城市生態文明的建設落腳點在於製度，所有的理念、規劃、原則、措施，最後都要落到製度上，才能煥發出巨大的能量。製度應貫穿於整個生態文明建設始終。
第一節建立健全自然資源配置市場化機製
城市生態文明建設追求的是人與自然的和諧，處理好人與自然的關係，是衡量城市生態文明建設的出發點，也是最核心的標誌。近年來出現的對資源無序的、掠奪性開發，以及由此引發的很多環境汙染、重大自然災害、群體性事件等一次次警告我們，合理配置自然資源已經不僅僅是一個環境問題，更是一個社會問題，它會引起很多負麵的連鎖反應，值得我們高度重視。自然資源配置的核心是資源使用權的分配。
一、我國自然資源配置麵臨的問題
我國自然資源的所有權由各地方政府代理全國人民進行管理，個人對資源的使用必須要通過政府的審批、核準，獲得資源的使用許可後方能開發。目前，我國已經有了關於自然資源使用權的相關法律，但無論從權利的初始分配還是權利的流轉，皆以行政模式為主，忽略了市場機製的作用。具體而言，我國自然資源配置方麵的問題主要體現在以下兩個方麵：
第十章 城市生態文明建設的製度保障
（一）自然資源開發利用權配置中行政力量仍占主導地位
由於自然資源具有無可替代的經濟價值、生態價值和戰略價值，自然資源開發利用權的取得多需要國家的行政許可，這是各國的通例。在我國也不例外，大多數自然資源利用權的取得也需要國家的行政許可。雖然這種管理模式能很好地防止國家戰略資源的流失，但是這種以行政為主導的配置模式的負麵影響也非常大。一方麵，它給部分政府官員提供了權力尋租、創租的空間，容易滋生腐敗。另一方麵，行政的審批代替了法律條文，自然資源使用權獲得者的利益不能得到法律的徹底保障，通過行政許可無償取得的自然資源開發利用權往往麵臨著國家無償收回的風險，或者開發利用權受到國家所有權的侵害。
權利保障機製的缺失直接導致了自然資源開發利用權人在開發利用自然資源過程中的“短視”開發現象。他們應對隨時可能出現的政策風險的最好辦法就是抓住當下。因此，資源的開發者往往不顧自然資源的再生周期和使用壽命進行掠奪性開發，最終導致資源的耗竭和環境的惡化。這種自然資源行政配置模式的計劃經濟色彩十分濃厚，迫切需要改革。合理有效的自然資源配置應是市場資源配置與政府行政管理的有機結合，避免市場失靈和政府失靈的同時出現。
（二）自然資源開發利用權二級流轉市場不健全
新中國成立以來，我國的自然資源使用權製度經曆了很大的變化和調整，以適應不同時期政治和經濟發展的客觀要求。在改革開放之前，權利主體的變更基本是通過行政命令實現的，因此未能依法確立正確的產權的概念和有效的資源流轉模式，結果嚴重地阻礙了社會經濟發展目標的實現。政府對於自然資源開發利用權的種種限製，在一定程度上抑製了市場機製作用的發揮與權利主體的積極性，不利於通過市場機製來進行自然資源的有效利用和生態環境的保護。自然資源開發利用權人一經行政授權取得自然資源的開發利用權之後便很難退出，即使其自身出現了某些特殊情況不再有能力使自然資源得到高效的開發利用，也不能將開發利用權通過市場機製流轉出去。
另外，二級市場的不健全直接導致了無法對自然資源合理定價，自然資源的價值意識長期無法形成，公眾都認為自然資源是免費的，其結果是凡是國家的東西，大多都存在著嚴重的浪費和破壞現象。沒有成本約束的自然資源肯定會被過度開發使用。
這種落後的行政管理方式雖然在一定程度上實現了國家幹預、管製自然資源的開發利用，防止國有資產流失的目的，但卻從另外一個角度限製了自然資源使用權的流轉，阻礙了自然資源價值的充分實現，不能實現資源的優化配置，使得有能力的人不能獲得自然資源的開發利用權，間接導致了資源的浪費和環境的惡化。
二、自然資源配置市場化是必然趨勢
自然資源是自然界本身所有的東西，具有非排他性，它並不是勞動產品，因而其外部性的特征使其不具有商品的屬性。在工業化社會以前，各種資源大量存在，人們沒有感到它的稀缺性。然而隨著工業化帶來的經濟飛速發展、科技的進步以及人口的劇增，城市化進程不斷加快，城市自然資源的稀缺性日益增加，自然資源在社會生產中的地位越來越重要。
巨大的市場需求和日益減少的供給之間產生了一個很大的缺口。如何在資源有限的條件下分配資源是我們必須要解決好的問題。經過多年的實踐，人們開始用經濟學的方式，用市場機製來優化資源配置。成立了資源交易所，自然資源配置按照市場經濟的客觀規律進行，實現市場化。因此，未來公共資源配置方向在很大程度上應當堅持市場化運作：即指在政府宏觀調控下，自然資源配置必須遵循客觀的市場經濟規律，采取行之有效的各種市場競爭方式和手段，利用市場價格和供求兩大機製，從而實現公共資源效用最大化，這同時也能很好地遏製目前生態環境日益惡化的局麵。
黨中央強調，要深化對社會主義市場經濟規律的認識，從製度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。《建立健全教育、製度、監督並重的懲治和預防腐敗體係實施綱要》中也指出:“要推進從源頭上防治腐敗的製度改革和創新，規範和完善工程建設招標投標、土地使用權出讓、產權交易等公共資源市場化配置的各項製度。”因此，實現自然資源市場化配置，不僅僅是深入貫徹落實科學發展觀和完善社會主義市場經濟體製的必然要求，也是拓寬從源頭防治腐敗工作領域，促進社會主義和諧社會建設的實踐內需，在經濟和政治價值方麵有著重要而又深遠的意義。
三、實施自然資源市場化配置的路徑選擇
（一）提高公民的資源資產意識
從經濟學的解釋來看，凡是能帶來收益的東西都叫資產。自然資源的礦產、水、森林等都能給人們帶來收益，因此它們也可以看做是資產。自然資源市場化配置的過程，實際上就是一個把資源轉化為資產，把潛在資源優勢轉變為現實的經濟優勢的過程，資源資產意識是推動市場化的源動力。之所以會產生生態失衡和環境汙染等，很大程度上是因為公民缺乏資源資產意識，沒有把生態環境破壞的成本通過市場反映出來。如果樹立起正確的資源資產意識，使資源利用接受市場規則的約束，資源資產就能得到高效的利用。根據科斯定理，當規定外部性的生產就必須對他人造成的損害作出賠償，那麼這些賠償都會成為企業的外部運行成本，為了獲取最大化的利潤，企業就會盡可能減少利用公共資源的成本，這樣外部效應才可以內部化。而資源意識作為一種企業意識形態，其實在很大程度上是可以降低交易成本的。因而，樹立資源資產意識、實現公共資源市場化配置不僅有利於資源效用提升，更有利於治理生態失衡和環境汙染。
（二）明晰自然資源產權歸屬，創建交易平台
自然資源配置市場化的基礎是產權的界定。隻有產權歸屬明晰了，才有可能為自然資源定價，進而通過二級市場交易、流轉，用市場的方式實現資源的最優化配置。正如新製度經濟學家科斯所說:“一個社會中的稀缺資源的配置就是對使用資源權利的安排。經濟學中的問題，或價格如何決定的問題，實質上是產權應如何界定與交換以及應采取怎樣的形式的問題。”在此，科斯指明了資源配置的核心問題即自然資源產權的界定及其實現形式。在產權經濟學看來，市場交換是分配財富的最有效的機製，也是資源分配最有效的手段。誰能使資源有效使用，誰能使生產要素得到最佳配置，誰就應該是產權的使用者。
目前，關於自然資源產權關係的管理方式主要有以下幾種情況：第一，產權關係模糊不清、沒有界定，更沒有恰當的產權管理。第二，產權歸國家所有，政府進行行政性和計劃性管理。這是符合我國基本國情和人們意識形態的產物。第三，把產權分化到私人，借助市場機製自由調整環境資源。這種做法必然涉及到代際公平、市場準入等一係列問題，同時也背離了環境資源的強公共性，即使這種做法在技術上能夠實現，也必然導致社會矛盾和嚴重的環境問題，不符合我國的國情。
所以我們必須要探索出一種既能體現自然資源分配的公平性，又能發揮市場效率的產權模式——國家所有、市場化管理模式。為了解決這種產權矛盾，同時又不影響環境資源管理市場化的實現，可以嚐試引入租賃理論。在國家所有的前提下，將自然資源使用權以租賃的方式出租出去，這既考慮到了自然資源使用的期限性、付費性、可讓渡性等特點，滿足了可以用來流轉、交易的市場化條件，同時又把環境資源界定為國家所有，避免出現較大的分配不均勻現象，提高自然資源的開發使用效率。
另外，通過招、拍、掛等市場化的配置方式，能夠在很大程度上杜絕營私舞弊等現象，還可以約束官僚機會主義傾向，克服非市場化處置公共資源中常見的估價的隨意性，避免社會財富流失和浪費。無論是租賃還是招拍掛製度，都需要建立完整的法律監督體係，保證市場化交易能獨立、順暢地運轉。
除此之外，為了提高自然資源使用權的流轉效率，還可以建立專門的交易中心。實踐證明，凡是自然資源要素市場體係比較發達、交易平台比較健全的地方，自然資源市場化配置的程度就越高；若是自然資源要素市場體係混亂、交易平台不統一，公共資源市場化配置效率就不高，而且容易滋生腐敗。
（三）完善資源管理體製，加強交易監督
自然資源配置市場化的最大保障是完善的管理監督體製。針對目前我國資源使用權配置管理混亂無序，監督效果欠佳的現狀，可以考慮進一步轉變政府職能，實行管辦分離。這是實施有效監督和保證公開、公正、公平交易的基礎。應依照法律法規等規定，按照管辦分離原則改革自然資源管理體製，實行政府監管職能和市場職能分離，劃清政府和市場的邊界。要進一步轉變政府職能，深化行政審批製度改革，對妨礙公共競爭以及實際難以發揮功效作用的行政審批予以取消，用市場機製逐步取代行政審批，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。
同時，還應該不斷完善監督體係，自然資源市場化配置確實可以提高整個資源的利用效率，但如果在市場化過程中存在違規操作或暗箱操作，操作的不公平將會大大損害自然資源市場化的效果。要以法律監督為主線，以紀檢監察監督、審計監督、內部監督、社會綜合監督為輔線，從而形成一整套自上而下、內外共管、全方位、多層次、合理有效的多元化公共資源交易監督管理體係和運行機製。做到事前、事中、事後監督到位，並形成製度化促進自然資源交易，使交易向法製化軌道邁進。
第二節推行城市生態補償機製
一、生態補償機製的內涵
生態補償機製是一種新型的資源環境管理模式，建立和完善生態補償機製是落實科學發展觀、促進區域協調發展的重要途徑，也是建設資源節約型、環境友好型社會的重要舉措，對城市生態文明建設具有重要意義。
生態補償，從字麵上理解指的是向對生態環境造成破壞的企業收取一定數額的賠償。國內有學者將生態補償定義為通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的。生態補償不僅僅是對環境負麵影響的一種補償，它也包括對環境正麵效益的補償，涉及的範圍也突破了單純的項目建設，包括相關的政策、規劃、生態保護等多個方麵。生態補償機製是一種調動生態建設的積極性，促進環境保護的利益驅動機製、激勵機製和協調機製車環平：《我國生態補償機製存在的問題及對策》，載《重慶科技學院學報（社會科學版）》2009年第7期。。
二、我國建立城市生態補償機製所麵臨的問題
（一）缺乏係統有效的法律製度
近年來，生態補償作為一項新的環境治理製度發展很快，隨著補償機製範圍的擴大、地位的凸顯，迫切需要我國出台專門的法律製度確立它在環境治理中的地位，從而指導和規範社會各主體的行為，保障補償機製的順利推進。目前我國還沒有建立關於生態環境補償的法律，有關生態環境補償的規定主要出現在關於自然資源及環境保護的法律、規章和規範性文件中。一些自然資源損失在補償過程中經常處於無法可依、無章可循的狀況。缺少補償依據、補償標準不明、補償對象模糊、補償糾紛不斷等現象嚴重阻礙了生態補償機製的有效推進。
（二）補償標準難以界定
自然資源具有很強的公共物品特性，其服務價值難以用貨幣化衡量，具體操作過程難度也很大。例如，我們如何衡量城市河流汙染對周邊市民所帶來的損失？如何衡量因空氣汙染而帶來的損失？確定生態補償標準需要對保護成本、發展機會、環境質量等進行量化，同時考慮生態係統直接價值、間接價值、存在價值等諸多因素。當前我國資源與生態環境效益量化的技術還不是很到位，生態補償依據的匱乏使得區域之間難以協調。並且，因為生態補償缺乏強有力的科技扶持，在建立生態補償機製過程中，各地區在進行資源及生態係統價值評估時多采用符合自身意願的指標、方法，結果得到相去甚遠的不同的補償差別，從而導致各方主體在如何達成補償意見的問題上各持己見，增加了談判成本，雙方也無法達成最終的共識。因此，建立一套完整的生態補償機製，急需一套完整的科學的補償標準機製。
（三）現有的生態補償方式缺乏持續性和長期性
生態建設是一項需長期投入的工程，需要連續性的政策和充足的資金作為保證。當下我國在政策持續性和資金投入的穩定性方麵存在一定的問題，主要表現在：生態補償項目的時間限製；配套資金不夠充足，難以形成穩定的資金來源。
目前，我國最具生態補償含義的政策有“退耕還林”、“退牧還草”、“生態公益林補償金”等，這些政策的核心和出發點都是通過對為生態保護作出犧牲和貢獻的農、牧民等直接利益相關者進行經濟補償，而達到保護和改善生態環境的目的。這些項目輻射範圍大，見效慢，需要長期持續有效的投入。但是我國目前這些政策大多以項目、工程、計劃的方式組織實施，有明確的時限，政策的延續性不強。這便產生了矛盾，為了提高政策的執行效率，采取了工程、項目等方式，但是這些方式的存在又有明確的界限。一旦項目結束，又有可能再次造成生態環境的進一步破壞。加之有些政策本身就帶有過渡的性質，難以形成政策層麵的一致性和長期有效性，從而看上去更像麵子工程，使得民眾喪失對現有項目的支持和理解。城市生態文明雖然隻是一個區域內的生態治理，但同樣需要政策的長期性和穩定性，如河道的治理，就需要不斷投入，要保證相關政策的連貫性。