這裏講的人工幹預主要包括兩個方麵,第一是人工設施的過度建設,第二則是人為的幹擾自然生態係統。隨著我國國家公園的興起與發展,國內需求也跟著迅速膨脹了,繼而帶動了供給量的增加,但在這個過程中,一些經營者為了獲得較大的經濟收入,往往需要大規模修建旅遊設備,從而造成人工雕琢損壞嚴重,自然生態係統和自然資源受到了很大的破壞。但實際上,國家公園的建設目的是為了更好地保護稀缺資源,而不是在於設施的高檔化和多樣化。因此,我國國家公園發展過程中應該盡力避免這種現象,做到適度開發和修建國家公園,適度開發和利用自然資源。
(二)人工幹預主要表現在對自然生態係統的幹擾上
主要體現為:人們對生態係統的漠視。比如,為了增加公園內的觀賞性動物,經營者往往大量引進外來物種,人工馴養動物,或者過度捕殺食物鏈上遊的物種;或者為了保護稀有植物而過多使用殺蟲劑,幹擾生態係統的自然演替等,都給大自然帶來了巨大的危害。同時,自然遺產地內還有非常嚴重的濫砍濫伐、盜獵等嚴重破壞自然資源的現象。為了國家公園的長期發展,開發者必須遵循生態係統的規律性,必須采取謹慎的原則和實驗性管理原則進行有效的資源管理。
(三)堅持可持續發展原則,做好資源保護工作
很多時候,人們往往在問題出現了之後才察覺到應該采取措施來彌補所犯下的錯誤,但往往忽略了保護永遠應該放在彌補之前。眾所周知,旅遊資源不同於普通資源,是不可再生資源,因此一旦遭到破壞就很難恢複原狀,即使能也是代價巨大。因此,我國絕對不能走“先汙染,後治理”的路子。但就目前而言,中國眾多景點都麵臨過度開發的情況。例如1983年泰山開發商在專家的一致反對下仍然強行修建索道,導致著名的月觀峰被炸掉了三分之一。1987年修訂的泰山風景名勝區總體規劃設專題尖銳批評了這一錯誤做法,並建議索道使用期滿就加以拆除。但結果卻更令人失望,非但老索道沒有拆除,反而第二條、第三條索道在眾人的反對聲中建造了起來。這種隻注重眼前利益而不顧將來利益,隻顧經濟效益而漠視環境效益和社會效益的行為應該加以堅決杜絕。陳蘋蘋.美國國家公園的經驗及其啟示.
(四)健全法製體係,建立有效的約束機製
我國現有風景名勝區管理依據的主要法律條文是1985年國務院《風景名勝區管理暫行條例》和1987年建設部《風景名勝區管理暫行條例實施方法》,但可惜的是,這兩部法律都是臨時性的而不是正式的,而且過去的法律條文基本以資源保護為主,往往缺乏對旅遊產業開發行為的規範,致使對旅遊企業的許多違規行為製裁時缺乏理論依據。因此,我國出台一個統一的、具有普遍法律約束力的國家級法規已非常必要。
(五)鼓勵公眾參與,加強群眾監督
對國家公園的管理進行監督一般包括兩個方麵:國家有關監督部門的監督和廣大遊客的公眾監督。前者相對於後者雖然在監督合法性和權威性上具有一定的優勢,但後者在監督範圍和監督成本上卻又明顯勝於前者。因此,我國有必要增強遊客的監督意識,完善公眾監督體製,從而充分發揮公眾的社會監督作用,促進我國國家公園的健康持續發展。此外,起到監督作用的除了廣大遊客之外還可以是公園境內的所有工作人員,特別是誌願者們。像在美國,申請作為誌願者在公園境內為遊客提供服務是非常容易通過的,而這些誌願者在進行日常工作的同時往往也可以起到一個良好的監督作用。
(六)明確管理主體,避免多頭管理
在國家公園管理上具有100年曆史的美國,往往采用直線管理方式,從最底層的基層服務員工到最高的政策製定部門,每一級之間都有明確的直屬關係。而我國,由於管理主體不明確,往往會出現多頭管理、責任不明等現象,導致執行效率低下,管理水平無法提升等問題。要想徹底有效去除這種現象,就必須明確管理主體,在國家管理部門和地方政府之間明確劃分權利與責任,建議可以在借鑒美國的集中統一管理模式的同時,結合我國特有的國情製定出一套科學有效的管理模式。
(七)加強民眾教育,加大宣傳力度
國家公園的消費者是民眾,這就決定了要想國家公園獲得長期的健康發展,民眾文明有序的消費習慣非常有必要,而思想意識是行為的指導,因此我國的有關部門必須不斷加大景區保護的宣傳力度,讓消費者建立起健康的消費意識,培養健康的消費習慣。其次,國家公園的經營商能否重視長遠的社會公益和環境利益,而不做一些隻注重眼前的、片麵的經濟利益的行為顯得更為重要。因此,我們必須培養民眾的高度社會責任感,提高管理人員素質和管理水平,避免停留在觀光型等低層次發展水平上,重視設計參與型、生態型開發,從而保護好現有的自然資源和珍貴的曆史資源。
【案例分析】
美國國家公園的發展曆程
美國國家公園的發展一般認為可分為六個階段:選自集團經濟研究,
第一階段為萌芽階段(1832-1916)。19世紀初,美國藝術家、探險家等有識之士開始認識到西部大開發將對原始自然環境造成巨大威脅,於是聯合保護自然的理想主義者共同反對伐木、采礦、修築水壩等另外類型的實用主義者,並最終成功地說服國會立法建立了世界上第一個國家公園。
第二階段為成型階段(1916-1933)。截至1916年8月,內政部共轄14個國家公園和21個國家紀念地,但沒有專門機構管理它們,保護力度十分薄弱。這種情況下,馬瑟(StephenTyngMather)成功籌建了國家公園局,並製定了以景觀保護和適度旅遊開發為雙重任務的基本政策,從而使美國國家公園運動在美國全境基本形成體係。
第三階段為發展階段(1933-1940)。1933年,富蘭克林·羅斯福總統簽署法令將國防部、林業局等所屬的國家公園和紀念地以及國家首都公園劃歸國家公園局管理,極大增強了國家公園的規模。同時,國家公園局與公民保護軍團(CCC)配合,雇傭了成千上萬的年輕人在國家公園和州立公園內完成了數量眾多的保護性和建設性工程項目,這些項目對國家公園產生了極其深遠影響。
第四階段為停滯與再發展階段(1940-1963)。“二戰”期間國家公園的經費和人員急劇減少,但國家公園卻成功地抵製了軍事飛機製造業、水電業等開發公園內自然資源的蠻橫要求。戰後由於國家公園的遊客大增,旅遊服務設施嚴重不足,國家公園局啟動了“66計劃”,即從1956年起,用10年時間,花費10億美元徹底改善國家公園的基礎設施和旅遊服務設施條件。
第五階段為注重生態保護階段(1963-1985)。20世紀60年代以前,美國國家公園局保護的僅僅是自然資源的景觀價值,而對資源的生態價值沒有充分認識。隨著美國環境意識的覺醒,在學術界和環保組織的壓力下,國家公園局在資源管理方麵的政策終於向保護生態係統方麵作出了緩慢但重要的調整。
第六階段為教育拓展與合作階段(1985年以後)。國家公園的教育功能在1985年以後得到了進一步強化,在教育硬件設施方麵進行了較大規模的建設,在人員配備、資金安排等方麵優先考慮,使國家公園成為進行科學、曆史、環境和愛國主義教育的重要場所。
韓國國家公園的發展曆程
韓國國家公園的發展一般認為可分為以下三個階段:陳蘋蘋.美國國家公園的經驗及其啟示.
第一階段為萌芽階段。韓國國立公園發端於20世紀30年代,當時在美國、日本的影響下,為金剛山製訂了“國立公園指定建議”。而第一個正式成立的國立公園是1967年建立的智異山國立公園。同年製定的(稀國自然公園軛。這個時期設立國立公園的目的是保護優美的自然風光,讓國民能盡情享受於其中。
第二階段為發展階段。1972年自然公園法經過修改,增加了道立公園和郡立公園的概念,形成了國立、道立、郡立公園三級體係。針對自然公園和城市公園的區別,製定了第一部自然公園法。到1996年第9次國立公園法修改時更強調了自然環境保護的重要性,保護自然生態係統也成為設立國立公園的目標。
第三階段為成型階段。20世紀60年代,國立公園的管理任務由國土規劃、建設的主管部門--建設部來承擔;從1991年開始國立公園移交給內務部管理。由於生態環境越來越受到國民的關注和社會的重視,對待國立公園由利用轉變為自然景觀、生態環境的保護。因此,1998年國立公園開始移交到環境部管理。由環境部的代表機構國立公園管理公團。該團體由半民間、半官方性質的民間團體直接管理。
雖然各國的具體情況有所不同,但中國仍然可以適當地借鑒國外國家公園發展過程中的經驗,比如同韓國一樣在我國建立行政上受垂直一體化領導、所有權及資源保護職能明晰的國家公園,並建立相應的國家公園管理機構。這樣一個機構可將國家森林公園、適合開發的國家級自然保護區以及部分風景名勝區包括在內,剔出重複者,進行統一管理,必將極大地促進我國旅遊景區的管理和開發。