或事業編製、由國家財政撥款，而且還在很大程度上行使著部分政府職能。正是由於存在這種與政府之間的天然聯係，它們可以較容易地獲得政府的財政資助或財政撥款，在開展活動和發展項目方麵也有許多體製資源可以利用。但是對政府的過分依賴，也使一些組織“不大可能形成達成共識的、正確的組織使命和目標”。它們的活動一般局限在“政府鼓勵、允許、至少是默許的範圍之內”，缺少自主性和主動性。“在項目設計和執行過程中，往往摻雜部門和個人私利”，缺乏透明度和社會責任感。［美］麗莎?喬丹、［荷蘭］彼得?範?圖埃爾著，康曉光等譯：《非政府組織問責：政治、原則與創新》，中國人民大學出版社2008年版，第134—135頁。這些都在不同程度上影響了它們作為民間組織在推動社會進步中的作用。
另一類是純粹民間意義上的人權非政府組織，也被稱為民間非政府組織或草根非政府組織。它們雖然沒有官方非政府組織的體製優勢，但是它們的運作機製更加靈活，較少官僚氣息，能夠對社會需求做出及時反應。它們當中有一部分是依托於高校的法律援助組織，這些組織的發展相對比較規範，大都具有組織性、民間性、非營利性、自治性和誌願性等非政府組織的基本特征，可以說是具有現代非政府組織特征的人權非政府組織。如“武漢大學社會弱者權利保護中心”成立於1992年，2003年1月在湖北省民政廳正式注冊成為一家提供法律援助的民辦非企業單位。中心堅持非營利性質，為社會弱者義務提供法律服務。中心還製定了《武漢大學社會弱者權利保護中心章程》，擁有健全的機構設置和財務管理製度。又如成立於1995年的原“北京大學婦女法律研究與服務中心”，是我國第一家專門從事婦女法律援助及研究的公益性民間組織。它從成立之初就按照非政府組織的理念進行運作，是我國發展比較成功的人權非政府組織。類似的非政府組織還有“中國政法大學汙染受害者法律援助中心”。這些組織有高校這一平台，再加上規範性的運作，既贏得了民眾的支持，也吸引了大批具有專業人權法律知識的誌願者和國內外的捐助。
除了這些比較正規的人權非政府組織外，我國還存在大量正在發展中的基層維權組織。這些組織既包括廣泛存在於農村的農村發展協會、農民維權協會、農民協會、法律學習小組和移民協會等，也包括存在於城市的打工者協會和民工組織的各類“同鄉會”、“聯誼會”和“戰友會”。這些組織是基層民眾維權的重要力量，但是它們的生存狀態卻不容樂觀。它們多處於萌芽或初級發展階段，生存和發展的外部條件都比較差，各種資源也非常有限。這類組織普遍麵臨的首要問題就是法律合法性問題，它們向民政部門提出的注冊申請通常很難獲得批準。如湖南衡陽縣農民維權精英申請設立農民協會的報告被駁回，衡陽縣民政局還正式下達了《關於取締非法組建“農民協會籌委會”的決定》。參見於建嶸：《當代中國農民維權組織的發育與成長——基於衡陽農民協會的實證研究》，載《中國農村觀察》2005年第2期。浙江溫嶺市的一些農民，因不滿在征地過程中自己的合法權益被掠奪，申請成立“溫嶺農會”來維護自己的權益，也未獲得批準。城市維權組織的命運也是如此，如廣州、北京和上海等地都出現過業委會組織起來要求成立“業聯會”而未獲批準的情況。這些“非法組織”的前景無外乎以下三個：其一是在逐漸取得依法登記所需要的各方麵條件後進行登記，成為組織合法性的民間組織；其二，在無法獲得合法登記的情況下,繼續保持現有的這種邊緣性的地位；其三，被取締或在從事違法活動時，受到國家法律的製裁。後兩者可能會導致這些組織的無序發展或演變為秘密會社，隻有第一個前景才是它們發展的真正方向。當然，還存在另一種可能性，就是國家放寬民間組織合法化的條件，將大部分非法存在的民間組織納入法製化管理的軌道。
除了合法性問題外，這些組織也麵臨著經費和人員等方麵的問題。它們通常沒有經常性的經費來源，開展活動主要靠成員和群眾的自願捐助。除了一些有社會經驗又熱心公益的人作為領導者外，大部分民間維權組織都存在專業法律人員短缺的問題。實際上，經費和人員短缺是我國大部分民間非政府組織都麵臨的共同問題。沒有經費、工作人員和誌願者，任何好的項目都無法付諸行動。在經費方麵，它們從政府獲得的補貼非常有限。同時，由於國內關於慈善和捐贈免稅的立法尚不完善，許多私人組織更多選擇投資於營利項目而不是非營利項目，這無形中減少了非政府組織在國內籌資的渠道。可以說，大部分非政府組織在本土籌資的能力都非常有限，而那些不具有法律合法性的基層維權組織的處境則更為艱難，因為它們根本就不具有在國內籌資的資格。一些民間非政府組織隻能轉而尋求國際資助，但是國際資助一般都有複雜的申請程序和嚴格的審查標準，並不是所有的非政府組織都能申請成功。在人員方麵，很多民間非政府組織都麵臨著專業人員缺乏的問題。一方麵，非政府組織工作人員的組成是基於共同的信念、目標和興趣的個人之間的聯係，其專業性水平受誌願性的嚴格限製；另一方麵，非政府組織的財務危機也使員工的薪資失去競爭性，難以吸引受過專業訓練的專業人士的參與。葉常林、許克祥、虞維華等著：《非政府組織前沿問題研究》，中國科學技術大學出版社2009年版，第6—7頁。
雖然上述兩類人權非政府組織在各方麵都存在較大差異，但它們無疑都是我國人權教育的現實或潛在的重要力量，國家應采取各種措施支持和鼓勵它們的發展。同時，國家也應考慮到兩類不同類型非政府組織的特點和現實發展狀況，分別采取不同的支持措施。
二、 半官方人權非政府組織與人權教育
由於有政府的支持，半官方的人權非政府組織在開展活動時有較寬鬆的政治環境。對於這類非政府組織，國家作用的關鍵在於鼓勵它們利用自身擁有的資源優勢和政策優勢，在現有工作的基礎上提高人權教育的比例，支持它們獨立或與政府部門合作積極開發人權教育項目。實際上，一些組織已經意識到人權教育的重要性，並在章程中做了明確規定。如《中國人權研究會章程》（2007年5月10日）將“普及和宣傳人權知識”作為該會的宗旨之一，並在業務範圍中規定：“舉辦人權問題的學術研討會、討論會和座談會，開展人權知識培訓和人權問題的宣傳教育活動。”《中國人權發展基金會章程》中規定的業務範圍也包括開展人權宣傳和教育活動。在章程的範圍內，這些組織通過召開專題研討會、出版圖書、製作影視片和開辦人權網站等方式，開展了一係列與人權宣傳和教育有關的活動。如2003年中國人權研究會與人民畫報社聯合編輯出版了第一部全麵反映中國人權發展和建設情況的大型畫冊《中國人權》；2006年，中國人權研究會、中國人權發展基金會與國務院新聞辦公室聯合舉辦了“中國人權展”。通過製作影視作品宣傳人權是人權發展基金會的一大特色，它出資、策劃、拍攝了我國首部人權專題片《召喚》和關於我國民間對日訴訟的電視政論片《未來之訴》；與有關單位合作拍攝了《日軍虐待中國戰俘錄》大型紀錄片，該片填補了我國人權影視在紀錄片這一體裁上的空白。
還有一些組織，如全國婦聯、中國殘聯和中國消協的章程中雖然沒有明確規定開展人權教育，但是作為人權保護組織，開展人權教育不僅不違背這些組織的宗旨，而且是體現其宗旨精神的必要工作。中國青少年發展基金會的使命是：“通過資助服務、利益表達和社會倡導，幫助青少年提高能力，改善青少年成長環境。”全國婦聯的任務是：“教育、引導廣大婦女發揚自尊、自信、自立、自強的精神，提高綜合素質，促進全麵發展。”中國消費者協會的宗旨是：“依據國家有關法律法規，對商品和服務進行社會監督，保護消費者的合法權益，引導消費者合理、科學消費，促進社會主義市場經濟健康發展。”如中國殘聯的宗旨是：“適應社會主義現代化建設的需要，發展殘疾人事業。動員社會發揚社會主義人道主義精神，理解、尊重、關心、幫助殘疾人，促進殘疾人平等參與社會生活；鼓勵殘疾人堅持愛國主義和樂觀主義，自尊、自信、自強、自立，為社會貢獻力量。”人權教育所倡導的平等、尊重、寬容的精神與殘聯的宗旨是一致的，因此殘聯應將人權教育納入到自己的業務範圍。在全社會和殘疾人中宣傳人權知識，培育全社會對殘疾人尊嚴的尊重，增強殘疾人維護自身合法權益的能力。
與其他非政府組織相比，婦聯等組織在人權教育中有一個明顯的優勢，那就是它們在全國各省市擁有一套強大的組織網絡，具有豐富的活動資源。借助這套組織網絡，它們可以大規模地開展人權教育和宣傳活動，使相應的人權宣傳活動在全國全麵展開。但是這些組織的智力資源相對較弱，在開展人權教育時可以考慮聘請高校或科研院所的人權專家，將它們的智力資源與自身的組織資源相結合。現在，各地的婦聯、殘聯和消協等組織一般都會在婦女節、助殘日和消費者權益保護日進行一些婦女權益保護、殘疾人權益保護和消費者權益保護方麵的宣傳，但這種每年一次的宣傳很難達到提高人權意識的效果。可行的做法是將人權教育經常化，從編製通俗易懂的教育手冊開始，采用各種民眾能接受的方式進行宣傳教育。
三、 民間人權非政府組織與人權教育
民間非政府組織是真正來自於民間的民間組織，它們從民間來、為民間服務的特點，決定了它們比官方機構更容易接近那些最需要人權信息和人權教育的社會階層。它們的活動範圍通常是政府活動難以到達的領域，可以有效彌補官方人權機構的不足，將人權教育工作落實到更廣泛更深層的範圍之中。馬裏蘭大學訪問教授Richard Claude在對菲律賓的人權教育進行研究後得出如下結論：全國範圍內人權教育的實施要求全方位的努力，應對培育基層參與的自下而上的過程予以足夠的重視。無論政府的初衷如何好，人權教育都不能僅依靠自上而下的政府命令，因為政府不能獨自承擔這項工作。要使人權教育的影響普遍而深入，還需要持續謹慎地培育民眾基礎，非政府組織在這方麵能夠發揮重要的推動作用。菲律賓的實踐表明，“強大的、獨立的、批判性的非政府組織和教育協會的盛行是成功的項目發展和實施的最重要的保證，它們的參與使實施過程更有活力。”Richard P.Claude. Human Rights Education: The Case of the Philippines. Human Rights Quarterly 13,no.4(1991):524.當然，無論是在哪一個國家，民間非政府組織要真正發揮促進大眾人權教育的作用，都必須依靠一個政治支持的環境。
我國政府對不同種類的非政府組織采取不同的管理策略，我國的非政府組織之間存在較大差異，如果按照它們挑戰國家政治權力的能力大小來分類，可以把它們分為：政治反對組織、功能性團體（如工會、婦聯）、重要的社會服務組織（即提供政府和社會都需要的社會服務的組織，如待業協會、學會）和次要的社會服務組織（即提供社會需要的社會服務的組織，如環保組織、同學會等）。政府對不同種類非政府組織實施不同的管理策略：堅決禁止政治反對組織，把功能性團體直接納入自己的組織體係，對重要的社會服務組織實施間接控製（雙重管理體製），對次要的社會服務組織則實施放任式管理。（參見康曉光、馮利：《中國NGOs治理：成就與困境》，載［美］麗莎?喬丹、［荷蘭］彼得?範?圖埃爾著，康曉光等譯：《非政府組織問責：政治、原則與創新》，中國人民大學出版社2008年版，第139頁。）對民間非政府組織主要是通過雙重管理體製進行間接控製，即政府通過設立較高的準入條件、嚴格的審批程序和審查製度對非政府組織進行監管和規製，在兩者的關係中擁有絕對的主導權。在這種管理模式下，非政府組織的發展空間受到很大限製。對於我國絕大多數民間維權組織而言，它們麵臨的最現實的問題就是法律合法性問題。因為沒有合法身份，不僅會影響它們的公信力和資金的籌措，而且會使它們麵臨隨時被取締的風險。根據《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理條例》，我國民間組織的成立實行嚴格的雙重許可登記製度。除了要滿足條例規定的成立條件外，還要有一個允許其成立並承擔管理責任的業務主管單位。根據這兩個行政法規，國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務範圍內社會團體的業務主管單位，同時也是有關行業、業務範圍內民辦非企業單位的業務主管單位。所有的民間組織都必須經過業務主管單位審查同意後，才能向登記管理機關提出申請，這實際上增加了民間組織成立的難度。一些組織因找不到業務主管單位而無法取得社會團體登記，它們或者保持非法狀態，或者轉而申請工商登記。民間組織申請工商登記，雖然解決了法律合法性問題，卻也帶來了許多隱患。“非營利性公司”這一畸形身份，不僅增加了組織運作的負擔和成本，而且也影響了它們在民眾中的信譽，甚至會引來法律的製裁。例如北京公盟法律研究中心（簡稱“公盟”）就是一個非營利為目的、在工商部門注冊登記的民間公益組織，它在2009年因接受的捐款沒有納稅而被處罰並被取締。公盟事件突顯了我國非政府組織麵臨的法律尷尬。
從本質上講，成立民間組織是公民行使結社自由權的一個方麵。作為一項基本人權，結社自由受到我國憲法的明確保護。當然這項權利並不是絕對的，它的行使不得損害國家的、社會的、集體的和其他公民的合法的自由和權利。國家為了維護社會公共利益和社會基本秩序，可以通過法律對結社自由進行限製。因此，我國通過立法對民間組織進行監管和規製的做法本身是無可厚非的。問題在於不僅基本權利不是絕對的，對基本權利的限製也不是絕對的。任何對基本權利的限製都不能掏空該項權利的內核，使其名存實亡。如果用這一標準來反觀兩個條例規定的監管製度就可以發現，雙重許可體製已經在事實上將數以百萬計的民間組織排除在許可範圍之外，使公民的結社自由無法真正實現。一方麵，條例規定的條件使一些民間組織望塵莫及，無法得到成立許可；另一方麵，過高的準入標準也會被一些政府利用作為阻止民間組織合法化的理由，這一點在民間維權組織中體現得最為明顯。因為民間維權組織的維權行為會觸及一些地方政府和利益集團的利益，一些業務主管單位和登記管理機關出於降低政治風險和規避責任的考慮，通常會以雙重管理為借口阻止它們的成立。實際上，造成我國民間組織登記困難，公民結社自由形同虛設的原因主要有兩個：其一是法律的嚴格限製；其二是一些政府和政府官員對民間組織心存疑慮和芥蒂。因此，要改變現狀也需要從這兩個方麵著手。
首先，修改現有立法，為民間組織的發展提供一個健康合理的法律框架。從我國民間組織立法所規定的雙重管理體製、嚴格的許可條件以及限製競爭的政策可以看出，與其說這些立法是在對民間組織進行管理，不如說是在控製。在這種嚴密控製的立法思路下，保護民間組織合法權益的立法宗旨沒有得到充分體現。如兩個條例都規定成立民間組織需要事先經過業務主管單位的許可，但卻沒有對未獲許可的組織提供任何有效的救濟。實際上，由於業務主管單位的確定本身就具有很大的不確定性，即使法律提供了救濟途徑，在實踐中也難操作。為了扭轉這種狀況，切實保障公民的結社自由權，修改現有立法、降低準入條件已經成為必然。雖然由於各種原因，全麵修改兩個條例還需要一些時日，但一些地方，如江蘇、上海和廣東已經進行了一些有益的探索。如2008年10月，深圳市政府頒布了《關於進一步發展和規範深圳市社會組織的意見》，明確要求簡化社會組織的登記程序，除法律、行政法規規定必須由有關部門在登記前進行前置審批的之外，工商經濟類、社會福利類、公益慈善類的社會組織申請人均可以直接向社會組織登記管理機關申請登記。深圳的改革得到了民政部的認可，2009年7月，民政部與深圳市簽訂了《推進民政事業綜合配套改革合作協議》，肯定了深圳的改革方向，明確要求深圳繼續先行先試，全麵探索直接登記的管理體製。值得一提的是，在深圳的探索中，民間維權組織沒有被納入其中，這也從一個側麵反映出民間維權組織處境的艱難。
實際上，過高的準入標準並不是我國民間組織立法存在的唯一問題，還有一個更突出的問題是對民間組織成立後的活動缺少有效的法律規範。人們之所以會忽視這個問題，並不是因為它不重要，而是因為它還沒有成為大部分民間組織現階段必須麵對的問題。為了給民間組織提供一個良好的生存和發展環境，除了降低準入標準外，至少還需要完善下列幾個方麵的法律製度：募捐法律製度、財務管理法律製度、稅收法律製度、內部管理法律製度和人力資源（員工社會保障）法律製度。
其次，轉變政府觀念，正確認識民間組織的作用。民間組織，尤其是民間維權組織常以政府監督者的角色出現，因此容易引起政府的誤解和反對。一些政府和政府官員甚至將民間維權組織視為是反政府組織，認為它們的存在和發展會威脅到國家安全和社會穩定。因此，要想充分發揮民間維權組織的作用，使他們在人權保護和人權教育中與政府形成良性互動，就必須消除政府對它們的誤解和反對。實際上，隨著民間維權組織的成長，一些比較開明的地方政府已經對它們的價值有了新的認識，開始把這些組織獨立發揮功能作為一個民主製度活力的積極指標，而不是一個社會的威脅。但是這種認識在我國大部分地方政府和大部分政府官員中還不具有普遍性，如果不能實現政府觀念的徹底轉變，即使對現有立法做了修改，也無法真正改變民間組織的生存環境。
當然，法律的修改和政府的支持隻能為民間維權組織的活動提供一個有利的外部環境，並不能保證它們活動的效果，民間維權組織還要靠自身的努力為自己的發展爭取更大的空間。換言之，它們隻有具備規範化的運作和較強的解決社會問題的能力，才能真正贏得政府和社會的認可。實際上，這也是民間維權組織的人權宣傳能夠取信於民眾的最重要的前提條件。也就是說，民間維權組織的組織越規範，解決實際問題的能力越強，它們在民眾中的威信就會越高，民眾對它們的人權宣傳就越容易接受，反之亦然。
四、 海外人權非政府組織與人權教育
除了我國本土的非政府組織外，海外的人權非政府組織也是推進我國人權教育的一支不容忽視的力量。海外人權非政府組織既包括外國的人權非政府組織，也包括國際人權非政府組織。近年來，海外非政府組織在我國發展迅速，它們直接參與我國的活動，並為我國本土非政府組織提供了學習的範例和大量的資源。它們在中國開展活動，一般都是通過與中方機構進行合作實現的。具體的合作方式靈活多樣，“從單純為中方機構的研究、會議和運作項目提供資助，到參與中方機構的一些項目的設計策劃並提供資助，再到實施自己既定的一些項目”葉常林、許克祥、虞維華等著：《非政府組織前沿問題研究》，中國科學技術大學出版社2009年版，第174頁。，不一而足。在人權教育領域，海外的人權非政府組織有著豐富的資源優勢。在我國人權教育發展的初期，充分利用海外資源是十分必要的。但是，由於人權問題較為敏感，政府和一些國內機構在與海外人權非政府組織接觸時通常都較為謹慎。與其他領域相比，海外非政府組織參與人權教育的比例是比較低的。在這方麵，瑞典瓦倫堡人權和人道主義法中心（RWI）與中國的合作項目是一個較為成功的嚐試，為合理利用海外資源積累了經驗。1996年瑞典和中國簽訂了一項在人權領域進行合作的諒解協議，實際人權項目在中國的實施主要由一個獨立的學術機構——瓦倫堡人權和人道主義法中心執行。該中心主要在瑞典和國外從事人權研究、人權教育和培訓。在瑞典國際發展合作處的資助下，RWI在中國的目標是在政府當局和學術機構開展提高人權能力的各項活動。自從2000年開始，中心主要與中國的法律院係合作。RWI在中國的一個重要項目是“北大項目”。這個項目從2004年開始，由北大法學院人權研究中心負責管理。項目被安排在北大法學院國際法專業碩士課程中，同時對北大所有的碩士研究生開放。Jessica I.Yeh. Promoting Human Rights in China Through Education: An Empirical Impact Evaluation of The Swedish Approach From A Student Perspective. AsianPacific Law & Policy Journal,2008(10):115.RWI之所以能與中國政府和合作者建立穩固的關係，一方麵是由於瑞典長期保持政治中立，國內人權記錄較好，而且一直與中國保持友好關係；另一方麵，RWI一直強調自己是一個獨立的、注重實際的、非政治性的學術機構，這一身份使它贏得了中方合作者的信任。
在與海外人權非政府組織進行合作時，應對海外人權非政府組織的角色有一個正確的定位和認識，既不能一味敵視，也不能任其為所欲為。正確的做法應當是加強相關法律法規的建設，為它們在我國的活動提供合法身份，並對其行為進行有效規範。既要充分發揮它們在人權教育中的積極作用，又要避免它們利用人權教育之機煽動民眾對抗政府，破壞社會秩序。
除了非政府組織外，其他的社會機構，如學校、家庭、社區組織、社會培訓機構和大眾傳播媒體等都在人權教育中有獨特的作用。國家應鼓勵它們將人權教育納入各自的活動中，共同推動人權教育的發展。
第二節人權教育途徑的拓寬
作為全民終身教育，人權教育應當通過正規教育、非正規教育和非正式教育等多種途徑全麵展開，正規教育是從小學到大學按時間順序排列的、有等級結構的教育製度，除了一般的學術研究外，還包括大量專門的全日製技術和職業培訓項目和學院。非正規教育是指處於正規教育之外，為一定學習群體學習目的的實現而開展的有意識、係統的教育事業。非正式教育是每個人從其日常的經驗以及他們周圍的家庭、鄰裏、工作、休閑、圖書館、媒介中，獲取知識、技能、態度和價值的終身學習過程。參見P.H.Coomb.New paths to learning for rural children and youth.New Youd,NY:International Council for Educational Development,P11.這一點已經得到了國際文件和人權教育擁護者的普遍認可。如《1995—2004年“聯合國人權教育十年”國際行動計劃》第25段：“在政府以及國際援助者和方案的幫助下，應該鼓勵和協助中小學、大學、專業和職業培訓方案和機構設計人權課程和相應的教材和資料，並納入早期童年、小學、中學、中學後和成人等各個層次的正規教育。”第26段：“為了使人權教育納入非正規方案，在政府和國際援助者和方案的幫助下，應該鼓勵和協助公民社會中的適當機構，包括非政府組織、工人和雇主組織、工會、大眾傳播媒體、宗教組織、社區組織、家庭、獨立的信息、資料和培訓中心及其他機構，設計和提供這種非正規教育方案。”我國目前的人權教育途徑較為單一，主要以正規的學校教育為主。今後發展方向應是：在完善學校教育途徑的同時，努力開發新的教育途徑，推動人權教育向縱深發展。
一、 利用大眾傳媒開展人權教育
大眾傳播是傳媒組織使用某項技術作為媒介與大規模受眾進行溝通的傳播形式，其中被用於傳播的技術被稱為是大眾傳播媒介，即大眾傳媒。當代大眾傳媒主要包括報紙、廣播、電視、電影和互聯網，作為大眾信息傳播的載體，它們也為人權教育提供了重要渠道。“聯合國人權教育十年”行動計劃已經認識到“大眾傳播在向社會所有階層包括向各種文化程度的人員以及在邊遠地區居住或工作的人員進行人權教育方麵可發揮重要作用”，因此要求加強對媒體從業人員進行人權方麵的宣傳，並特別強調“參與‘十年’的所有行為主體同媒體接觸時，都應該在充分尊重媒體的獨立性以及新聞自由和言論自由的情況下，鼓勵增加向公眾報導人權問題和編製節目提供關於人權的資料和思想，並促進關於人權的公共對話”。General Assembly: Plan of Action for the United Nations Decade for Human Rights Education, 1995—2004:Human rights educationlessons for life,Para79—80.UN doc A/51/506/Add.1,12 December 1996.
（一） 大眾傳媒在人權教育中的作用
“大眾傳媒天生所具有的放大信息的氣質是任何組織和群體都不具備的，因此，它影響公眾的作用也是任何組織和團體所無法替代的。”謝嶽著：《大眾傳媒與民主政治》，上海交通大學出版社2005年版，第78頁。首先，大眾傳媒的受眾廣泛，擴大了人權教育的範圍，能夠把更多的人群納入到教育對象中。大眾傳媒以其超強的社會滲透力，使越來越多的公眾了解到人權的基本知識和社會中發生的各種人權事件，從而更深切地理解人權對於個人和社會生活的意義。對於人權事件，我們應當作廣義的理解，不僅包括各種人權侵犯現象，也包括各類人權會議、人權訴訟以及人權推動者為推動人權進行的努力。與正式的學校教育相比，大眾媒體的功能在於使人權問題得到更多公眾的關注，使人權觀念得到公眾的廣泛支持。其次，大眾傳媒使教育效果更加明顯。大眾傳媒特別是電視、電影在傳播人權知識時可以采用藝術化、娛樂化的手法，使人權教育的內容豐富、立體。公眾在視聽享受的同時，也在無形中接受了人權知識和人權觀念。再次，大眾傳媒傳播的人權信息具有及時性，使人們能夠在第一時間了解發生在世界各地的人權事件。最後，大眾傳媒提供的人權信息具有無限量性和多樣性的特點，可以滿足不同群體對人權信息的需求。互聯網等新的傳播技術的出現進一步擴大了大眾傳媒的優勢，它們“允許更大數量的信息傳遞和信息檢索，讓使用者對內容的創造和選擇有更大的控製權，同時對普通消費者來說花費更少”。Steven H. Chaffee and Miriam J. Metzger. The End of Mass Communication? Mass Communication & Society, 2001, 4(4):369.
雖然大眾傳媒在人權教育中擁有上述優勢，但其實際作用的發揮還要受到許多因素的製約。首先，政府對媒介的控製限製了大眾傳媒的作用。出於對大眾傳媒的警惕，對媒體從業人員社會責任的不信任，對基本人權的保護和促進媒介服務於公眾需求等多方麵的考慮，各國政府都在不同程度上對大眾傳媒進行控製和監管。即使是在有著新聞自由傳統的美國，大眾傳播活動仍然受到政府的一定限製，其中最突出的是聯邦通訊委員會（FCC）對廣電媒體的控製。聯邦通訊委員會依法管理美國各州和跨國的電台、電視台、電話、衛星、有限電纜等通信業務，並被授權給商業性和非營利性電台、電視台更新經營許可證。它最直接的控製方式是製定規則並對違反規則的行為進行懲處，懲處包括警告、罰金，直至撤銷經營許可證。在一些不實行許可製度的領域，各國政府對傳播活動和傳播內容的監督也一直沒有放鬆。各國都有相關的新聞立法和豐富的司法判例，禁止傳播誹謗侮辱、損害他人名譽、幹擾公平審判、顛覆國家和具有色情內容或冒犯性語言的信息。參見吳曼芳著：《媒介的政府規製》，中國電影出版社2008年版，第147—168頁。這些監管對於平衡新聞自由與其他人權和公共利益之間的衝突是十分必要的，但是也存在被政府濫用以控製媒介的可能性，尤其是對傳播內容的限製很可能會被作為禁止傳播人權信息的借口。
其次，媒體對人權信息的選擇與處理方式也會對大眾傳媒的作用產生一定影響。媒體在選擇人權信息時需要處理以下兩類關係。其一，人權問題不是媒體報道的唯一對象，媒體通常需要在人權信息與其他信息之間做出選擇。影響媒體信息選擇的因素有很多，除了上述政府的控製外，媒體的產權形式、意識形態以及來自市場和受眾的壓力等都扮演著重要的角色。上世紀70年代以後，各國政府開始對嚴格的政府監管措施進行反思，出現了一股放鬆管製和媒體私有化的浪潮。這些做法取消了政府對媒介的壟斷，促進了媒介產業的發展，但同時激烈的市場競爭也帶來了產權的集中和新的壟斷。如德國在上世紀80年代形成了十個大的報業集團，其中施普照林格報團占有了德國日報近80％的零售份額；英國全國性報紙市場中近90％的發行量出自國際新聞集團、鏡報報業公司、聯合報業公司和每日郵報集團四大報業集團，地方性報紙已全部壟斷化經營；美國最大的25個報業集團擁有全國日報總數的43％，占全國日報發行量的54％，廣播電視業也日益集中在少數集團和個人手中。（參見吳曼芳著：《媒介的政府規製》，中國電影出版社2008年版，第148—149，153，160頁。）其直接後果是大眾傳媒被控製在少數精英群體的手中，大眾傳播的多樣性受到了威脅，與社會少數群體和邊緣群體有關的人權事件和人權信息很難得到及時報道。如一些媒體在報道武裝衝突時，通常關注軍隊傷亡人數，而對平民的生命和財產損失隻是一帶而過或完全忽略。這種信息選擇的模式沒有體現出媒體對弱勢群體人權的關懷，也無法激發公眾的人權意識。與此同時，媒體的商業化運作也加劇了這一趨勢。媒體在商業利益的刺激下，更多關注投資者和廣告商的利益，來自於受眾和市場的壓力降低了媒體對人權事件進行優先、全麵報道的可能性。其二，在現實生活中存在大量的人權事件和豐富的人權信息。任何一個主體，包括人權標準的製定者、人權擁護者和司法裁判者都不可能同時關注所有的人權問題，他們的關注都具有一定程度的選擇性。大眾媒介亦是如此。媒體在選擇人權事件時，通常會受到人權事件與本國的關聯程度、人權事件的重要性等因素的影響。一般而言，媒體更傾向於報道與本國有密切關係的國際或他國人權事件，或者本國發生的重大人權事件，而對與本國無關的或者本國的普通人權事件則較少關注，這種傾向不利於公眾全麵的人權意識的形成。出現這種狀況的主要原因是媒體的市場壓力，當然與媒體從業者的人權意識不強也有一定關係。
在媒體選擇了人權事件作為報道主題後，媒體的具體報道方式也會影響其在人權教育中的效果。W.蘭斯?貝內特總結了當代新聞生產實踐扭曲報道內容的四種方式：新聞的個人化、新聞的戲劇化、新聞的片段化和新聞的正常化。W. Lance Bennett. News: The Politics of Illusion. 3rd ed. New York: Longman, 1988.轉引自斯坦利巴蘭、丹尼斯戴維斯著，曹書樂譯：《大眾傳播理論:基礎、爭鳴與未來》（第三版），清華大學出版社2004年版，第329—330頁。雖然這一結論關於媒體的社會作用的看法過於悲觀，但它確實提出了新聞實踐中的一些重要問題。這些問題也會在人權事件的報道中出現，並在一定程度上影響人權宣傳的效果。以新聞的片段化為例，我們可以很清楚地看到這種消極影響的存在。實際上，媒體報道對公眾人權意識的影響與媒體對人權事件報道的詳細程度、頻率和方式都有直接關係。按照報道的詳細程度，我們可以把人權報道分為三種類型：一是詳細報道；二是片段，即隻提供與人權相關的數據，而沒有進一步的描述和分析；三是直接忽略或接近忽略，即不報道或隻在其他報道中順帶提到。其中片段是最常見的。在片段性的報道中，人權事件以簡短的事件摘要的形式出現，缺少興趣和背景知識的受眾很難理解其中的人權意義。與片段相比，更詳細的報道通常還會包括對受害人生活的描述——他的家庭、他的生活環境和他的抗爭——這些富於人性化的、描述性的報道對於公眾人權意識的形成是至關重要的。因為這樣的報道使那些本來遙遠的事件看上去更加熟悉和真實，受眾更容易產生同情性的反應。