①譚功榮：《西方公共行政學思想與流派》，北京，北京大學出版社，２０１２年版，第２３２頁。
１４８■公共管理主體與工具問題研究２．科學性與民主性的失衡麵對紛繁複雜的公共問題，人們在政策科學化中尋求治理之道。科學化是對科學性的追求。公共政策的科學性更多的是去價值化、去意誌化，使公共政策能夠像自然科學一樣尋求到“放之四海而皆準”的規律性。過於張揚公共政策科學性，難免會使政策的製定及過程陷入對理性化工具的尋求，這正如當年馬克斯·韋伯對科層製理性的尋求一樣。當前，對政策科學性的關注似乎占據了主導地位，人們越來越多地借助於數理統計分析來做出公共選擇就說明了這一點。
對科學性的過分關注，導致政策選擇及政策過程過於關注理性化、形式化的元素，人們更願意相信冷冰冰的數字而非切身感受，出現了結果勝過過程的“唯結果”論，這又助推了工具主義的滋生和霸權。
民主性在缺乏科學性的平衡約束下，很可能導致短視性政策異化。在公民權利意識強化、政治製度民主化的當下，公民越來越多地參與政治過程，公民意誌對於政治過程的影響力也日益增強，對公民意誌的尊重被視為民主性的核心理念。公共選擇理論認為存在一個政治市場，在政治市場中理性的各方都在運用手中資源進行自利性的交換。正如亨利·勒帕日所言，“我們沒有理由認為個體公民在選舉人秘密寫票室中的行為與消費者在超級市場行為有本質上的不同”①。在政治市場上，為獲取更多的來自公民的政治支持，權威政策主體通常會選擇產出，迎合公眾意願的公共政策，無論公眾的意誌是否理性。事實上，在很多情況下，公眾的意誌並非理性的。在個體交易中，每個原子化的主體都是理性化的，但作為個體加總的集體是否仍然具備理性，奧爾森以及“公地悲劇”向我們有力地闡明：個體的理性通常是集體的非理性。因此，對公眾的集體意誌，我們應當加以審慎的考量，而不能被公眾意誌綁架，對其盲目地迎合與遵從。現實中出現的許多短期性公共政策行為，都是與權威政策主體盲目迎合兩類主體意誌分不開的。
３．價值取向思想是行動的先導。在不同的價值觀指導下，人們會做出大相徑庭，甚至於①［美］亨利·勒帕日：《美國新自由主義經濟學》，李燕生等譯，北京，北京大學出版社，１９８５年版，第１５０頁。
第二章公共管理工具：公共政策■１４９截然不同的行為選擇。在公共政策過程中存在著諸多的價值考量，如效率與公平、科學與民主、政治與經濟等。在引致公共政策三重異化現象中，公共政策主體所秉持的價值取向起著不可忽視的影響。在效率主義主導下，公共政策產出及過程很可能是工具理性導向的；在公平主義主導下，公共政策產出及過程很可能更重視公共政策程序及結果的民主化；在科學主義主導下，公共政策及過程很容易避免“短視效應”；在民主價值主導下，公共政策及過程可能更重視關注公民意誌，此時的公共政策很可能被非理性民意“綁架”，陷入短視效應的陷阱；在政治價值高於一切的背景下，公共政策及過程很可能更重視意識形態而非公共利益；而在經濟理性指導下，公共政策及過程通常會把公共利益的最大化作為追求目標。因此，我們的公共政策本體及過程應視具體情況選擇不同的價值作為指導原則，而不能過分依賴自身對待“私域事物”的直觀性價值，也就是說，要在公共領域保持價值選擇的理性，而不是個人的喜好。
三、治理公共政策異化的對策建議公共政策異化的生成是以上五種因素交錯作用的結果，有效治理這一病態問題，必須有針對性地從以下幾個方麵著手。
１．培育和強化政策主體的公共精神“所謂公共精神是指孕育於現代市場經濟和公民社會之中，位於最深的基本道德和政治價值層麵，以全體公民和社會整體的生存和發展為依歸的一種價值取向，它包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和負責任等一係列最基本的價值目標的認肯與追求。”①公共精神是確保公共政策主體的行為選擇具有公共性規範的內在素養。但現實中，“基於個人效用最大化的原則，政治家和政府官員為了實現個人目標，包括個人的聲望、威信、權威、成就等等，往往會利用模糊的製度規範，在國家利益或公共利益的名義下，濫用公共資源，造成公共資源的①馬俊鋒、袁祖社：《中國“公民社會”的生成與民眾“公共精神”品質的培養與化育》，《人文雜誌》２００６年第１期。
１５０■公共管理主體與工具問題研究不合理配置以至浪費”①。這已嚴重侵害到權威政策主體的公共精神，因此必須從內外兩條途徑加以治理，以提升和強化政策主體的公共精神。就內在途徑而言，應通過軟性手段，定期開展公共職業道德教育，並輔以典範學習、標杆對照等方式，使這一群體對公共精神能夠理解，並最終接受並轉化為行為的指導原則；就外在途徑而言，應通過製定相應的獎懲措施，以硬性手段約束這一群體的具體行為選擇。對違反公共精神的行為趨向進行製止、懲罰，以外在規範的強製性來規製權威政策主體偏離公共性價值的政策選擇行為。權威政策主體因握有公共政策的產出權、政策過程的主導權，因此，應是公共精神培育和強化的主要對象。
但這並不是否定政策目標群、公益性政策參與者等群體的公共精神培育、增強的必要性及重要性。對目標群體及公益性政策參與群體公共精神培育與增強在一定程度上可形成對權威政策主體偏離公共軌道的行為進行有效的監督；同時，也能增進對權威政策主體維護和增進公共利益的代價行為，從而弱化政策過程的阻力，減少公共政策公共性流失的異化現象。
２．尋求政策過程的科學性與民主性的平衡政策科學性與民主性是公共政策健康發展的兩翼，缺一不可。公共政策科學性或民主性的缺失會帶來短視效應及工具理性的霸權等公共政策缺失問題：僅注重政策的科學性，政策過程會出現理性化、去價值化的傾向，使政策過程的機械化、形式化變為嚴苛遵守的準則，另外，手段的科學化與結果的績效化的過度關注最終使人文價值受到壓製，帶來工具理性霸權的張揚；如果政策過程過於看重民主性，則可能出現政府被民意綁架的短視效應。因此，必須保持政策過程的科學性與民主性平衡共進。一方麵用科學性提升政策績效，使政策過程能夠排除過多的非理性因素的幹擾，以科學性杜絕短視性；另一方麵也應充分使政策過程民主化，以保障公共政策過程被充分監督，避免公共政策私益化，以及在新公共管理影響下出現的結果畸重的問題，從而杜絕公共政策產出僅以結果為導向帶來的公共政策倫理、精神及其他人文價值的缺失。
如何將公共政策科學性與民主性有效統合？第一，要建立健全的政策過程①張國慶：《公共行政學》，北京，北京大學出版社，２０１２年版，第１５７４頁。
第二章公共管理工具：公共政策■１５１規程，這種規程應充分考慮諸多政策的程序化特征，將具有程序化特征的政策過程上升為法律規範，如製定《政策過程法》，使政策的科學性能有製度的保障；第二，對於政策過程的民主性保障，除了充分尊重《憲法》《行政法》以及《選舉法》等法律規範外，還應製定和保障執行，如《公民政治參與法》《公共決策法》等規章條例，具體而明確地將政策決策、過程的民主性原則注入其中；第三，若使政策過程的科學性與民主性得到遵守，除了外在的製度約束外，還需要大力培育政策主體的科學精神與民主意識，唯有此，良好的製度規範才會得到遵循；第四，必須建立政策過程科學性與民主性協同共進的協作機製。協作機製應當由專門的組織負責，如各類政策委員會等，以保障政策過程的科學性與民主性的協調平衡。
３．建立科學的價值甄選機製公共政策既是一個價值分配過程，也是一個價值主導過程。如何針對不同的公共問題選擇正確的價值導向，在很大程度上製約著公共政策過程的公共性、長利性及人文性，如我們在建設社會主義文化時，不能以經濟價值作為主導價值，否則很可能是文化陷入功利化，危害到文化的主體功能及健康發展。但麵對複雜的公共問題，我們需要科學的價值甄選機製來幫助我們實現選擇合理的價值導向來指導具體的公共政策產出及政策過程。一個科學的價值甄選機製需要關注四個方麵的問題。一是問題的廓清機製。公共問題到底是什麼，對它的性質、範圍及後果等要有一個清晰的認知。這需要一套問題認知的操作係統。沒有清晰的問題認知是談不上正確的公共政策的，故而，政策過程的價值導向也是虛無的。二是有一個可供選擇的價值倉。價值倉內是內涵被清晰界定的各類價值取向，如公平、民主、經濟等，價值倉的存在，可以使我們在麵對公共問題時能夠提供一個恰當的對照。三是權威的價值抉擇機構。通常情況下，政府可以作為權威的價值抉擇機構存在。但在缺乏廣泛共識，且政府合法性遭遇質疑的情況下，一個社會的價值抉擇機構可能會成為最佳選擇。權威的價值抉擇機構能夠使價值更易於合法化。四是價值合法化的助推機製。麵對一項公共問題，選定任何價值作為政策產出的主導，都可能帶來反對的聲音，這時，一個能推動價值合法化的機構將承擔起消弭雜音的功能。
公共政策的異化是民主化社會中常見的政策病理，並不具有意識形態的區１５２■公共管理主體與工具問題研究別性。麵對三類主要的政策異化問題，重要的是找到原因，並尋求合理的治理工具和途徑。公共精神的培育，科學性與民主性的平衡及價值的甄選機製等均屬於較為宏觀的原則性對策建議，應視具體的政策的異化現象，將其進一步具體化和可操作化。
第五節公共政策被動參與廣泛的公共政策參與是政策過程民主化的需要，也是彰顯公共政策民主化的重要方麵。但是，由於受到參與主體參與意識的束縛、政策權威主體的排斥、參與路徑不暢等因素的製約，在我國政策領域還普遍存在著形式化的“偽參與”———被動政策參與。本節就被動政策參與的形成機理略陳管見。
一、政策參與的三種表現形式公共政策是現代國家治理的工具，其核心價值取向應為公共利益，要使得公共政策能夠嚴格地按照公共利益這個核心運行，廣泛的公共政策參與是不可避免的。在現代民主製國家裏，政策參與得到了普遍的重視，它既被視為公民的一項基本政治權利，也被作為實現（政治）政策民主化、科學化的重要途徑。“就政策參與這個術語來說，我們指的是平民或多或少以影響政府人員的選擇及（或）他們采取的行動為直接目的而進行的合法活動。”①政策參與作為政治參與的主要形式之一，可定義為“平民以各種合法性的途徑，影響政治權威主體選擇及行動的各種政治活動”②。理論界通常就主動政策參與進行探討和分析，但對被動政策參與卻較少觸及。何謂被動政策參與，顧名思義，被動政策參與主動政策參與是一個相反的概念，有主動就會有被動，兩者是相生的。被動政策參與，即消極參與的政策主體在相關外界環境作用下，進行政策參與的行為。我國的民主①［美］格林斯坦、波爾斯比：《政治學手冊精選》，竺乾威等譯，北京，商務印書館，１９９６年版，第１３０頁。
②劉東傑：《簡論政策公共性的價值及規範途徑》，《理論研究》２００７年第４期。
第二章公共管理工具：公共政策■１５３化進程嚴格來講肇始於中華人民共和國成立後，雖然在中國共產黨的大力倡導和改革下，我國的民主化在政治的各個領域都取得了舉世矚目的成就，但由於受製於傳統小農思想、特殊利益群體排斥、政策參與路徑的阻隔等影響，目前還普遍存在著被動政策參與現象。
在政策參與的類別中，根據政策參與主體的主觀參與意誌，大體可分為三類：主動政策參與、被動政策參與以及中性的政策參與。主動政策參與存在於民主化程度較高、公民意識較強的社會中，在這種社會背景下，公民更具有主人翁精神，他們具有較強的權利意識和社會責任感，能夠切身感受到政策參與對自身利益的影響，認為自己在行使政治權利的過程中，也在維護和增進自己的利益。
因此，他們的參與熱情較高，在參與的表現形式上也較為主動；被動政策參與多存在於民主進程剛剛起步，遠未達到高度民主的社會環境中。這時，人們多囿於小農意識，“肉食者謀之”等落後的觀念，認為政策是自上而下的，是由政治精英製定和推行的，自己隻有遵守的義務而無提出異議的權利，即使知道憲法中規定公民享有政治參與的權利，但也會認為“孤掌難鳴”，一己之力難撼泰山，即使自己積極參與，發表了意見，對政策過程也不會產生任何實質性的影響。因此，便專心於經營自己的生活，主動疏遠了政治領域，這便形成了消極的政治觀念。或出於政治的需要，或出於民主進程的推動，相關權威主體會鼓勵或要求公眾參與，但在消極的參與觀念影響下，便出現了被動性的政策參與。
中性的政策參與存在於社會政治民主化進程中度發展，公民意識有所覺醒，但參與的願望和參與的渠道還不是十分強烈、暢通的社會中，公民的參與多是在政府機構或者相關主體的倡導鼓勵下進行的參與，這種參與既談不上積極主動，也不能算作十分被動，因為，公民有參與的想法，但又往往不會自己主動參與，但當被排斥在參與行列之外時，他們又往往會表現出對政府漠視其權利的憤慨和憂慮。被動政策參與作為主動政策參與的對立麵，在我國這個擁有五千多年封建製度的國度裏，是普遍存在的。人們在傳統曆史的慣性影響下生活，似乎習慣了自給自足的小農生活，回避政事、疏於問政成為一種生活共識，而不願意去參與到事關公共利益的政策過程中來。這一方麵表現為他們對自身權利的漠視，另一方麵也表現為對權威政策主體的不信任。但是，為了推進民主化進程和真正使政策過程具有公共性，從而使公民權利得到張揚、公民利益得到保障，我國１５４■公共管理主體與工具問題研究憲法中明確規定了公民的相關參與權利，相關法律法規，如《選舉法》等也規定了公民參與的渠道和程序，使公民的參與權利行使得到理性的保障。但是，由於公眾消極的政治參與觀念，一些相關權威機關懼民、輕民等思想的影響，懼怕公民參與左右自己的決策意誌，輕視公民參與的能力與水平，認為公民參與徒勞無益，因此，他們往往會傾向於排斥公民政策參與。但為了符合相關程序規定的需要，而又不得不在製定和推行政策過程中，會不情願地動員群眾參與到政策過程中來，但對公眾的建議和意見往往置之不理，甚至抱有敵意。懷有消極參與意識的公眾，多數也隻是為了完成“任務”而按照權威機關的要求，表達了自己的政治選擇。在這種前提下，多數被動參與者並不能真實地表達自己的意願選擇，當然，也不排除有少數被動參與者在被動地參與了政策過程時，卻主動地表達了自己的真實意願。
二、被動政策參與形成的機理被動政策參與，無論在民主進程較為發達的國家，抑或是較為落後的國家，都是普遍存在的，隻是在前者那裏不是主流而已。被動政策參與為什麼會形成？
這種參與形式形成的機理是什麼呢？
１．主體性原因：參與意識淡薄大凡被動做事都與自己的意識有關。也就是說，在意識裏就存在著不情願的主觀意願。為什麼會形成這種情況呢？這裏既有傳統的原因，也有現實的原因；既有自身素養的原因，也有客觀情勢的原因。越是擁有較長封建傳統的國家，往往更多地存在著參與意識薄弱的人群，這是因為傳統集權的曆史慣性在影響著人們的參與觀念。在集權統治下，隻有少數人才有機會進入參與的體製內，其他人員隻是政策的接受者。在這種慣性的影響下，人們往往更容易形成被動的參與意識。決策對於權威主體是一種權力，而對於公眾來說參與決策是一種權利，權力與權利往往是此消彼長的關係。當公眾參與權利得到有效的張揚時，權威主體的決策權力往往會受到監督和製約，權威主體不再可能任由自己的意誌而為。在西方國家，利益集團更容易綁架政府，政府亦容易墮落為利益集團的第二章公共管理工具：公共政策■１５５代表，利益集團與議會、政府形成鐵三角關係，為了鐵三角關係的穩定，利益集團利益最大化，政府更傾向於弱化公民的參與權利，當政府以權威主體的方式有意無意地弱化公眾參與權利時，除了部分政治意識較強的公眾會提出強烈的反對和質疑外，更多地會選擇無奈的默許。在我國，黨和政府是代表最廣大人民的根本利益的政治主體，但是黨和政府作為整體的理性，並不代表其組成部分也是絕對的理性。由於多種原因，在我國一些權威組織中目前還存在著違背公共性決策與行政的現象，這與經濟學中將人視為理性經濟人是一致的，經濟人在行事過程中往往會追求利益的最大化，因此，為了使決策的結果、政策的過程更有利於自己，他們也會傾向於排斥公眾的政策參與，在我國普遍存在的“參與無用論”便是對這種情況的觀照，在這種情形下，在我國存在參與意識不強的巨大群體就不足為奇了。
西方發達國家普遍經曆了“民主、自由、博愛”等思想的洗禮，甚至經曆了為爭取民主、自由、博愛等權利而產生的腥風血雨，因此，民主、民權思想深植心中。
所以，在這些國家往往存在著更多重視自身權利、參與熱情較高的民眾。而經曆了五千年的封建文明史的中國，近代雖然也經曆了高舉“德先生、賽先生”旗幟的五四運動等一係列以宣傳西方民主進步思想為主的學生運動，但總體上對國人的傳統思想意識的改造雖有助益，卻難以撼動和徹底改觀。“肉食者謀之”等消極對待參政議政權利的現象依然普遍存在，甚至中華人民共和國成立後，經曆了近７０年的憲法宣傳，人們的這種思想依然根深蒂固，難以根除。再加上我國公眾還存在文化素養較低等因素的影響，在一定時期內，我國公眾的參與意識薄弱的現象還將持續下去。在這種單薄的參與意識下，公眾的參與不會是主動的，政府為了推動民主進程，保障公眾的參與權利，往往會動員公眾參與到政策過程中來，但這種參與對公眾來說往往是被動性的，公眾往往對自己參與的權利草率對待，甚至會被某些期待參與結果利己的個人或者集團所操縱。
２．客觀性原因：渠道不通暢，機製不健全參與渠道不暢、機製不健全，是當前影響我國公眾政策參與的一大障礙。賦予公眾參與的權利和自由，還要建立方便參與的渠道和製度。沒有暢通的政策參與渠道和健全的政策參與機製，公眾的主動參與就是水中月、鏡中花，公眾的政策參與就會變得更為被動。我國自改革開放以來，經濟發展迅速，國內積累了１５６■公共管理主體與工具問題研究雄厚的物質財富，人們生活條件大為改觀。經濟上的成功既給社會帶來了雄厚資本，也為政治民主化進程的推進提供了強大的物質保障和前提。當前，雖然我們要長期堅持經濟建設不動搖這項中心政策，但經濟發展的單兵突進越來越感到政治體製改革滯後的掣肘，經濟發展成果以及發展的持續性越來越需要政治體製改革來加以保障，其中之一就是創造、完善更多的參與機製和渠道，回應民眾的政治參與要求，以防止改革的倒退、既得利益者的集團化、社會階層的凝固化。
中華人民共和國成立後，我國政治體製改革一直在探索中漸進式開展，但這種改革的速度與力度一直滯後於經濟的發展。當前，我國的總的政治形勢是好的，這既得益於我國較為先進的政治體製，也得益於這種不間斷的漸進式改革。
但隨著經濟發展由量到質的跨越，利益階層的分化，貧富差距的拉大，越來越需要相應政治體製給予規範和調節，當下的政治體製改革的步伐也越來越顯得滯後。２０１０年，在中國經濟特區成立３０周年之際，國務院總理溫家寶考察深圳時強調：“不僅要推進經濟體製改革，還要推進政治體製改革。沒有政治體製改革的保障，經濟體製改革的成果就會得而複失，現代化建設的目標就不可能實現。”①可見政治體製改革對於當前中國社會發展的重要性。
政治參與製度和機製的構建與完善是政治體製改革的重要內容之一。政策參與渠道不暢、機製不健全主要是由主客觀原因決定的。客觀原因主要包括經濟基礎、政治架構和參與製度設計的其他技術性因素；主觀因素主要包括公眾對政策參與的認知、權威政策主體對放開參與渠道和建立參與機製的態度、相關利益集團價值取向等。經曆了４０年的改革開放，大力推進政治體製改革，暢通公民政策參與渠道和機製的經濟基礎已經具備；在政治架構上，新中國成立之初就將政治體製設計為人民民主專政的政治體製，一直按照“跳出曆史周期率”的要求來建構和完善政治體製；在參與製度的設計上，我們既有國外先進的製度工具可資借鑒，又有一係列適宜國情的本土化的製度構想。可以說，目前我國進一步暢通政策參與渠道、完善政策參與機製的客觀條件已經具備並逐步成熟。在主觀方麵，經曆了多年的政治社會化，新時期的國家公民政治參與意識普遍增強，參與的欲望和呼聲日漸強烈；在政治權威主體方麵，雖然我國一直在強調①《溫家寶談改革開放：停止倒退，是死路一條》，《人民日報》２０１０年８月２２日。
第二章公共管理工具：公共政策■１５７“為人民服務”，施政為民，但幾千年來遺留下來的“民可使由之，不可使知之”“肉食者謀之”“官本位”等愚民、避民、輕民的思想還有一定的市場，這嚴重地製約著我國政策參與渠道和機製的拓展和完善；另一方麵，不可否認的是，我國目前已經出現了利益的集團化趨勢，階層的凝固化趨勢，這些已經形成的或者將來有可能形成的利益集團，固化的階層對於政治民主化改革的價值取向也在嚴重影響著政策參與渠道的暢通和參與機製的建立、完善。
３．第三方原因：利益集團、“精英階層”的阻撓排斥早在延安時期，毛澤東就對黃炎培提出的“曆史周期率”提出了應對的製度構想———“人民民主”，可見，我黨對於公眾的民主參與權利一直都是非常重視的。但在具體的操作過程中，特別是在改革開放後，市場經濟大潮的影響下，人的經濟理性得以較大程度地釋放，這時便出現了較多無原則追求自我利益、固化自我地位的權威主體，這部分主體已經疏離了共產主義理想，違背了共產黨員的準則，喪失了共產黨人的信仰和立場。當然，這部分人隻是少數，但作為社會精英階層，其對當下公眾政策參與狀態的影響也不可忽視，因為他們掌握著公權力，占有著公共資源的分配權，代表著國家的形象，他們的主體性態度一定程度上影響到公眾積極主動參與的熱情和信心，造就了公眾政策參與的被動性。隨著社會利益主體的分化，一部分群體逐步占據了上流社會，他們擁有更多的政治經濟資源，在公共政策的製定的過程中享有較大的話語權，也即特殊利益集團和社會精英階層。特殊利益集團和社會精英階層對於政治民主化的態度在很大程度上也在影響著公眾政策參與的主動性。正如馬克思所言，“人類奮鬥的一切都與利益有關”，任何利益集團和階層都有自己特殊的群體利益，他們的一切行為也不無體現關照自己特殊利益的意識。政治的民主化從根本上說，必定會對特殊利益集團和社會精英階層的利益造成一定程度的影響，如果特殊利益集團和社會精英階層已經固化，那麼毫無疑問，政治民主化是難以推動的，因此，公眾的政策參與權利也難以得到真正的行使，這更容易造成公眾被動參與的局麵。
２０１０年９月１６日《人民日報》發表了長篇通訊《社會底層人群向上流動麵臨困難》，提出一個疑問：窮會成為窮的原因，富會成為富的原因嗎？文章感歎，貧富差距加大的趨勢日趨嚴重，階層固化所導致的嚴峻社會現實已經擺在人們麵前，１５８■公共管理主體與工具問題研究再不可漠視。當前，在我國出現了利益的集團化，階層固化已經是不爭的事實，黨和國家已經注意到了相關問題的嚴重性，積極推動社會製度的公正化，以期逆轉這種固化的趨勢，形成各階層的自由流動。下層向上層流動，是需要民主機製的佑護和保障的，如果缺少民主機製，毫無疑問，這種期望將成為泡影。在這種流動過程中，政治的民主化也會得以加強，公眾的政策參與渠道和機製也會得到拓展、暢通、健全，被動性的政策參與現象也會越來越少。
４．合法化原因：公共政策參與的要求公共政策合法化是“指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權限和程序實施的一係列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程”。這是公共政策合法化必經的程序，其中審查的主體既包括官方權威機構，也包括利益相關公眾的參與式審查。當然，通常情況下，為了效率起見，政策合法化過程更為注重的是權威機構的審查。公眾通過政策參與，對一項公共政策是否符合公共利益進行充分的討論和監督，進而提出中肯的建議，這有利於政策合法化的順利開展，使政策具備實質意義上的合法性，即公眾的認同。當前，在推動政治民主化過程中，公共政策的參與也被越來越多地提及，這一方麵是基於合法化的要求，另一方麵也是出於遵循法律規定。前麵提到，公眾單薄的參與意識造成公眾參與的消極性，狹窄的參與渠道和不健全的參與機製助長了公眾參與的不可能性，相關利益集團和社會精英階層的阻撓排斥進一步弱化了公眾參與的效力，當然這隻是一部分，或者稱之為極少數，但這種力量的存在卻實實在在地對公眾政策參與產生著重要的影響。因此，這便形成了一種矛盾：一方麵，消極的參與及妨礙、阻撓參與的因素存在，造成了參與的弱化；另一方麵，權威機關又在積極動員公眾參與。出於權威機關的動員甚至壓力，公眾不得不進行政策參與，這時，形成的參與過程是被動性的。公共政策合法化的要求便成為公眾被動性政策參與形成的重要因素之一。當然，這個因素，必須基於前麵所分析的相關前提之上，隻有具備了前麵所分析的相關因素，該因素才可能造成被動性參與的結果，否則，在權威機關積極動員下，所形成的應該是公眾充分的意願表達和民主進程的推進。
第三章公共管理工具：科學技術公共管理離不開科學技術，特別是信息社會的到來，從決策信息的搜集、分析、存儲，再到決策過程的模擬等，都離不開以現代信息技術為核心的科學技術。
科技的發展與應用已經滲透到社會的各個領域，包括公共管理領域。無法想象，公共管理者在沒有現代科學技術的輔助下，如何來處理日趨冗繁的公共事務。
科學技術作為一種與公共政策截然不同的管理工具，其價值體現在理性的技術上。如果將公共管理事務劃分為兩類，一類是價值性問題的處理，一類是技術性問題的處理，那麼科學技術的主要適用領域便是在技術性問題的處理上。
當然，價值性問題的處理過程中也是需要技術性工具做輔助的。因此，把科學技術問題作為一項核心的公共管理工具來專門研究是必要的。
第一節社會治理中的民生科技民生涉及民眾最基本的切身利益，如果得不到有效的保障或增進，很容易影響到社會民眾的幸福體驗，並引致一係列關涉民生的社會公共問題，進而威脅到社會的秩序化和穩定性。在社會公共問題日趨複雜的當下，民生類公共問題的治理不僅要依賴各類具有分配功能的社會（價值）工具，還需要充分利用各種基於自然規律的科技（理性）工具。事實上，複雜民生公共問題的治理多是社會（價值）工具與科技（理性）工具的複合運用。
民生是“指民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發１６０■公共管理主體與工具問題研究展能力和基本權益保護的狀況等等”①。民生問題通常是指“人民最關心、最直接、最現實的利益問題”②。民生問題因民生需求與民生供給之間的非對稱性而產生，主觀上體現為民眾幸福指數的弱化，客觀上表現為一係列社會公共問題的衍生，對整體社會穩定與秩序化有著直接的影響。因此，對於民生問題必須加以重視並妥善治理。通常情況下，社會公共問題的治理工具無外乎社會（價值）工具與科技（理性）工具，以及兩者的複合運用。社會（價值）工具是一種意識形態，強調通過社會價值的分配來實現社會公共問題的有效治理，如公共政策、社會習俗、宗教禮儀等；科技（理性）手段是自然規律的集中展示與運用，它通過優化社會問題的自然基礎來實現社會問題的有效治理，如為做好社會治安工作，政府出台執行《社會治安法》，並建立了嚴密電子監控係統。政府出台執行《社會治安法》即屬於社會（價值）工具的開發和運用，嚴密的電子監控係統就屬於科技（理性）工具的應用，電子監控係統對社會治安問題的治理提供了威懾、證據等自然基礎，從而增強了社會治安問題的可治性。
一、民生科技釋義民生問題作為一種社會公共問題，對其有效治理自然也需社會（價值）工具與科技（理性）工具，以及兩者的複合運用。在這裏，治理民生問題的科技（理性）工具，可具體謂之為民生科技。對於民生科技的概念，張偉、於潔、劉興坤（２０１０）用列舉的方式將之廓定為“與食品、農業、節能環保、交通通訊、醫療衛生、災害預防等人們生活基本需求息息相關的科學技術”③；張妍（２０１４）依據通行的民生概念將民生科技界定為“涉及民生改善的科學技術，是圍繞人民群眾最關心、最直接、最現實的社會發展重大需求開展的科學研究、產品開發、成果轉化和科技服務”④；蘇玉娟（２０１３）更是依據科技發展機理“認為民生科技是第六次科技革命①崔永華：《民生科技創新係統及關鍵路徑研究》，《係統科學學報》２０１１年第２期。
②周元、王海燕、趙剛：《關於加強“民生科技”的幾點思考》，《決策谘詢通訊》２００８年第３期。
③張偉、於潔、劉興坤：《日本民生科技戰略和政策支持體係：經驗與啟示》，《科學管理研究》２０１０年第４期。
④張妍：《創新驅動戰略下我國民生科技的發展研究》，《遼寧教育行政學院學報》２０１４年第２期。
第三章公共管理工具：科學技術■１６１發生的重要維度”。筆者認為，一切科技運用得當都具有改善民生的作用和價值，隻有對民生改善具有直接指向到科學技術才能謂之為民生科技。民生科技並不必然屬於公共產品和公共服務，隻有市場無法供給或者供給低效的民生科技才屬於公共產品和公共服務範疇。舉例而言，在涉及民生的交通領域，公眾可選擇公共交通、私家車和完全市場化運營的交通工具出行，這三種交通方式都具有民生問題指向，但隻有公共交通因供給成本高、重社會效益輕經濟效益，才屬於市場供給低效的公共產品，其他兩種交通方式都是遵循市場機製的私人產品和服務的。
二、民生科技作用社會治理的運作機理分析民生涉及公眾的基本公共需求，基本公共需求往往與公眾的“最直接、最現實和最根本”的利益緊密相連，如生態安全問題就與人們的健康與壽命緊密相連。依據馬斯洛的需求層次理論，民生需求通常歸屬於第一層次的“生存”需要範疇。當然，隨著社會的進步，人自身的發展需要也越來越凸顯為一項基本的民生需求，但這一需求通常在重要性上要讓位於“生存”的需要。馬克思曾經說過，“人們奮鬥所爭取的一切，都同他們的利益有關”①。民生作為人們最大的現實利益，如若得不到合理的保障和增進，向來容易引致社會公共問題，進而影響到社會的穩定性和秩序化，如公共安全涉及人們的生命、財產安全等基本利益。據民政部、國家減災委辦公室發布的２０１４年全國自然災害基本情況顯示，當年各類自然災害共造成全國２４３５３．７萬人次受災，１５８３人死亡，２３５人失蹤，直接經濟損失３３７３．８億元，嚴重影響到受災地區民生狀況，並衍生出一係列後續社會公共問題，如社會治安、公共衛生等，嚴重影響到當地的社會秩序和穩定性。
對自然災害的防禦與救治及後續善後問題的治理，國家出台了一係列公共政策與法律規定，如《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國防震減災法》等；同時，也開發和運用了一係列防災救災的民生科技（理性）工具，如災民搜尋技術、能源供給技術等；通常情況下，以上兩種工具被複合運用。國家出台①《馬克思恩格斯全集》（第１卷），北京，人民出版社，１９９５年版，第８２頁。
１６２■公共管理主體與工具問題研究的一係列公共政策作為規範性社會工具指導自然災害防禦與救治。民生科技作為理性工具具體解決此類公共問題中符合自然規律性的問題。事實上，在現代社會中，社會公共問題已難以再拋卻科技（理性）工具，而僅依靠單純的社會（價值）工具加以合理解決，民生類社會公共問題亦是如此。那麼，民生科技治理社會公共問題的運作機製是什麼？從根本上而言，民生科技是通過民生利益的止損、增進以及創益來完成對社會公共問題治理的。具體而言，表現在以下三個方麵。
１．通過民生利益的“止損”來弱化社會公共問題的影響民生類社會公共問題的出現，從根本上而言是由民生公共利益遭遇損失或威脅而引起的。在民生類公共問題出現時，通常也就預示著在一定程度上的民生利益遭到威脅或損失。那麼為防止民生類公共問題的進一步擴展，當務之急就是找到民生利益止損的工具或途徑。當然，在一些情況下諸如因利益分配而引起的民生類公共問題，通常可以通過政策的調整來實現有效的治理。但更多的時候，此類公共問題還是需要相應的民生科技介入的。如地震災害中，受災的當地居民通常不同程度的遭遇經濟，甚至於生命健康利益的損失，這種背景下，通過搶險救災將災民的損失降到最低限度，也就是“止損”將成為最大的目標。
因為“止損”能帶來一係列社會效果：一是降低恐慌程度。“止損”能帶來安全感，使人心得到安撫。二是強化正麵輿論。及時“止損”能杜絕不實謠言的產生，強化正麵社會輿論。三是增強政府公信力。通過積極“止損”，政府能夠迅速獲得公眾支持，從而增強自身公信力。公信力的增強，能使得政府公共權威參與社會治理的效度得以提升。在上麵例子中，無論是降低社會恐慌程度、強化正麵社會輿論，抑或是提升政府公信力，都對弱化因災害帶來的社會公共問題的影響，遏製次生問題的衍生具有較強的正麵作用。
２．通過民生利益的“增進”來消弭社會公共問題的衍生社會公共問題“就是要達到的狀態與觀察到的狀態之間的距離”①要從源頭上消弭社會公共問題，關鍵的就是消除這種理想與現實的差距。民生科技通過①陳振明：《政策科學———公共政策分析導論》，北京，中國人民大學出版社，２０１２年版，第５９頁。
第三章公共管理工具：科學技術■１６３科技（理性）手段來供給公眾效用。針對公共問題，民生科技供給的效用存在滿足型與增進型兩種：前者是指為滿足引致公共問題產生的民生類需求，後者是指民生科技帶來的超越問題解決實際需求的效用，這也即民生科技對民生利益增進的具體體現。事實上，在社會公共問題出現後，政府通常會采取社會（價值）與科技（理性）複合手段的視角來尋找治理工具。許多民生科技便是基於社會公共問題的治理而產生和擴散的。但在諸多情況下，民生科技在治理社會公共問題時，並不會僅僅局限給予社會公眾的基本滿足感，更多的是一種超值的效用，這種超值效用就是一種增進的利益，如市內公共自行車工程。該工程是一項具有民生導向的低碳環保便捷的交通服務。其在許多城市出現是基於響應環保、治理疏堵、便利公共交通的需要，這一工程對基本公共交通具有較強的補充作用，通常會為市民帶來超額的效用感，客觀上增進了社會公眾在公共交通中的民生利益，一定程度上消弭了因公共交通不便引致的社會公共問題的衍生。
３．通過民生利益的“創造”來預防社會公共問題的出現現實中，許多民生科技創新、擴散的動力並非來自既存的社會公共問題的治理，更多的是基於創新者的興趣、國家前瞻性政策的規劃等。但無論何種原因，此類民生科技的創新與擴散都能實實在在地為社會公眾帶來或大或小的個人效用，這種效用的供給就是一種民生利益的創造。這種民生利益的創造通常會使社會公眾獲得超額的個人效用。超額個人效用，一方麵會增強社會公眾對當前所處狀態的滿意感，強化社會治理結構的合法性；另一方麵通過民生利益的創造可以消除某些社會公共問題產生的基礎，對預防此類公共問題的產生具有一定的實用價值，如政府通過免費擴散的疫苗接種技術，疫苗接種對於危及公眾健康的多種傳染疾病都具有預防作用，通過廣泛的疫苗接種，可以預防大規模的傳染疫情的爆發。民生科技的民生利益創造價值，在歐美、日本等發達國家已被廣泛重視，其政府都專門出台相關政策支持各類有利於民生改善的公益類、興趣類科技創新。在我國，這個方麵仍處於起步階段，還缺乏刺激性政策的鼓勵和整體的社會氛圍。由於此類民生科技多具有外部性，因此，需要政府給予一定的扶持和鼓勵。相對於解決社會公共問題的成本，政府引導此類民生科技發展的資源投資是應該是超值的。
１６４■公共管理主體與工具問題研究三、民生科技更好地服務於社會治理的建議改革開放前，我國民生科技基本上是作為公共產品，由政府大包大攬。改革開放後，特別是隨著市場經濟的發展，改革的推進，我國民生科技的生產、供給途徑已經逐漸形成了三種優勢互補的途徑。這三條途徑因供給機製的不同，在運作過程中對民生利益的保障與增進也會存在差異，故而服務於社會治理的過程也會有所不同。若使民生科技更好地服務於社會治理，必須從民生科技供給的三條途徑入手進行規範與引導，使其更好地保障和增進民生利益。
１．規範市場化民生科技供給動力在企業與社會公眾可作為市場主體進行直接交易的民生需求領域，市場機製才可能發揮作用，如交通領域。市場化供給途徑下，企業主體基於利潤的刺激，在市場供需價格機製引導下以私人產品的形式來滿足民生需求。民生需求滿足過程中，也是民生科技創新與擴散的過程。市場機製在私人產品的供給上一直被看作效率典範。在市場機製下，往往需求旺盛的民生領域，通常也是民生科技創新多，擴散較快的領域。反之，需求較弱的民生領域，通常民生科技創新較少，擴散較慢。市場機製在許多情況下是有效率的，但自利動機的驅使會使市場經營主體有“道德失範”的傾向，如為獲取高額利潤供給品質較差，甚至於出現虛假的民生科技產品。這會嚴重危害到民生利益，影響到民生科技的社會治理功能。因此，對該途徑，必須加以法治化的規範。對於市場經濟的規範，國家出台了一係列的法律，如《中華人民共和國反不正當競爭法》《消費者權益保護法》《中華人民共和國科學技術普及法》等。但在當前依法治國背景下，在民生科技作為商品的供給領域的立法仍有待完善，特別需要出台《民生科技產品法》，將民生科技作為一種特殊的產品進行立法規範，強化違反法律的懲罰性和遵守法律的獎勵度。通過將民生科技作為特殊商品進行法製化，可在很大程度上使市場主體供給民生科技的原始動力得以有效規範，使這一自利動機在道德的範圍內合理張揚。
２．強化政府民生科技公共供給能力公共供給是指政府作為公共責任主體，以直接生產或公共財政購買的方式，第三章公共管理工具：科學技術■１６５為公眾提供民生服務的形式。此類民生服務基本上屬於具有較強公共性的民生類“公共產品”，如社會公共安全。公共供給途徑通常是與政府公共職責緊密聯係的。對於市場無法供給或者無效率供給的公共產品類民生需求，則主要依靠政府來滿足。政府通常運用政策工具來實現公共產品類民生需求的供給。在此類民生需求滿足的過程中，民生科技的發展通常會與政府政策導向緊密相連，受到政策目標的影響。政府通常會通過公共采購的方式來安排民生服務的供給。
采購的對象有可能是政府共有單位，如科研院所，也有可能是相關企業主體。政府對公共產品類民生需求的供給重視程度將影響到此類民生產品所涉科技的創新、擴散效度。政府作為民生科技的供給主體，在世界各國都不同程度地存在，政府供給民生科技的多少、質量將在很大程度上影響到政府自身的形象，甚至於合法性，深刻地影響著政府主導社會治理的效度。因此，對於民生公共供給途徑，各國都非常重視。在我國，當前由於對民生科技的總體認識、財政的製約以及發展的側重點等原因的製約，特別是地方政府對民生科技的發展與擴散仍然重視不夠。自２００７年民生科技概念被提出，２００８年被作為一個學術領域加以研究，２０１１年國家科技部為貫徹落實《國家中長期科學和技術發展規劃綱要２００６—２０２０》與《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，出台了《關於加快發展民生科技意見的通知》；２０１２年又出台了《科技惠民計劃管理辦法（試行）》，這些政策法規大多停留在導向功能上，並不具有規範作用。軟性政策規定製約了政府供給民生科技的積極性。未來需要將民生科技供給作為政府公共服務的法定義務，列入政府政績考核的“義務清單”，以促進政府供給民生科技的動力和能力。
３．釋放社會化民生科技供給活力公共服務社會化在當前越來越成為世界各國普遍重視的第三條途徑。社會化作為市場與政府之外的民生科技供給途徑具有比政府更高的績效，比市場具有更強的公共性，也就是說，它能夠充分彌補市場與政府在供給產品中的缺陷。
社會化途徑主要依靠社會多元主體，特別是各類社會組織參與民生問題的解決，如社區養老科技等。社會化供給途徑借助的是社會力量。改革開放後，我國政社一體的混沌狀態被打破，公民社會出現持續勃興發育的良好狀態。截至２０１４１６６■公共管理主體與工具問題研究年年底，我國各類登記在冊的社會組織已超過６０萬個。社會組織作為公共服務社會化的主要承載主體，也是民生需求的最主要的社會化主體。它們的運作機製代表著社會化運作機製的主要呈現。社會組織通常在國外又被稱作非政府組織（ＮＧＯ）或者非營利組織（ＮＰＯ）等，它們的運作動力來自對公共問題的關注。
它們在民生需求供給過程中，也可以成為民生科技創新、擴散的主體。由於社會組織服務的公益性與非營利性，故而其運作機製不存在利潤的刺激與法定公共責任的壓力，展現的是個人價值中“善”的釋放。因此，這一供給途徑對民生科技更多的應是一種擴散，但創新動力不足。為使社會化途徑在民生科技供給中更好地發揮作用，必須給社會組織發展鬆綁，改革社會組織注冊製度，降低社會組織登記門檻，讓社會組織活力真正釋放出來。唯有此，社會組織才能真正成為社會治理主體（多元）結構中的重要一元。
現實中，市場、政府與社會都是民生科技的重要供給主體，隻是在不同時期，不同地域以及不同政策背景下各自所占比重的不同，但三者共同發力是一個社會民生科技得以科學創新與有效擴散，民生利益得以最大程度保障與增進的基礎，進而也是一個社會得以有效治理的前提。
第二節公民幸福與民生科技民生科技通過理性技術手段改善人們的生計，滿足人們的需要，進而對公民幸福感產生重要影響。在尊崇理性的當下，公共問題的治理手段已不再僅僅鎖定在政策（價值）領域，理性化的科技手段日漸成為與公共政策並駕齊驅的社會公共問題治理工具，甚至於越來越多的民生問題的改善單向度地依賴於科技的發展，這使得民生科技對提升公民幸福指數的價值日益被重視。當前，由於受到諸如資金、政策環境、信息等因素的製約，我國民生科技創新、擴散依然麵臨著不少困境，這也使得民生科技進一步增進公民幸福遭遇不小的挑戰。未來，如何通過優化政策環境、市場環境，以及解決科技服務民生最後“一公裏”問題來破除民生科技發展的障礙，進一步增進居民幸福感，是當前我國民生科技發展必須麵對的一大問題。
第三章公共管理工具：科學技術■１６７一、民生科技與公民幸福相關性研究正如英國哲學家休謨所說：“一切人類努力的偉大目標在於獲得幸福。”這也就是說，追求幸福是人類的永恒目標，並且是終極目的。人類所從事的一切活動，最終都要服從於這一終極目的，相對於這一終極目的，其他一切活動都是工具性的手段。幸福作為人與人之間的一種差異化體驗，“是人們對於客觀現實生活滿足狀況的一種主觀反映和心理體驗。從心理感官的角度講，幸福是一種‘期望’得到‘滿足’，從而使心理預期與客觀現實達到大致匹配的心理狀態；從物質生活的角度講，幸福與人們物質生存與發展環境的改善密切關聯，體現了個體需求與社會物質條件之間差異逐步縮小的狀態；從價值觀角度來講，幸福在一定程度上反映了人們的價值取向”①。幸福的主觀感受並不會憑空而來，它需來源於對各種物品消費所帶來的個人效用，也即“人們在物質和精神上得到的滿足”②。
“無論吃飯穿衣或是讀書旅遊，人們都會從商品或勞務消費中得到某種滿足，經濟學把消費者從商品和勞務消費中得到的滿足水平稱作效用。”③福利經濟學家偏重於探討經濟福利給人帶來的效用滿足。事實上，給人帶來效用滿足的物品遠非經濟福利所能涵蓋的。人們在消費各種物品的過程中，主體獲得效用越大、滿足越多，則最終主觀上體驗到的幸福感也就越強，幸福指數也就越高。因此，從本質上而言，幸福來自物品的消費。現實中，能夠帶來效用滿足的物品主要有兩種存在形式：一是物質形式，如食品、住房等；一是精神形式，如關愛、教育等。
無論是物質形式還是精神形式的物品，其中都有一部分為人們生存發展所必不可少的，且它們的滿足與否會深刻地影響到“民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況等等”④，也即民生。
民生作為“人民最關心、最直接、最現實的利益問題”⑤是人們最基本的生存發展①康君：《幸福涵義與度量要素》，《中國統計》２００６年第９期。
②孫英、吳然：《經濟倫理學》，北京，首都經濟貿易大學出版社，２００９年版，第１７頁。
③盧峰：《經濟學原理》，北京，北京大學出版社，２００９年版，第５５頁。
④崔永華：《民生科技創新係統及關鍵路徑研究》，《係統科學學報》２０１１年第２期。
⑤周元、王海燕、趙剛：《關於加強“民生科技”的幾點思考》，《決策谘詢通訊》２００８年第３期。
１６８■公共管理主體與工具問題研究需要。借用管理學中的雙因素理論與馬斯洛的需求層次理論，我們可以得出這樣的結論，民生需求作為人們的基礎性需求，其得以滿足可能不會帶來滿意（幸福），但缺少則必定帶來不滿（不幸福），另依據序數效用理論，人們基本需要在人們效用滿足序列中，應居於優先地位，唯有此，方可保證人的最基本的生存與發展。因此，作為人們生存與發展最基本需求的民生的改善或惡化對公民幸福指數的影響是直接且巨大的；保障和增進公民最基本的幸福感，就必須保障最基本的民生需求。而民生的改善或惡化在很大程度上又依賴民生產品的供給效率，如藥品、住房、交通工具、安全食品等。在科技影響日甚的今天，現代民生產品都或多或少依賴科技的支撐，或者許多民生產品本身就以科技的形式呈現，如醫療科技、公共安全科技等。無論是民生產品所依賴的科技，抑或是以科技形式呈現的民生產品，都“在生活科學基礎上融合了與民生問題直接相關的技術，是科學與人民生活實際真正結合起來的產物，是與人民最關心、最直接、最現實的利益問題相關的科學技術”①。對此類科技，我們統稱為民生科技。
綜上分析，民生科技發展與公民幸福指數提升存在邏輯上的一致性，即通過民生科技的創新和擴散，可供給出更多具有民生改善價值的民生產品，公民通過民生產品的消費獲取個人效用，個人效用得到滿足後，隨之而來的便是人們幸福感的保障和提升，這也是幸福城市建設的出發點和落腳點。
因此，保障和提高公民幸福指數，可以從創新和擴散民生科技的角度著手。
在科技的創新與擴散中，“技術擴散甚至比技術創新本身更重要，技術擴散是技術創新取得社會效益的源泉”②。民生科技保障和提升公民幸福最直接的路徑是民生科技的擴散，沒有科技的擴散，民生科技的創新將變得毫無意義，也不會對公民幸福指數產生任何的影響。因此，要保障和提升公民幸福指數，從民生科技的角度而言，不僅要做好創新工作，更要做好擴散工作。
對於民生科技發展的重視，在國外已有幾十年曆史了。在許多發達國家，民生科技發展早已被政府列入重大政策規劃：日本“出台科技發展戰略、科技政策、①秦遠建、肖誌雄：《民生科技的內涵及發展模式研究》，《科技與管理》２００９年第３期。
②陳麗珍、王術文：《技術擴散及其相關概念辨析》，《現代管理科學》２００５年第２期。
第三章公共管理工具：科學技術■１６９產業政策和設立科研項目時，非常注重科技與民生的結合”①；歐盟在發展科技與製定政策規劃時秉承“以經濟發展和創造就業機會為中心，以知識進步和創新為動力，增強歐盟國際競爭力，改善人民生活條件，保證人民健康；堅定不移地走可持續發展道路，研發、創新和生產必須進一步保護環境，為後代負責”②。這一指導思想核心觀點即發展科技要“以人為本”；美國科技投入雖然主要集中在軍事領域，但“它非常注重在政策上鼓勵企業投入與民生有關的科技，以保障經濟的繁榮與人民生活的改善”③。這表明，民生科技對於民生改善，進而提高公民幸福指數的工具價值早已被發達國家所認知，並被作為科技政策發展的重要價值導向。
在我國，自２００７年民生科技作為一個概念被公開提出以來，科技惠民便逐漸成為科技發展的共識。為此，國家科技部２０１１年出台了《關於加快發展民生科技意見的通知》，２０１２年又出台了民生科技具體細化政策《科技惠民計劃管理辦法（試行）》。相應的，各省、市也出台了針對適宜本地民生科技發展的規劃、辦法。江蘇省在２０１１年就提出到２０１５年建成：“‘科技社區’建設、建築節能與綠色建築科技、感知健康區域醫療衛生服務科技、智慧礦山科技示範、智能交通技術集成應用、科技強警、重點行業安全生產監測預警與事故應急處置、國產創新醫療產品推廣與應用、重大突發傳染病防控技術綜合研究與應用、城市綠色照明等”十大民生科技示範工程；２０１２年江蘇省政府出台了《關於進一步加強基層科技工作的意見》，提出“大力實施民生科技促進計劃，在醫療衛生、公共安全、智能交通、防災減災、水環境綜合治理等重點領域，切實加強技術攻關和成果轉化，推廣應用先進適用技術和產品，使科技成果更多惠及廣大人民群眾，發揮科技對改善民生的促進作用”；２０１３江蘇省政府發布了《關於印發創新型省份建設推進計劃（２０１３—２０１５年）的通知》，提出推進社會發展科技創新，將涉及關乎民生的生命健康、生態環境等領域作為科技發展的重點。
①張偉、於潔、劉興坤：《日本民生科技發展戰略和政策支持體係：經驗與啟示》，《科學管理研究》２０１０年第４期。
②張楚筠：《歐盟民生科技發展戰略和政策支持體係：經驗和借鑒》，《現代管理科學》２０１３年第５期。
③賈品榮：《典型國家發展民生科技的五點啟示》，《中國科技獎勵》２０１２年第５期。
１７０■公共管理主體與工具問題研究二、當前我國政府發展民生科技的主要成績：基於淮安樣本分析對於私人產品性質較強的民生科技，如食品科技，可以充分利用市場機製來發展；對於公共品性質較強的民生科技，如公共安全科技，肯定離不開政府的介入。但無論依靠市場抑或政府，民生科技都要在一定的政府政策環境下發展。
也就是說，民生科技的發展根本上還是要受到政府價值選擇、目標定位、政策項目等的影響。基於這一點，筆者僅從政府的視角來探討民生科技的發展。
淮安市作為快速崛起的蘇北重要中心城市，處於南北地理分界線，經濟社會發展在全國處於中遊水平，其民生科技發展狀況具有典型樣本分析價值。近年來，圍繞民生科技服務民生，保障和提升公民幸福，淮安市委市政府積極做好民生科技的發展。
１．初步建立民生科技發展的宏觀政策體係“政府為市場經濟的運作提供基本必需的製度、規則以及框架。”①民生科技的發展無疑也離不開政府的係統政策支持。
具體針對民生科技的發展，在國家、江蘇省相關政策的基礎上，２００６年淮安市製定的《中共淮安市委淮安市人民政府關於大力推動科技創新創業的若幹意見》提出：“運用科技手段不斷促進人民生活水平和質量的提高。通過解決重點領域中的重大科技問題，提高自然資源的支撐能力和生態環境的承載能力。以洪澤湖、大運河等湖泊流域汙染控製與生態修複和城市水環境質量為重點，加快改善湖泊流域和城市生態環境；以重大疾病和常見多發病的臨床規範化綜合診治技術及數字化服務為重點，通過科技創新逐步提高醫療衛生係統服務水平；以自然資源可持續利用、汙染物控製及其資源化利用為重點，在重點行業和地區初步建立循環經濟的技術發展模式；加強節約型集中居住區人居環境構建、防災減災、城鄉公共安全事故防範和社會治安監控與處理等技術的集成示範，為建設和諧社會提供技術支撐。依靠科技進步，促進全市社會事業創新與全省保持同步發展。”①張成福：《公共管理學》，北京，中國人民大學出版社，２０１２年版，第５８頁。
第三章公共管理工具：科學技術■１７１２０１１年，淮安市委市政府通過的《淮安市委市政府關於推進科技創新工程的實施意見》強調，要切實加強農業與民生科技領域的創新，讓民生科技創新更好地服務於淮安市民生發展，“發揮科技對改善民生的促進作用。實施民生科技促進計劃，積極打造民生科技，圍繞綠色建築、公共安全、智能交通、水環境綜合治理、數字醫療、科技強警等重點領域，著力推進５０項先進適用技術引進示範和集成創新。大力創建科技社區，圍繞智慧生活、平安生活、低碳生活，重點建設２０家以‘新知識普及、新技術示範、新產品應用’為主要內容的‘三新’科技社區。
突出重點，堅持科技引導，著力建設楚州區省級可持續發展實驗區”。
２０１１年出台的《淮安市科技進步獎勵辦法》對“在社會公益類項目中，取得科學技術基礎性和社會公益性應用研究與技術開發創新成果，並經實踐檢驗和應用推廣，創造了顯著社會效益的”給予一到四級不等的科技獎勵。２０１１年出台的《淮安市中長期人才發展規劃綱要（２０１１—２０２０年）》將文化建設、教育建設與醫療建設方麵的科技人才作為重點引進與培養對象。
２０１２年出台的《市政府關於進一步加強縣（區）基層科技工作的實施意見》提出，大力實施民生科技促進計劃，在醫療衛生、公共安全、智能交通、防災減災、水環境綜合治理等重點領域，著力推進２０項先進適用技術引進示範和集成創新。另外，在諸如文化、教育、醫療等關係民生的領域，政府還製定了一係列有針對性的科技政策。目前，淮安市基本上形成了與國家、江蘇省相互協調的民生科技發展政策係統，這為淮安市民生科技的健康發展提供了有力的政治、經濟與法製保障。
２．逐漸加大對民生產品與民生科技的投入民生科技在很多情況下是需要以產品為載體的。人們在消費民生產品的過程中，也體驗著民生科技帶來的福利。因此，為社會公眾提供更多符合需求，甚至於超出預期的民生產品將在很大程度上能夠保障和提升公民的幸福指數。民生產品的供給機製現實中主要存在三種形式。一是市場供給。這種途徑主要是針對關係民生的私人消費產品而言的，如食品，通過市場供需機製的調節，有關食品技術的研發、擴散，通常由企業主體來完成。二是政府供給。對於“所有使１７２■公共管理主體與工具問題研究用者無論付費與否都可以從中受益”①的公共產品而言，政府供給則更有效率，如公共安全科技。三是第三部門供給。主要是各類ＮＧＯ或ＮＰＯ供給。這三種民生產品的供給途徑在當前治理語境中都是不可或缺的。
近年來淮安市在民生產品供給與民生科技發展中的投入不斷加大。就科技發展投入而言，僅２０１４年淮安市財政科技經費投入就高達１１．５億元，比上年增加３．３億元，增長４０．７％，高於財政預算支出２８個百分點。淮安市完成專利申請量１５１０１件，同比增長２５．０６％，增幅全省第一。其中，發明專利申請量３４９５件，同比增長４９．５５％；專利授權量６６６３件，同比增長４５．７０％，增幅全省第一。
１１．５億元財政科技投入中有相當一部分投向了關係民生的科技領域。
就民生產品供給而言，僅以政府供給的公共產品類民生產品而言，僅２０１７年關切民生的十項工程，就投入４０．１億元。如興辦了一批事關群眾切身利益的民生項目，整治改造３６個老舊小區、惠及２萬多戶居民，新增區域供水鄉鎮３３個，解決了４５．３５萬農村人口飲水安全問題，新擴建省優質幼兒園４４所，提升１００所農村中小學教育裝備水平；解決了一批群眾反映的突出問題，完成淮海南北路改造等道路通達工程，改造升級市區農貿市場１２個，新建公共停車位３７２６個、綠色小客廳１５個、公廁１０４座；改善了一批困難群體的生活條件，新增農村脫貧人口１６萬人，為６１５４戶殘疾人家庭適配輔助器具等。通過這些民生產品與服務的供給，使民生科技得以有效擴散，淮安市居民在效用產品與服務的過程中，也獲得了民生科技帶來的效用，有力地保障和提升了居民的幸福感。
３．不斷優化民生科技發展的市場環境無論民生科技的創新抑或是擴散都需要良好的市場環境。近年來淮安市在優化民生科技發展的市場環境中主要舉措如下：一是切實保護知識產權。民生科技具有較強的溢出效應，如若技術產權得不到有效的保護，則會使企業、科研院所等創新主體的創新收益難以得到保障，這必將挫傷創新主體的創新動力。為切實保護民生科技創新知識產權，淮安市出台了《關於大力推進知識產權戰略的實施意見》《淮安市知識產權（專利）戰略推動三年行動計劃》等政策性文件，高度重視知識產權在全市經濟社會發展中的①李濟廣：《民生科技戰略重點的分析與政策建議》，《決策谘詢》２０１２年第４期。
第三章公共管理工具：科學技術■１７３支撐引領作用。知識產權管理和服務體係建設取得顯著成效，初步建成“覆蓋全麵、形成網絡、上下聯動、運轉靈活”的知識產權工作體係。為民生科技創新主體的知識產權保護提供了有力的政策保障，如在近年的知識產權保護專項行動中加大對商標侵權案件的查處力度，聯合廠家開展食品市場專項整治，共查處商標侵權案件３４件，其中侵權食品類案件２６件。
二是淨化市場生態。為保障民生科技市場健康發展，政府采取了一係列舉措淨化市場生態，如淮安市近些年開展的打擊製售假冒偽劣商品的專項行動，對政府關心、社會關注、關係民生和社會穩定的案件，開展以“打擊侵犯知識產權和打擊假冒偽劣商品”和“保民生助發展行動”“護航食品安全”“紅盾護農”等為重點的專項執法行動。如出台《食品安全舉報獎勵辦法》鼓勵社會公眾參與食品安全監管，及時發現和消除食品安全隱患，嚴厲打擊食品安全違法違規行為；製定了《糾正損害涉農利益行為專項整治工作方案》，嚴厲打擊假冒偽劣農業生產資料違法行為，等等。一係列的舉措，使淮安本地民生科技發展市場生態得以一定程度的淨化。
三是持續強化民生科技擴散的示範效應。民生科技的擴散有時需要做好示範工程。政府是民生科技擴散示範效應的主要出產和推動者。符合個人理性但與總體理性相背離的選擇行為，政府應當基於公共利益的考量，做出正確的行為選擇導向，如在選擇私家車與公共交通工具解決出行問題上，政府可以做好示範，無論政策引導還是政府工作人員身體力行，將更為節能環保的公共交通工具作為自己的首選，以此引領公眾選擇。在強化民生科技擴散的示範效應方麵，淮安市近年來也有不少值得推廣的舉措，如打造覆蓋全城的“公共自行車係統”，截至目前，淮安市公共自行車二期工程全麵完工，使全市公共自行車總體規模達到３３０個站點、近８０００輛車。為推廣這種健康綠色的便民的出行方式，市委市政府通過領導帶頭，機關事業單位職工參與的形式做出良好示範，使公共自行車日漸成為淮安市民的一項重要交通工具。
通過政策體係的建構、資金的投入、市場的淨化以及政府的示範，使淮安民生科技的發展進入了穩步快速的軌道，這為助推幸福淮安建設提供了強有力的理性支撐。
１７４■公共管理主體與工具問題研究三、民生科技進一步增進公民幸福的對策建議要進一步發揮民生科技助推幸福淮安建設的作用，核心抓手仍然是民生科技的創新與擴散。也就是說，應在過去發展民生科技的一係列舉措的基礎上，總結經驗、吸取教訓，繼續砥礪前行。
１．繼續優化民生科技發展的政策環境民生科技的發展受政策環境的影響較大。以淮安市為例，近些年淮安市雖然出台了一係列與中央、江蘇省相協調的民生科技發展政策，但這些政策總體上體係性不夠強，亦沒有形成較為密實的政策網絡：許多民生科技政策散落在不同的科技發展規劃中，許多業務部門具體與民生科技發展相關的政策缺少橫向聯係，彼此隔絕。這帶來了一個現實的後果，即民生科技政策的碎片化。如在涉及食品的科技領域，可能會有科技局、質檢局、食品藥品監督管理局、農業委員會等部門從各自的業務出發，製定有關涉食品科技發展的政策規劃。由於這些部門在業務管理中彼此間缺乏足夠的橫向聯係，使得部門政策處於各自為政，協調不暢，甚至於相互矛盾的狀態。諸如此類的狀況，影響到淮安市民生科技發展政策環境的優化。為推進民生科技大發展，必須進一步優化政策環境，這需要：一是出台民生科技政策總體綱要。目前，淮安市的民生科技缺少統領性的政策規劃。
科技部門應牽頭製定諸如《民生科技發展綱要》之類的政策文件，這一政策文件具有地方民生科技發展的統領、指導作用，其他一切涉及民生科技發展的政策規劃都必須以此為“上位法”，唯有此，才能杜絕民生科技政策碎片化問題。二是形成協調民生科技政策規劃的委員會。要解決民生科技政策各自為政、橫向聯係不足的問題，必須形成協調民生科技政策的規劃委員會。委員會可以設在科技部門，定期協調其他業務部門做好關涉民生科技的政策規劃工作。三是及時做好民生科技政策的製定和清理。民生需求具有持續的變動性，這導致民生科技創新與擴散也持續處於動態中。針對新的民生需求，需新的民生科技創造和擴散，及時製定和出台具體政策，為此類民生科技發展提供重要的規範和支撐。新的民生科技開發和擴散後，舊的民生科技將被淘汰，這時候，與舊的民生科技發第三章公共管理工具：科學技術■１７５展匹配的政策要及時清理，為新的民生科技發展清障，並及時做好新的民生科技政策的製定，使民生科技體係處於一種動態的優化過程中。總之，通過出台民生科技政策總體綱要、建立民生科技政策協調委員會，以及及時出台和清理相關民生科技政策，使淮安市民生科技政策體係與網絡更為健全和優化。
２．繼續加大投入和規範民生科技市場以淮安市為例，近些年雖然不斷加大財政科技投入力度，２０１４年已達１１．５億元，比２０１３年增加３．３億元。但這些資金中相當大一部分（超過８０％）是投向了產業科技領域，特別是攸關當地經濟發展的高新技術產業。換句話說，淮安市民生科技發展的財政投入仍然相對不足。就社會資本而言，２０１４年淮安市全社會科技資本投入約４０億元，比２０１３年增加７億元，其中包括政府財政科技投入的１１．５億元。社會資本對科技發展的投入僅為２８．５億元，且其中９０％以上是投入了產業科技發展。社會資本對民生科技發展的投入規模與淮安市５４０萬人口的民生需求總量是極不匹配的。因此，淮安市民生科技發展總體投入雖較往年有所提高，但就滿足現實民生需求的要求而言，這一投入仍然偏少。因此，這就需要繼續加大民生科技投入。一方麵，政府在經濟發展的基礎上，每年依據經濟總量的增加幅度，相應地提高民生科技的財政資金投入幅度，使這一投入具有持續增長性。依據發達國家的經驗，政府財政投入在民生科技發展中應占有一定比例，這一比例雖不具有統一的規定性，但逐年應有所增加。另一方麵，政府應當積極做好宣傳與政策引導，讓更多的社會資本進入民生科技領域，特別是具有正的“溢出”效應的民生科技領域。在西方發達國家，社會資本是科技發展的主要資金來源，對於具有正的溢出效應的社會資本投入，政府通常製定諸如稅負、補貼等一係列惠顧於民的政策。對具有負的溢出效應的社會資本科技投入，政府通常采取增加稅負、處罰等一係列手段來製約其發展。這一點，淮安也早已借鑒，但在具體實踐中仍需進一步落實。較大的民生科技發展資本投入，真正發揮幾何級數效應，需要一個良好的市場環境。因為，畢竟許多民生科技的創新與擴散需要市場主體來完成。規範民生科技發展市場需要從製度建設、政府政策引導、市場主體培育以及市場道德規範的建立等幾個方麵著手。
３．解決好科技服務民生的最後“一公裏”問題民生科技要真正惠顧於民，就要保障科技服務民生的零距離。由於受製於１７６■公共管理主體與工具問題研究信息、行政製度、消費能力等多重因素的製約，致使民生科技與民生需求之間還普遍存在“一公裏”問題，也即民眾未能真正享有民生科技帶來的實惠。民生科技的創新與擴散需要信息作為前提，否則在信息不對稱格局下，民生科技的擴散會出現“迷路”現象，真正需要民生科技的主體接觸不到民生科技，而不需要民生科技的主體卻出現科技供給的超載。這無形中帶來了民生科技擴散的最後“一公裏”問題，致使市場供給的低效，因此必須解決這一問題。
首先，需要應用“大數據”技術，積極發展大數據產業，讓互通互聯的大數據技術為民生需求與民生科技創新擴散尋求最佳的供需匹配，避免民生科技的發展與民生需求的量質脫節帶來的最後“一公裏”問題。這既可以解決市場上民生科技發展的供需信息不對稱問題，也可以解決政府民生科技政策規劃中總體民生需求與民生科技發展重點之間的信息不對稱問題，使民生科技發展走上科學、高效之路。
其次，加強民生科技發展的績效評估。對於市場主導的民生科技產品的發展，政府需要做的是信息不對稱的消除者和外部性的矯正者。而對於由政府主導的民生科技創新與擴散活動，則政府應加強對相關職能部門的績效評估，將民生科技發展的重心放在民生科技惠民的績效上，而不是創新成果的多寡、擴散投入資源的數量上，隻有建立以績效為導向的民生科技發展思路，許多製約民生科技擴散的最後“一公裏”問題才能得以有效的解決。
最後，建立公民的反向監督機製。民生科技涉及民生，關乎公民幸福，因此，公民是有著民生科技發展狀況的知情權、參與權以及質詢權的。對於政府出台的民生科技規劃，公民有質詢監督的權利，通過質詢監督權利的行使，可以保障民生科技全回路運行，有效治理民生科技發展的最後“一公裏”的短路問題。
總之，民生科技在滿足民生需求，提升公民幸福指數，進而推動幸福淮安建設方麵具有巨大的“功用”。但民生科技的發展猶如民生需求的增長一樣是永無止境的，這就需要我們始終用發展的思維來研究民生科技，始終將民生科技的發展與民生需求的滿足、公民幸福指數的提升綁定，不斷優化政策環境。
第三章公共管理工具：科學技術■１７７第三節傳統科技孵化器轉型科技孵化器作為服務於中小型科技型企業萌發、成長的重要載體和平台，在我國已有３０多年的發展曆史。對於我國高新技術的發展、科技企業的壯大，以及區域經濟的推動功不可沒。但由於科技孵化器的進入存在著門檻高、數量少、容量小，以及針對性單一等多種因素的製約，難以有效地服務於“大眾創業、萬眾創新”。因此，對於科技孵化器應當適當地改造提升，使其向“眾創空間”轉型，以便使其服務於更為廣泛的創新創業領域。
當前，我國經濟發展步入新常態，經濟運行出現Ｌ型走勢，且將長期維持。
這種情勢對我國就業來講將是一個巨大的壓力。就業乃民生之本，長期以來我國各屆政府都將“保民生，促就業”作為執政之要。我國經濟每一個百分點的增減都將影響到超過２０萬～８０萬人口的就業。據統計我國２０１６年第一季度經濟同比增長率為６．７％，與２０１５年７％相比下跌０．３個百分點，且下行壓力較大。
因此，本屆政府的保就業壓力空前加大。針對於此，李克強總理提出“大眾創業、萬眾創新”的發展戰略。“大眾創業、萬眾創新”作為一種主體廣泛的活動，相應地要求具有同等服務供應能力的孵化平台。傳統孵化器最早誕生於２０世紀５０年代的美國，在２０世紀８０年代被政府引介到國內，並日漸成為我國科技企業培育壯大的重要平台和載體。但這種孵化器多具有官辦或半官辦性質，且主要針對科技成果轉化，服務科技型企業為主，因此，其服務對象較為狹窄，在創新創業中的作用仍較為有限。基於此，李克強總理強調大力發展“眾創空間”，以此來彌補傳統孵化器在創新創業孵化中的能力短缺的問題。
一、傳統科技孵化器與“眾創空間”的區別傳統科技孵化器作為中小型科技企業孵化平台，主要服務於科技成果的轉化，也即科技成果如何轉化為企業生產，並與市場有效對接。科技部在《關於加快高新技術企業創業服務中心建設與發展的若幹意見》中指出，科技孵化器是１７８■公共管理主體與工具問題研究“促進科技成果轉化、培育高新技術企業和企業家為宗旨的社會公益型科技服務機構，是高新技術產業開發區的技術創新基地，是高新技術創業服務體係的核心部分，是技術創新體係的重要內容，是培育高新技術企業和企業家的學校，是解決科學與經濟結合、培育新的經濟增長點的有效手段”。“它是專門促進和實現高新技術產業化的經濟組織，它向打算創業的科技人員和處於創業初期的科技型中小企業提供必要的資源和服務，目的是降低創業成本、提高創業成功率、促進科技成果轉化、培育科技型企業和企業家。”①“眾創空間”是適應“大眾創業，萬眾創新”政策推進而提出的一種“創新創業”孵化平台。這一平台在內涵上要遠遠廣延於科技孵化器。依據科技部出台的《關於發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》，“眾創空間”是一種“低成本、便利化、全要素、開放式的，綜合了多種創業平台模式，利用了多種創業園區的便利條件，發揮了社會力量的主要作用，產生了政策集成與協同效應，為創新創業提供空間”②。這一概念向我們明確展示了“眾創空間”的特征，即低成本、便利化、全要素、開放式等。
由科技孵化器與“眾創空間”概念的闡釋，可以看出兩者的區別。
（一）服務小眾與服務大眾的區別科技孵化器在我國進入經濟新常態之前，一直是一種主導的創新創業孵化平台，對我國經濟發展發揮了巨大作用，但當前進入新常態後，傳統的政府為主導，大企業為主體的經濟發展模式已然後勁不足，這時，如何搭建服務大眾的創新創業孵化平台便成為必要。小眾與大眾的區別，事實上就是政府為主導與民間力量為主體之間的區別。科技孵化器在美國誕生之初本是服務於公眾創業就業的一種普通平台。在幾經演化後，特別是在引進我國後，科技孵化器逐漸走向高端，對孵化對象的選擇也變得越來越狹窄，即隻選擇科技型中小企業，特別是高新技術型企業。因此，普通的創新創業主體很難進入孵化器。而“眾創空間”這一概念的提出本就是為服務“大眾創業，萬眾創新”的需要。它的孵化和服務①冉淨斐：《基於風險投資的孵化器發展研究》，《科技進步與對策》２００３年第８期。
②《關於大學建立眾創空間的思考：基於創業型大學的思考》，《安徽行政學院學報》２０１５年第４期。
第三章公共管理工具：科學技術■１７９對象是多元的，既可能是高科技企業，也可能是單個的具有創新創業理想和目標的普通公眾。這使傳統的服務小眾的孵化平台逐漸走向服務大眾。
（二）官方背景與民間色彩的區別傳統的科技孵化器基本上都具有較為濃厚的官辦色彩，通常是政府運用公共資金搭建起來的，並以公共資金維持運營的一種孵化平台。當然，在現實中也存在民辦的科技孵化器，這種情況多集中在經濟較為發達的江浙一帶。但從全國範圍內民辦科技孵化器與官辦科技孵化器的總量１∶９的比例來看，在我國官辦科技孵化器處於絕對的主導地位。而“眾創空間”似乎在弱化官辦色彩，更傾向於挖掘民間的潛力和運用民間資源來搭建和運作。這一點從“眾創空間”起源於“創客空間”便可得到佐證。因“眾創空間”服務於“大眾創業，萬眾創新”這一目標，需要數量眾多且具有多元服務的孵化平台，因此，官方傳統的科技孵化器很難承擔起這一任務。若政府作為主體以公共資金投入來搭建“眾創空間”，雖不失為一條選擇，卻會為政府帶來沉重的財政負擔，且很難做到“眾口皆調”，以滿足多元化的孵化需求。因此，選擇發動民間力量，運用民間資源來搭建和運作更多的“眾創空間”則是一種最有效率的途徑。事實上，在國外雖無“眾創空間”這一概念，但存在著具有大量同等功能的創新創業孵化平台，且這些平台通常並不具有官方背景。雖然目前我國“眾創空間”的發展仍然存在著政府主導的現象，但隨著民間“創新創業”熱情的持續高漲，對“眾創空間”需求的不斷增加，民間力量興辦的“眾創空間”將逐漸成為主流。
（三）重實體與虛實結合的區別傳統科技孵化器的基本要素之一便是有一個物理意義上的實體空間，在這個空間內配置孵化科技企業的各種要素，如實驗設備、管理培訓、金融對接等。
這個物理意義上的實體空間成為孵化科技不可或缺的基本要素，即使當前進入互聯網＋時代，互聯網的虛擬空間仍然無法替代物理意義上的實體空間在科技孵化器搭建與運作中的基礎性地位。之所以如此，同科技孵化器自身的結構與服務功能有關。科技孵化器服務於科技成果的轉化和中小型科技企業的培育，這些是虛擬的空間無法完成的。相對於科技孵化器重視實體空間，“眾創空間”１８０■公共管理主體與工具問題研究做到了虛實結合。既可以在提供的物理空間內完成創新創業的孵化，也可以在虛擬的空間裏完成同樣的工作，比如當前的淘寶商城、京東商城等網上虛擬市場，就為大眾創業提供了虛擬的網絡空間，在這裏許多創業者可以實現自己的創業夢。
（四）重成果轉化與重全流程孵化的區別進入科技孵化器的企業多是帶著具體項目的。其中，如何使其已有的技術轉化成工業成果是科技孵化器孵化的重點。這一點對於企業的發展是至關重要的，但並不明確地產生經濟效益，因此，許多企業不願去做。在技術成果轉化成生產之後，生產與市場再有效對接，那麼企業便可畢業出站。“眾創空間”在內涵上遠遠大於科技孵化器，其孵化的重點在全流程。無論在哪個環節需要孵化，都可以在“眾創空間”內找到孵化服務。例如，許多並不具體的創意和設想通常是進不了科技孵化器的，因為這在傳統上是高校、研究院等科研機構的事情。而在“眾創空間”裏，無論你的創意多麼縹緲，隻要你有實現創意的動力和激情，都是可以找到相應的孵化服務的。從科技部對“眾創空間”的定位來看，未來“眾創空間”將會越來越個性化，能為市場上不同的創新創業主體，提供個性化的孵化服務。這種服務體現在個性化的創意實現、個性化的創業設計、個性化政策谘詢、個性化的產業扶持等，基本實現“眾創空間”在創新創業的各個環節都能提供個性化服務。這種服務相對於科技孵化器較多地提供通用服務與重視成果轉化孵化具有較大幅度的改善和提升。
當然，傳統科技孵化器與“眾創空間”在開放性、便利性、內在元素組合等其他方麵還存在著較多的區別，在此筆者就不一一列舉。茲列舉以上四個主要方麵的區別，使人們對科技孵化器與“眾創空間”能有一個較為清晰的認知。
二、科技孵化器轉型的必要性必要性源於現實的需要。科技孵化器要轉型為“眾創空間”也是源於現實創新創業的需要。前麵已經對科技孵化器與“眾創空間”加以區別，區別的重點是要說明科技孵化器絕非改名就可以成為“眾創空間”的。科技孵化器之所以要轉第三章公共管理工具：科學技術■１８１型最根本的一點就是在“大眾創業，萬眾創新”的背景下，它麵臨著以下問題和必須考慮的因素。
（一）政府財政壓力加大科技孵化器主要由政府興辦，政府每年要投入巨量的財政資金來維持其運作，這種投入雖然有其必要性，卻也實實在在地給政府帶來較大的財政壓力。進入新世紀後，世界各國都麵臨著如何維持經濟繁榮、增加財政收入的問題，西方新公共管理改革很大的原因便基於此。我國自改革開放後，經濟一直處於高速增長狀態，財政資金也日漸寬裕，但隨著我國政府對提供公共服務的日漸重視，公共服務提供規模與水平的提升，需要政府財政投入支撐公共服務的公共資金也成倍增加，這使得原本就並不寬裕的財政資金愈發顯得捉襟見肘。當前，世界經濟發展疲軟，我國經濟發展進入中高速增長的新常態，公共財政也麵臨著史無前例的增收壓力，因此，必須適度地改觀科技孵化器過去由政府單一投入的結構，積極尋求傳統科技孵化器的替代方案，為政府財政減負而又不降低和減少相應的孵化服務，或者以較少的財政資金能夠發揮最大的功效，則成為政府麵臨的一個重要課題。在“眾創空間”興起之前，我國部分地區也進行過科技孵化器民營化或者吸引民營資金進入科技孵化器的探索，比如浙江溫州、寧波等地，較早地進行了民營化科技孵化器發展戰略，雖有成功案例，但這種改革因政策製約、經濟收益、行政化的慣性管理等原因更多的是以失敗而告終。未來，我國公共財政還會進一步趨緊，科技孵化器的轉型工作已成為不得不麵對的棘手問題。
（二）科技孵化器的質效不彰近３０年來，我國科技孵化器在孵化科技企業中的作用功不可沒，但也必須正視一個現實問題，即科技孵化器的效率不彰。這主要表現在三個方麵。一是孵化企業數量少。科技孵化器主要是政府利用有限的財政資源搭建運作的，在入孵企業的選擇上較為嚴苛，往往隻有具備明確成功預期的科技型企業才能進駐，許多處於創意階段的企業難以進入，這是造成入孵企業較少的一個原因。另外一個原因就是科技孵化器自身的承載能力。通常情況下，在一個科技園區、創１８２■公共管理主體與工具問題研究業園區、高新區等創新創業基地，政府隻會搭建一個孵化器。孵化器在規模上、內部要素配置上總會或多或少地具有較大的局限性。這對於園區內較多的待孵企業來講，是很難滿足需求的，通常僅能承載為數較少的企業進駐孵化。因此，在我國科技孵化器普遍存在孵化企業較少的現狀。二是孵化企業質量不高。進駐科技孵化器的待孵企業通常是有著明確的項目支撐的。許多科技成果一旦轉化成生產力將會帶來巨大的經濟效益，因此，這些企業預期上具有較大發展前景。但事實上，預期總會與現實存在偏差，或基於技術的更新或基於尋租，或基於孵化過程，科技孵化器孵化的企業還較多地存在著質量不高的現狀。據２０１３年湖北省武漢市的統計，在其東湖高新區孵化器有近５０％的待孵企業存在質量問題，這些企業很難畢業出站。即使已經畢業出站的企業也有將近４０％的比例在三年內消失。其實這一問題在國內是普遍存在的。三是孵化速度慢。許多科技成果的轉化需要考慮時間因素，因為在當下科技更新速率空前提高，一旦超出了最佳的時間區間，即使企業孵化成功，也會喪失市場的競爭優勢，最後將會麵臨淘汰。但由於官方科技孵化器內在的官僚化運作機製的製約，以及管理隊伍素質、工作流程等方麵因素的影響，許多入孵企業很難在短期內畢業。據統計，我國科技型企業平均的畢業時間為三年。這種孵化速度使得許多科技成果尚未來得及轉化便已陳舊。
（三）“眾創空間”的示範效應科技孵化器如何轉型，在“眾創空間”出現以前，思路並不是很明確。服務於“大眾創業，萬眾創新”的新型孵化平台“眾創空間”被確定為發展戰略後，科技孵化器的轉型方向也逐漸明確，也即將傳統的科技孵化器打造成具有現代“眾創空間”功能與特征的新型孵化平台。之所以會有如此選擇，這是與“眾創空間”的孵化示範效應分不開的。“眾創空間”是在“創客空間”的基礎上發展起來的，並更具有開放性、包容性、便利化，它日益成為社會大眾隨時可以進駐創新創業的新型孵化平台。“眾創空間”不需要過多的搭建資金，也不存在過高的入駐門檻，甚至於也不需要物理意義上的實體空間。隻要有創意、想創業，無論多麼個性化，都可以找到適合的“眾創空間”尋求幫助。這是傳統意義上的科技孵化器所不具備的功能和特征。據《中國眾創空間發展藍皮書》統計，截至２０１５年年底，中國第三章公共管理工具：科學技術■１８３的眾創空間數量有５００多家。當然這是登記在冊的“眾創空間”數量，更多分布於民間雖未登記注冊但卻真正發揮著“眾創空間”功能的新型孵化平台未被統計在內。這些孵化器在創新創業中的孵化效率和質量已經得到了初步的肯定，據研究進駐“眾創空間”的被孵企業通常能比進駐科技孵化器的被孵企業提前一至兩年畢業，畢業後運營效果良好，且存活率大增。由於“眾創空間”的分布廣、類型多且有雄厚的民間資源支撐，因此其孵化承載力是傳統的科技孵化器難以企及的。“眾創空間”基本上是同等量級的科技孵化器孵化能力的兩倍。
良好的孵化質效，使“眾創空間”熠熠生輝，日益成為孵化平台的標杆，為科技孵化器的轉型帶來了諸多的示範。
三、科技孵化器向“眾創空間”轉型的路徑科技孵化器轉型為“眾創空間”，必須緊緊圍繞“眾創空間”的低成本、便利化、全要素、開放式四個特征做文章，也即將傳統的科技孵化器打造成具備這四個特征，且能有效服務“大眾創業、萬眾創新”的新型孵化平台。基於當前我國科技孵化器在轉型為“眾創空間”過程中存在的問題，可以有針對性地從以下幾個方麵著手，強力推進這一轉型。
（一）合理優化“科技孵化器”的產權結構針對當前我國科技孵化器單一的政府產權結構，有必要調整這種結構，實現產權結構的合理優化。新公共管理改革的重要趨勢之一就是充分利用市場的力量來改造傳統的管理模式。在我國，由於傳統的計劃經濟體製的慣性影響，在許多領域政府的介入仍然較深。在科技孵化器的發展過程中，也存在這一問題。
我國各類科技孵化器基本上都是政府單獨投資運作的，其運作嚴重地打上了政府的烙印。這種政府獨資的產權結構並不利於科技孵化器孵化效率的提升和公共服務水平的提高，因此，對其必須進行合理優化。如何優化，基本上有三個方麵的措施。一是建立政府主導的混合所有製結構。這種所有製結構中雖然存在非國有資本的計入，但政府資本仍占有支配地位，政府作為科技孵化器的控股主體在科技孵化器的具體運作中具有主導話語權。這種產權結構適合於具有涉密１８４■公共管理主體與工具問題研究性科技企業的孵化平台，當前，在淮安市基本上不存在這種孵化器，因此，這不是我國科技孵化器產權結構調整的選擇方向。二是建立社會資本主導的混合所有製。當前，社會資本與政府資本的投資效率一直存在著爭論，但主流的觀點認為，諸多情況下社會資本的投資效率要高於政府資本。科技孵化器的搭建與運作引入社會資本，在許多情況下也具有高於政府資本投入的運行效率。淮安市的科技孵化器積極引入社會資本，逐漸稀釋政府的產權比例，將會進一步增強科技孵化器的活力，為科技孵化器的轉型帶來契機。三是建立社會資本獨享的產權結構。社會資本的根本特征是逐利性，以社會資本打造和運作的科技孵化器，通常也以營利為目的，在市場經濟條件下，這種營利性能夠實現與服務性很好的結合。未來這應是淮安市科技孵化器產權結構調整的主導方向。這種產權結構也最能使科技孵化器逐漸具備“眾創空間”的低成本、開放性特征。
（二）打造專業化的孵化管理服務科技孵化器的內部管理的重要性不言而喻。當前我國科技孵化器內部管理還具有較強的行政色彩，這與“眾創空間”的便利化特征是相違背的。建立專業化的管理服務隊伍，弱化科技孵化器內部管理的行政色彩，將是科技孵化器成功轉型的關鍵一環。打造專業化的管理服務隊伍需要從以下幾個方麵著手。
一是進行科技孵化器的準確定位。科技孵化器的定位是其發展戰略的重要內容。有了準確定位才能製定合適的管理服務原則。我國目前的科技孵化器在定位上普遍存在模糊性的問題：服務什麼樣的科技企業，要提供什麼樣的服務還存在混沌認識。這種混沌的認識，使科技孵化器在專業隊伍配備上要麼無所適從，要麼不夠重視。
二是加大專業人才的引進。科技孵化器打造專業化的管理服務隊伍，需要不斷地進行人才結構的優化。絕對以行政管理幹部的標準來選擇專業化的管理服務人才，淮安市科技孵化器目前就存在這種問題。行政化的管理模式，使人才的引進也過多地考慮到政治因素。這是不利於專業隊伍打造的。下一步必須建立理性化的人才衡量標準，唯才是舉。
三是重視內部管理製度的建設。科技孵化器內部的管理製度應以服務科技企業的孵化為核心，而不是以服從某種政治權威為目標。對於當前普遍存在的第三章公共管理工具：科學技術■１８５不適宜的管理製度，應積極加以調整，建立類似於企業化的管理服務製度，以規範孵化器內部的管理服務。
科技孵化器有了專業化的孵化管理服務，將會進一步加大其吸引力和承載力，這有利於降低其準入門檻和運作成本，增強其服務“大眾創業、萬眾創新”的便利化和低成本特征。
（三）降低科技孵化器的準入門檻目前科技孵化器普遍存在較高的準入門檻，這不符合“大眾創業、萬眾創新”對孵化平台的要求。應多措並舉降低科技孵化器的準入門檻，唯有此，才能成功轉型為“眾創空間”。
一是不斷擴容科技孵化器。孵化器之所以準入門檻高，其中重要的原因之一就是其承載力有限。因為，在供需緊張的背景下，通常會帶來資源配置的權力空間。要解決這一問題，完全可以通過各類資金的投入、專業管理服務人才的引進、製度架構的優化等措施，不斷擴容科技孵化器的孵化承載力，使科技孵化器能夠容納更多的入孵企業。
二是轉變孵化觀念。當前的科技孵化器普遍將孵化重點鎖定在成果轉化環節上。這種急功近利的做法，使許多具有價值的創意難以有機會進入孵化平台。
下一步應當轉變這種重成果轉化的孵化觀念，將各個孵化環節都作為孵化的重要環節來看待。“眾創空間”之所以被推崇，其中是與其對創新創業主體的創意的重視分不開的。這種全流程的重視，使創新創業的成功概率大大增加，並且使創新創業主體的創業熱情得到尊重和釋放，這對於活躍整個社會的創新創業熱情具有較強的推動作用。
三是引入競爭機製。科技孵化器進入的門檻之所以高，其中對孵化服務的一定意義上的壟斷也是重要原因。在孵化器中引入競爭機製，打破服務壟斷，則一方麵能提升孵化質量和效率，另一方麵也能使孵化器準入門檻得到降低。如何引入競爭機製？一方麵需要鼓勵民間資本興建具有科技孵化功能的“眾創空間”；另一方麵建立係統的評比機製，定期對全市的各類孵化平台進行孵化服務評比，鞭策後進，獎勵先進；最後，還需要建立落後淘汰機製，對在係統評比中多次處於服務末端的科技孵化器應進入淘汰程序，以此來增強其危機意識，改善服務。
１８６■公共管理主體與工具問題研究（四）完善科技孵化器的內部服務要素科技孵化在當前更多地被定位為“公益”事業。這就使官辦的科技孵化器缺少質量意識，在內部的服務提供上也存在著殘缺問題，這不符合“眾創空間”的全要素特征。因此，需要采取措施不斷完善科技孵化器的內部服務要素，建立全要素的孵化平台，以實現傳統科技孵化器向現代“眾創空間”的順利轉型。完善內部服務要素需要從以下幾個方麵著手。
一是重構組織流程圖。科技孵化器內部的服務流程需要依據全要素原則進行重構。待孵企業要在孵化期內得到所需的所有服務，孵化器要通盤考慮各孵化環節功能是否完善。從政策谘詢、金融支撐、市場對接、人才配備等待孵企業成型投產前所需的所有必備要素環節，孵化器都必須考慮到。這就是對過去的孵化流程進行的重構，以建立起隨機、靈活的服務流程。
二是強化與中介機構合作。科技孵化器在轉型“眾創空間”過程中，如不具有自身配備全要素功能的條件時，完全可以橫向地強化與各類社會中介機構的合作，如會計師事務所、稅務事務所、人力資源公司等，這些社會中介機構可以在不增加孵化器負擔的前提下，為待孵企業提供服務。這對於科技孵化器來講，是一個較為經濟的選擇。這也是淮安市科技孵化器轉型“眾創空間”需要重點考慮的一個方麵。
三是增加政策供給。科技孵化器作為受公共政策影響較大的平台，在轉型為“眾創空間”中，需要加大政策的扶持力度。全要素服務的配備，絕非機構調整、加強內外合作所能解決的，還需要相關的公共政策供給。畢竟傳統科技孵化器是在傳統的政策支持下得以發展完善的，在麵臨轉型的新問題時，也需要及時調整公共政策，以適應轉型的要求。
當然，科技孵化器向“眾創空間”轉型絕非一蹴而就的工作，它是一項係統的宏大工程。在轉型過程中，需要考慮的方麵也較多，也絕非以上四個方麵所能全部涵蓋的，但以上四個方麵是科技孵化器轉型為“眾創空間”較為關鍵的措施，因此必須加以重視和統籌考慮。
第三章公共管理工具：科學技術■１８７第四節新常態下推進“大眾創業、萬眾創新”當前我國經濟進入新常態，傳統上政府主導、小眾引領的經濟發展模式已漸趨疲軟。通過推動“大眾創業、萬眾創新”，充分激活了蘊藏於社會大眾的經濟資本和智能資源，將是我國經濟發展可資發掘的新動能。當前，在我國大部分地區，“大眾創業、萬眾創新”麵臨著民間熱情不高、整體氛圍不濃、平台建設短缺、人力資源固化等幾個方麵的問題，這嚴重地製約著國家“大眾創業、萬眾創新”政策的有效落實，民間經濟發展新動能的有效發掘。這亟須在政府主導下，多措並舉激發民間創新創業熱情，形成濃厚的社會創新創業氛圍，強化創新創業平台建設，以及增強人力資源流動，進而真正形成“大眾創業、萬眾創新”的態勢。
一般而言，經濟增長與就業率提升具有正相關關係。在曆經４０年的高速增長後，我國經濟進入了一個調結構、轉方式、提質保速的發展新常態，在這一可能長期存在的新常態下，經濟發展麵臨著較大的下行壓力，“‘十三五’時期產業結構的不斷調整和升級仍然是主線，崗位需求會迅速變化，使結構性矛盾不斷增加和突出，結構性矛盾是‘十三五’時期就業麵臨的主要挑戰之一”①。換句話講，就是我國未來一段時期內將麵臨較大的就業壓力。就業作為民生之本，曆來為中央及各地方政府所重視。麵對發展新常態帶來的經濟下行，及就業壓力陡增的現實境況，２０１５年的中央政府工作報告指出，“推動大眾創業、萬眾創新，既可以擴大就業、增加居民收入，又有利於促進社會縱向流動和公平正義”。同年，國務院出台《關於大力推進“大眾創業萬眾創新”若幹政策措施的意見》，為“大眾創業、萬眾創新”的推進初步進行了頂層設計。緊接著，各省市也相繼出台了相應的具體推進措施及完善製度。如江蘇省“在國辦出台促進大眾創業萬眾創新相關政策措施的基礎上，省委省政府及相關廳局分別出台３２個政策文件”②，浙江省出台了《浙江省人民政府關於大力推進大眾創業萬眾創新的實施意見》《關於①張車偉：《新常態下就業麵臨的挑戰》，《中國工業經濟》２０１５年第１期。
②江蘇省科協調研宣傳部：《江蘇省大眾創業萬眾創新現狀及展望》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｑｕｎｚｈ．ｃｏｍ／ｑｚｓｙ／２０１６０１／ｔ２０１６０１２０＿１６７９８．ｈｔｍｌ。
１８８■公共管理主體與工具問題研究發展眾創空間促進創業創新的指導意見》等一係列文件。這表明，“大眾創業、萬眾創新”已然成為我國政府政策規劃的一個熱點公共領域。那麼，在“大眾創業、萬眾創新”的推進落實中，政府理應承擔的公共職能是什麼？合理地界定這一職能將影響著政府在推進“大眾創業、萬眾創業”中的實際效度和合法性邊界。
一、政府在推進“大眾創業、萬眾創新”中的職能定位“就國家現象而言，職能是一個與公共權力、公共責任緊密相關的概念。職能問題的核心價值點，在於回答一定的公共主體應該做什麼的問題，其反題則在於不應該做什麼。”①那麼在推進“大眾創業、萬眾創新”中，政府應該做什麼呢？
１．政府應該做好正確創新創業方向的導引“大眾創業、萬眾創新”並不是任意而為的，它是有著明確方向性的。這一方向性總的來講就是，創新創業既要符合科學發展觀的要求，又要符合國家法規政策的規定。現實中，存在著較多諸如低層次重複、淘汰產業再介入、虛假創新等粗放式，甚至於為獲取政策惠顧的虛假創新創業現象。粗放式甚至於虛假的創新創業，都是有悖於科學發展觀或國家法規政策的。在推進“大眾創業、萬眾創新”中政府應當主動承擔起正確方向導引的職責：對符合科學發展及法規政策規定的創新創業活動要給予充分的政策惠顧，對於違反科學發展觀及法規政策的創新創業行為要給予遏製與製止。當然，要對民間“大眾創業、萬眾創新”行為一一做出客觀的勘定是困難的，也是不必要的。政府履行好創新創業方向引導職責，需要從政策的層麵著手，充分發揮政策的規範與引導功能，在宏觀層麵上做好創新創業的權威導引。理應杜絕政府及其職能部門過多地介入創新創業活動的具體過程和具體事務，因為政府的過多介入，既可能製造出尋租空間，也可能身陷繁縟，帶來行政效率的降低。
２．政府應該優化順暢創新創業的外部環境毫無疑問，“大眾創業、萬眾創新”需要優良的外部環境。這些外部環境包括①張國慶：《公共行政學》，北京，北京大學出版社，２０１３年版，第６９頁。
第三章公共管理工具：科學技術■１８９政府營造的政策環境、知識產權保護環境、社會對失敗的包容環境、權利踐行的平等環境等。在我國，政府作為經濟社會發展的主導力量，理應積極承擔起發展環境優化者的職能角色。事實上，在國務院出台的《關於大力推進大眾創業萬眾創新若幹政策措施的意見》中，對政府這一角色已經給予了清晰的定位。無論是完善公平競爭的市場環境、深化商事製度改革、加強創業知識產權保護，還是健全創業人才培養與流動機製等，都是政府優化順暢創新創業外部環境的具體政策舉措。有了優良的政策環境，創新創業活動才可能較少地遭遇不必要的阻滯，必需的創新創業資源才可能得到充分的轉化；有了優良的知識產權保護環境，創新者的權利和利益才能得到充分尊重，在利益得以保全和增進的前提下，創新者的創新動力與欲望才可能得到增強；有了社會對失敗的包容環境，創新創業者才可能不必顧忌過度的社會不良輿論的壓力，全身心地投入到“大眾創業、萬眾創新”中去。那麼，政府如何做好創新創業環境的優化呢？這需要做好科學的政策規劃、增強公眾的權利意識、改造社會就業觀念，以及提升公眾的經濟社會主體認知度。
３．政府應該做好主動型創新創業文化氛圍的營造當前，在我國大部分地區，由於受到傳統就業觀念、懼敗心理、輿論壓力等多重因素的影響，創新創業還很難成為大眾就業的第一選擇。許多創新創業者之所以選擇創新創業，多是出於一種被動的選擇，自然許多創新創業的效果難如人意。要從創新創業主體的角度著手，變被動創新創業為主動創新創業，需要進行全社會的創新創業文化再造，使社會創新創業文化真正符合公共政策取向。無疑推動改造的力量應該主要來自政府。這需要政府主動承擔起主動型創新創業文化氛圍營造的責任，使社會大眾主動參與創新創業的熱情在氛圍營造中滋生發育。這需要：一是厘清主動型創新創業文化的具體內涵、特點與功能；二是找準主動型創新創業文化氛圍營造的具體抓手；三是對被動型創新創業文化進行蕩滌；四是多舉措做好主動型創新創業文化的宣傳。
政府在推進“大眾創業、萬眾創新”中應緊緊圍繞以上三個方麵的內容開展活動，切記缺位、越位和錯位。唯有此，一個健康的創新創業環境才能形成，一種積極進取的創新創業文化才能形成，一個符合科學發展觀要求和最廣大人民利益的創新創業群體才能出現。
１９０■公共管理主體與工具問題研究二、淮安市推進“大眾創業、萬眾創新”的具體舉措淮安市作為蘇北重要中心城市，經濟社會發展理應傲立蘇北。但近些年的經濟社會發展數據表明，淮安市在蘇北整體上仍落後於徐州、鹽城等市。究其原因，發展相對較為滯後的民營經濟與個體經濟是一個較為關鍵的引致因素。而民營經濟與個體經濟之所以發展較為滯後，主要是由於淮安市的民間經濟資本與智能資源未能得到充分的發掘。針對這一市情，以及對國家相關政策的積極響應，淮安市近年來從政府的職能角度采取了多項舉措以推進“大眾創新、萬眾創業”，來發掘和激活民間各類發展資源。
１．編織日漸完善的創新創業政策網絡公共政策是政府服務“大眾創業、萬眾創新”的核心抓手。淮安市近年來緊緊抓住公共政策抓手，在結合地情的前提下，不斷編織服務於創新創業的政策網絡，初步形成了支撐“大眾創業、萬眾創新”的公共政策體係。市級層麵上出台了《淮安市大學生創業引領計劃》《淮安市市級“眾創空間”認定辦法》《淮安市網絡創業認定和扶持操作辦法》《關於充分發揮工商職能推進大眾創業萬眾創新的意見》《淮安市“互聯網＋”實施方案（２０１５—２０１８年）》《淮安市服務高層次人才創新創業１５個暫行辦法（說明）》等。各縣區在與市級層麵充分對接的基礎上，結合轄區內具體情況，也出台了相應的具體政策與辦法，初步形成了包括金融、財稅、人才、平台建設等在內的政策支持網絡，為淮安“大眾創業、萬眾創新”提供了強有力的政治支持。
２．推進服務“大眾創業、萬眾創新”的平台建設２０１５年３月２日，國務院辦公廳印發《關於發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》，為“大眾創業、萬眾創新”發展中平台短缺問題提供了具體的解決思路。淮安市在出台相應的落實措施的同時，也出台了發展淮安“眾創空間”的政策意見，如《淮安市推進眾創空間建設工作方案》《淮安市市級眾創空間認定管理辦法》等，積極推動淮安“眾創空間”的構建、傳統孵化平台的轉型。通過資金扶持、優化組織架構、人才建設等途徑，不斷升級留創園、軟件園等國有創新創第三章公共管理工具：科學技術■１９１業孵化平台的服務功能；通過權威認定的方式，出台相關標準推進民間“眾創空間”的發展，目前已經得到權威認定市級“眾創空間”達到１０家。通過國有各類孵化器的轉型，與引導鼓勵民間“眾創空間”的搭建，有力地推動了淮安“大眾創業、萬眾創新”。
３．舉辦各類活動，活躍民間創新創業氛圍受製於文化、經濟社會發展，及對創新創業活動的認知，淮安市民間創新創業熱情仍然不高，創新創業氛圍尚未形成。基於此，淮安市通過舉辦各類創新創業活動，來擴展“大眾創業、萬眾創新”的政策影響，以及強化公眾對於創新創業活動的認知。一是舉辦各類創新創業比賽，如“淮安市第五屆大學生科技創業大賽”“‘盱眙龍蝦杯’電子商務創業大賽”等，通過比賽競技來擴展創新創業活動的影響力；二是舉辦創新創業論壇，深化對創新創業的認識，如“淮安清河首屆大眾創業萬眾創新活動周暨高層次人才項目產品發布會”“逐夢淮安、創業清河論壇”“２０１５海外學人回國創業周暨中華青年精英創業論壇”等；三是打造“創新創業”課堂，如“青年新創業實習課堂”“淘寶培訓課堂”等，通過創新創業培訓課堂，使更多有創業意願而缺乏創業知識和技能的公眾獲得了創新創業的信心。通過各類活動的開展，淮安市創新創業的氛圍漸趨濃厚，這為推進創新創業活動的具體開展提供了良好的環境。
三、新常態下大力推進“大眾創業、萬眾創新”的對策建議當前，在一係列創新創業利好政策的刺激下，民間創新創業熱情開始萌發，創新創業氛圍漸趨濃厚，以江蘇省淮安市為例，最近的工商統計數據表明，截至２０１５年年底，全市私營企業、個體工商戶分別達６．４萬戶和２２萬戶，分別是２０１０年的２倍和１．４倍。成績雖然可喜，但問題也相當突出，當前，在創新創業上還存在著創新創業熱情總體不高、積極濃厚的創新創業氛圍尚未形成、創新創業的孵化平台短缺，以及創新創業人才供給不足等問題。因此，下一步還需要解決以下幾個問題。
１．進一步激發民間的創新創業熱情“大眾創業、萬眾創新”應是各類市場主體的一種主動性行為，被動壓力下的１９２■公共管理主體與工具問題研究創新創業行為通常難以取得令人滿意的效果。若使公眾積極主動地參與到創新創業活動中來，就必須激發其內在的參與熱情，使其想創新創業。一是要進一步加大創新創業政策宣傳，使公眾了解當前國家對創新創業的支持和惠顧，使社會公眾消除對政策認識的盲區，能夠透徹地了解相關政策，進而增強其創新創業的信心。二是要打造契合地情的創新創業文化。文化是人們進行行為選擇的內在支配力量。不同的文化塑造人們不同的行為方式。改革開放後浙商的崛起，與浙江，特別是溫州等地激進的創業文化息息相關。當前，淮安市也在謀劃“淮商崛起”，在此過程中，積極打造符合淮安市地情的創新創業文化，是“淮商崛起”不可多得的內在精神動力。三是樹立創新創業標杆。標杆的示範作用通常比單純的說教和動員要大得多。成功的典範通常能成為學習和模仿的對象。可以通過在創新創業中具有典型性和科學性的標杆的樹立，來激發公眾內在的創新創業熱情。四是建設一支精幹的創新創業導師隊伍。公眾的創新創業熱情未能充分發掘和激發，在很大程度上與對創新創業知識儲備不足有關，知識的匱乏，致使對創新創業充滿恐懼。淮安市應當出台相關政策，建設一支由多行業精英組成的創業導師隊伍，為有創新創業意願者提供必要的技術知識指導。
２．進一步營造積極向上的創新創業氛圍創新創業氛圍能在潛移默化中影響公眾對創新創業的認識。這種認識體現在兩個方麵。一是會使公眾認識到當前國家對於創新創業的態度。在我國政府主導型經濟社會發展模式下，政府的政策傾向與發展趨向將在很大程度上成為公眾自覺進行行為選擇的參照標準。在認識到國家對創新創業態度的基礎上，公眾才會自發地參與到創新創業活動中來。二是對創新創業社會價值的認識。
濃厚而積極向上的創新創業氛圍的營造是對創新創業活動尊重的具體體現和現實舉措。當前，謀求公職及其他穩定工作的思想意識仍很濃厚，這製約著公眾對創新創業的主動選擇。通過營造積極向上的創新創業氛圍，可使公眾漸趨加深對創新創業價值的認識，並形成一種尊重創新創業行為的意識，從而影響其就業選擇。營造積極向上的創新創業氛圍可從以下幾個方麵著手：一是繼續加大對創新創業的全方位宣傳。可通過橫幅、宣傳冊、文娛活動、創新創業大賽等多種第三章公共管理工具：科學技術■１９３形式，加大對創新創業的宣傳力度。二是設立政府創新創業基金。對各類創新創業活動依據其經濟社會價值，給予數額不等的現金資助，並開展季度評估和年度總結評比，進而形成創新創業的比學趕超態勢。三是對創新創業失敗者給予適當的經濟補償。這有助於改變人們對創新創業過於功利化的認識，使社會公眾不再因懼敗而對創新創業望而卻步，使創新創業者無論最終成功與否都能得到應有的肯定。對成功者自然要褒揚，對失敗者也應包容。唯有此，積極而濃厚的創新創業氛圍才能真正形成和持久存在。
３．搭建更多支撐創新創業的服務平台在具備了高漲的創新創業熱情和濃厚的創新創業氛圍後，要使社會大眾真正投入到創新創業活動中來，還需要解決一個在實踐操作層麵上“會不會”創新創業的問題，這是創新創業活動能否順利推進的硬軟件建設。中央在倡導大力推進“大眾創業、萬眾創新”的同時，也強調要大力發展“眾創空間”來解決孵化創新創業的平台建設問題。平台的搭建和完善能夠為創新創業提供必需的知識技能、信息谘詢、關係協調、金融服務、產業對接等具體服務，為創新創業者提供更為便利的創新創業條件，將從根本上解決大眾對於創新創業的知識不足、資源短缺、轉化困難等問題。當前，淮安市雖然在“眾創空間”發展上出台了一係列政策，也開始了市級“眾創空間”的認定，但總體上在“眾創空間”的數量、服務質量、布局等方麵還存在著諸多的不足，這要求政府采取措施主導或引導社會搭建更多的“眾創空間”。一是對民間“眾創空間”發展給予更多的政策優惠。多元的創新創業需求，需要提供不同服務內容的“眾創空間”，政府的力量終究有限，依靠民間力量，大力發展民間“眾創空間”才是未來的主要趨勢。二是加大對專業人才的培育和引進。可以通過引進，與“訂單”培育等方式，迅速聚集“眾創空間”發展所需的專業人才，解決“眾創空間”發展中人才短缺的問題。三是建立“眾創空間”的科學考評製度。“眾創空間”無論是國有主導的，抑或是民間力量發起的，其宗旨都是要服務於創新創業活動，因此，要謹防這些平台在政策不健全、利己動機驅使下，在相關扶持政策下開展別的營利性業務，成為唯利是圖的企業。因此，要定期對具名在冊的“眾創空間”進行考評，對嚴格按照規定運營的給予適當獎勵，對違規者給予處罰，甚至於強製性使其退出。
１９４■公共管理主體與工具問題研究４．放開政策，進一步增強人力資源流動性人力資源是“大眾創業、萬眾創新”的基本依托。大眾是包括各類社會精英在內的大多數民眾，當前，由於我國公共人事製度彈性的缺乏，致使許多體製內的政治、經濟精英無法在創新創業活動中施展抱負，這對推進“大眾創業、萬眾創新”無疑是一個巨大的人力資源損失。２０１７年，國務院出台了《關於進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》；２０１８年３月２１日，中共中央印發的《關於深化人才發展體製機製改革的意見》中也提出了暢通黨政機關、企事業單位、社會各方麵人才流動渠道的原則性規定；江蘇省也出台了《關於進一步做好新形勢下就業創業工作的實施意見》，明確鼓勵事業單位專業技術人員掛編離崗創業。這對於增強體製內外人力資源的流動，激活事業單位專業技術人員的創新創業熱情，具有較大的推動作用，這必將進一步活躍“大眾創業、萬眾創新”。但以上增強人力資源流動性的規定目前仍僅限於高校、科研院所等事業單位專業技術人員，對於近７００萬的公務員群體如何與體製外人力資源的雙向流動目前還缺乏具體明確的規定。事實上在我國，公務員群體聚集了大量的各類知識技術精英，倘若這些精英在政策允許的前提下，能夠有效參與到創新創業中來，必定會在更大程度上激活“大眾創業、萬眾創新”，同時也能夠使人力資源的配置進一步優化。但當前，無論是《國家公務員法》《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，抑或是２０１７年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨廉潔自律準則》都對黨政幹部從事具有經營性質的創新創業活動給予了較為嚴格的限製，這些規定雖然對於遏製腐敗有著較強的作用，但卻不宜走向極端，完全可以在完善規約與監督製度的前提下，適當放活政策規定，使公務員隊伍中有創新創業欲望的精英人士參與到“大眾創業、萬眾創新”中來。
當然，在新常態下淮安市“大眾創業、萬眾創新”的順利推進，絕非以上幾條對策可以一蹴而就，相關的金融體係的建設、產業布局的規劃、公平市場的監管等都是需要關注的領域，隻不過以上四個方麵無疑是當前推進“大眾創業、萬眾創新”中，普遍存在和亟待解決的重中之重之問題。
第三章公共管理工具：科學技術■１９５第五節優化地方政府科技管理體製科技事業的良性發展不僅基於經濟社會發展的合理需求，還需要政府的科學管理。政府對科技事業的科學管理有賴於一套科學管理體製的建立。當前，我國地方政府的科技管理體製還存在諸多問題，如管理主體與管理手段單一化、管理職能設置不合理、科技政策的科學化水平不高等。因此，為服務好地方科技事業的發展，還需要對地方政府的科技管理體製進行相應的優化。
馬克思曾在資本論中說道：“人類在工業革命後２５０年當中所創造的財富，比以往２５０萬年創造財富的總和還要多。”這是馬克思對工業革命帶來的科學技術的進步，極大地影響著人類經濟社會發展的客觀評價。早期科學技術的產生及創新完全是一種人類的自發行為，這種自發行為或出於偶然，或出於自身生存、生活的需要。市場經濟體製產生後，科技增加商品利潤的因素，驅使科技發展和創新成為一種人類自覺的工具性追求。政府由守夜人向積極政府的轉變，和這一人類科技創新由自發向自覺的轉變過程基本同步，科技管理也是在這一時期成了政府的重要職能。現實中，政府並非科技管理的唯一主體，“所有科學技術活動的參與者都是科技管理活動的主體”①。隻有政府及其委托單位才是權威的管理主體。隨著科技發展對人類社會的影響進一步深化，科技管理作為政府的一項職能也日漸被提升到更為重要的位置。但由於科技發展的專業化、複雜性，也使政府對科技事業管理的難度不斷地加大。當下，我國政府對科技事業的管理已逐步邁向了科學化軌道，但不容否認的是，現實中我國地方政府在科技管理中還存在著諸多的問題，特別是體製性問題。
①顏振軍：《中國地方政府科技管理的問題與對策》，《中國軟科學》２００８年第１２期。
１９６■公共管理主體與工具問題研究一、當前我國地方政府科技管理體製存在的問題（一）地方政府科技管理主體單一化與管理手段創新不足在我國，“由於政府掌握著大量科學技術資源，以及製定科技發展戰略、法規政策和直接投入科技活動的權力，政府成為科技管理活動的主要執行者和製度安排者”①。這使得政府存在著科技管理權限獨享的衝動，即管理主體單一化傾向。政府對科技管理的主要工具是其擁有的合法性權威，即政府依靠法律、政策及其他行政手段，單向度地對科技事業進行管理。這種單一化的管理主體和權威性的管理工具，使政府與其他科技發展主體形成了一種不對等的主導與服從的格局，致使科技事業發展摻雜進較多的政府意誌，科技發展主體的工作服從於政府的政策規劃，而不是科技事業發展的現實需求，這就背離了科技發展的規律及宗旨。市場經濟體製下，企業及消費者是最重要的市場主體，也是科技事業發展的主要承擔者和科技成果的主要消費者。政企分開的改革不僅僅是要求政府將經營自主權歸還給企業，對作為支撐企業發展的重要資源的科技事業，政府也應釋放更多的自治權限。治理理論下，“國家絕不是一切社會團體都必須頂禮膜拜的最高聯合體，它隻不過是各種社會團體中的一個”②。因此，政府也隻是公共事務多元治理主體之一維，其地位與其他治理主體是平等的。科技事業作為國家的一項公共事務，目前存在著政府、企業、科研單位及個人等多元治理主體。
在科技事業發展日益麵臨不確定及複雜化的今天，更多的是需要多元平等主體的協作，而不是政府一元化主體的單向度權威性管理。這種一元化單向度的政府權威管理，一方麵會使其他科技管理主體的活力受到禁錮，另一方麵也會影響政府對科技事業治理的效率，帶來對政府治理能力的質疑。因此，當前我國政府，特別是地方政府理應收縮科技管理權限，積極培育各類科技管理主體，塑造一種多元合作的科技事業治理格局。另外，政府也不應再將權威作為唯一的管理手段，應積極開發多種治理工具，如市場化、社會化及工商管理工具等。
①白鵬飛等：《主要發達國家政府科技管理模式研究》，《科技進步與對策》２０１２年第２９卷，第１９期。
②徐大同等：《當代西方政治思想》，北京，人民出版社，２００６年版，第６５頁。
第三章公共管理工具：科學技術■１９７（二）地方政府科技管理職能不合理科技管理作為政府的一項重要職能，因權力設置、專業分工、慣性思維等原因，還存在以下幾個方麵的問題。
１．管理職能交叉重疊科層製的專業化分工，在提高管理效率的同時，難免會因管理對象邊界界定模糊等原因而引致部門間管理職能交叉重疊的現象。地方政府科技管理同樣存在著類似的問題。職能交叉重疊往往會帶來多頭指揮、多頭管理、重複投資、無序規劃等問題，如現實中一項科技研究項目，可能存在科技局、發改委（局）、工信委等部門同時管理或服務的現象。由於缺乏橫向的溝通，這些部門對科技項目的管理更多的是出於本部門職能履行的需要，或者各部門義務的踐行。由於各部門主體職能的不同、價值觀的多元，因此，對科技項目的管理措施、方向、原則等都可能存在著衝突，如果這些衝突不能以協調的方式很好地化解，則必定帶來科技項目承擔主體的無所適從，甚至帶來科技投入的無序、浪費。科技管理是一項“公共性”極強的政府職能。如果管理得當，科技事業得以良性發展，就會對整個經濟社會的發展起到巨大的推動作用，進而使公共福祉得以較大的提升；如果管理不善，科技事業發展受阻，對整個經濟社會發展的推動作用就會相應弱化，進而使整體社會福祉的增進受到羈絆。政府科技管理職能的交叉重疊是科技管理良性發展的潛在威脅，因此，必須予以調整和理順，以使這項職能不再被部門藩籬分割或重置，而成為單一政府部門的公共性職能。
２．政府直接管理過多傳統上“國家把社會中的一切行為都視為自己的責任，試圖包攬一切”①。
而新公共管理強調政府職能的減縮，回歸“掌舵而不是劃槳”的理想狀態。長期的計劃經濟體製的影響，我國地方政府對科技事業各具體領域、微觀環節幹涉太多。一方麵，地方政府各職能部門對科技事業的管理還存在著監督與管理的流程整體性、環節完整性及細節無遺漏的現象，為達到這一目標，政府不得不投入①徐大同等：《當代西方政治思潮》，北京，高等教育出版社，２００７年版，第１４頁。
１９８■公共管理主體與工具問題研究較大的人力、資金和精力，以致整個部門每天都在為科技管理事務忙碌，但管理的效果不彰、效率不高卻成為該部門職能履行的不爭事實。例如，政府本應將更多的精力與資源投入到宏觀的科技管理領域，將具體項目的研發、經費的管理及科技項目的轉化交給各科技主體完成，但現實中許多地方政府不僅抓牢科技事業的宏觀規劃，也不願放手對具體科技項目運作的微觀介入。另一方麵，科技發展主體飽受政府這種全方位的直接管理之“苦”。眾所周知，科技發展需要自由的空間，隻有在自由的空間裏，科技發展主體才能夠無所牽絆地自由發揮創新能力。政府的過多直接幹預，會帶來這種空間的極大壓縮，使科技創新可能偏離科學規律，轉而迎合職能部門意誌，或者使科技創新的周期大大延長。因此，為了給科技發展主體更多的自由創新空間，政府必須削減對科技管理具體事務的微觀管理和直接幹預，將更多的精力放在諸如政策製定等宏觀科技管理上。
３．管製思維過重從權力邏輯上而言，政府職能是一種服務社會的職責和功能。因此，公共服務應是政府行政的目標和宗旨。但受權力本位及計劃經濟體製思維的影響，現實政府職能中管製的色彩還較濃厚。認為管理就是管製，缺乏基本公共服務意識的公共管理者還大有人在。在我國地方政府科技管理中，將管理視為管製的現象還是普遍存在的，如對科技經費惠及對象的管製、對科技發展主體身份的管製、對科技發展領域準入的管製等。管製首先會影響科技發展的活力，因為管製會人為地製造過多的條條框框，限製了科技發展主體的自由空間。其次，管製帶來權力尋租，有違市場經濟體製下科技發展主體的平等原則。最後，管製會帶來科技發展的壟斷問題。因存在準入的限製，使科技主體的身份成為某一行業準入的先決條件。具備準入身份的科技發展主體會出於利益獨享的動機遊說政府，為自己建立安全的利益獨享政策堡壘。在計劃經濟體製時期，政府對社會各個領域事無巨細的管製，主要是出於對社會主義公有製性質的維護。而在市場經濟體製下，所有製在公有製為主體的條件下已經多元化，無論公有製或私有製都是我國整體的經濟發展不可或缺的組成部分，並且其進行的科技創新都對經濟社會的發展起著重要的促進作用。因此，應當平等地看待多元性質主體，淡化因身份性質帶來的不必要的管製性歧視，以確立服務社會多元科技發展主體的思想。
第三章公共管理工具：科學技術■１９９４．公共職能缺位“公共選擇理論”為我們提供了認識政府的新視角。在這裏，政府自覺的公共性取向被否定，政府的自利性被析出並得以強化。政府職能的履行往往是具有法定性的行為，這種法定性，是使政府職能保持公共性的外在約束條件。在法律不健全或者不合理的情形下，政府難免會放縱自我利益膨脹的衝動，這也是政府職能缺位的重要原因之一。具體而言，在自我利益導向下，政府會傾向於行使能夠帶來部門利益最大化的職能，盡量規避自我利益受損或者無益的職能行為。
例如，在經濟政績觀的影響下，地方政府往往更重視能帶來ＧＤＰ迅速膨脹的行業，相應的，該行業的科技管理事業也往往會被地方政府優先重視。而對具有較高溢出效應的基礎科學研究領域，地方政府往往不夠重視，甚至根本不予關心，這就出現了政府職能在該領域的缺位現象。就科技的發展規律而言，基礎科學一方麵為工具性技術的開發提供了重要的理論支撐，另一方麵一些基礎性科學在一定條件下也可以轉化為具有工具性價值的技術，可以說基礎科學是科學技術發展的基礎。因此，類似的政府科技管理職能缺位必須加以填補。
（三）地方政府科技政策的科學性有待提升科技政策作為我國整體公共政策的重要組成部分，在科學性方麵既麵臨著公共政策係屬的共性問題，同時有著自己獨特的領域性問題。具體而言，科技政策科學性麵臨的公共政策係屬的共性問題主要是，政策製定的合理性問題、政策執行的偏差性問題、政策評估的規範性問題、政策監控的有效性問題等。科技政策科學性麵臨的具體“領域性”問題，主要有以下幾個方麵。