具此決心，飭外交部人員堅持磋商，此外凡損失權利較重者，均須逐字斟酌，竭力挽回。乃日人利用中國亂黨，各處滋擾，而又散布謠言，蠱惑各國，分遣大枝陸軍，直趨奉天之沈陽、山東之濟南，海軍亦時在渤海出沒遊弋。因之舉國恐惶，全球震動，不知其用意所在。予以保全國家為責任，對外則力持定見，終始不疑；對內則撫緝人民，勿令自擾，將及四月，持之益堅。彼遂以最後通牒迫我承認。然卒將最烈四端，或全行消滅，或脫離此案；其他較重之損失，亦因再三討論，得以減免，而統計已經損失權利頗多！疾首痛心，憤慚交集。往者已矣，來日方長，日本既有極大政略，謀定已久，此後但有進行，斷無中止。兼弱攻昧，古有明訓。
我豈可以弱昧自居，甘為亡韓之續？處此競爭世界，公理強權，勢相對待，人有強權之可逞，我無公理之可言。長此終古，何以為國？經此次交涉解決之後，凡百職司，痛定思痛，力圖振作……我漢族皆神明之胄裔，詰以斯言，能甘心忍受否？其亡其亡，係於苞桑。惟知亡，庶可不亡，凡百職司，其密誌之！此諭。袁世凱謝世之日，有人在他的書案上發現了他親筆書寫的一句話：“為日本去一大敵，看中國再造共和。”這或許是他死前留以自挽之話。
“二十一條”的交涉剛剛結束，“共和不適於中國國情”的流言便不脛而走。1915年8月，袁世凱憲法顧問、美國人古德諾在上海《亞細亞報》發表題為“共和與君主論”的文章，指稱中國“大多數之人民智識不甚高尚”，“無研究政治之能力”；辛亥革命“由專製一變而為共和，此誠太驟之舉動，難望有良好的結果”；“中國如用君主製，較共和製為宜”。
袁世凱法律顧問、日本人有賀長雄也發表《共和憲法持久策》，鼓吹中國須由袁世凱做皇帝，總攬大權。8月，楊度、孫毓筠、嚴複、劉師培、李燮和、胡瑛等六人，組織了“籌安會”，人稱籌安會“六君子”。籌安會名為“學理討論”，實為袁世凱複辟帝製張目。他們援引古德諾之說“君主實較民主為優，而中國尤不能不用君主國體”，通電全國各地文武官吏、商會團體速派代表進京，討論國體問題。
袁世凱在各地的支持者紛紛派代表進京參加討論。僅數天，籌安會即宣布各省機關及各團體代表投票表決“一致主張君主立憲”，並向全國通告：
立國之道不外兩端，首曰撥亂，次曰求治。中國撥亂之法，莫如廢民主而立君主；求治之法，莫如廢民主專製而立君主專製。9月，在京各省文武官吏的代表分別組成“公民請願團”。隨之，各種請願團紛紛出籠，什麼商會請願團、教育會請願團、婦女請願團、乞丐代表請願團、人力車夫代表請願團、孔社請願團等，五花八門，無所不有。這些請願團和籌安會各省請願團一起，向參政院投遞實行君主製的請願書，掀起複辟帝製的風潮。9月19日，袁世凱親信梁士詒組織“全國請願聯合會”，兩次請願盡快決定國體。
隨後，在“全國國民代表大會”名義下，各省選出國民代表1993人，分省進行國體投票，然後再將票彙集北京。投票代表獲贈巨額“川資”、“公費”，安排豪華旅舍、宴飲、娛樂；所投之票一律印上“君主立憲”四字，實行記名投票。