1.1保護區基本情況
西洞庭湖自然保護區是1998年經湖南省人民政府批準建立的省級自然保護區。自然保護區位於洞庭湖西部、漢壽縣境內，地理位置為東經111。48 7 50”～112。16 740”，北緯28。49 750”～29。08 750”，總麵積356.8 km2。保護區以越冬水禽、水禽棲息地及濕地生態係統為主要保護對象，以阻止洞庭湖濕地進一步萎縮退化和實現濕地資源可持續利用為主要工作目標的湖泊濕地類型的保護區。2002年2月，被中國政府指定並申報列入“國際重要濕地”名錄。
西洞庭湖是整個洞庭湖濕地不可分割的重要組成部分，優越的自然環境和地理條件菹育了豐富的生物資源。經野外考察，記錄到區內植物865種（含歸化種），包括古生代或中生代遺留下來的殘存種——南方紅豆杉、銀杏、芒箕、石鬆等；鳥類207種，屬國家一級保護的有白鶴、白頭鶴、大鴇、黑鸛、東方白鸛、中華秋沙鴨等7種，屬國家二級保護的有白琵鷺、遊隼、小天鵝等20多種。省級重點保護的20種，魚類114種，其中包括中華鱘、鰻鱺、鰣魚、胭脂魚、銀魚等國家珍稀保護和珍貴的魚類資源。
另外，西洞庭湖是東亞候鳥遷徙路線中的重要棲息地。西洞庭湖的鳥類包括4個世界分布區係鳥類和7個國內地理分布區係鳥類中相當數量的代表種。
1999年6月，漢壽縣人民政府將退田還湖後的青山垸劃歸保護區實行封閉管理，保護區擁有土地所有權和管理權。除此之外，在保護區356 800 km2範圍內的其餘麵積的管理權、土地權和經營權仍然歸屬原管轄部門。主要來自湖洲局管理蘆葦洲灘，漁政局管理漁業資源捕撈，水產部門管理水麵養殖。還有一些政府的特定部門在保護區範圍內行使各自的職權。
西洞庭湖自然保護區管理處隸屬於漢壽縣林業局，為科級事業單位。自保護區建立以來，在國家林業局、湖南省林業廳和WWF的指導與幫助下，完成了保護區“湖南漢壽西洞庭湖自然保護區管理計劃”“湖南省目平湖（西洞庭湖）濕地自然保護區生態旅遊總體規劃”“西洞庭湖自然保護區青山垸濕地保護與恢複示範工程可行性研究報告”等一批規劃和管理計劃。
1.2周邊社區背景、土地利用和經濟狀況
自然保護區周邊環境十分複雜，毗鄰接壤五個縣、區的15個鄉、鎮、場，總人口約為40萬人，人口密度較大，人為活動極為頻繁。
社區經濟以農業為主，兼顧漁業、林業和畜牧養殖業，輔以少量鄉鎮企業。本地曾是國家重要的糧食生產基地，土地利用以農業開發為主，農作物有水稻、棉花、甘蔗、玉米、蔬菜、油料、養殖、造紙、製藥等。其中漁業相造紙業極大地依賴保護區的自然資源。
社區居民經濟收入差異較大。城鎮工薪階層及企業工人一般的年均收入在5ooo～io ooo元；農民、漁民年均收入均為3 000元以上。
西洞庭湖自然保護區管理處宣教中心及退田還湖後劃歸保護區管理的青山垸位於蔣家嘴與洋淘湖鎮之間，離兩鎮政府所在地相隅一裏。兩鎮總麵積37 km2，7 597戶，30 199人。其中有1 789戶人屬退田還湖後的農、牧、漁民，這部分人除多數在蔣家嘴和洋淘湖安家另謀職業外，其中仍有300多戶農、漁民無生計出路。而蔣家嘴鎮地方小，總麵積僅有4 km2，人口18 057人。雖然是小工業城鎮，但稠密的人口，加之部分人無任何生產資料，所以，他們給保護區的管理工作帶來了很大的困難。
1.3保護區在當地的地位與作用
由於保護區是新成立的單位，在湖泊、濕地的管理方麵又分屬於各自的部門。另外，保護區隸屬於林業部門，林業與水域的管理反差較大，又與生產活動如漁業捕撈、蘆葦生產、水麵養殖以及水運交通沒有表麵而直接的關係，在管理上存在著誤解。
雖然漢壽縣人民政府在保護區成立之時發布了公告，明確了保護區的管理範圍和管理職權，但由於與之相適應的土地和經營權屬並沒有完全移交，隻相當於在原有條塊管理的基礎上增加了新的管理部門而已。沒有將保護區作為一個真正的具有實際管理區域和肩負整個區域生態安全建設的基礎保障實體。因此，在人們的心目中，保護區僅僅是管理鳥和野生動物的部門，在當地的地位並不是很高。
自然保護區成立以來，一直把工作的重點投放在目平湖外湖和青山垸的濕地生態管理上。開展了一係列的生態保護宣傳與科研監測活動：打擊違法狩獵和過度捕撈行為，與各相關單位、社區和當地群眾開展協調工作，在區內的濕地生態恢複、越冬候鳥。
1.4保護區與周邊的關係
由於保護區成立以來的社會地位不高，在保護初期所從事的工作以打擊違法狩獵和禁止過度捕撈、限製甚至清除在保護區範圍內的生產經營活動為主。因此，保護區與周邊社區特別是涉及具體權益的部門和一部分漁民之間的矛盾增加，衝突較大，關係僵化。尤其是在青山垸退垸還湖範圍內移民的，以捕撈為生計的漁民與保護區的矛盾激化，對立性強。
也有一些部門與保護區的關係較為密切。保護區在建立之初得到了WWF的幫助，建立了宣教中心，購置了巡邏船隻，在生態旅遊、環境教育與公眾意識建設方麵做了大量的工作。青山垸作為退垸還湖的區域，WWF和保護區協助當地政府在替代生計方麵開展嚐試和推廣活動，使當地政府和相當一部分公眾對濕地生態保護的前景和實際意義有了長遠的認識。蔣家嘴鎮政府、洋淘湖鎮政府和當地的教育、旅遊、環保、公安、新聞等行業行政主管部門、社會公益部門以及周邊學校廣大師生與保護區的關係較為密切，一部分當地居民和漁民也能支持保護區開展的各項工作。
1.5政策與法律內涵的切入點
作為濕地類型的保護區，西洞庭湖自然保護區目前實施的能夠有效管理依托的法律、國家和地方的有關政策是十分有限的。
在國家和湖南省濕地條例沒有正式出台、整個洞庭湖沒有進行綜合的整體規劃、濕地管理的權限沒有正式明確的前提下，開展局部地區的濕地保護，僅僅依靠《中華人民共和國自然保護區條例》《中華人民共和國野生動物保護法》和有關規定以及湖南省製定的實施細則，是難以從法律衝突、政策矛盾、權限分割、規劃滯後的現狀中尋找到可靠的依托進而對整個保護區域實施整體保護的。
由於西洞庭湖自然保護區真正具備完全保護區意義，所以才對區域實施整體保護，社區共管的必要性和可行性也相對明顯。事實上作為一個新成立的保護區，該區域內的社區共管工作也是保護區目前能夠著手開展的優先工作。
因此，以西洞庭湖自然保護區的共管體製研究為切人點，將青山垸已經實施的社區共管體製為本案例的研究對象，探討在社區發展矛盾大、管理部門多、人口流動性強、開放性的濕地保護區實施社區共管的有利因素、存在的問題和需要解決的核心矛盾，梳理出在法律保障、政策支撐和管理體製方麵的迫切需求，並嚐試分析在西洞庭湖自然保護區建立科學合理的社區共管模式的必要性和推廣的可行性，具有十分重要的現實意義。
2案例的主要衝突和問題
2.1衝突和問題類型
在西洞庭湖自然保護區的社區衝突問題中，存在著以下兩個基本類型。
2.1.1管理權屬型衝突在整個西洞庭湖自然保護區範圍內，比較集中的社區衝突和問題體現為管理權屬的衝突。特別是在目平湖等外圍濕地的管理過程中，由於管理部門多，涉及的水利、航運、血防、公安、漁政、環保、湖洲管理等相關利益部門事實上已經進行了多年的例行管理，形成了各自管理湖泊、洲灘和不同經營生產人群的傳統。有利於或不利於濕地生態係統完整、生物多樣性資源保護與持續利用的生產經營方式依然存在。保護區開展的保護工作，履行的濕地資源管理權往往與以上部門的管理權發生矛盾。
2.1.2資源利用型衝突資源利用型衝突主要集中體現在青山垸退垸還湖封閉管理區。由於1998年退垸後遷移出的居民中仍有近300多戶農、漁民無生計出路。國家移民時僅僅提供了居民房屋建設所需的資金，沒有完全解決漁民持續發展所需的啟動資金、生產經營場所和生產資料。按照生產經營的傳統，他們依然選擇了青山垸萬餘畝水域作為發展生產、謀求致富的主要區域，從事漁業捕撈、水麵養殖。
作為保護區而言，既然擁有了該區域的絕對土地管理權和封閉管理權，並計劃作為濕地生境恢複項目和鳥類保護的主要區域，初期還無法理解或者允許大量漁民回歸垸內從事過度的違法捕撈活動。
片麵地追求絕對保護與傳統的經營者對資源的合理利用存在著明顯的分歧，“嚴管”與“利用”之間形成了對立局麵，衝突也隨之升級。
2.2衝突和問題的發生和程度
在管理者方麵，為了達到封閉管理的目的，保護區對擅自進入青山湖垸的人員采取了八字管理措施：宣、勸、趕、拆、罰、燒、拘、判。即采用宣傳、規勸、驅趕、拆除、罰款、燒毀、拘留、判刑等一係列措施，對進入封閉區內從事漁業生產的漁民進行管理。同時，以上八種措施的實施由漢壽縣人民政府組織，以公安局、水產局、漁政站、保護區、水政、湖州管理局等多部門聯合協作的方式，開展了幾次大型的拆除“迷魂陣”、取締違禁捕魚打措的活動。開始一段時間，湖中的秩序稍有好轉，保護區的地位、威信也有所提高。
然而，這種將保護與發展對立的方式，將漁民和保護區之間的關係引向了敵對麵，甚至到了仇恨的地步。在實際執法和管理過程中，漁民與保護區的管理人員的衝突也逐漸升級。由最初的消極抵抗，逐漸發展成為正麵的衝突，甚至圍追堵截、漫罵毆打，更發生過情緒激動者將保護區人員劫持後向人群中投擲雷管的惡性事件。可見衝突已經到了水火不相容的地步。
2.3衝突和問題發生的頻度
由於各自的出發點和立場不同，漁民的生產每天都要進行，在幾乎所有的漁業捕撈期間，保護區與社區漁民的衝突和問題時時存在。隻要保護區的工作人員下湖，基本上就要麵對隨之而來的衝突，發生的頻率相當高。
2.4衝突和問題發生的結果
不言而喻，對保護區而言，衝突和問題增加了清理工作的直接成本開支，不僅工作沒有看到成效，而且還受到上級和各界人士的批評。同時，人身安全也受到威脅，人人自危，個個思遷，管理工作陷入困境；對漁民而言，本來就沒有生產生活的來源，投入到湖中的魚網和圍欄等設施經常受到保護區的阻止，或拆除或燒毀，不僅沒有獲得一定的經濟回報，投入的直接經濟成本和勞務成本血本無歸。當地人形容保護區與漁民之間就像是在上演貓抓老鼠的遊戲，在糾紛和進退中，生產停止了，管理混亂了，衝突的結果導致了兩敗俱傷的局麵。
2.5衝突和問題的發展趨勢
就青山垸的衝突和問題的發展趨勢而言，漁民無法獲得更多的其他生產資料，除了打魚之外其他行業基本都是外行，不可能主動地選擇離開湖垸。既然保護區以保護濕地、鳥類和魚類資源為目的，經國家允許，合法地占有了青山湖垸，並采取封閉的方式嚴格禁止一切漁業生產，那麼漁民隻能更緊密地團結起來，采取更為極端的手段與之抗衡，畢竟這是為了生存和發展的抗爭。
而保護區也麵臨著十分困難的選擇。作為國家工作人員，代表國家在一個相對落後、矛盾眾多的區域行使生態保護的管理職能，本身就需要克服經費不足、人手緊張的矛盾，還要與眾多利益相關者之間進行磋商和協調，並且隨時都將麵臨地人身威脅。事態發展下去的趨勢隻能導致保護區退出青山垸，或者在嚴重的衝突後果之後重新走到協商解決的談判桌前。
2.6主要的利益相關者
圍繞青山垸的資源利用，主要的利益相關者就是近300戶捕撈隊漁民。他們曾經是這片土地的主人、生產者、收獲者，青山垸是過去捕撈隊的養殖基地，現捕撈隊成員無生計。由於退垸後，限於國家和地方政府的財力，無法安排他們從事其他行業的生產，加之傳統的水上生活習慣，他們無法獲得其他的經濟來源。
3共管體製的形成
3.1共管曆程
1999年建立保護區後，保護區曾采取一係列手段和措施進行強製管理，包括保護區樹立執法宣傳牌、強製采取撤網行動、執法隊拘捕非法捕撈人員等活動。
2002年漁業捕撈隊強烈要求承包青山垸，200名捕撈隊成員圍攻保護區，強製要求承包洞庭水殖集團在已承包青山垸對麵的安樂湖的背景下，於2003年5月洞庭水殖集團通過上層動員保護區轉讓青山垸承包權，並與漢壽縣林業局已簽訂承包合同，後遭到世界自然基金會和湖南省林業局和國家林業局的強烈反對而終止。
在西洞庭湖保護區建成後的幾年中，先後有多家小型和大型公司想要承包青山垸進行各種養殖活動，均遭拒絕。
2004年1月經保護區、漢壽縣林業局、青山垸社區（現蔣家嘴和洋淘湖社區）代表協商，達成一致意見。並就青山垸社區共管事宜製定了共管方案和共管協議。在共管方案和共管協議中，嚴格規定了共管所要達成的目標、共管組織機構組成、共管方式、共管監督機製和青山垸共管後有利於生物多樣性恢複和保護的發展方案。
3.2最初驅動力及其不同利益相關者的反應
在矛盾衝突麵前，衝突雙方一開始都存在一個理解的誤區。即保護區沒有意識到在這樣的開放水域實施封閉管理過程中，可以也必須要考慮到季節性管理的重要性。保護與開發這對矛盾是可以並存的，季節性的鳥類和魚類資源保護是可以允許一定程度的漁業捕撈生產存在的，而不是簡單機械的禁止。另一方麵，漁民也沒有意識到，科學的湖泊濕地管理對於漁業生產的可持續發展是一種保障。
隻有當衝突雙方逐漸意識到彼此存在的必然性、兼容性和相互的依存關係以後，並承認與尊重以當地社區生存發展這個前提，矛盾和問題才有可能被合理地解決。
因此，保護區在WWF、漢壽縣人民政府的支持下，逐漸轉變了工作方法，開始尋求解決矛盾、共同發展的新管理模式，嚐試以社區共管的方式來管理青山垸。2004年初，在WWF和地方政府的促動下，保護區提出並正式開始實行的共管方式得到了漁民的擁護和支持，推行的壓力明顯下降，合作的速度明顯加快，矛盾和衝突的頻度和程度也相對減少。
3.3主要的目標設定
主要的目標設定是：選擇和確定一定的時間和水域，允許一定數量的漁民開展合法的受保護區監督管理的漁業捕撈生產活動。漁民則以有償使用自然資源的方式，或者附加部分資源共管的義務，使之成為濕地利用與保護的直接參與者和管理者。從而達到資源保護和合理開發利用的共同利益最大化以及管理成本、矛盾糾紛最小化的目標。在實現全麵保護的前提下，通過合理科學的規劃建設，為社區居民尋找到合適的替代產業，逐步使青山垸發展成為退田還湖、社區共管、濕地保護、合理開發、持續利用的濕地多功能綜合示範區。
3.4組織形式和製度安排
為了成功地長期保護好青山垸濕地，在資源合理開發利用上獲取較好的經濟效益，西洞庭湖保護區與漢壽縣人民政府、蔣家嘴鎮政府、洋淘湖鎮政府、漢壽縣林業局等有關部門以及轄區內的漁民代表請示協商成立了漢壽西洞庭湖自然保護區青山垸社區共管委員會。
共管委員會由漢壽縣人民政府牽頭組建，成員包括縣林業局、西洞庭湖保護區、蔣家嘴鎮政府和洋淘湖鎮政府及轄區漁民代表、水產局、旅遊局、公安局、環境保護局等。主任必須由縣人民政府分管農業的副縣長兼任，常務副主任由西洞庭湖保護區代表擔任，另兩名副主任由蔣家嘴和洋淘湖鎮社區漁民選舉產生。共管委員會下設水產資源組、生態旅遊組、動植物保護組、環境監測組。
為了規範青山垸內的經營活動，共管委員會以《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國自然保護區條例》等一係列的法律法規和湖南省、漢壽縣以及西洞庭湖自然保護區的有關規定，對保護區進行有效的管理，建立健全社會監督機製。
3.5主要相關者、作用及其相互關係