政府作為農村公共產品惟一供給主體，由於各級政府間責權不清，導致供給主體錯位，又增加了政府供給作用的失效，甚至引發了新的不必要的供給矛盾。作為全國性農村公共產品，理應由中央政府提供，但多年來卻嚴重供給不足。這種狀況，從人民公社時期到改革開放後實行鄉鎮“塊塊”為主，從1994年分稅製改革到農村稅費改革，基本都是如此。如基礎教育、基本醫療、計劃生育、民兵訓練等關係到全國人民的共同利益，屬於全國性公共物品，供給責任均下放給了縣、鄉（鎮）。而且，在1994年分稅製改革後，中央總的供給態勢是財權上收、事權下移，供給一直呈下降趨勢。如從中央政府基建投資數額來看，1979—1988年，國家農業基建投資總額為409.5億元，占同期全民所有製基建投資總額8585.98億元的4.8%；1989—1996年，國家農業基建投資總額為721.77億元，僅占同期全民所有製基建投資總額33917.7億元的2.13%。這一比重的下降，主要就是中央政府基建投資中用於農業部分的減少造成的。近幾年來，中央財政用於農村公共產品的投入增長較快，但仍顯不足。而且，中央農業基建投資中的國債資金比重占70%以上，正常的預算內基建投資仍較少，投資結構也不盡合理。中央對農村公共產品供給的責權不清，供給不到位，供給不足，仍是目前有待進一步解決的問題。
地方政府尤其是縣、鄉（鎮）政府，長期以來實際承擔了政府農村公共產品供給的主要責任。但隨著分稅製改革和農村稅費改革，中央將財權上收、事權下放，農村公共產品供給不足狀況未見根本扭轉趨向，反而因為地方基層政府的事權與財權嚴重不對稱，呈現出體製外供給繼續和擴大的趨向。實行分稅製後，財權上收，農業稅仍歸地方市、縣本級收入。但從2003年起，幾個主體稅種實行省、市、縣共享，又提高了對縣一級的上劃比例。縣級政府從國稅中得到的分成比例：增值稅從25%降到20%；從地稅中得到的分成比例：營業稅從100%降到50%，個人所得稅從50%降到15%；企業所得稅從50%降到15%；城市建設維護稅從70%降到50%。除了營業稅、城市建設維護稅外，留歸縣級政府的幾乎都是一些沒有什麼發展潛力、稅基窄小的稅種，有增長潛力的所得稅則又進一步向縣以上進行了調整。加之取消了農業稅，使縣級和鄉級的財源更趨薄弱，財政自給能力進一步降低。〔1〕尤其是在一些以農業為主的地區和中西部貧困地區，農業稅一般占當地財政收入的30%以上，取消農業稅後的衝擊更大。由於縣鄉財力進一步減少，而要保障的農村公共產品供給卻越來越多，地方政府除了縮小供給和撒手不管外，往往隻有將供給負擔轉嫁到村委會即農民頭上，繼續延續體製外供給，致使農村公共產品供給仍然難以得到根本好轉。
同時也要看到，由於中央政府和地方政府在農村公共產品供給上責權不清，缺乏硬性約束機製，隨意性較大，也造成了地方政府在供給上該到位而不到位乃至缺位的狀況。正如第2章中所述，近十多年來地方財政農業支出不但增長較慢，而且比重還在不斷下降。其中，主要就是農村公共產品供給的下降。因此，進一步明晰、硬化地方政府的農村公共產品供給責權，應是非常必要和非常迫切的。
（3）農村公共產品供給基本沿襲計劃經濟的決策體製和實施體製，加上傳統的政績觀和幹部考核機製，導致了供給結構失衡。
直到目前，農村公共產品供給總體效率低下，一方麵是供給嚴重不足，另一方麵是供非所需，即“鄉村公共產品的過度供給（各個垂直部門為做工作、實現政績而布置下來的各項任務）和嚴重短缺（該幹的事沒有錢來幹）並存”（張曉山，2006）。在供給總體結構上，明顯存在“三多”和“三少”的不合理狀況：一是見效快、易出政績的短期公共項目多，見效慢、期限長、具有戰略性的公共項目少；二是新建公共項目多，存量公共項目維修少；三是“硬”公共產品多，“軟”公共產品少。供給產品的費用結構也不合理：一是財政對農村94%左右的支出主要是提供支援農業生產和農村水利、氣象等部門的事業費和基本建設支出，農業科技三項費用所占比重不到1%；二是財政農業支出70%左右用於人員供養及行政開支部分，用於建設性支出的比重不高；三是用於大中型帶有社會性的水利建設比重較大，農民可以直接受益的中小型基礎設施建設的比重較小。