機會是在紛紜世事之中的許多複雜因子，在運行之間偶有利於你的空隙。然湊成的這個空隙稍縱即逝，所以，要把握時機確實需要眼明手快地去“捕捉”，而不能坐在那裏等待或因循拖延。
——羅蘭
1906年，出使各國考察政治大臣載澤、端方、戴鴻慈等人先後回國，向清廷彙報考察情形，一致奏請改訂全國官製，以為立憲預備。
考察大臣建議：“宜略仿責任內閣之製，以求中央行政之統一。”
他們在呈慈禧太後的奏折中寫道：
查東西各國無不有責任內閣。責任內閣者，合首相及各部之國務大臣組織一合議製之政府，代君主而負責任者也。蓋中央政府實一國行政之總樞，一切政策從茲出焉……中國內閣昔為樞要，今如閑曹，比之各國固不同矣。軍機處雖有類各國之內閣，然對於上則僅備顧問，對於下則未受責成，考其職權，隻略如各國之樞密顧問院耳。
從中國曆史上看，皇權與相權的矛盾是中央集權專製體製中的一對矛盾。從法理上講，專製之意就是將權力授予一人的一種治國方式，即國家的一切大事由君主一人裁決。但是國家之大、事情之多不是憑專製君主一人的精力來日理萬機就能夠解決的，於是便有了“助理萬機”的宰相一職的設置。但皇帝和宰相在分權的概念上是模糊的，雖也有權相將皇帝置於傀儡地位的事實，但從總的發展趨勢上看，皇權是朝著擴大並膨脹的方向發展，相權則一步步縮小，到明清時，被公然視作君權的對立物而從製度上加以消滅。皇權的不斷強化雖然維護了皇帝對行政權獨裁的需要，卻妨礙了大臣的積極性與主動性的發揮，從而造成國家機器運轉的遲緩和行政效力的低下，整個行政係統的活力因而大為降低。
中國曆史上的君相權力之爭，到明代時以君權的絕對勝利而告終，其標誌就是內閣製度的設立。清沿明製，仍設內閣，而其職權僅票擬詔旨，其權力則遠遠不如漢唐執政之宰相。雍正朝後軍機處逐漸代替了內閣的樞要地位，然而軍機處隻供傳述繕撰，軍國大事絲毫不得讚畫於其間，除承旨辦事外，並無任何獨立職權，君主專製至此達到了極點。
君權的膨脹必然導致相權的萎縮，並直接破壞國家政治體製的正常運行。弊極求治，就在於改變君權過於膨脹導致的大臣屍位保祿、閹然伴食的僵化政治體製，使內閣有“統攝指揮之能力”，真正擔負起行政中樞的責任。20世紀初年，中國已不可能向秦漢時的丞相製複歸，也不可能回到明朝權力尚大的內閣製，而隻能是效仿西方建立近代意義上的責任內閣製度。這就是五大臣回國後向清廷建議改製的用意所在。
五大臣歸國後，以建立責任內閣製度為核心的改革官製的要求迅速高漲起來。光緒三十二年（1906年）七月十四日，上諭決定編纂官製，袁世凱、徐世昌等人被列為編製大臣，慶親王奕劻是“總司核定”的三人之一。
慶親王奕劻身為王室宗親，又位在朝臣之首，掌核定之權自然名正言順。值得注意的是，編製大臣中隻有袁世凱一人為地方督撫，而同是封疆大吏的張之洞、端方、岑春煊等卻隻能是選派司道大員來京，隨同參議，從中不難看出袁氏在慈禧眼中的特殊地位。
陶湘（袁的政敵盛宣懷的得力親信）在《齊東野語》中談到袁世凱入京的背景時說：
本初（袁世凱）素來手段尚專製，午公（端方）性實守舊，澤（載澤）在青年，李（李盛鐸，出洋考察憲政五大臣之一）眷甚微，戴（戴鴻慈，出洋考察憲政五大臣之一）、尚（尚其亨，出洋考察憲政五大臣之一）固無論也。中央各領袖者毫無成見，成北（徐世昌）善事周旋，善化（瞿鴻禨）乃見機之流，定興（王文韶）安於聾聵，榮（榮慶）、鐵（鐵良）守舊，而鐵則錚錚。所以上下均以立憲持議者，實為上年炸彈所逼，況目今排滿之橫議頻興，始說立憲以息浮議。……當端、澤等將回之際，眾心共有一更變之舉動，深勒腦筋，報紙持議尤甚。近年來，內廷閱報，意亦遊移。後來端等先後回華，莫不以變法敷陳，持論痛切，兩宮動容。向來疑難之事多取決於本初，榮、鐵先期發電，請本初平議。詎意本初尚新更甚，兩宮更無主意。
本初指袁世凱，榮指榮慶，鐵為鐵良。從這段話中我們可以看出：
第一，慈禧和光緒對於是否改製猶豫不定，也無主意。變法立憲是變革祖製的大事，一向專斷的慈禧太後一麵想保住滿洲貴族的特權和自己的地位；另一方麵對革命黨洶洶之勢卻又不能不做出讓步，以消弭革命。為此竟然“宵旰憂勤，真至廢寢忘食”，甚至流露出了“我如此為難，真不如跳湖而死”的哀歎之語。