1994年到2004年，政府對農業保險一直采取過去的由人保等保險公司商業代辦的模式，未明確農業保險的政策性地位，也未製訂支持農業保險發展與創新的相應支持政策（如專門的農業保險法、農業保險財政支持政策、稅收優惠政策等）。1994年後，在以家庭承包經營責任製為核心的第一輪農村社會經濟製度創新的能量釋放完畢，政府後續的改革措施、支持政策未能及時跟上，導致農村改革發展和農業保險製度再次陷入停頓。尤其是隨著政府改革發展的戰略重心轉向城市和工業，城市社會經濟獲得了快速發展，城市居民收入水平不斷提高，對保險金融產品的需求越來越大，而農村由於改革發展停滯，農民收入增長緩慢，保險需求不足。在市場競爭壓力的驅使下，人保、中華聯合、太保等保險公司將經營重點轉向城市保險，不斷減少農業保險產品開發、險種設計、技術創新的投入，壓縮農業保險等農村保險業務，導致農業保險險種從60多個減少2003年的30個左右。保險公司對於農業保險專業人才培養的投入也越來越少，導致專業化農業保險人才隊伍萎縮和斷層。從筆者在人保四川分公司了解的情況來看，人保四川分公司負責農業保險的專業人員隻有5人，農業保險專業技術人才、業務人才、經營人才非常缺乏，農業保險推廣隻能依靠鄉鎮幹部和農技人員。另一方麵，由於政府對農村基礎設施建設、農業生產技術開發與推廣、農村教育等公共產品投入減少，導致農業生產技術的落後和農業生產的自然環境惡化，致使保險公司開發和經營農業保險的成本攀升，尤其是農業保險製度創新缺乏來自氣象、水文地質、動植物養殖與疾病防疫等技術創新層麵的支持，致使農業保險製度創新的停滯和農業保險發展的停頓。製度環境的改變（缺乏政府的支持政策，農業保險政策性地位不明確、農民有效需求不足等）、專業人才的缺乏、技術創新乏力，導致保險公司進行創新的風險增大，成本增加，而創新收益降低。保險公司創新投入越多，經營規模越大、虧損也越大。因此，作為具有製度理性的主體，保險公司的合理選擇不是進行農業保險創新，而是維持現狀，甚至減少農業保險創新投入，壓縮甚至停辦農業保險經營，導致中國農業保險在經曆80年代的發展和創新高潮後，在1994年這個分叉點，拐向創新低潮、發展停滯階段。
（四）政策性試點：農業保險製度演化的新一輪創新高潮與擴散過程
2004年是中國農業保險製度演化的另一個分叉點，是中國農業保險製度創新的另一個高潮到來的拐點，在這個分叉點，在創新與擴散的驅動下，中國農業保險在經曆10年的停滯後，恢複快速發展，從低效的演化路徑拐入高效的製度演化路徑。中國農業保險製度演化的分叉點之所以出現於2004年，是因為在這一年，中央啟動了政策性農業保險試點，並初步確定6省市為中央財政支持的政策性農業保險試點省市。2004年的中央一號文件不僅明確了政府扶持政策性農業保險發展的精神，而且還製訂和出台了支持農業保險發展的相應政策，財政部和保監會根據中央精神，製訂了《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》和《關於做好2008年農業保險工作保障農業和糧食生產穩定發展的指導意見》。在黨中央精神指導下，中央政府賦予了地方政府和保險公司根據各地農村社會經濟發展的實際進行農業保險創新的自主權，進一步明確了地方政府、保險公司在農業保險製度創新中的主體地位。