誰是決策的主體？這個問題過去並沒有人提出疑問。計劃經濟體製下，全能政府的模式，政府自然而然成為了“決策”的主體，甚至還有人將“政府決策”作為一個專門詞彙。但政府的決策權力從何而來？如何監督？社會利益多元化、社會事務複雜化的今天，除了政府之外還有沒有可以、而且也應該承擔決策權力的其他主體呢？
“決策”的概念由來已久，但真正現代管理學意義上的決策源於美國。20世紀30年代，巴納德（Barnard）最早將“決策”的概念引入管理領域。40年代，維納（Wiener）率先建立控製論，隨後，申農（Shannon）建立了信息論，貝塔朗菲（Bertalanffy）建立了係統論。在吸收“三論”的基礎上，赫伯特·A·西蒙（HerbertA. Simon）第一次係統提出了科學的決策理論，因而被尊為“決策理論的創始人”。
西蒙最著名的論斷之一是“管理就是決策”。他認為，決策是管理的核心，決策的製定過程是理解組織的關鍵所在。西蒙對經濟學中簡單追求利潤最大化假設的“經濟人”模型提出挑戰，他認為，絕對完美科學的決策在現實生活中是不可能實現的，由於信息、時間、認知能力、處理能力等方麵的限製，“管理人”隻能考慮少數幾個最關鍵的問題，決策的最終結果隻能做到相對滿意，而不是最佳。
為了便於理解西蒙的觀點，我們首先從屬性分析入手，界定什麼是“決策”。
（一）權力從哪裏來，憑什麼替別人作主
1.決策權源於公共權力的讓渡
決策是公權力的一種運行方式。理論上，公權力的所有者和行使者應該是同一的。然而，在人類政治實踐中，公權力很難由所有者直接行使，除古希臘城邦製國家實行直接民主外，任何其他形態國家的公權力都不是統治階級的全體成員共同執掌的，都必須讓渡給本階級的代表來掌握並運行。在公權力讓渡過程中，實際掌握或運行權力的個人或特殊的利益的“私利”必然會影響權力的運行，從而使得公權力維護公利益的“善”的價值取向發生偏離，不再維護公共利益，甚至變相成為少數人牟取私利的“罪惡”淵藪。因而，防止公權力私用，成為政治製度設計的關鍵。明末清初著名思想家王船山在闡述這種“公”與“私”的關係時曾說，公權力者“必循天下之公”，欲“公天下”必先“公其心”。公共決策的權力是社會公共權力的讓渡，其客體是公共事務，目標是公共利益。
2.行使權力必須合法
決策的權力來源於憲法和法律的授權，具有普遍強製力和排他性，這與私權力來源多樣性，且不具有普遍強製力形成了鮮明對比。不論國家行政機關還是各種履行公共事務職能的社會團體，決策權力都源於憲法或法律的規定，決策程序也必須遵循憲法或法律的規定，必須自覺接受公眾監督。與權力的法定性相對應，決策主體的責任也應該是法定的。由於決策失誤或者違反憲法法律的規定，決策主體也應該承擔相應的法律責任。關於這一問題，我們在“問責製”中還要專門討論。
3.決策必須以維護公平正義為目標
決策的評價標準很多，如：決策結果與目標的偏差度，決策成本效益，決策結果造成的綜合環境改變程度等，都可以作為評價公共決策成效的指標，但最根本的評價標準是維護社會的公平和正義。羅爾斯（JohnRawls）在《正義論》中開宗明義地指出：“正義是社會製度的首要價值，正像真理是思想體係的首要價值一樣。”追求公平正義無疑是公共決策的首要的價值目標，然而實踐中，公共決策卻始終麵臨效率和公正的悖論，可以概括為三種觀點，即，“管理論”、“控權論”和“平衡論”。