教學目標
1．理解政策學的定義，了解政策學作為一門學科興起與發展的背景。
2．掌握政策學研究的內容；理解政策的定義、性質、特征與功能。了解中國政策研究發展史。
3．理解衛生政策學的定義；掌握衛生政策學研究的任務與內容；了解衛生政策研究的範疇。
4．把握衛生政策研究主導思想、研究目標和基本原則；理解衛生政策研究功能定位；了解衛生政策係統。
情境與思考
某縣人民醫院在政府的指導下欲進行股份製改革。政府在進行資產盤點的基礎上，將管理權完全下放給醫院，醫院實行董事會管理下的股份製，從院長、副院長、科主任到工作人員按不同股份籌資，根據資產清理情況，政府對醫院不再投資，醫院自負盈虧，政府與醫院對每年利潤按3∶7分配。方案一公布，醫院嘩然，職工說：“我們辛辛苦苦工作了這麼多年，這不是把掙的工資交回醫院了嗎”？有的說：“政府不投入，醫院自負盈虧，這不更加刺激我們創收，增加病人醫療負擔嗎”？
第一節 政策學概述
一、政策的定義、性質、特征與功能
（一）政策的定義
政策不論是被作為一種政治措施還是一種社會現象，由於它自身的抽象性、研究者視角的相異、運用者目的取向的差別，從政策研究的興起自今，中外學者對政策給予了不同的詮釋。西方學者給政策下了如下定義：
政策科學主要的倡導者和創立者哈羅德·拉斯韋爾（Harold D．Lasswell）與亞伯拉罕·卡普蘭（A．Kaplan）認為，政策是：“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。
公共政策的首創者之一，美國學者伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）認為：“政策是由政治家即具有立法權者製定而由行政人員執行的法律和法規”。
托馬斯·戴伊（Thomas R．Dye）認為：“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”。
美籍加拿大學者戴維伊·斯頓（David Easton）認為：“政策是對全社會的價值做權威性的分配”。換言之，“一項政策的實質在於通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”。
卡爾·弗裏德裏希（Carl J．Friendrich）認為：“政策是在某一特定的環境下，個人、團體或政府有計劃的活動過程，提出政策的用意就是利用時機、克服障礙，以實現某個既定的目標，或達到某一既定的目的”。
政策科學傳入中國後，依據中國的國情，中國的學者和研究者對其進行了本土化，做出如下理解：
孫光在其所著的《政策科學》中認為：“政策是國家和政黨為了實現一定的目標而確定的行動準則，它表現為對人們的利益進行分配和調節的政治措施和複雜過程”。
張金馬的《政策科學導論》把政策解釋為：“黨和政府用以規範、引導有關機構、團體或個人行為的準則或指南，其表現形式有法律、規章、行政命令、政府首腦的書麵或口頭聲明以及行動計劃與策略等”。
王福生主編的《政策學研究》定義政策為：“人們為實現某一目標而確定的行為準則和謀略”，“簡言之，政策就是治黨治國的規則和方略”。
綜合以上學者對政策的解釋，本書認為給政策做如下定義比較妥帖，即政策是為達到一定目的，各種組織（包括國際社會、國家、政黨、部門）在特定時期用以規範或指導人們行動的一係列法律、法規、條例、措施等的總稱。不論做何種定義，要正確、全麵理解政策的內涵還須對政策的性質、特征和功能做清楚的闡述。
（二）政策的性質
中外的政策研究者或學者之所以對政策有不同的理解和認識其原因就在於政策性質的兩重性，即自然屬性和社會屬性，或叫生產力屬性和生產關係屬性。有人從不同的角度把政策看作是自然現象或社會現象，即為達到某一目的或實現更好的管理，出於本能，自然而然會有體現執政者或某一利益組織或團體意誌的措施、條例等成文或不成文的要求被傳達出來，盡管他們並不知道這就是政策。另一方麵，不同的社會製度、不同的國家都會遵循政策科學的一般規律，如政策製定程序、政策研究工具等來運用政策，這是從政策的自然屬性或生產力屬性出發的。另有人把政策看作是伴隨著階級和國家的出現，上層建築針對公共事務或突出的社會問題抑或遵循國家或部門發展戰略製定的一種政治措施，是政策主體有目的的主動行為。不同的社會製度、政治派別都會利用政策來陳述自己的主張，體現自己的意誌，並且會對政策價值做不同的權衡和取舍，在進行政策價值和效果、效率的評定時會有不同的目標和標準。這是從政策的社會屬性或生產關係屬性出發的。總之，政策既具有自然屬性同時又具有社會屬性，既屬於科學範疇，又屬於意識形態範疇。
（三）政策的特征
從政策學的起源、發展、學科基礎看，它既不同於一般的基礎學科，又不同於一般的應用學科，這是由政策的特征決定的。政策不同於一般的管理現象，又不能等同於一般的政治現象，它是一種特殊的社會現象。概括起來，政策具有以下特征。
1．跨學科性
政策要作用的是各種複雜的社會現象和各領域的公共事務，政策的使命是理解和改善社會發展方向的，麵對的往往是所有的公眾，因此追求政策效果、效率不僅是政策製定者的目標，也是公眾的期望。那麼要保證政策的質量，多學科的吸收、交叉和融合是必經之道。因此，政策科學必須在吸收其他學科尤其是政治學、經濟學、社會學、管理學、心理學、哲學、統計學、運籌學等學科知識和方法的基礎上才能形成和發展起來。
2．實踐性
政策科學是一門以行動為取向的學科，它是適應人類利用已有的知識和方法去改進政策製定係統、提高政策質量的需要而產生的。政策學不是純理論科學和基礎學科，而是一門應用性較強的學科，能夠體現理論和實踐的高度統一。政策科學既在實踐中產生又在實踐中得到應用與發展。政策的實踐性是政策價值的體現，也是政策的意義所在。政策的實踐性體現在：一是實踐的需要決定了它的存在；二是政策的製定需要政府、學者及政策執行者共同合作；三是政策用於指導社會實踐，反過來要接受社會實踐的檢驗。
3．兼具指令性和指導性
兼具指令性和指導性的特征是政策的一個特點。雖是計劃的一種形式，但政策的權威性往往較強，具有指令的性質；同時政策隻規定方向或提供思路，並不對如何行動給以具體的安排，即它隻提供框架思路，是思想的指南，而不規定具體的程序或步驟，具有指導的性質。
4．周期性
政策對公共事務或公眾行為產生影響的時間是由政策的周期決定的，一個好的、高質量的，尤其是能較好改善社會發展方向或利於推動社會發展的政策，其周期可能長些，甚至被以法的形式固定下來。反之，經實踐驗證不合理、無價值甚至具有負效應的政策將被有效承接或及時終止。
5．潛在的價值取向性
政策的價值總是通過政策功能的發揮來實現，政策的價值一般是政策製定者賦予的，選擇哪種價值主要是看上層建築的意願。公共政策的本質在於政府通過對自身利益和公共利益的權衡，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進而及時有效地解決公共問題。公共政策既可能直接調整社會利益關係，減少客觀差距，包括對公共利益的生產、分配、交換和消費，也可能置公共利益於不顧，僅僅減少公眾的主觀差距，降低或轉移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒。
（四）政策的功能
不論從自然屬性還是從社會屬性來說，政策存在的意義就在於它具有很重要的功能。政策是國家的伴生物，自從有了國家就有了政策。從古巴比倫人、古希伯來人和古埃及人的法律製度，到亞洲、拉丁美洲和非洲古代人的成文法和不成文法中，都可以找到政策研究的記載。我國古代典籍如《論語》《戰國策》《資治通鑒》中，都包含著豐富的政策思想。西漢政治家賈誼的《論積貯疏》、晁錯的《論貴粟疏》，都是典型的政策研究報告。漢昭帝始元六年（前81），朝廷從全國各地召賢良、文學之士60餘人進京，與以禦史大夫桑弘羊為首的政府官員，以鹽鐵問題為中心，對鹽鐵官營、酒類專賣等財經政策展開了激烈的爭論，這是中國古代史上少有的影響深遠的一次大型“政策研討會”。桓寬的《鹽鐵論》比較忠實地記述了辯論雙方的言論、思想，亦是一部頗有價值的政策研究專著。由此可見，政策本身內含著許多重要的功能，所以才會有統治者（執政者）和學者潛心於對政策的研究。綜合起來，政策具有如下功能。
1．導向功能
政策是計劃的一種形式，計劃是立足於現在、連接現在與未來的橋梁。所以凡是政策都會為未來的發展指明方向，為各種社會活動提供依據，這往往在政策製定前就會有清楚的思考，如通過此政策的實施要達到什麼目標、發展到什麼程度、解決哪些問題等。不論社會的政治生活、經濟生活還是文化生活，都要遵循政策所規定的方向。隻是它是思想的指南，不是行動的指南。
2．約束功能
由於政策已經為各種社會事物的發展指明了方向，那麼一切活動必須沿著既定的軌道運行。並且，政策的製定往往是為了解決突出的社會問題或預防某些社會問題發生的，通過政策對所希望發生的行為給予鼓勵、對不希望發生的行為給予懲罰，以達到政策所預期的目標。政策的約束或叫控製功能其強度不等，或者說具有指令性和指導性兩種，一般指導性較多。如中國的衛生工作方針，具有較強的指導性，中國的計劃生育政策則具有指令性。
3．協調功能
政策的協調功能體現在兩個方麵。一是通過政策規定的方向進行協調，即大家自覺調整自己的行為以使自己不會偏離原定方向。另一方麵通過政策的約束作用或杠杆作用對各種事務或利益進行調節。如在社會選擇與個體選擇方麵，作為維護執政者利益的工具或政治措施，政策要具有保障社會穩定和發展的功能，這就要考慮不同人群的需要與利益，個體的選擇和社會的選擇往往相互衝突或處於矛盾狀態，如隻講個體選擇，不講社會選擇，或者隻談社會選擇，不談個體選擇，就會影響社會的穩定，打亂一些秩序。政策的協調作用可以在不同層次和不同領域之間發揮，不過這往往涉及的是國際政策或國家政策。
二、政策學定義
關於政策學，目前尚沒有一個公認的定義和統一的理論體係。從“政策”一詞的發端至今，圍繞政策進行的研究活動，不同的研究者根據研究角度和立足點的不同對其有不同的稱謂，像公共政策學、政策學、政策科學、政策分析、公共政策分析、政策研究、公共政策研究等；並且對政策的學科界定也有不同的看法，有學者認為政策學是從政治學的發展中獨立出來的一門新興、綜合性學科，它是建立在社會科學各學科以及社會科學與自然科學相互交叉的基礎上，運用社會科學和自然科學等各門學科的知識，分析和研究政策製定、政策執行以及政策評估等環節的活動過程；另有學者認為，政策學是遊離於行為科學和管理科學之間的一門邊緣學科，在行為科學和管理科學之間架起橋梁。綜觀起來，把政策作為研究對象，圍繞政策進行的研究活動均有其共同點和基本點，本書中略去對一些細節的追究，從政策的本質、目的和政策研究的對象出發，對政策學做如下的定義。政策學，簡言之，是對政策進行係統研究的科學。具體為：綜合運用各種學科尤其是社會學科和管理學科的知識和方法，係統研究政策價值、政策係統、政策製定、政策過程、政策評估等，以提高政策質量、最優化政策效果的一門科學。它既要研究政策的本質、原因和結果，注重內容分析；又要研究政策係統及政策過程（包括政策的製定、執行和評估等環節），注重係統過程分析。
三、政策學的研究對象、目的與內容
（一）政策學的研究對象與目的
政策學的興起賴於政治學界的“後行為主義革命”，是在政治學的基礎上，以政治學為母體，隨著政治學研究內容的深化而發展起來的，或者說政策科學主要是由政治學家催生並促其成長的，其目的是幫助執政者進行科學決策。同時，政策學的興起又使政治學研究獲得了突破性進展，預示了政治學的發展趨向，把政治學研究推向一個新的曆史發展時期。因此，從政策的社會屬性來看，政策應該是一種政治措施，是政治係統輸出的政治產品，政策過程實質上是一個政治過程，政策學研究的仍然是政治現象。
政策活動或政策過程是伴隨著階級和國家的產生而出現的社會現象。隨著人類社會的發展、科技的進步、認識問題的深入、公共或社會問題的日益增多和複雜化，本能地需要把政策作為一種專門化的活動進行研究。因此從政策學的自然屬性來看，政策作為國家的伴生物，它與一個國家或地區甚至全球的現象或問題有內在的本質聯係及自身存在的必然性、合理性和規律性。它以自然現象和社會現象作為研究基礎，因此它的學科基礎包括經濟學、政治學、心理學、社會學、統計學、運籌學、哲學等，著眼於政策與實踐的關係，不僅研究政策的規律性，作為一門應用科學還研究政策科學的實用性和應用性。其研究目的就是力圖通過對政策過程的研究，一方麵探討國家的實際政治發展過程，從政策角度揭示社會政治生活的本質和特點，一方麵探求政策本身的發展規律，以提高政策製定和政策執行的效率和效能，更好地發揮政策的作用，以最終達到執政者更有效、順利地治理國家的目的。
（二）政策學的研究內容
政策科學的研究內容大體分為以下三個方麵：1．基本理論研究。主要包括政策的概念、要素、性質與特征、地位與功能、環境與價值以及政策研究方法、相關學科基礎等。2．政策過程研究。這是整個政策科學研究的核心部分。政策本身是一個運動過程，舊的政策漸趨終止，新的政策不斷產生，如此循環往複，形成政策周期現象。不同政策周期的時間長短是不一樣的，但一般來說，都要經曆這樣四個階段：（１）政策製定階段。這個階段研究的主要內容有政策信息搜集、政策問題確認、政策目標確定、政策價值判斷、政策成本分析、政策製定的體製與程序，政策主體的確認與角色定位，政策製定模型，政策方案的擬製、選擇及可行性分析等。（２）政策執行階段。主要研究政策執行的策略、方案與原則，政策執行的障礙因素分析與排除等。（３）政策評估階段。研究的主要內容有政策評估的類型、方法與指標，政策成本、政策效果、政策效率的測定等。（４）政策終止階段。主要內容有政策終止的時機和條件、政策銜接、政策補償、政策立法等。3．有關政策學分支學科的研究。政策科學可以衍生出一係列分支學科和邊緣學科，形成一個包括部門政策學（如經濟政策學、科技政策學、衛生政策學等）以及曆史政策學、比較政策學在內的龐大的學科群，對這些分支學科的研究可以進一步拓寬政策科學的研究領域，深化政策科學的研究內容。4．政策研究的方法論研究。由於政策科學是應用學科，加之它學科基礎的豐富性、作用對象的複雜性，因此，關於政策研究方法及理論的研究在政策科學中也占有很重要的地位。