（一）資源依賴理論
資源依賴理論的基本假設是組織無法生產自身所需要的所有資源，Pfeffer,J.&Salancik,G.R.TheExternalControlofOrganizations：AResourceDependencePerspective.Stanford,CA：StanfordUniversityPress，2003.因此組織必須在其所處的環境中獲取生存所需的資源，而資源取得的形式可以通過交換、交易或是權力的控製關係，組織在資源無法自足的情況下，必然會與環境中其他組織產生依賴關係。因此組織的領導者必須賦予組織一種理性而有效的結構形式，以掌握環境中輸入和輸出的資源，並通過“權力”的運作來影響和掌控組織的資源，以此策略來確保組織的生存。資源依賴理論認為：（1）組織的成功取決於在市場上獲得更多的網絡和更大權力的結果；（2）組織愈減少對外部資源的依賴情境，其受到市場幹擾和限製就愈小；（3）組織權力的來源基於資源的取得情形，因此組織必須與外部環境互動、交換或獲取資源，以擴增組織的權力。
學者根據不同組織間的資源依賴，區分出不同的資源依賴類型。Pennings將資源依賴關係區分為水平依存、共生依存和垂直依存。（1）水平依存：組織間為獲得相似資源，輸出相似產品或服務，因而建構出競爭性的關係；但因這些組織在結構上處於同等地位的競爭對手，有著相同或類似的目標、功能或服務對象，在某些特殊情境下，可形成利益一致的立場，進而建立聯合陣線的互動關係，例如社會福利網絡的建構或福利服務的聯盟。（2）共生依存：組織間處於互補的地位，彼此並未掌握對方所需的資源。（3）垂直依存：組織間有明顯的上下層級的依賴關係，垂直共生一旦形成，組織作任何決策都需考量這層關係，因此會迫使組織為取得生存資源而使其自主性受限。
薩德爾認為，政府與非政府組織之間的關係並不完全是單方麵的順從與服從的關係，而是彼此相互依賴的關係，這是由於它們都掌握著某些重要的資源。SaidelJ.ResourceInterdependence：TheRelationshipbetweenStateAgenciesandNonprofitOrganizations.PublicAdministrationReview,1991,51(6)：543·553.薩德爾描述的是靜態的政府與非營利組織的資源依賴關係（見圖8·1）SungsookCho&DavidF.Gillespie.AConceptualExploringtheDynamicsofGovernment·NonprofitServiceDelivery.NonprofitandVoluntarySectorQuarterly,2006，35。
圖8·1靜態的政府與非營利組織資源依賴關係
SungsookCho和DavidF.Gillespie則在上述靜態資源依賴關係的基礎上，引入第三個變量——服務的接受者，更為詳細地描繪了政府、非營利組織和服務提供者之間的資源流動和反饋過程。在該依賴模型中，政府、非營利組織和服務接受者有各自的需求。服務接受者尋求服務，政府必須對公民的服務需求作出回應，而非營利組織由於資金的限製，無法完全滿足公民的服務需求，於是非營利組織根據政府的要求，接受政府的資金，為公民提供相應的服務。
（二）互動合作的分析框架
資源依賴理論為我們提供了分析政府與非營利組織相互關係的解釋路徑。但不同組織之間的資源依賴程度是不同的。因此，除了資源的相互依賴，在政府與非營利組織的關係中，組織，尤其是非營利組織的自主性顯得非常重要。因為如果非營利組織是依附於政府的話，盡管二者存在一定的資源依賴，這種依賴也是不平等的。不平等的資源依賴可能會導致非營利組織淹沒在政府的政策洪流中。為此，本章將從組織自主性和資源依賴兩個角度，構建政府與民間組織互動合作的分析框架。
Brinkerhoff對合作中的組織身份問題作了具有開創性的研究和解釋。在她的分析中，組織身份的評價取決於兩個標準JenniferM.Brinkerhoff.Government·nonprofitPartnership：ADefiningFramework.PublicAdmin,2002,22：19·30.：首先，一個單個的組織應該具有自身的任務、價值和認同組織的支持者，它們應該對組織負責。同時也是對組織的響應。維持組織身份，就是一個組織在多大程度上與自身的任務、核心價值和支持者保持一致，同時堅持自己的任務、核心價值和支持者。其次，從一個更加寬廣的製度性角度看，組織身份也是指對那些可以反映某類部門或組織類型起源的特征——特別是那些相對優勢——的維係。合作性關係的一個主要推動力，就是獲得實現目標所需要的關鍵性資源。但是任何一個參與者的個人儲備中，都缺乏或者不具備充分的這類資源。盡管每個參與者都有自身資本和技術的獨特投資組合，但是根據特定類型參與者的相對優勢，人們仍然可以對其加以概括。例如，全國性政府除了可以為合作性工作提供衡量標準和財政及物質資源外，還可以為其提供重要的法律和製度性框架。而非營利組織與地方社區相比，則常常可以發揮重要的中介作用和社會動員作用；同時在服務的傳遞上，也常常被認為要比政府顯得更加靈活、反應更快，且更具有創新力。
根據組織身份和相互依賴性，Brinkerhoff界定了合作關係的模型（見圖8·2）JenniferM.Brinkerhoff.Government.nonprofitPartnership：ADefiningFramework.PublicAdmin,2002,22：19·30.。
因此，在Brinkerhoff的分析框架中，組織的自主性與資源依賴程度是決定政府與民間組織互動合作類型的兩個根本變量。這兩個變量的不同組合，構成了政府與民間組織關係的不同類型。合作的過程意味著資源是依賴的，但合作的前提還需要民間組織的身份是自主獨立的。因此，存在何種類型的互動關係，需要考察組織的自主性，在此基礎上，再分析二者是如何相互依賴的。本章將借鑒Brinkerhoff的變量預設，將組織身份與資源依賴作為分析二者的互動的變量，分析浙江政府與民間組織的互動機製。
（三）浙江政府與民間組織的互動機製：基於自主性與相互依賴
的分析
浙江是民間組織大省，據省民間組織管理局不完全統計，全省民間組織擁有總資產近100億元，從業人員13萬多人。按民間組織絕對數比較，我省居全國第三位；我省每10萬人擁有的民間組織為47個，居全國第二位。萬亞偉、周炳泉、高誌濤：《浙江省民間組織工作的現狀與發展對策》，載《民政實踐的理性思考——全省民政係統優秀調查報告彙編（2003—2006）》（上冊），浙江省民政廳，2007年12月。那麼，如此龐大的民間組織規模，應該如何發揮其效用？我們應該用何種價值導向來引導其發展？要回答這些問題，有必要對民間組織與政府的關係做一考察。下麵將以浙江的實踐為背景，分析政府與民間組織是如何相互作用的。
1.自主性分析：浙江民間組織的組織身份
按照Brinkerhoff的解釋，獨立的組織身份意味著組織能夠具有自己的任務、價值和支持者。為此，這裏將通過三方麵的分析，來給出民間組織的自主性解釋。這三方麵分別是：民間組織的政策法律環境、組織構成要素的獨立性和日常活動的自主性。
（1）民間組織的政策法律環境。與組織身份最密切的法律政策，是關於民間組織登記與管理的規定。1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和2004年國務院頒布的《基金會管理條例》，都明確了民間組織的雙重管理體製，社會團體和民辦非企業單位的成立，要求必須有一個業務主管單位。1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》分別對登記管理機關和業務主管單位對社會團體的監督管理職責作了規定。國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定：國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的民辦非企業單位登記管理機關。國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府的有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、業務範圍內民辦非企業單位的業務主管單位。登記管理機關須履行相關監督管理職責。
因此，任何一個合法民間組織的存在，都必須要有一個業務主管單位，否則不能成立。業務主管單位可以加強對民間組織的管理。但也引發了其是否會影響民間組織組織身份的擔憂。從理論上說，影響是存在的，因為業務主管單位負有監督民間組織的職責。但是，在實踐中，這種影響的大小受民間組織自身的性質、能力和業務主管單位的監督力度等多種因素影響。也就是說，並不是所有的民間組織活動都受業務主管單位的影響。我們對溫州商會的研究也表明，業務主管單位並不會明顯影響溫州一些行業商會的活動自主性。陳剩勇、汪錦軍、馬斌：《組織化、自主治理與民主——浙江溫州民間商會研究》，中國社會科學出版社2004年版。
（2）組織構成要素的獨立性。即組織人員、經費、辦公場所等要素的自主性。由於曆史的原因，很多民間組織從成立之初，就與政府部門存在千絲萬縷的聯係。比如，很多民間組織在辦公場所和經費等方麵依附於政府部門，導致民間組織自主獨立性的缺乏。浙江民間組織管理局對浙江民間組織的評價中指出：“我省大部分民間組織規模較小，專職工作人員不足，運作資金相對缺乏，服務社會的能力較為欠缺。如民辦非企業單位中僅教育類機構就占了總數的78.2%，其中大部分是非法人的幼兒園；基金會總數雖居全國前列，但資金過億的基金會還沒有；社會團體中社會效益明顯的僅是為數不多的行業協會，‘無辦公場所、無專職人員、無工作經費’的社團占較大比例，有的社團甚至已長期不能正常開展活動。總的來看，相當一部分民間組織還難以充分發揮‘提供服務、反映訴求、規範行為’的作用。”萬亞偉、周炳泉、高誌濤：《浙江民間組織工作的現狀與發展對策》，載《民政實踐的理性思考——全省民政係統優秀調查報告彙編（2003-2006》（上冊），浙江省民政廳，2007年12月。
民間組織中的社會團體，其組織的人員、經費、辦公場地等，受政府的影響更為明顯。據北京大學公民社會研究中心2001年對浙江社團的調查，有近一半的社團是組織（政府）發起成立的，屬於自發成立的社團約占1/3（見圖8·3）。這說明地方政府部門對社團的成立起著很大的影響作用。浙江社團的興起可以說是一種“政府主導的製度創新”。
不過，組織決定的社團成立方式並不必然意味著這些社團將沒有自主性，這是因為，政府在某些領域主動成立一些社團，並不是想控製這些領域，而是希望自己在這些領域能減少管理，盡量讓社會自己處理；許多社團在成立時受政府影響很大，而運行一段時間後，隨著內外環境的變化（比如社團換屆選舉、國家新的法律法規方針政策的出台），政府會削弱對一些社團的影響和控製。因此，社團發起成立的意願隻能是考察社團自治性的一個方麵，社團的發起成立的狀況在某種程度上影響了社團的自治功能，但這種影響不具決定性作用。
在社團領導人產生方式上，問卷統計發現，社團會長由業務主管部門推薦的有414份，占總數的25.65%。由於目前社團的業務主管單位大多屬於政府部門，因此可以認為，目前政府對一些社團領導人仍有較大影響（見表8·1）。
不過，根據2008年筆者與浙江民間組織管理負責人的訪談，該負責人指出，越是晚近成立的社團，政府的作用越弱小。可以說，近些年成立的社團，都不屬於官辦類的社團了。2008年5月筆者與浙江民間組織管理局張偉林副局長訪談記錄。
在經費方麵，根據社會團體2001年的調查，政府撥款占社團總經費的平均比例為22%，會費占總經費的平均比例為37%。北京大學公民社會研究中心2001年對浙江社團的問卷調查統計數據。這兩項是社團經費的主要來源。可見，政府的經費雖然對社團活動不起絕對作用，但依然有著非常重要的作用。
（3）民間組織日常活動的自主性。統計發現，有近一半的社團回答其業務主管單位會參加本社團的多數活動，可見政府積極參與了社團的活動。但並不能因此認為社團活動沒有自主性，因為業務主管的活動參與並不意味著會對社團的活動產生影響，社團活動也不需要業務主管的審批，這裏隻是表明，目前的社團活動由於很多情況下存在業務主管的參與，所以社團活動會受到業務主管的監督，社團因此不能進行有明顯違反業務主管（政府）意願的活動內容。經費的缺乏也限製了民間組織目標的實現。據民間組織管理局調查，民辦非企業單位普遍缺乏資金支持，盈餘狀況不容樂觀。問卷調查中，年度資金有盈餘的不到三成，而且多數都在10萬元以下，虧損的民辦非企業單位超過了二成，50萬元以上較多盈餘的屈指可數。這種盈餘不足在很大程度上影響了民辦非企業單位再投入資金的數量，從而限製了民辦非企業單位的擴大再發展，導致了其競爭力的下降和自身能力的弱化。
近些年來，政府一方麵加強對民間組織的規範與管理，另一方麵，又積極推動民間組織的獨立性。其中最典型的是政府推動行業組織與政府的脫鉤。2007年，浙江省發改委、浙江省民政廳頒發《關於浙江省行業協會與行政機關脫鉤的實施意見》，該意見要求行業協會與行政機關的脫鉤要達到四方麵的要求：一是機構分設。行業協會應設獨立辦公場所，不得與行政機關合署辦公。合署辦公的，應在2007年9月底前完成機構、場地與行政機關分設。二是人員分離。公職人員不得在行業協會兼職。已兼職的，必須在2007年9月底前，或辭去公職或辭去行業協會職務。退出行業協會的公職人員，應配合行業協會按章程選出新的負責人，完成相關工作的移交。三是財務分開。行業協會不得與行政機關會計合賬或實行財務集中管理。四是職能分開。行業協會不具有任何行政職能。行政機關可結合脫鉤工作，將應當由行業協會行使的職能移交給行業協會，將適宜行業協會行使的行業管理職能委托給行業協會。經過一年時間，浙江行業協會與行政機關脫鉤已全麵完成。據統計，目前，浙江省1346個應脫鉤的行業協會全部民間化，其中743個與行政機關合署辦公的行業協會實現了機構分設，203個與行政機關會計合賬的行業協會實現了財務獨立，2703人次的兼職公務員退出了行業協會工作人員隊伍。數據來源：浙江民間組織信息網,http：//mjzz.zjol.com.cn/05mjzz/system/2007/12/07/009035431.shtml。
因此，浙江民間組織的組織身份，從既有的法律政策來看，其獨立性受到政府的影響。但這隻是理論上的影響，實踐中，不同的民間組織，受政府的影響程度依然存在較大的區別。政府也采取積極的措施，消除人們對民間組織成為“二政府”的疑慮。民間組織則往往存在這樣的尷尬：一方麵極力從政府的約束中掙脫出來，另一方麵又不斷尋求政府的資源，希望獲取政府的幫助。本文的分析試圖表明，對政府的資源依賴並不必然導致民間組織自主性的缺失，相反，有效的政府資源支持恰恰可以幫助民間組織找到自身的組織身份。但是政府的資金支持應當是基於對民間組織所提供的公共服務的依賴，而不是試圖控製民間自組織的活動空間。
2.民間組織對政府的資源依賴
民間組織對政府存在多重依賴關係。康曉光構建了民間組織對政府依賴的七個方麵的分析框架。這七個方麵分別是：資金、組織體係、官方媒體、登記注冊、活動許可、政府領導人資源、組織決策的機會與權利。康曉光、鄭寬：《NGO與政府合作策略框架研究》，《公共管理與政策評論》2007年第1輯。這七個方麵涵括了民間組織對政府依賴的各個方麵，它表明了這種依賴的複雜性和多元性。但是，這七個方麵的概括，將最重要的依賴要素與最不重要的依賴要素放在同一個層次分析，反而將依賴關係的分析複雜化。比如，盡管利用官方媒體、登記注冊等是一種依賴關係，但是這種依賴難以說明兩者資源流動的本質。為此，此處的分析將著重考察最重要的因素：政策法規與資金，來分析民間組織對政府的依賴關係。
最根本的是政策法規的依賴。民間組織要獲得生存的空間，必須依賴政策法律關於民間組織地位與活動範圍的界定。如果沒有此種界定，民間組織便失去了合法性的基礎。目前，各類民間組織都有了相應的登記管理條例。盡管這些條例本身還有待進一步完善，但民間組織的生存發展已經獲得了基本的製度保障。
但是，未來的民間組織發展，依然需要依賴相應政策法規的完善，如果沒有這種完善，民間組織的發展還將遇到很大的製度瓶頸。從根本上說，民間組織的政策法規障礙，在於政府向市場與社會權力下放的不充分和相應措施的不完善，這種不充分導致市場與社會領域的權力承接主體之一的民間組織的發展空間沒有充分保證。同時，在由政府主導提供公共服務的領域，比如科技、教育、醫療領域，由於這些領域的主要公共服務提供是由事業單位來實現的，因此作為與事業單位競爭的民間組織（主要是民辦非企業單位），目前無法享有與事業單位同等待遇，很多法律政策都存在對民辦非企業單位的歧視。這些領域民間組織往往要依賴政策法律的變革來為其提供更為公平和廣闊的空間。
民間組織對政府的政策依賴，還表現為單個民間組織往往依賴政府特定的政策變革來實現自己的發展目標。這就是我們通常所理解的民間組織對政府的政策遊說。這在全國性的案例中，有著名的始於2003年的怒江水壩工程環境影響評估的民間組織參與，因為有“綠家園誌願者”等民間組織的遊說與宣傳，最終使國務院作出批示，怒江建壩工程被擱置。師曾誌主編：《大愛有行》，世界圖書出版公司、中國出版集團2008年版。這種資源依賴表明，很多時候，民間組織的目標實現，其評判標準不是民間組織對社會的服務質量，而是依賴於政府某方麵政策法規的出台或改變。
關於民間組織對政府的資金依賴，實際上，盡管民間組織對政府存在很強的資源依賴，但政府對民間組織的資金支持並不多。當然，這方麵目前缺乏一個權威的數據，來說明政府每個年度有多少資金，哪些類型的資金撥向民間組織。這裏隻能采用北京大學公民社會研究中心2001年對社團的調查數據和我們2008年對一些民間組織的訪談，來了解基本的資金撥付情況。
據2001年社團調查統計，浙江有41.7%的社團確認從政府獲得撥款。其撥款方式是整筆撥款的占79%，委托項目撥款的占24.6%。北京大學公民社會研究中心2001年對浙江社團的問卷調查統計數據。這個撥款比例應該不低，但進一步分析數據可以發現，政府的撥款數量一般比較低，基本屬於象征性地扶持民間組織的階段，撥款往往不涉及政府對民間組織公共服務的具體要求。
政府對民間組織的資金支持，主要有以下幾種類型：委托項目撥款、官辦基金撥付、政府政策性撥款、獎勵。
委托項目撥款：指的是政府為實現某個特定的公共服務目標，向特定組織的任務撥款。比如，在我們最近的訪談中得知，浙江文化廳給某協會撥款2000萬元，用於特定的文化建設。但是這種項目撥款並不是每個民間組織都能享有的。實際上，大多數民間組織目前很難得到政府的這種項目撥款。在西方，這種項目撥款就是政府麵向民間組織購買服務。政府出錢，民間組織按政府的要求提供相應服務。目前政府麵向民間組織購買服務依然是非常零星的，甚至很多政府的撥款帶有很大的隨意性，沒有明確的服務要求。
官辦基金撥付：民間組織對政府的資金依賴，可以不直接依賴政府的撥款，而是由政府的基金來撥付。在我們調查的馬寅初紀念館，其經費來源就幾乎全部來自浙江人口福利基金會，該基金會是衛生廳下麵的官辦基金。這種撥款是相對穩定的，每年紀念館都可以得到比較固定的經費。
政府政策性撥款：即政府為實現特定的公共政策目標，每年根據政策任務和重點向相應的民間組織撥款。這種撥款與項目撥款的區別在於，政策性撥款比項目撥款更穩定，不需要每年變動。比如，浙江省政府為扶持浙江農業發展，每年給浙江茶葉協會一定數量的撥款。在訪談杭州老字號協會中，得知杭州市為推進老字號文化的發展，也規劃每年提供200萬元的專項經費。
獎勵：政府也會對一些領域的民間組織的活動和服務進行獎勵，以推進民間組織的公共服務能力。比如，一些地方政府對本地表現優秀的行業組織進行獎勵，從而顯示政府扶持行業組織發展的決心。
盡管民間組織對政府的資金依賴有上述種種渠道，實際上民間組織獲得政府的資金支持依然很少。目前的政府與民間組織的資金依賴，還沒有形成資金—服務交換的互動關係。但上述種種描述也表明，政府與民間組織的資金依賴也是多元的，這種多元性為未來政府與民間組織的互動合作提供了廣闊的發展空間。
3.政府對民間組織的資源依賴：公共服務的考察
與政府一樣，民間組織也是提供公共服務的組織，承擔著教育、醫療、社區服務等眾多公共服務的任務。民間組織的成立，便意味著幫助政府分擔了公共服務的職責。因此，政府對民間組織，在目標上具有依賴關係，民間組織越強大，意味著政府在公共服務中的任務越輕鬆。為此，我們將首先考察浙江民間組織在公共服務中的功能作用，這些功能作用，正是政府希望民間組織強大的理由，也是政府對民間組織依賴的基礎。然後，分析在具體的公共服務領域，政府對民間組織的資源依賴的困境與未來選擇的方向。
無論是互益性的社團還是公益性的民辦非企業單位，各種民間組織都發揮了重要作用。尤其是公益性的民辦非企業單位，幫助政府分擔了多方麵公共服務的職責。據浙江民間組織管理局資料，浙江民辦非企業單位在如下幾個方麵作用明顯：首先，民辦非企業單位減輕了國家的財政負擔，在政府和市場的權力和責任未及之處，擔負起了政府和市場不好辦或無力承擔的社會公共服務責任，在一定程度上彌補市場和政府在提供社會公共服務方麵的不力。目前，浙江省民辦非企業單位總資產已經接近100億元，淨資產也達到了70多億元。其次，民辦非企業單位拓寬了社會就業渠道，一方麵，民辦非企業單位向社會提供了一定數量的就業崗位，分流了部分富餘勞動力，就全省範圍看，民辦非企業單位共安排了15萬多人就業。另一方麵，民辦學校和職業培訓機構，麵向社會開展成人學曆教育和職業技能培訓，使大量的社會成員更新和提升了知識結構，提高了文化素質，拓展了就業或再就業的能力。如我省民辦非企業單位自2004年以來，在誠信建設活動中共為困難群眾提供無償或低償的長期教育49.1萬人（次）。最後，民辦非企業單位還推進了社會主義新農村建設。民辦非企業單位為農村、農民和農業生產提供了大量智力、技術和資金的支持，優化了農業生產的要素與資源的整合，促進了農業的集約化和產業化水平，提高了農民的素質，增加了農民的收入，也提升了農村地區的整體發展水平。
但是，如果拋開上述這種宏觀的政府對民間組織的依賴關係，在具體的政府公共服務的推進中，政府對民間組織的依賴並不明顯。無論是對民間組織的個案訪談還是對民間組織管理工作的官員的訪談，關於政府委托民間組織提供服務的案例都還是零星個案，目前還不具有普遍意義。
根據資源依賴理論，政府對民間組織的資源依賴，主要是對民間組織所提供的公共服務的依賴。因為民間組織具有提供一些公共服務的獨特優勢，這種優勢使得選擇民間組織比選擇政府來提供更有效率。因此，在這些公共服務領域，政府的角色是選擇合適的民間組織，通過委托民間組織的方式，滿足民眾公共服務的需求。
在教育醫療等核心公共服務領域。由於過去一直是由公立事業單位提供，隨著民辦非企業單位的出現，這些領域的服務出現一定程度的競爭格局。但是這種競爭是脆弱的。政府很少有向民辦非企業單位購買服務的情形。而且，民辦非企業單位和事業單位的競爭，也不是基於平等政策的競爭。民辦非企業單位在其中的生存空間非常有限。民辦學校與公辦民助學校之間在政策享受上有著較大的差距，如後者的硬件投入和教師工資都是財政支付，教育資源與公立學校共享，但收費卻與前者相近，這就給前者帶來了巨大的成本和生源壓力。醫療衛生領域同樣如此，比如民營醫院要自己承擔農保的20%，而公辦醫院則享受財政補貼。
政府對民辦非企業單位的政策支持依然是有限的，民辦非企業單位目前整體處在不公平的競爭環境中。主要反映在以下幾個方麵：在財政上，雖然政府通過招標的形式對民辦非企業單位進行資助，從政策上取消了非國民待遇，但是民辦非企業單位往往因為實力、信息等原因，很難爭取到這些項目。此外，民辦非企業單位作為一種社會組織，卻沒有被列入財政體製內，這使得民辦非企業單位即使取得政策扶持，也沒有正常的渠道得到撥付的資金。在用地用房上，政府並沒有考慮民辦非企業單位的公益性和非營利性因素，在用地用房政策上把民辦非企業單位和營利性單位放在一起，造成了民辦非企業單位辦公場所的困難和開辦成本的增加。在貸款上，目前還沒有關於民辦非企業單位貸款的優惠政策，現在的貸款成本是眾多民辦非企業單位無法承受的。據民間組織管理局的問卷調查，在被調查的111家單位中隻有1家獲得貸款，105家明確表示沒有。浙江民間組織管理局：《浙江省民辦非企業單位發展調研報告》，2007年。
因此，在核心公共服務領域，政府並沒有為民間組織（主要是民辦非企業單位）有效提供公共服務提供相應的製度安排。因此政府對民間組織的公共服務依賴也是有限的。在這些服務領域，政府的資源主要向公辦的事業單位傾斜，民辦非企業單位依然基本遊離於政府的公共服務體係之外。筆者最近對一些民間組織的訪談也證實這一點，一些民辦學校在被問及政府是否通過撥付一定的資金要求其提供相應的社會服務時，這些負責人紛紛表示幾乎從未有過。
在非核心的公共服務領域，可以找到一些政府依賴民間組織提供公共服務的案例。寧波海曙區政府向民間組織購買居家養老服務就是其中的典型案例。從2005年3月起，寧波海曙區開始在全區65個社區中全麵推廣“政府購買服務”這一新型養老服務模式，海曙區政府購買居家養老服務的政策內容可以概括為：政府通過年度財政預算，每年花150萬元向非營利組織——海曙區星光敬老協會購買居家養老的服務，每個老人每年的預算是2000元，政府購買的服務時間是每個老人每天一小時。服務由各社區提供，居家養老服務員為各社區的下崗、失業和困難人員，服務員經社區上報到星光敬老協會，並經敬老協會培訓後，方可上崗。以前服務員每小時的報酬是5.5元，現在根據勞動部門的最新規定已上調至每小時5.7元。享受服務的是海曙區轄區內，高齡、獨居的困難老人（包括殘疾人）。各社區根據本社區老人和居家養老服務員的情況，進行上門結對服務。服務內容包括生活照料（日常護理或者特殊護理）、醫療康複（包括陪同到醫院看病、治療、配藥等）、精神慰藉（每天和老人交流，發現老人的需求，排除老人的孤獨感）。星光敬老協會和各社區監督服務員的服務質量。
在海曙區的這個案例中，政府沒有直接提供服務，而是通過向民間組織購買服務的方式，間接為公民提供服務。政府與民間組織是互動合作的關係：民間組織依賴政府提供的資金為老人提供服務，從而實現自己的組織目標；政府則依賴民間組織提供的服務，履行公共服務的職責。
這種合作充分利用了兩種組織的功能優勢。民間組織在社區服務的提供中，比政府直接提供更為靈活、有效率。政府的公共服務外包可分為軟服務和硬服務，軟服務主要指與個人生活質量提高有關的服務（如日常照理、老人服務、公共健康服務等）。硬服務包括公用事業、垃圾清理、交通拖車、街道保養等。這兩種不同類型的公共服務，在簽約外包中的組織選擇是不同的。DeHoog,R.H.ContractingOutforHumanServices：Economic,PoliticalandOrganizationalPerspectives.AlbanyNY：SUNYPress，1984.。一般而言，硬服務由於其具有可測量性，更適合外包給營利性組織，而軟服務通常其服務質量和效果較難測量，因此更適合外包給非營利性組織。SeeHansmann,H.B.TheRoleofNonprofitEnterprises.TheYaleLawJournal,1980,89：835·898.Feiock,R.C.,Clingermayor,J.C.,Stream,C.LeadershipTurnover,andCommunityHeterogeneity：HowTransactionCostsInfluenceContractingandSectorChoiceforDeliveryofLocalHealthandHumanServices.PaperSubmittedtoNonprofitandVoluntarySectorQuarterly,2003.
盡管民間組織在軟服務的提供領域具有優勢，但目前的實踐中，像上述這樣政府依賴民間組織提供服務的案例並不多。上述這個個案的典型意義，隻表示未來政府選擇服務的發展方向，而不具有當下的普遍性。實際上，以我們訪談的民間組織情況看，政府很少基於為實現某項公共服務而將資金撥付給民間組織。在我們訪談馬寅初紀念館負責人的過程中，紀念館負責人向我們介紹杭州市政府麵向中小學生開設第二課堂的政策實施情況。該政策的大致邏輯是：政府為鼓勵中小學生到博物場館參觀學習，將杭州主要博物館的門票免費發給學生，然後學生自由選擇到各個博物場館參觀，政府根據各博物館的學生門票數多少予以獎勵。但是，這種獎勵隻限於事業單位的博物館，而馬寅初紀念館等民辦非企業單位雖然也參與第二課堂的政策實施，但不享受政府的同等獎勵待遇。由於體製性的原因，民辦非企業單位和事業單位在同一個公共服務項目中，依然很難納入政府統一購買服務的框架中。
當然，有些民間組織能得到政府特定項目的撥款，但是這種撥款帶有很大的隨意性。一般在這種撥款中，政府也沒有明確要求民間組織完成規定質量的公共服務（盡管撥款和公共服務相關）。因此，這種撥款也很難定義為政府對民間組織的依賴，更多時候，依然屬於民間組織對政府的依賴。
總體而言，政府對民間組織的公共服務依賴目前還是很有限的，盡管民間組織在公共服務的提供中發揮著越來越大的作用，盡管有零星的案例表明民間組織正積極參與到政府的公共服務項目中。但作為整體性判斷，依然可以認為，民間組織與政府是兩個服務提供係統，雙方的互動機製相對脆弱。民間組織在很大程度上遊離於政府服務體係之外。
（四）總結：非平衡的依賴關係與超越性選擇
政府與民間組織的互動，理想的模式應該如資源依賴理論所分析的那樣，兩者是平等的相互依賴關係，因為這兩者有各自的功能優勢，因此平等的資源依賴是成立的。但是目前實踐分析則表明，政府與民間組織的互動，在資源流向上是不平等的。本部分分析了目前這種資源依賴的特點和麵臨的困境。很明顯，在組織身份上，民間組織的活動受到自身能力等諸多因素的限製，並不能完全按照各自的組織目標開展工作。在資源依賴上，民間組織對政府存在政策法律、資金、人員等的諸多依賴，而政府很少依賴民間組織實現其公共服務的目標。因此，政府與民間組織的資源依賴，是一種非平衡的依賴關係。而且，這種依賴關係並沒有形成如動態資源依賴理論所描述的服務接受者、政府、民間組織的資源循環係統。目前的資源依賴依然停留於民間組織向政府尋求支持，以獲得更大生存空間的階段，而很少有基於公共服務的互動過程。
當然，這隻是整體性的判斷，在不斷創新的政策洪流中，我們依然可以發現民間組織不斷增長的活力，政府也越來越重視民間組織在公共服務提供中的獨特優勢，並尋求與民間組織的合作。
政府未來的選擇應該是推動與民間組織的公共服務合作，將民間組織的公共服務納入政府整體公共服務的安排中，並為這一目標提供合理的製度框架，提高民間組織公共服務的能力，為其提供與公共服務目標相一致的資金支持。從而構建一個政府與民間組織互動合作的框架。
二、混合型社會組織：政府與民間
互動合作的機製創新本部分內容采用了以下幾篇文章：（1）常敏：《混合型社會組織的探索與研究》，2007年度杭州市哲學社會科學規劃課題（B07SH03）《混合型社會組織在和諧杭州建設中的作用及其發展研究》的主要成果；（2）常敏：《對新型混合社會組織的初步探索》，《中共浙江省委黨校學報》2008年第1期；李顯波：《論混合型社會組織》，《浙江省黨校係統“科學發展觀與浙江經驗”理論研討會論文集》，2007年7月。
社會科學理論把人們的社會活動分為三個領域：政治活動領域、經濟活動領域和社會活動領域。相應的，社會存在三大組織：在政治活動領域活動的是政府組織，在經濟活動領域活動的是營利組織，在社會活動領域活動的是非營利組織。對於社會這三類組織的運作和功能可簡單概括為：政府是以“強製”求公益的組織，企業是以“誌願”求私益的組織，而非營利組織是介於兩者間的第三部門，是以“誌願”求公益或互益的自治性組織。這三大組織合力支撐起一個社會的合理運行。但在市場經濟和非市場經濟共生的混合經濟中，在經濟社會融合的現實中，許多問題涉及政治、經濟和社會的交叉領域，兼具公益和私益的屬性，需要“強製”和“誌願”手段共同解決。所以在現實中，我們發現的確存在一種超越“傳統三大組織”的新型社會組織——混合型社會組織，該組織解決了這些交叉領域問題、多重屬性問題和多種手段問題。比如杭州市在近幾年為整合多種資源，促進特色行業發展，推進重大項目建設，發展文化社會事業，就相繼組建了這麼一批多元職能融合、多種角色互補的混合型社會組織。該類組織在實踐社會和諧治理、推進經濟文化發展、提高生活品質方麵發揮了重要作用。這類組織具有有效整合多種資源的組織機製，以及促進社會和經濟效益的雙重功效。杭州市在實踐中創新的混合型社會組織正是社會多元組織協同治理的一種典型，是超越“傳統三大支柱組織”的新型社會組織。