8月，參政院秉承袁世凱意旨，製定了《大總統選舉法》（12月29日公布），規定大總統任期十年，可連選連任。選舉大總統由參政院和立法院各推五十人進行，且參政院“認為政治上有必要時”，可以“議決現任大總統留任”而不用進行選舉。更有一項奇特規定：繼任大總統的確定，猶如清室的秘密立儲，由現任大總統預先確定，寫在“嘉禾金簡”上，密藏於“金匱石室”中；到選舉時，人們隻能打開石室，取出金簡，照單“選舉”。所以當時輿論認為，袁世凱不但有終身任總統、終身獨攬統治權的保證，而且由於有權指定繼承人，還能夠傳位給自己的兒子。這樣，除了一塊“中華民國”的空招牌，袁世凱已和專製皇帝沒有區別。
洪憲帝製
袁世凱從臨時大總統到正式大總統，進而成為終身總統。傳統觀點以為，袁世凱的野心沒有滿足，利令智昏，竟然違背曆史潮流，夢想恢複帝製。近年來一些學者認為，袁世凱既在其位，便要為所欲為，身體力行，貫徹他以中國國情唯宜實行君主立憲之思想，遂示意心腹爪牙四處活動，製造輿論，聲言共和製度行不通，隻有改為帝製，國家才能富強。帝國主義列強則希望袁世凱作為鐵腕的獨裁者加強對內控製，以便通過袁世凱擴大其在華的侵略勢力。
1914年前後，英、美、德等國先後慫恿袁世凱稱帝。日本也以支持袁世凱稱帝為交換條件，奪取大量權益。而袁世凱為了去掉“民國”這一牌號也極力尋求帝國主義列強的支持，大肆出賣國家主權，為複辟帝製積極做準備。據不完全統計，袁世凱當權的幾年裏，和外國侵略者先後簽訂過100多個不平等的合同、協定和條約。
1914年8月，第一次世界大戰爆發。歐洲列強無暇東顧。日本借口對德宣戰，派遣軍隊登陸山東半島，企圖奪取德國在山東的侵略地位。袁世凱政府竟宣布“局外中立”，聽任日本武裝占領膠濟鐵路全線及青島。
1915年1月18日，日本公使向袁世凱提出臭名昭著的“二十一條”。他一麵恫嚇袁世凱：中國革命黨人與日本“政府外許多有錢有勢的日本人保有十分密切的聯係”，“除非中國政府給予友誼的明確證明，日本政府也許不可能阻止這些人在中國煽動騷亂”；一麵引誘袁世凱：“如果總統現在接受這些要求”，“日本政府以後可能對袁總統提供幫助”，並露骨表示，“中國如欲改國體為複辟，則敝國必讚成”。
“二十一條”分為五號：第一號四條，中國政府承認日本享有德國在山東的一切權利，並加以擴大；第二號七條，要求將旅順、大連租借期限及南滿、安奉兩鐵路期限延長為九十九年，並承認日本在南滿及內蒙東部的特殊權利；第三號兩條，中日合辦漢冶萍公司，未經公司同意，不準他人開采附近礦山；第四號一條，中國沿海港灣及島嶼，不得租借或割讓給其他國家；第五號七條，要求中國政府聘用日本人為政治、財政、軍事等顧問，中國警政及兵工廠由中日合辦，將武昌至九江，南昌至杭州、潮州間之鐵路建築權給與日本，允許日本在福建省有投資修築鐵路及開采礦產的優先權。
這是把中國變成日本殖民地的無理要求，連曹汝霖都說：“日本這次提出‘二十一條’，包羅萬象，集中大成，勢力由東北、內蒙以至閩、浙，權利由建鐵路、開礦產以至開商埠、內地雜居。甚至第五項要求政府機關設立日本顧問，兩國用同一軍械，警察由日本訓練，小學用日本教師，日本僧人到內地傳教。
凡此苛刻條件，思以雷霆之壓力，一鼓而使我屈服。若使遂其所欲，直可亡國。”然袁世凱政府竟派出代表同日本公使進行秘密談判。在談判期間，日本以“換防”為名，增兵大連、青島、塘沽等地，進行武力威脅。經過幾個月的秘密談判，5月7日，日本發出最後通牒，限48小時內答複。