一、“縣政”概說
在我國行政區劃體係中，縣是相當獨特的一級政區，這主要體現在兩個方麵，即它的基層性和穩定性。
首先，自秦始皇確立郡縣製後直至中華人民共和國成立，縣一直是我國最基層的一級政區，在此之下隻是半官方的自治組織或縣政府的派出機構。“天下親民之官莫如州縣”，縣級政府在古代和近代的專製社會中都履行對人民進行直接統治的職能。按出任過知縣的清代名幕汪輝祖的說法：“夫天下者，州縣之所積也。……自州縣而上至督撫大吏，為國家布治者，職孔庶矣。然親民之治，實惟州縣；州縣而上，皆以整飭州縣之治為治而已。”這種基層性，決定了縣的行政活動有著不同於中央和上級政區的顯著特點，雖然缺乏國防、外交等方麵令人矚目的內容，但更為細瑣，與民眾關係更為密切，在國家行政體係中承擔的功能是十分特殊，甚至可說是無可替代的。即使到近代因社會的發展，出現了政府機構往縣以下層級延伸的情況，如國民政府開始設立區署，共產黨控製的根據地中有區、鄉級政權，1954年憲法更明定鄉、民族鄉、鎮為一級行政區域，設人民委員會，但其財政權、人事權的獨立性和機構的完整性，都不能與縣相比。相比之下，縣政府與上級的省市政府在這些方麵基本上沒有實質差異。這充分體現出縣在國家行政層級中處於城鄉結合點位置的特殊性。
另一方麵，由縣的基層性決定，縣是我國曆史上最為穩定的一級政區。從總體體製上說，在我國現有各類政區形式中，縣的曆史最為悠久。自秦始皇確立郡縣製以來的2000多年中，曆代政府在中央到地方高級政區的統治形式、職官設置、職權分配等方麵常有變化，唯獨縣的體製基本不變，堪稱超穩定結構。其原因當是在中國這樣一個大國中，縣一級區域所能動員的資源極其有限，完全不足以對中央統治造成威脅，統治者不需如對中樞機構或一級政區那樣處心積慮地加以防範，及對其製度進行不斷調整。如宋朝對地方製度進行了前所未有的大改動，行政、財政、司法、人事等權均分由不同機構負責，但到縣一級則基本如舊。也因縣的基層性，一個縣在設置時，為了在自然經濟條件下維持治安和征收賦稅等方麵的便利起見，要考慮縣的麵積大小、人口多寡、地理形勢、交通往來等方麵相對的合理性。這使得在漫長的曆史過程中，縣的轄境劃分變化相對其他政區是最小的。這種穩定性甚至還體現在縣名之上，如秦朝在今浙江境內所設的縣，可考的為15個，其中諸暨縣名延續2000餘年至今基本未變，上虞、餘姚、鄞縣、海鹽四縣除在隋代短暫地與他縣合並，及餘杭縣在民國期間一度改名杭縣外，也一直使用。在目前浙江70個縣、縣級市和由縣改設的地級市轄區中，從北宋起就一直存在至今的千年古縣名達44個。這樣悠久的曆史傳統，加上普通民眾的流動性和見識有限，使民眾對本縣產生了牢固的歸屬感和認同感。筆者在考察浙江某縣時，了解到該縣在20世紀50年代初曾有三個鄉劃歸他縣，時過數十年後，這些鄉的居民對外仍稱是該縣的人，由此可見一斑。
鑒於縣級政區的上述特點，曆代統治者對於縣的治理也有著不同於高級政區的考慮。一方麵，由於縣直接治民，對民眾能否安於統治有著首當其衝的責任，所以封建君主對縣政予以了相當的重視。如清世宗命心腹重臣田文鏡、李衛撰寫《欽頒州縣事宜》，並親自頒發作為州縣官的行事準則。他還專門為書撰寫序言，指出“地方事務皆發端於州縣”，要求州縣官各領一帙，“置之幾案間，朝夕觀覽”。另一方麵，在農業社會中，國家對基層政權的要求主要就是能完成征賦調役任務，維持社會穩定。因此對州縣官來說，理想的施政目標是“政簡訟清”，而不是要去完成某種社會發展目標，也就不需要設立結構複雜、規模龐大的政府組織，更不需對其製度時加調整。事實上，對曆代君主來說，隻要縣能完成上級交派任務，州縣官又有一定個人操守，不至於激發民怨導致社會基層出現可發展為燎原之勢的星星之火，而危及自己的寡頭統治，就是成功的縣政。這就是在曆代政治製度的沿革過程中，縣具有穩定性的一個主要原因。甚至到了民國建立後的北京政府時期，這種情況仍在延續。
然而到國民黨統治下的南京國民政府時期（1927-1949年），出於幾方麵的原因，縣政得到了空前的重視和調整。