圖書在版編目（ＣＩＰ）數據公共管理主體與工具問題研究／劉東傑著．—南京：南京大學出版社，２０１８．１０ＩＳＢＮ９７８７３０５２１０７０９Ⅰ．①公…Ⅱ．①劉…Ⅲ．①公共管理研究Ⅳ．①Ｄ０３５０中國版本圖書館ＣＩＰ數據核字（２０１８）第２３４２００號出版發行南京大學出版社社址南京市漢口路２２號郵編２１００９３出版人金鑫榮書名公共管理主體與工具問題研究著者劉東傑責任編輯孟慶生榮衛紅編輯熱線０２５８３６８５７２０照排南京紫藤製版印務中心印刷江蘇鳳凰數碼印務有限公司開本７１８×１０００１／１６印張２０字數３３７千版次２０１８年１０月第１版２０１８年１０月第１次印刷ＩＳＢＮ９７８７３０５２１０７０９定價７２．００元網址：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｊｕｐｃｏ．ｃｏｍ官方微博：ｈｔｔｐ：／／ｗｅｉｂｏ．ｃｏｍ／ｎｊｕｐｃｏ官方微信：ｎｊｕｐｒｅｓｓ銷售谘詢熱線：（０２５）８３５９４７５６版權所有，侵權必究凡購買南大版圖書，如有印裝質量問題，請與所購圖書銷售部門聯係調換前言公共管理作為一門理論與實踐並重的學科，其研究的核心要素主要包括三個方麵：公共管理主體、公共管理工具以及公共管理問題。幾乎所有的公共管理研究與實踐都是圍繞這些要素展開的。本書也不例外。
本書包括三篇。第一篇為公共管理主體篇。主要論及公共管理主體的研究視角、公共管理者的角色、公共管理能力、公共管理者既得利益、公共管理者的腐敗心理等１１個方麵。通過１１章的內容以期對公共管理者進行全方位的理論透視。
第二篇為公共管理工具篇。公共管理工具從宏觀的角度可劃分為價值性工具與技術性工具兩大類。價值性工具主要以公共政策的形式出現；技術性工具是以理性化的科學技術形式出現。通過價值性分配的公共政策，與遵循自然規律的科學技術工具，公共管理者對公共問題進行有效治理。本篇主要包括工具理性與價值理性視角的公共行政、公共政策與科學技術三章。
第三篇為治理篇。本篇主要研究公共管理主體運用公共管理工具治理公共問題的實踐問題。公共管理主體與公共管理工具最終要落實在對公共管理問題的關照上。這是公共管理的最終指向。本篇主要包括網格化治理、互聯網＋背景下的政府治理、自組織治理、鄉村治理、地方治理實踐等六章。
本書通過公共管理主體、公共管理工具以及主體運用工具開展公共問題治理的研究，力圖呈現出公共管理研究的動態圖景。
目錄犆犗犖犜犈犖犜犛主體篇第一章公共管理主體的“人性”研究視角…………………………………００３一、“人”的觀點對於公共行政的影響……………………………００４二、“人性”假設與公共行政的演進………………………………００７第二章公共管理者的角色轉換……………………………………………０１２一、公共管理者角色和角色轉換的內涵……………………………０１２二、公共管理者角色的主要類別……………………………………０１４第三章公共管理者能力……………………………………………………０１９一、政府能力與“有限政府”的邏輯一致性…………………………０２１二、基於能力提升的“有限政府”塑造路徑…………………………０２２第四章公共管理者的既得利益……………………………………………０２６一、公共管理者既得利益釋義………………………………………０２７二、公共管理者既得利益形成機理分析……………………………０２８三、對公共管理者既得利益治理的路徑分析………………………０３１００２■公共管理主體與工具問題研究第五章秘書超職能權力……………………………………………………０３５一、秘書超職能權力的特征…………………………………………０３６二、秘書超職能權力的形成…………………………………………０３７三、秘書超職能權力的治理…………………………………………０３９第六章公共企業倫理問題研究……………………………………………０４１一、公共服務與經營營利的衝突……………………………………０４２二、公共利益與團體利益的爭競……………………………………０４４三、國家責任與公民責任的選擇……………………………………０４５第七章公共管理者的忠誠…………………………………………………０４８一、行政忠誠對於政府的價值………………………………………０４９二、行政忠誠意識弱化的表現及原因………………………………０５１三、行政忠誠意識弱化的治理………………………………………０５６四、結語………………………………………………………………０６３第八章公共管理者的腐敗心理邏輯………………………………………０６４一、非合理自利性：公務員腐敗行為的根本心理動因……………０６５二、收益與僥幸心理：公務員腐敗行為的催化心理動因…………０６６三、公務員腐敗行為動因的治理路徑………………………………０６８第九章治理公共管理者“永業”問題………………………………………０７２一、公務員“永業”現象帶來的公共行政困境………………………０７３二、造成我國公務員事實上“永業”的退出機製形成原因…………０７６三、治理公務員“永業”問題的路徑…………………………………０７８第十章優化公共管理政治生態……………………………………………０８１一、良好政治生態的總體標準………………………………………０８２二、良好政治生態的具體標準………………………………………０８４目錄■００３第十一章強化公共管理者官德建設………………………………………０８７一、當前強化官德治理的現實意義………………………………０８８二、提升幹部官德的根本途徑………………………………………０９１三、淮安市以周恩來精神教育治理官德的實踐探索………………０９２四、以周恩來精神教育強化官員道德治理的建議…………………０９９工具篇第一章工具理性與價值理性視角下的公共行政…………………………１１３一、行政發展的三個階段對工具理性與價值理性的不同選擇……………………………………………………………………１１４二、未來公共行政對工具理性與價值理性的選擇…………………１１８第二章公共管理工具：公共政策…………………………………………１１９第一節公共政策產出機製………………………………………………１１９一、多中心治理帶來的政策產出機製的變化………………………１２０二、多中心治理下政策產出機製存在的問題………………………１２４三、多中心治理下政策產出機製的優化路徑………………………１２６第二節公共政策合法化…………………………………………………１２９一、公共政策合法化概念之辨………………………………………１２９二、公共政策合法化的意義…………………………………………１３０三、公共政策合法化的路徑…………………………………………１３２四、公共政策合法化的公民參與……………………………………１３４第三節公共政策能力……………………………………………………１３５一、政策能力的含義…………………………………………………１３６二、廓清政策能力概念的價值………………………………………１３９第四節公共政策異化……………………………………………………１４１一、公共政策異化的三重表現………………………………………１４２００４■公共管理主體與工具問題研究二、公共政策異化的引致原因分析…………………………………１４７三、治理公共政策異化的對策建議…………………………………１４９第五節公共政策被動參與………………………………………………１５２一、政策參與的三種表現形式………………………………………１５２二、被動政策參與形成的機理………………………………………１５４第三章公共管理工具：科學技術…………………………………………１５９第一節社會治理中的民生科技…………………………………………１５９一、民生科技釋義……………………………………………………１６０二、民生科技作用社會治理的運作機理分析………………………１６１三、民生科技更好地服務於社會治理的建議………………………１６４第二節公民幸福與民生科技……………………………………………１６６一、民生科技與公民幸福相關性研究………………………………１６７二、當前我國政府發展民生科技的主要成績：基於淮安樣本分析……………………………………………………………………１７０三、民生科技進一步增進公民幸福的對策建議……………………１７４第三節傳統科技孵化器轉型……………………………………………１７７一、傳統科技孵化器與“眾創空間”的區別…………………………１７７二、科技孵化器轉型的必要性………………………………………１８０三、科技孵化器向“眾創空間”轉型的路徑…………………………１８３第四節新常態下推進“大眾創業、萬眾創新”…………………………１８７一、政府在推進“大眾創業、萬眾創新”中的職能定位……………１８８二、淮安市推進“大眾創業、萬眾創新”的具體舉措………………１９０三、新常態下大力推進“大眾創業、萬眾創新”的對策建議………１９１第五節優化地方政府科技管理體製……………………………………１９５一、當前我國地方政府科技管理體製存在的問題…………………１９６二、優化我國地方政府科技管理體製的對策………………………２０１目錄■００５治理篇第一章網格化治理與現代治理契合度研究………………………………２０９一、網格化治理的理論演進與實踐嬗變……………………………２１０二、網格化治理與治理現代化的契合度分析………………………２１２三、網格化治理邁向現代治理需要解決的幾個問題………………２１４第二章“互聯網＋”與地方政府治理創新…………………………………２１６一、“互聯網＋”革新著政府的治理理念……………………………２１７二、“互聯網＋”不斷為政府建構新的治理工具……………………２１８三、“互聯網＋”改變著政府的組織結構、決策體製與行動體製……………………………………………………………………２１９四、“互聯網＋”帶來政府治理機製的嬗變…………………………２２１第三章自主組織管理………………………………………………………２２４一、基於政府介入社會公共事務程度的社會管理模式劃分………２２５二、自主組織治理模式在社會公共事務管理中的價值……………２２７三、自主組織在社會公共事務管理中的可能困境…………………２３０第四章地方政府社會治理機製創新………………………………………２３３一、社會治理機製創新的意義………………………………………２３４二、當前地方政府社會治理機製存在的問題及原因………………２３７三、地方政府社會治理機製創新政策建議…………………………２４１第五章鄉村治理……………………………………………………………２４６第一節城市化背景下的鄉村社會治理研究……………………………２４６一、鄉村社會治理改革的方向：城鄉並軌同治……………………２４７二、城市化背景下鄉村社會治理麵臨的新情況……………………２４８００６■公共管理主體與工具問題研究三、城市化背景下鄉村社會治理強化的對策建議…………………２５２第二節農村經濟能人介入社會治理……………………………………２５８一、農村經濟能人淺層、中位與深度介入政治的三個層次………２５９二、農村經濟能人對政治淺層介入的不利影響……………………２６１三、農村經濟能人淺層介入政治的原因……………………………２６４第三節新農民政策能力培育……………………………………………２６９一、新農民政策能力的內涵…………………………………………２６９二、新農民政策能力提升的製約因素………………………………２７２三、破除新農民政策能力提升障礙的路徑…………………………２７４四、結論………………………………………………………………２７７第四節農民政策敏感性培育……………………………………………２７７一、農民政策敏感性釋義及其對新農村建設的意義………………２７８二、農民政策敏感性的培育和提升路徑……………………………２８１第六章地方政府治理創新實踐……………………………………………２８４第一節創新社會治理機製的新舉措與新經驗…………………………２８４一、創新社會治理機製的重要意義…………………………………２８４二、淮安市創新社會治理機製的新舉措……………………………２８６三、淮安市創新社會治理機製的新經驗……………………………２８９第二節淮安市推進“陽光信訪”的實踐及經驗分析……………………２９４一、“陽光信訪”的時代價值…………………………………………２９４二、淮安市推進“陽光信訪”的實踐舉措……………………………２９５三、淮安市推進“陽光信訪”的基本經驗……………………………２９７參考文獻………………………………………………………………………３０１後記…………………………………………………………………………３０９主體篇書第一章公共管理主體的“人性”研究視角公共管理主體包括單個的公共管理人員、集體化的公共組織，及作為公共管理整體性代表的政府。從公共主體的視角研究公共管理（公共行政），離不開對人性假設的研究。
公共行政的發展繞不開“人”的話題。關於人的認識與假設一直都在影響、伴隨著該學科和實務領域的演進。在公共行政發展史上，曾出現過將人視為機器輔助物的“物化人”、重視人際關係的“社會人”。同時，存在著基於利益要求的不同人性假設：一種天然的服務於公共利益的公共性品格，一種追求自我私利最大化的自利性品質，及一種基於公共利益與自我利益滿足為行為動機的複雜性本質。對人的不同看法與對人性的不同假設導致了不同的行政學理論及在實務中不同行政方式的產生。
普羅泰戈拉說道：“人是萬物的尺度。”其意思要求，以人的視角研究自然與社會問題，而從人的視角研究問題，首先應當將人的自身作為一個研究對象。因此，開展以“人”為中心的理論研究是必要的，這一點在東西方社會科學發展中都有不同程度的體現。在一定意義上，對社會科學而言，人應當成為其研究的中心議題，或者學科研究的基元。對人研究所得出的不同觀點、不同認識，與對人性的假設都從不同角度，在不同層次和不同程度上向著公共行政學方向發展。公共行政學，自伍德·威爾遜發表《行政研究》一文後，逐步脫離了政治學，成長為一門以如何高效率執行政策為研究核心的獨立學科。行政學誕生至今的一百多年，也是關於人的研究和人性假設探討最為活躍的時期。有關人的研究和人性假設的觀點、認識、看法被歸入該學科的研究範疇，並在一定程度上引導或向著００４■公共管理主體與工具問題研究該學科領域演進，並向相關實務領域發展。就公共行政領域而言，對人及其本性的研究基本上形成了以下幾種觀點和假設：人的“物化”觀、“社會人”觀，人之本性的“公共性”假設、“自利性”假設，以及“複雜性”假設等。對人的認識的不同觀點和對人的本性的不同假設，在不同程度上影響著公共行政發展的路向選擇，足以說明對“人”的研究在公共行政領域發展中的重要價值。
一、“人”的觀點對於公共行政的影響（一）人的“物化”觀：機械化公共行政產生的動因在公共行政學誕生初期，對人的研究還處於“物化”階段，即視人與機器無二，忽略了人的主觀能動性在公共行政過程中的作用。認為有了“合理”的組織結構、必要的物質準備，人就如同機器一樣，按照既定原則和程序有效地執行公共政策。這種觀點在威爾遜的《行政研究》中也有體現。當然，幾乎同一時期的其他學科，如對公共行政學影響較大的科學管理，也存在視人為機器附屬物的主導觀點，普遍認為人是生產的成本，在生產效率的提升中是遜於機器的作用的，也許公共行政領域這種人的“物化”觀就是來自科學管理。公共行政領域這種將人“物化”的觀點，直接影響到其組織的建構、製度的設計和行政效率的提升。在組織建構方麵，與早期的公共行政相匹配的組織形式是馬克斯·韋伯所設計的科層製組織。這一組織形式因其形式的理性化，被基於“人”之觀點的公共行政研究，廣泛地運用於各國公共行政領域，且在一定時期內被視為與效率邏輯一致的最佳組織形式。這種組織形式的內容和特點，是強調嚴苛的等級製、明確的規章製度和非人格化的管理等，這是馬克斯·韋伯在見物不見人的觀念下設計的結果。整個組織就如同一部巨大的機器，而其中的行政人員隻是這一機器的零部件，行政運行就如同巨大機器的運轉。這種組織形式與傳統上鬆散的組織形式相比，的確在很大程度上表現了其效率的優越性，這是與當時的大工業生產相適應的。在馬克斯·韋伯的科層製組織建立之初，他曾自信地認為該類組織形式是在合理合法原則下建立的，能帶來效率極大的提升。在當前知識化、信息化背景下，這種組織形式早已顯露其無法克服的組織病態———“官僚病”：僵化、冷第一章公共管理主體的“人性”研究視角■００５漠、效率低下、缺乏創新等，早已不再是馬克斯·韋伯所宣稱的“它是已知的對人類進行必要管理的最合理的方法”①了。２０世紀中期，本尼斯就曾大膽地預言：“從２０年代算起的２０～５０年裏，人們將目睹並親自加入官僚製的送葬隊伍。”②也許這種預言過於樂觀，但不可否認的是，他的確反映了後工業社會，人們對官僚製組織效率日下的不滿。就組織外其他製度而言，在人的“物化”觀的作用下，行政製度的設計更強調標準的重要性，即將公共行政過程置於具體而嚴苛的規章製度之下，像記錄機器運作程序一樣，規定了人的行為標準，一切不符合標準的行為皆為非法行為，在一定程度上抹殺了人的思想性、創造性和主體性，以所謂的機械理性替代了人的社會性，使公共行政活動過於形式化、程序化，帶來了行政人員的冷漠心理和對工作的消極倦怠，使公共行政偏離其服務的宗旨。公眾對這種墨守成規、缺少服務意識的公共行政製度也有頗多的怨言。
人的“物化”觀使公共行政在發展中墮入見物不見人的窠臼，在很大程度上將公共行政引入了發展困境：過分專注於各種“理性化”的製度設計，想當然地認為在理性化的製度下，行政組織成員會如同機械一樣按既定程序自動地以理性方式推動行政過程。而事實上，行政人員並非會自動地服從理性化製度的驅使，甚至對非人格化的製度抱有較大的敵意，而千方百計地化解和規避這種理性製度的驅使，從而使公共行政偏離其原初的效率目標。倘若對人的研究仍處於“物化”的層次，那麼接下來，可能出現的是更為理性化和更為非人格化的組織、製度設計，並進一步加劇這種機械式的理性化與組織成員之間的緊張，使行政人員對政府組織的認同度和嚴苛的製度環境產生憤恨，進而將行政組織效率降到更深的低穀。
因此，實現對“人”的認識觀點的轉變，便成為走出這一困境的前提。
（二）“社會人”的觀點：參與式公共行政出現的“動源”霍桑實驗之後，行為科學開始勃興，這似乎逐漸改變了原初“物化”理論對人的看法。行為科學是以人的行為和行為產生的心理基礎及人與人之間的交互關係為研究對象的一種社會科學。這種理論認為，人不是隻求經濟索取的消極被①張國慶：《公共行政學》，北京，北京大學出版社，２００７年版，第３１—３４頁。
②朱國雲：《組織理論：曆史與流派》，南京，南京大學出版社，１９９７年版，第５９頁。
００６■公共管理主體與工具問題研究動的機器附屬物，他們是有著各種社會需求和活動參與欲望的“社會人”。單純的經濟因素並不足以激發其工作熱情，且理想化的完全理性的公共行為並不存在。因此，該理論主張有效的管理方式和組織形式應當充分尊重人的社會性，認為“對人格的尊重、參與、情緒發泄、社會平衡、士氣、小團體及其製約、非正式組織等是組織管理過程中的決定性因素”①。在此新觀點的影響下，公共行政領域對自身的建設也進行了重新審視，以“人”為中心的行政觀開始在公共行政實務中得以確立，重視行政人員的參與性、能動性已成為風尚。在組織建設方麵，開始“重視組織中人的因素，重視人力資源的開發和利用，重視組織成員的心理滿足、交往行為和意見溝通”②。基於這一對人的新認識，行政組織的建構開始汲取了組織平衡理論、非正式組織理論、組織權變理論等理論中的積極元素，試圖改變“物化”人觀點下形成的靜態的、非人格化的行政組織結構，為組織內外成員創造一個更有利於參與行政過程的組織架構。雖然，在“社會人”觀點影響下，傳統的科層製組織並未被根本性地否定，一種完全替代科層製的組織形式也並未出現，但諸如矩陣式、網絡狀、學習型及其他人性化的組織形式的出現，已使得科層製組織形式不再是行政組織建構的唯一參照樣本和選擇了。這些新的組織形式已被大量移植到行政領域，例如，學習型政府的建設、政府項目組的建立、多中心治理等，都是很好的嚐試和例證。組織外的其他製度建設方麵，在“社會人”觀點影響下，過去嚴格非人格化的、森嚴等級化的、僵死無創新的諸多規定開始讓位於促進行政人員充分參與決策，發揮能動才智的較為寬鬆的人性化製度。
其鮮明的特點就是形成了行政人員積極作為的組織文化。在人性化的組織架構裏，合理化的製度環境使公共行政人員對行政工作的積極性得以提升，組織歸屬感得以增強。一種積極參與、樂於奉獻的行政組織文化也隨之出現，並極大地提高了行政效率。當前，行為科學的熱潮雖已消退，但將人視為“社會人”的觀點卻在公共行政領域確立了永固難撼的地位。相較於將人“物化”的消極觀點，“社會人”觀點無疑是一種尊重人性，把握住人的本質的正確看法。自從這種觀點確立以來，公共行政的發展便進入了更加科學化的階段。在這種觀念的引導下，一種①張國慶：《公共行政學》，北京，北京大學出版社，２００７年版，第３１—３４頁。
②竺乾威：《公共行政學》，上海，複旦大學出版社，２００４年版，第１４—３１頁。
第一章公共管理主體的“人性”研究視角■００７更加崇尚參與的人文化的服務型政府成為各國當前和未來一定時期內政府建設的重要目標。
二、“人性”假設與公共行政的演進對於人的觀點與對於人性的假設在某種程度上具有邏輯的一致性。人性作為人的內在動力因素，決定著人的行為選擇和外在特征。這導致了對人的不同看法。例如，將人之本性視為自利性，導致受經濟利益驅使的“物化人”觀點的產生；將人之本性視為複雜性，則出現了“社會人”的觀點。但是，人的本性與人畢竟是兩個概念，人性隻是人的內在心理部分，而人卻是個整體。因此，人的觀點與人性的假設存在著“非交集”。例如，在公共行政領域存在著將公共行政人員之本性視為公共性的觀點，卻未形成與該種人性觀相對應的總體的人的看法。
另外，無論自利性還是公共性，從來都不是絕對地、單一地存在於某一種人的品格中。例如，“社會人”觀點是不否認人的自利性與公共性的，且認為兩種品格是同時存在的。因此，將人的觀點與對人性假設做區別性的理論分析是必要的。
公共行政學誕生一百多年來，大體上經曆了傳統公共行政、新公共行政與公共政策及目前的新公共管理幾個階段。在這幾個階段的演進過程中，始終貫穿著不同的人性假設。或者可以說，在不同的人性觀的引導下，公共行政的演進經曆了以上幾個階段。
（一）“公共性”假設：一種道德的神話公共性是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性”①。在公共行政領域，公共性實質上是指公共行政權的“民有”，公共產品（服務）的“民享”及公共事務的“民治”。這要求政府及行政人員能夠在諳熟權力邏輯關係的基礎上，忠誠於公共產品（服務）的生產與提供，並能以開放的姿態歡迎公眾參與公共事務的治理。對政府及行政人員的公共性假設，公眾基本上是相信的，經過理性程序篩選的公共行政人員及其組成的政府具備道德的優①王保樹、邱本：《經濟法與社會公共性論綱》，《西北政法學院學報》２０００年第３期。
００８■公共管理主體與工具問題研究勢，是公共利益的天然守衛者和增進者。這種理想化的人性假設在現實中可以視為一種公共領域的道德神話。這種道德神話一方麵源於傳統公共行政階段的人們對民主製度的信仰，一方麵也基於現代文官製度理性化的公共人員甄選機製。人們相信，經過現代民主製與文官製度淘滌而出的公共行政人員具備了超乎普通公眾的道德水平和倫理信念，他們作為政治精英是因公共利益的維護和增進而被選擇，其行為動機與行為結果會因其優良的倫理道德素養自動地導向公共利益。在公共性假設下，這一點似乎是毋庸置疑的。無論是官方抑或是社會公眾普遍秉持著這樣一種邏輯：合乎民主與理性的也是合乎公共利益的。似乎經過民主機製選舉和文官製度甄選而進入公共行政領域的公共行政人員天然地具備了公共性，由其組成的政府也自然地獲得了代表公共利益的地位。在這種人性假設下，公共行政學領域出現了一種去政治學而親管理學的傾向，追求行政效率提升的工具性價值成為研究的重點，而如何行政才算合乎社會價值的規範性研究卻逐步被漠視。在行政實務領域，政府熱衷於向企業學習管理技術，強調一種類同管理。似乎一切適用於企業的管理技術都可移植到政府中來，卻忽視了企業管理技能可能帶來的公共行為取向的私益化。當然，這是基於對政府及其組成人員的公共性假設基礎之上的。不可否認，民主製與現代文官製度為行政組織帶來了不同於之前的世襲製、恩賜製、政黨分肥製等具有血親或人身依附關係產生的官僚製度，使公共職位納新，更加公平地麵向社會各階層，使原本無緣公共職位而又具有真才實學的人員能夠通過平等的甄選機製進入公共行政領域，進一步壓縮了行政庸才的生存空間，大大地提升了行政效率。這對於初創時以效率為核心價值的行政學而言，無疑是一種巨大的鼓舞，使人們更加相信製度的規約作用。反過來，也進一步強化了公共行政人員的完全公共性和政府具有天然公共性的觀念。在行政領域孜孜以求地研究如何進一步提升行政效率的同時，一個關乎行政性質的命題卻被逐漸疏忽。公共行政的核心價值是公共性，一切公共行政行為都應以此為依歸。在以效率為核心的行政價值觀引導下，政府及其成員的行為卻更容易缺失公共性。當然，政府及其成員行為的公共利益性觀念是普遍存在的，但隻是一種觀念而已，在公共性假設下，這種觀念被想當然地認為會自動地實現。在行政效率為核心引導下，這種觀念往往在行為領域發生位移，成了效率的犧牲品，出現本末倒置的現象。
第一章公共管理主體的“人性”研究視角■００９（二）“自利性”假設：一種消極的人性觀“自利性”的觀點最初是由亞當·斯密在其巨著《國富論》中提出的，用以解釋分工與交易及市場經濟能夠實現的動力機製。這一理論假設認為，“人的行為動機是為了最大限度的滿足自我的經濟利益，工作隻是為了獲取報酬”①。這一假設最初被概括為“經濟人理性”，但隨著該假設被應用到其他學科領域，特別是公共行政領域，“經濟人理性”的假設內涵被進一步地擴展，其行為的動機已不再局限於經濟利益，一切對自己有利，能夠提高自己效用的都被囊括進去。因此，此時用自利性來替代經濟理性似乎更為妥帖。具體而言，自利性假設下，人的一切行為的出發點和動機是自我私利的獲取、滿足。這種私利既有物質性的，也有精神性的；既有量的要求，也有質的考量。正如前麵提到的，在公共行政學誕生之初，人們天真地認為公共行政人員在組織架構下，會以完全服務於公益的精神進行公共政策和法律的執行，從而將政府及其公職人員推至公共性的“道德高地”。在這觀念影響下，公共行政領域更注重的是有關政策執行效率的提升、製度的建設、合理組織的架構和專業技術人員的配備，而對公共行政人員的道德素質培養和規約政府行為失範的製度建設普遍關注不夠。這就帶來了腐敗頻發、公共目標位移、政府內部性等不良現象的頻現。公共選擇學派是第一個係統的論證政府及其人員自利性的學派。這一學派認為“建立在道德神話基礎上的國家政治理論一遇上‘經濟人’這一現實的問題便陷入難以解決的困境”②。因此堅決否定政府原初便是公共性的命題。政府及其組成人員再次被置於亞當·斯密的“經濟人”框架下進行認識。公共選擇學派以其令人信服的邏輯及理論推演，使人們徹底拋棄了對政府公共性品格的信任。一時間，人們要求對政府立法，規約其公共行為，建立其行政道德和倫理的呼聲，淹沒了威爾遜所倡導的“效率”行政的倡議。在此背景下，公共行政學領域最鮮明的特點是新公共行政學派的勃興，使公共行政學再次呼喚民主政治價值的回歸，政治學、哲學與法學等學科領域在公共行政學領域的影響和滲透在加強；在公共行政實務方麵，政府重新①竺乾威：《公共行政學》，上海，複旦大學出版社，２００４年版，第１４—３１頁。
②何清漣：《現代化的陷阱———當代中國的經濟社會問題》，北京，今日中國出版社，１９９８年版，第８頁。
０１０■公共管理主體與工具問題研究加強了對憲政主義的重視，公平、正義、民主等規範性行政價值重新回到政府的視野。同時，政府也加強了對行政行為的立法，諸如，《行政法》《采購法》《公務員法》等一係列進行自我約束的法律性文件獲得頒行；在道德倫理方麵，各國都製定了具有規範性的道德條例，甚至於對道德進行立法。規範行政、合法行政與倫理行政成為行政建設的主題。自利性的人性觀似乎有矯枉過正之嫌，使人性認識論從一個極端走向了另一個極端。如果說將政府及公共行政人員視為天然的公共性代表是一種過於樂觀看法的話，那麼將其置於完全自利性的框架下分析，則是一種過於消極的人性觀。這種人性觀否認了政府及其成員的任何自發的公益行為取向，這必定會貶抑政府及其成員固有的公共精神的張揚和公共服務的熱情。
（三）“複雜性”假設：一種貼近現實的折中人性觀這種對人性的假設，摒棄了非此即彼的人性認識的單一化傾向。認為人的需求是多元的，其行為動機也是複雜的。不應將人視為在公益或私益單一維度思考下行動的動物，實際上“人類行為中普遍共存著關心自己和關心他人的動機”①。在人們做出的行為選擇中往往蘊含著多重利益考量。政府及其成員的行為選擇與普通公眾無異，其行為動機也是複雜的，隻是在相關製度規約下，作為應然的公共利益代表者，他們應當更傾向於以公共利益為行為選擇的價值基礎。當然，這隻是公眾對政府及其成員的一種理想化的期待。“複雜性”的人性觀，在公共行政學領域產生的影響是，使公眾能以更為客觀的視角看待政府。一方麵，既反對將政府視為“道德超人”；另一方麵，也反對將政府視為完全自利本性的經濟人。政府及其成員既有公共利益增進的動力，又有自身獨特的利益追求。應該在積極引導政府行為導向公共利益的同時，將政府及其成員合理的自身利益與非法利益加以區分。同時必須適當平衡政府的以“效率”為核心的工具理性的追求與以公平、正義等為核心的價值理性追求之間的關係。
在“複雜性”人性假設下，公共行政學進入了新公共管理時期。新公共管理①［澳］休·史卓頓、萊昂內爾·奧查德：《公共物品、公共企業和公共選擇———對政府的批評與反批評的理論紛爭》，費朝輝等譯，北京，經濟科學出版社，２００６年版，第１５６頁。
第一章公共管理主體的“人性”研究視角■０１１盡管積極借鑒企業中的管理經驗，重新將效率列為公共行政的重要中心議題，甚至使“傳統的憲政主義與管理主義之間的搖擺再一次擺向管理主義”①，但它並未忘記政府的終極目的，因此，對行政道德和公共倫理的建設並未鬆懈。它強調對自利性市場和工商管理技術的應用，卻同時重視政府行為倫理的建設和相關行為規範法製的完善，反映出這一理論既對政府行為公共性取向的信任，又對其行為取向的私益化傾向抱有警惕。在行政實務領域，“複雜性”的人性觀已占據主導。政府在新公共管理理論引導下開始了自身的改革：一方麵實行了親市場的政策取向和組織機構改革；另一方麵不斷地進行自身的“倫理自覺”的培訓，通過立法和教育等多種途徑提升成員的公共性品格。“複雜性”的人性認識論，也許是迄今對人性認識的最為貼切的理論。在此基礎上所形成的公共行政理論與在此理論指導下展開的公共行政實務也更加符合行政發展的規律。
①竺乾威：《公共行政學》，上海，複旦大學出版社，２００４年版，第１４—３１頁。
第二章公共管理者的角色轉換公共管理者主要是公共管理人員，作為公共問題的處理者和公共服務的供給者，存在著諸多的角色轉換，諸如領導與被領導者角色的轉換、決策者與執行者角色的轉換、公職角色與社會角色的轉換等。處理好多種角色的轉換是公共管理活動導向公共利益的基本保證。
一、公共管理者角色和角色轉換的內涵據現代漢語詞典，角色有兩重含義：一是戲劇或電影、電視中演員扮演的劇中人物；二是比喻生活中某種類型的人物。在社會科學領域，角色是指“對群體或社會中具有某一特定身份的人的行為期待”①。“一個人占有的是地位，而扮演的是角色。在每一次高度結構化的社會互動中，社會都為其提供了一個‘劇本’，用以指導分配給不同社會成員的不同角色的扮演”②。卡茨（Ｋａｔｚ）和卡恩（Ｋａｈｎ）（１９７８）指出，角色（ｒｏｌｅ）“是社交係統的結構單元以及社交係統中個體成員交往時所須遵循要求的總和。具體來說，角色的概念包含兩個要點，即個體所處的位置及與這個位置相聯係的要求。因為要求主要依賴於具體的角色提供者，所以角色提供者的改變常常帶來角色要求的一定改變”③。
參考以上定義，筆者認為：角色即社會人在不同的社會關係下所具備的社會①柳波：《角色轉換視角下的農民工道德建設》，《湘潮》２０１１年第９期。
②［美］戴維·波普諾：《社會學》，李強等譯，北京，中國人民大學出版社，１９９９年版，第４２頁。
③韋慧民、劉洪：《工作———家庭角色轉換影響因素研究評介》，《外國經濟與管理》２０１１年第３期。
第二章公共管理者的角色轉換■０１３身份和發揮的社會功能。公共管理者角色，即公共管理者由於從事公務活動和社會活動所具備的身份和功能。隻是公共管理者作為一個特殊的公共身份群體，基於特殊的公權力賦予，作為公共事務的管理者和公共服務的提供者，他們承擔著更為複雜、責任性更強的公職角色。“角色轉換（ｒｏｌｅｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ）是一種跨越邊界的活動，指在兩個角色之間發生的心理上以及相關的身體上的變動。”①依阿斯福特（Ａｓｈｆｏｒｄ）和泰勒（Ｔａｙｌｏｒ）的觀點，角色轉換可分為微觀和宏觀兩個層麵。微觀層麵的角色轉換，表現為日常較為細小、頻繁的身份轉換，如工作角色與社會角色之間的不間斷的轉換。宏觀層麵的角色轉換則較少發生，但常常是人生角色的重大、持久的變化，如由職務晉升帶來的崗位角色的轉換。公共管理是一項特殊的職業，它秉持公權力，從事公共價值的分配活動。因此，公共管理者所承擔的角色往往也有別於普通的社會公眾。這些角色通常都是因公權力而生，伴公共利益而行。因此，這些角色的轉換往往也是由法律法規等製度所規定的。掌握好自身角色的承擔，理清每個角色的責任是作為一名合格的公共管理者的基本素質。
由於每位管理者在不同時段、不同場合，以及人生的不同階段都可能承擔多種角色，因此，處理角色的轉換就成為一名合格的公共管理者應當具備的硬功夫。一旦這些角色處理不好，就有可能引發公共管理角色的衝突，造成公共管理活動的失誤甚至失敗，進而招致社會資源的流失和對公共管理者及公共管理部門形象的損害。基於“經濟人”假設，每個人在可能的情況下都會追求自身利益的最大化，因此，在公共管理角色的轉換過程中，如果規製不好，同樣會出現類似損公肥私、不負責任等侵犯公共利益和損害公共部門形象的問題。例如，某官員質問記者“代表黨還是代表人民”的荒唐言論，在這一案例中，該官員就沒有較好地實現角色轉換。成功的角色轉換應當是，麵對記者從一名領導者角色轉換為一名與記者麵對麵的新聞發言人的角色，該名官員在記者采訪時，依舊堅守著自己的領導尊嚴與權威，這其實也是一種利己的官僚作風，最終導致了他發表將人民與黨對立的不當言論。不同的公共管理角色在內容、責任、權力等方麵可能存在較大的區別，要盡快地進入角色，前提就需要對各種角色的學習認知。角色的①韋慧民、劉洪：《工作———家庭角色轉換影響因素研究評介》，《外國經濟與管理》２０１１年第３期。
０１４■公共管理主體與工具問題研究學習就是要領會某一特定身份被期待的或是必需的行為，換言之，即把握好對具有某種身份的人的規範，對角色有一定的學習、認知後才談得上角色轉換的適應問題。
二、公共管理者角色的主要類別公共管理者通常所麵臨的角色轉換主要分為兩大類：一類是公職內的角色轉換，一類是公職角色與社會角色的轉換。公職內的角色轉換是由於公共管理者所占據的公共崗位、承擔的公共職能，以及公務活動中與管理對象發生的各種職業關係所決定的。這裏主要包括領導者與被領導者之間的角色轉換、決策者與執行者之間的角色轉換、自我利益的實現者與公共利益的維護者角色的轉換等。公職角色與社會角色的轉換，主要是公共管理者在工作結束後，進入生活私域時，公共管理人員對普通社會角色還存在適應性的問題。當然，同時作為一名普通的公民，每一位公共管理者在個人的生活私域也承擔著諸多的社會角色，這與別的普通公眾無任何區別，比如，作為父母身份角色與作為子女角色的轉換等，由於這部分角色轉換與公權力無涉，因此不是本書所研究的內容。
（一）公職內的角色轉換顧名思義，公職內的角色轉換，是指公共管理者在承擔公職期間，因從事公務活動而實現的角色轉換。這類角色的轉換具有公共性質，是出於公共利益的需要，因此，角色的轉換具有權威性、嚴肅性等特征，並不是公共管理者隨意就可實現的。
１．領導者與被領導者的角色轉換領導者是指“在社會共同活動，經過選舉、任命或從群體中湧現出來的能夠指導和協調群體成員向著既定目標努力的、具有影響力的個人或群體”①。本書中所涉及的領導者是指作為個體的領導者。被領導者是指“在領導活動中以執行具體決策方案和實現組織的行動者。被領導者可以分為兩個層麵：一是領導①劉建軍：《領導學原理———科學與藝術》，上海，複旦大學出版社，２００１年版，第１１０頁。
第二章公共管理者的角色轉換■０１５者直接統率的下級部屬，即相對被領導者；二是領導者服務的廣大員工和群眾，即絕對的被領導者”①。這裏的被領導者是指領導者直接統率的下級部屬，即相對被領導者。領導者是公共部門的領頭羊，他們對公共部門的發展方向、形象塑造、業績取得等具有關鍵性的作用，在公職內主要承擔決策、組織、指揮、協調和監督下屬人員等職能。被領導者作為領導者的下屬，主要是承擔領導命令的執行者、具體決策的實現者。很多公共管理者都有可能同時承擔著對上作為被領導者、對下作為領導者的角色。這時，就出現了微觀層次上的角色轉換。在接受上級領導的指令、決策時，是作為被領導者的角色出現的。這個時候，需要公共管理者迅速調整對下作為領導者的角色，隻有這樣，才能夠做到令行禁止，嚴格按照上級領導的意圖辦事。倘若不能迅速做出調整，往往會出現對上級不服氣，自命不凡、對上級政策任意增刪修改，於己有利的就放大執行，於己不利的就拒不執行，甚至歪曲上級的政策。在對下作為領導者時，領導者又以領導者職能的承擔者的角色出現，承擔著對下的決策、監督等事務，如果不能迅速調整，就可能產生對下攬功諉過、缺乏責任心等問題；對下在宏觀層麵上，一名被領導者一旦得到提拔重用，由普通崗位晉升到領導崗位，或者，一名領導者被降職至被領導者崗位，同樣會出現角色的轉換問題。這時的角色轉換對公共管理者來說，是一種全新的體驗，是一種原先從未曾有過的角色承擔。這時候，需要公共管理者做出更大幅度的角色轉換。因為，現在的工作職能可能與過去的工作職能完全相異，將會麵對一種全新的挑戰，這種挑戰既來自工作崗位，也來自自身。倘若不能迅速地做出調整，就有可能出現對角色的不適應問題。
２．決策者與執行者角色的轉換前麵提到，決策主要是領導承擔的職能，執行主要是被領導者所承擔的職能。但這並不能將決策者與執行者角色和領導者與被領導者角色混為一談，因為，領導者除了有決策職能外，還承擔著許多別的職能。同樣，被領導者也並非是絕對的政策執行者，在很多情況下，也可能要參與有關事項的決策。這裏的決策者與執行者並不與領導者與被領導相對應。正如西蒙所言，“管理就是決策”，①劉建軍：《領導學原理———科學與藝術》，上海，複旦大學出版社，２００１年版，第１４８頁。
０１６■公共管理主體與工具問題研究決策作為一項管理職能是“管理的心髒”。公共管理決策者為一項公共事務做出選擇，同時，要承擔決策後的責任；執行者執行決策，同時必須承擔起執行後的責任。決策者的角色和執行者的角色的轉換，在現代公共管理實務中是經常出現的。依據古典公共行政理論，政治、行政是嚴格分離的，因此，決策是政治的範圍，執行是行政的範圍，兩者不能混淆。事實證明，這種嚴格的兩分法是不科學的，也是不可能實現的。現實中的決策與執行往往是交織在一起的。領導者可能更多地承擔著決策的職能，但也不排除要承擔一部分執行的職能；被領導者可能麵臨著更多的執行職能，但也不排除會在執行過程中承擔政策調整的決斷職能。一名公共管理者，無論是更多地承擔決策者角色抑或是執行者的角色，都難免會麵臨這兩種角色的轉換問題。
一名慣於決策的公共管理者如果在接到上級的指令後，不能迅速調整自己作為一個執行者的角色，隻是做個工作的傳遞者，將工作交由下級去做，這是不負責任的行為，因為很多事務是需要其親身而為的。比如，上級要求決策者召集主持的重要會議，如果決策者甩手交給下屬去辦，就有可能造成會議的嚴肅性、重要性大打折扣。一名慣於執行的公共管理者，如果在麵臨非預見性、非常規性的緊急政策調整時卻畏首畏尾，不能迅速地做出角色的調整，勇於承擔及時決斷的決策者角色，就有可能貽誤政策調整的良機，造成政策執行的失誤、失敗。
３．自我利益的實現者與公共利益維護者角色的轉換公共部門存在的價值是因其具有實現公共利益的目標和功能，公共管理者作為一個特殊的職業群體，是這種公共利益的具體維護者。但不可否認的是，公共管理者作為活生生的個體，也有著自我利益追求的衝動，這一點，已得到相當廣泛的認同。傳統上認為，公共管理者是當然的公共人的假想是不切實際的，理性的自利性已經成為公共管理者最常用的假設，事實也證明了這一點。當然，我們也不能否認公共管理者對於公共利益追求的動力。公共管理者首先是作為一名職業者而存在的，雖然，我們一直都在宣傳和灌輸公共管理者忠於公共利益的意識，但職業道德要求公共管理者首先要忠實於自己的職業。公共管理者為什麼要忠於自己的職業，是基於對公共利益的無限忠誠嗎？理論的推演和現實的案例否定了這一點。出於職業所能給予的回報，是公共管理者所能忠於的職業，第二章公共管理者的角色轉換■０１７進而服務公共利益的最直接的衝動。這一點，與企業的管理者並無區別。公共管理者的自我利益的實現通常融於公共利益的實現過程中。一名公共管理者得到了月薪報酬，是因為他完成了一個月的公共服務；一名管理者得到了行政嘉獎，是因為他在公共管理或公共服務中做出了出色的成績。對於月薪報酬的追求、行政嘉獎的渴望，必須融於平常的公共管理工作中才能得以實現，想要將兩者割裂開來是不可能的，這是一種理想的職業道德的踐行。但是，現實中還會出現一種情況，個人利益與公共利益的衝突，這也是造成公共管理者、公共利益維護者與自我利益實現者角色矛盾的根源。為什麼會出現個人利益與公共利益的衝突？這與剛才所言的個人利益融於公共利益的維護過程中是不是出現了矛盾？其實並非如此，剛才的結論是建立在理想的職業操守基礎上的。前麵提到，現實中公共管理者的本性也是符合“經濟人”理性的，因此，難免會出現個人私欲最大化的問題。如果把握不好度的標準，在追求自我利益的同時，可能就會出現對公共利益的侵害。在具體的公共管理者執業的過程中，通常會出現個人利益追求者角色和公共利益維護者角色的衝突與轉換。例如，一名公共管理者都期待能夠得到高薪、升遷，社會美譽度等評價，但基於公共利益的需要，又不太可能每個人都能實現自己這些良好的期待。因此，這便會出現角色的衝突。在麵臨升遷誘惑與職業需求的抉擇時，做何選擇，這就要求公共管理者進行角色的轉換，是從一名公共利益的維護者角色轉向自我利益的實現者角色，抑或是相反，那麼得出的結論就截然不同。要求犧牲自我利益去維護公共利益，但個人利益難道就不應當得到尊重嗎？自我選擇實現個人升遷，難道要去罔顧公共利益的需要嗎？這看似是一個悖論。其實，從公共管理者的價值、公共管理者的職業操守等角度看，這時應以公共利益為大，快速實現個人利益角色向公共利益角色的轉換，雖然很痛苦，但卻是公共管理的價值所在。