研究背景和緣起
城市是一個國家或地區經濟活動與社會活動的中心，城市土地是一切城市活動的載體，也是城市經濟發展的基礎。城市土地價值及其利用作為城市問題的核心，反映了人類與自然界相互影響與交互作用最直接和最密切的關係。中國城市地區從20世紀80年代進人快速發展時期，近30年來土地利用變化迅速，城市規模在迅速擴大，建成區向外圍大麵積、低密度擴張，在這個過程中，邊緣和周圍地區大量農村集體土地轉變為城市國有土地，同時大量城市土地需要重新組織，調整其規模、方向、強度與布局，以得到最有效利用，這一過程也影響了城市土地價格和城市住宅價格，需要借助市場力量推動其實現，相關的土地規製和政策引導同樣不可忽視。從世界各國的實踐來看，不動產稅體係和直接的用地管製是政府進城市土地的方。
土地供需來實現產業均衡發展，不僅如此，土地和建築物稅收還被列為地方政府極具潛力的、主要的財政來源，以支持地方公共服務和基礎設施供給。而西方城市管理者更[向於將無效率的土地利用歸因於無效稅收或地方公共產品供給的低效和偏移，可見不動產稅在城市土地調控乃至城市管理中的重要作用。隨著2004年我國政府明確提出調節土地資源配置以調控宏觀經濟的思路，土地供給政策、規劃政策、地價政策、稅收政策以及收益分配政策等相繼成為政府參與城市土地管理的新的政策手段，不動產稅收調控城市土地利用也被曆史性地推到前台。從理論上分析不動產稅對土地市場、土地收益分配關係以及土地利用的影響，將“更有利於形成與不動產保有環節稅收相協調的土地政策體係，從而改善土地調控”。然而，不動產稅影響城市土地利用的方向、方式和程度也具有不確定性，在某些問題上也一直存在爭議，諸如，不動產的保有稅負是否會阻礙城市土地的有效利用？不動產稅收限製是否會影響地方政府的收人和支出決策？許多理論和政策層麵的問題需要進一步探討。
現實背景
中國城市土地利用存在的問題
轉型期的中國城市正在經曆快速的城市化和工業化改革進程，城市急劇膨脹、移民湧人，經濟與空間急速擴張導致土地利用結構與約束條件發生著根本性變化，城市土地利用問題和供需矛盾日益突出，弓丨起國內外理論界、規劃界和政府部門的極大關注。城市土地是一種弓丨致需求，城市土地利用的規模、結構、強度應當適應城市經濟發展與產業結構調整的要求，然而人口增長導致建成區用地快速外延，過度城市化引發交通擁擠、長途通勤以及空氣水質汙染等一係列生態和環境問題，已經超出城市土地可自我調節的能力範圍，土地資源緊缺成為製約城市發展的障礙，土地調控的製度背景和政策環境麵臨著嚴峻挑戰。從全國城市土地利用現狀看，建設用地規模擴張過快、方向失控、結構不合理、效率低下是存在的主要問題。
首先，城市用地擴張集中表現為人口壓力導致的土地資源緊缺以及建設擴張產生的對周邊地區農業用地的擠占。根據《中國統計年鑒》和《中國城市統計年鑒》數據，1980~2008年期間，中國的城市化水平從19.39%上升到45.68%，城市人口密度由190人/k㎡增力口到2080人/k㎡，城鎮人口從19140萬人增至60667萬人，增長2.75倍，而同期城市建成區總麵積由6500k㎡增加到36295.3k㎡，增長4.58倍，城市用地規模增長彈性係數為1.328，大於1.12的合理值，52個特大城市（截止到2008年統計〉建設用地規模增長彈性係數達2.58，2001年起全國城市用地增速明顯高於人口增速。2002~2008年間，中國平均每年有約15.8萬公頃的耕地轉用為建設用地，人均耕地資源不足0.1公頃，占世界人均耕地水平的1/3。
其次，城市土地低效利用且空間結構失衡。2009年中國城市平均容積率隻有0,54,盡管1995~2009年整體容積率呈上升趨勢，但仍低於城市土地集約利用的合理值。容積率反映單位麵積城市土地的利用程度，也即資本密度或建築高度。較低容積率說明城市建築物以低層為主，立體空間沒有得到充分開發，城市土地利用的區位效益不高、集約度偏低。容積率限製造成城市在空間上的蔓延，致使城市采取外延粗放式發展來滿足用地需求。1989年城市土地使用製度改革之前，大量工業用地分布在城市中心地帶，實行大一統的“單位製”用地方式，土地經濟效益低下，近年來“土地置換”、“退二進三”等產業用地調整將中心區大量工業企業遷出至城市外圍，而新區居住用地開發相對滯後，造成居住空間與產業空間失配，增加了居民出行時間。土地利用空間呈現分散化，弓丨發了鍾擺式通勤流和交通擁塞，降低了城市效率。這種空間結構失衡要求對城市內部工業用地、商業用地、居住用地等不同類型用地的數量、布局等在城市範圍內進行重新組合。
城市地區土地資源具有高度稀缺、競標地租效應顯著、用地結構複雜、用地變化頻繁等特殊性，掌握城市土地利用規律是有效管理城市土地的前提。在城市化加速背景下，城市土地利用最突出的特征是規模擴張，而集約度偏低和結構失衡也將最終導致用地擴張。在較我國較早經曆城市化的西方國家城市，政府對遏製城市擴張有完善的管理製度設計，通過城市功能組合、生長邊界限定、用地分區管製以及改變交通模式等方式解決城市用地蔓延帶來的各種問題。比如，在美國，除精明增長政分區等增長管理措施之外，土地稅製是一種重要的政策工具，用途——價值課稅計劃和稅收優惠計劃等被用。
於規範和引導城市土地利用；在歐洲地價稅被用於限製土地投機和過分獨占，其目標是促進土地和基礎設施的有效利用。
不動產保有稅征收的時機和必要性
不動產保有稅（簡稱不動產稅，我國稱為物業稅，或簡化為房產稅）是一種財產稅，針對“房”和“地”這種特殊的增值性私有財產價值征收（後文將有界定）。不動產價值由土地價值和房屋價值構成，其增值主要源於土地增值，土地級差地租將長期存在，城市發展帶來的區位條件改善使級差地租不斷抬高，但房屋會隨著時間的推移而貶值。標準的不動產保有環節稅收按照市場價值（評估價值）進行課征，區分為對土地和建築物分別或統一課稅。在稅收實踐中，在不同國家甚至在同一國家的不同地區或城市，不動產稅的征稅形式都是不同的，有的對土地和建築物采用向於資本價值的統一稅率，有的采用傾向於土地價值的分割稅率；即便是在同一地區或城市，征稅形式也因不動產類型而有所區分，比如對低價值房產征收相對較低稅率，對高價值房產則與土地采用相同稅率。
不動產稅兼具財政功能與宏觀調控職能，其基本功能是籌集財政收人、分配社會財富、配置土地資源和調控房地產市場，具體體現為：（1）通過公共選擇機製，鼓勵公眾參與地方政府的事務並對政府提供公共產品和服務等方麵的決策施加影響；（2）是地方政府可靠的稅源；0具有土地“溢價回收”的功能。就其財政職能而言，不動產稅一般在地方級別征收，在世界上大多數地區，它都是地方收入的一個重要來源。例如，澳大利亞的財產稅是地方政府全部的收人來源；美國財產稅占縣級或學區政府稅收收人的68.3%，在特別區則占到約98%；而在英國，不動產稅構成了地方政府自有收人的全部。相比之下，我國現有不動產稅收中的城鎮土地使用稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅和契稅之和僅占地方政府財政收人的6%左右，比例遠低於英美等國。不動產稅的資源配置功能體現為：首先，土地稅本身具有調節級差收益的功能；其次，對建築物課稅影響土地開發的時機、規模和強度。正如前文所述，在以美國為代表的西方國家，不動產稅與分區製、土地利用規製都是政府進行城市土地利用的管理手段。總體而言，發達國家更多關注於不動產稅收的財政收人和收人分配目標，資源配置目標則處於比較次要的地位。我國現行不動產稅製是在1994年分稅製改革中修訂的，實際上是“土地和房屋建築物有別”的兩個稅種，稅基設置、計稅方法等都無法反映不動產的市場價值，財政功能以及宏觀調控功能都極為弱化。
目前中國城市土地管理模式主要有兩種：一是計劃管製，由政府壟斷土地供給，城市政府根據土地利用總體規劃和土地供需狀況確定年度用地計劃和各區段基準地價，然後以公開招拍掛方式讓土地進人一級市場進行交易，同時收取土地出讓金；二是對流動的土地和房產交易征稅，獲取土地溢價，所得的稅收收人用於城市公共服務和基礎設施建設。這導致出現“批地定價”模式，一方麵加劇了政府對土地財政的依賴，導致土地開發“短視”以及利益“尋租”和腐敗；另一方麵由於政府難以充分預期未來級差地租的變化，有可能造成土地溢價流失；同時，“重流轉、輕保有”的征稅形式提高了土地交易成本，導致土地投機和房價高企。在分稅製條件下，地方政府的財源支柱應當主要來自於不動產的保有環節。而由於我國稅收體製設計的缺陷，導致地方政府在不動產保有環節無法獲得財政收人，因而完全依靠土地和不動產交易環節的稅收。從不動產課稅體係的現實問題來分析，隨著市場經濟的城市化過程、住房製度改革和城鎮國有土地使用製度改革的推進、居民收人和住房條件的改善，居民個人擁有住房的觀念、形式和數量都發生了改變，私人資本性財富迅速積累，稅收調節土地級差收益的機製有了充分發揮其作用的空間，開征不動產保有稅是極為必要的。這便於與國際通行的財產稅或不動產稅製實踐接軌，通過相應的稅收機製引導土地在不同產業之間的配置，控製城市快速增長，減少農地非農化，合理調控城市土地價格和住房價格。正如周小川（2004）在《從稅改趨勢看城市土地管理》一文中所提到的，不動產稅製改革“將對未來中國城市土地管理產生重大影響”。
物業稅改革的提出
物業稅改革在中國的提出，有其深刻的社會經濟背景。
不斷上漲的高房價是近些年來中國許多城市普遍存在的問題，從上世紀80年代後期開始，中國各個城鎮先後進行了住房商品化改革，全國70個大中城市城鎮商品房銷售價格從1987年每平方米不足500元上升至2009年每平方米4695元。隨著我國居民收人提高、人口增長、生活方式轉變等因素導致對城市住房和土地需求的不斷增加，有效的土地供應和房屋供給卻因受到政府嚴格土地規製及投機需求的衝擊而難以滿足增長的需求。幾輪信貸調控政策未能遏製房價過快上漲的勢頭，土地供給剛性導致的高地價間接成為推動房價上漲的因素，而住房持有成本偏低使得高房價不但沒有抑製對住房的需求，反而剌激了高收人階層對住房的投資和投機需求，進一步推升了房價。急速推升的房價顯然超出了普通家庭旨在改善其居住條件的正常支付能力，住房價格更多得到非理性投機和炒作行為的支持，致使需求結構失衡，房價水平嚴重偏離正常市場價格，自住性需求也受到抑製。
中國土地市場的區域壟斷特征以及“重流轉、輕保有”的現行房地產稅收體係，決定了僅僅依靠現有的土地產權製度、財稅體製以及土地規製作為調控手段並不能有效解決房地產市場的失靈問題，這也是房價長期高位運行、投機盛行、“地王”頻出的重要原因。在中央政府相繼出台減免稅費、減免土地出讓金、調整住房供給結構、推行差別化信貸等措施從供需兩方麵調控房地產市場頻頻失效後，物業稅改革的呼聲鵲起。
2003年，中共中央《關於完善市場經濟體製若幹問題的決定》提出“在條件具備的時候對不動產開征統一規範的物業稅”，改革方案是“將現行的房產稅、城市房地產稅、土地增值稅及土地出讓金等稅費合並，轉化為房產保有階段統一收取的物業稅”。物業稅改革的直接目標是打擊投機、平抑房價，從長遠的製度建設和社會關係調整的角度考慮，它對於完善我國不動產稅製結構具有重大的顯示意義。中國物業稅改革在城鎮推行，理應從城市發展特別是城市土地管理和不動產市場調控角度來考慮，這也是本書研究不動產稅與城市土地利用關係的現實基點。
由“物業稅”轉向“房產稅”政策含義、功能定位與方向
上世紀90年代以來，國家對房地產進行過幾次大的調控，尤其是金融危機後，“新國十條”等調控政策的密集出台，調控方向也逐漸由供給管理（調整住房供應結構、加大供給、收緊開發信貸等）轉向需求管理（購房信貸調控）但政策收效並不明顯，雖短期內房價有所平穩，長期走高之勢仍難以控製。從以往每輪政策過後，房地產市場銷售量與價格的波動關係看，房價都麵臨反彈與二次上調的可能。如何抑製房價的過快上漲以及將房價降下來，成為政策製定者和經濟學界關注的焦點問題。在中央強調加強房地產調控、抑製房價過決上漲的大背景下，&物業稅這樣一個新稅種來作為住房保有環節的稅收是官方的主要思路。“十一五”規劃的財稅體製改革目標中明確表示：“改革房地產稅收製度，穩步推行物業稅並相應取消有關收費。”我國從2003年開始的物業稅改革模擬評稅已經進行了9年。2009年5月25日，在物業稅“空轉”運行約三年之際，國務院批轉發展和改革委員會正式公布了《關於2009年深化經濟體製改革工作的意見》，其中明確提到“深化房地產稅製改革，研究開征物業稅”，其政策取向是“將現行的房產稅、城市房地產稅、土地增值稅及土地出讓金等稅費合並，轉化為房產保有階段統一收取的物業稅”。年初，國家稅務總局又下發《關於開展房地產模擬評稅工作的通知》，布置物業稅“空轉”試點擴大範圍的工作。
從2010年開始，“物業稅”字樣在財政部和發改委等部委的2010年工作要點中隱退，取而代之的是“完善房產稅製度”。2010年5月，國務院同意發改委《關於2010年深化經濟體製改革重點工作的意見》，《意見》指出，出台資源稅改革方案，逐步推進房產稅改革，其中明確提出了“房產稅”的概念。各界政策解析認為，由於物業稅開征需要經過人大立法程序，相關部門有可能通過“改良”房產稅的方法對房地產進行稅收調控。“改良”房產稅即將房產稅的征稅範圍擴大到個人擁有的居民住宅，這一稅種具有三個特點，即居民所有、住宅、在持有期間征稅。2011年1月28日，上海和重慶兩地相繼開展房產稅試點改革，對個人住房征收房產稅，兩地均實行差別稅率，稅率在0.5%~1.2%之間。雖然房產稅改革尚未涉及稅製合並層麵，但嚐試將個人非經營性不動產納人房產稅征收範疇正是不動產保有環節征稅改革的首要目標。