現行法律法規所體現出來的主要問題是:(1)在現行法律法規中,“質量保障”(包括質量保障體製和機製)並沒有成為一個法律概念。在法律法規中出現的概念多為“教育質量”“教育教學質量”的表達。(2)在現行法律法規中對於質量保障機製也缺乏係統的安排。也就是說,缺少通過什麼樣的機製來保障教育教學質量的規定,僅能夠看到對教育教學評估機製的理解,而對於質量監管的行政手段,以及質量認證機製等均缺乏法律上的界定和程序安排。(3)除了在個別法規中提到了“課程建設”以外,法律法規對於教育教學質量所涵蓋的基本要素缺乏清晰的界定。即便是從《普通高等學校教育評估暫行辦法》的規定來看,對於評估的內容要素並沒有做出比較清晰的規定,其中將“合格評估”的標準和內容指向了《普通高等學校設置暫行條例》。法律法規中,將單項評估之外的“綜合評估”的內容表述為“全麵考察學校的辦學指導思想,貫徹執行黨和國家的路線、方針、政策的情況,學校建設狀況以及思想政治工作、人才培養、科學研究、為社會服務等方麵的水平和質量”,並將“辦學水平評估”的結果作為選優評估的參照。在政策文件中,對於教育教學質量的要素考量缺少了“組織架構”要素、“財務運營”要素、“社會影響”要素的明確表述。(4)現行法律法規和政策性文件對於質量保障的具體規範主要是針對高等教育的規定,沒有充分考慮到職業教育以及高中教育的特殊性。(5)上述法律法規中,對於教育教學質量保障的主體義務的強調主要集中在國家教育行政管理部門和辦學者自身,對於社會第三方、利益相關方參與質量保障機製的合法性和程序安排仍然不足,導致社會機構無法提供獨立、有效的評估和認證服務。
(三)造成製度供給不足的原因目前由於整體上中國的教育質量保障機製建設仍處於探索階段,很多機製和措施仍然不成熟,如第三方教育評估尚處於初期發展階段,從而118影響到中外合作辦學質量保障製度建設。同時,社會轉型過程中,政府職能轉換、簡政放權仍處於進行之中。盡管《國家中長期教育發展綱要》提出了轉變政府教育管理職能的目標,並要求各級政府將注意力集中在統籌規劃、政策引導、監督管理和提供公共教育服務的職責上。但具體到中外合作辦學的各類行政管理事項上,“哪些應該放,哪些應該管,以什麼方式管”等問題都存在不同的認識。加之,中外合作辦學跨越了從高中到高等教育再到職業教育的不同層次和類別,給統一質量標準造成了一定困難。造成當前對中外合作辦學質量保障機製製度供給不足的重要的原因之一是中外合作辦學教育形式的特殊性。如中外合作辦學過程在輸入方和輸出方之間存在著不同的價值取向,輸入方強調引進優質教育資源,抑或增加學校的國際化色彩或者增加辦學收入。而輸出方則更多地考慮吸引中國生源(尤其是研究生生源),增加在中國的影響力以及增加辦學營運收入。①而且中外合作辦學往往涉及中方課程、外方課程和聯合開發課程三種課程的組合。在質量標準上,很難用一方的標準要求另一方,而且聯合開發課程也缺乏可操作的評估標準。往往是中方課程按照中方的標準,外方課程按照外方的標準。在教育教學方麵形成了兩套並行的質量保障體係的情況。在具體辦學中,特別是在外方是比較知名的辦學者的情況下,外方在教學上的強勢比較明顯,導致在質量監管體係上基本上是外方來把控的局麵。
二、中外合作辦學質量保障體製從完善和發展中外合作辦學質量保障體製與機製的角度出發,需要在現行法律法規的合法性基礎上積極開展製度改革與創新,針對中外合作辦學的特殊性提出有效的質量保障體製與機製設計。體製指的主要是組織製度和運行原則,具體到中外合作辦學質量保障體製,主要應該包括質量保障的內涵外延與功能,質量保障的主體及其法律責任與相互關係,質量保障的總體運行原則等。質量保障的機製則指的是質量保障的具體手段、措施及其程序安排。體製是機製的統領與原則,機製是體製運行的①郭麗君.中外合作辦學質量保障:製度與文化分析視角[J].高等教育研究,2014(5):5.
119具體過程和實現形式。從現行法律法規、國家教育發展綱要和中外合作辦學事業的發展實踐來看,中外合作辦學質量保障的體製完善和發展可以從以下幾個方麵著手:(一)中外合作辦學質量保障的內涵外延與功能界定中外合作辦學質量保障是指為滿足中外合作辦學引進優質教育資源、加強能力建設、推動教育改革與創新、提升教育國際化的目標與宗旨,由教育行政管理部門和社會組織開展的包括但不限於審批(審核)、認證和評估在內的措施,對於開展中外合作辦學的各層次項目和機構的組織架構、教育教學和財務運營等方麵進行審核、認證和評估,以保障中外合作辦學的教育教學質量,保障學生和相關方利益的製度安排。中外合作辦學的質量保障體製安排,還是采取獨立設置單行法律法規的方式或者在中外合作辦學兩部行政法規和規章修改中加入專章進行規定比較可行。這種安排的相對合理性不僅基於當下中國總體教育質量保障體係的不成熟,無法提供各層次比較明確的機製和標準,而且因為中外合作辦學涉及跨境教育質量保障的問題,具有突出的涉外性和特殊性。關於中外合作辦學的質量保障體製安排比較適合放在即將進行修改的《條例》之中,並在《實施辦法》中加以細化,或者通過單行的部門規章加以細化。
(二)中外合作辦學質量保障體製的責任主體及其相互關係依據《條例》、《實施辦法》、《教育部辦公廳關於開展中外合作辦學評估工作的通知》以及《教育部關於進一步加強中外合作辦學質量保障工作的意見》等法規與政策文件,目前中外合作辦學質量保障體係的組織管理總體設計思路是:教育部統籌規劃、綜合協調和宏觀管理;省級教育行政部門進行屬地管理,加強對本地區中外合作辦學類別和學科專業統籌,積極扶持高水平、示範性中外合作辦學發展。及時研究解決中外合作辦學中遇到的新情況、新問題,加大對本行政區域內違規行為和非法辦學的查處力度,推動形成良好的中外合作辦學發展環境。各辦學教育機構要進一步完善中外合作辦學內部質量管理機製,加大資源投入,努力創辦高水平、示範性中外合作辦學機構,充分發揮中外合作辦學對促進教育教學改革、學科發展、提高辦學質量的重要作用。總體上完善的質量保障機製應體現針對辦學者和各級教育行政管理部門的不同角色設置的質量保障法120律義務。但目前對於社會組織和中介機構在中外合作辦學質量保障體製中的地位和屬性仍缺乏具體表述,亟須完善。
中央教育行政管理部門(教育部)對於全國中外合作辦學的教育教學質量負有國家監管責任。教育部在中外合作辦學質量保障體係法規完善與製度建設、統籌調控與準入審批、過程監管、懲戒與退出、全國中外合作辦學信息服務等方麵行使中央教育行政監管權。地方教育行政部門,即各省級教育廳局負有對於本地方的中外合作辦學的教育教學質量的監管責任,主要是通過專業與層次統籌協調、行使部分設立審批權(主要是本科以下高職高專和高中)、屬地中外合作辦學監控與違規行為查處、地方中外合作辦學質量監控、信息服務等職權。目前地方(主要是省級)教育行政部門在中外合作辦學質量保障方麵發揮的作用仍明顯不足,在信息披露、監管措施製度化、監管平台和信息平台建設、日常督導和糾正違規行為方麵都還缺乏積極有效的參與。部分地方還存在相當嚴重的地方保護主義,認為“家醜不可外揚”,對於本屬地中外合作辦學的不良行為捂著蓋著。由於教育部人力與資源有限,對地方信息掌握有限,無法及時發現和糾正不良和違規行為,對中外合作辦學的總體建設造成了一定影響。因此,在行政監管的法律義務上,應該進一步明確地方屬地的監管職能及其與中央教育行政部門之間的職能分工,並要求地方教育行政部門對屬地,特別是由其審批的中外合作辦學項目和機構承擔屬地監管法律責任,對於疏於、怠於履行監管責任,並對相關方權益造成嚴重侵害、導致惡劣社會影響的地方監管機構保留追責的法律程序。
政府教育行政管理部門之外的社會組織和中介機構則通過提供學曆學位認證、教育質量認證和教育教學評估等方式參與中外合作辦學質量保障。由於社會機構和中介機構並非行政機關,不享有國家權力,因此,在法律上可以通過與中介機構和組織簽署行政合同的形式,直接授權,如1990年原國家教委發布的《普通高等學校教育評估暫行規定》對高等學校評估機構的授權。或者通過享有對中外合作辦學質量保障行政監管權的行政功能機關授權,如《高等教育法》第44條規定“高等學校的辦學水平、教育質量,接受教育行政部門的監督和由其組織的評估”,僅規定了教育行政部門的職責,沒有為政府以外的組織承擔高等教育評估授權。一經合法授權,社會組織和中介機構就可以在授權範圍內以“行政功能主121體”身份從事中外合作辦學認證、評估和評審活動,並根據法律規定或與行政機關的行政委托合同,對外承擔責任。①對於參與中外合作辦學質量認證的組織和機構而言,應注重非營利性和利益不相關地位原則。從域外經驗來看,具有權威性的認證和評估機構,往往具有獨立的財務地位,如英國的QAA和澳大利亞的TEQSA(TheTertiaryEducationQual-ityandStandardsAgency,澳大利亞高等教育質量與標準署)具有獨立的財政撥款支持,並部分依靠社會捐贈和高等教育基金的支持。②另外,利益不相關性對於質量評估和認證機構而言,意味著既不能完全成為政府的附庸,也不應成為某種利益集團的代言人。中立才能客觀,獨立才能公正。進一步明確社會評估和認證機構的法律地位和權責,將製定認證標準和評估指標體係,以及開展認證和評估程序的權力以法律明示的方式賦予相關主體,並協調好各個層次、類別認證和評估機構的法律地位和相互關係,建構統一、多元、高水準的質量保障社會組織架構。
進一步明確辦學的中外合作辦學者在質量保障方麵的第一責任人地位,明確要求其建立包括合理有效的組織架構、教育教學安排、財務製度等內容在內的質量保障體係,並通過內部運行製度、章程加以體現。辦學者的上述質量保障機製能夠及時發現辦學過程中可能存在的問題和風險。
上述參與質量保障體製的主體之間處理相互關係的原則,一是強調精簡政府職能,將最關鍵的組織、監管權力留在政府部門。將行業自律、辦學者自治、市場機製和社會監督能夠解決的問題,不涉及教育主權把控和剛性合法性的問題,更多地交給辦學者、社會組織來完成。充分發揮辦學者自身積極性,提升社會組織和機構在質量監控過程中的權威性。二是要把握中央與地方政府教育行政部門在質量監管方麵的合理分工和界限尺度。堅持在現行《條例》和《實施辦法》規定的基礎上,將具有全國影響的和統籌需要的製度安排、信息服務和行政監管責任留在中央,將本科(包括本科項目)以下、高職高專、高中和其他各種形式的中外合作辦學的①駢茂林.行政職責轉變視角下高等教育評估機構的法律地位探析[J].國家教育行政學院學報,2012(3).
②劉夢今.從跨國教育視角看中外合作辦學質量認證的問題與挑戰[M]\/\/林金輝.中外合作辦學質量建設研究.廈門:廈門大學出版社,2014:154.
122審批和監管權力交給地方。三是要處理好全國性的認證、評估與地方性認證、評估的關係。比較合理的安排應該是對於本科及以上的項目和機構的認證和評估由全國性的組織和機構來開展,而對於本科以下,高職高專和高中以及其他形式的各類合作辦學的評估評審可以交給地方性的評估和認證機構來完成,與此同時在全國層麵建立地方中外合作辦學評估評審機構的聯合體,統籌認證標準、評估體係和程序安排。
在這個多主體參與的質量保障體係中,還存在一個誰來監督監督者的問題。各級教育行政部門對辦學者和社會認證與評估機構具有監督權。對於教育行政機構而言,存在上下級之間的行政命令和監督關係,中央教育行政部門對地方行政部門具有領導權,也包括監督權,應及時糾正地方教育行政部門的違規行為。利益相關方和社會可以通過行政複議和行政訴訟的方式對行政機關妨礙中外合作辦學質量保障方麵的違法行為進行監督。對於進行評估認證的中介機構或事業單位而言,行使權力的過程同樣是行使公共權力的行政行為,可以提起行政複議和行政訴訟。通過《行政複議法》和《行政訴訟法》可以作為對監督者監督的最終手段。對於中介機構和社會單位認證和評估者而言,對其發起的行政複議需要向委托其進行評估和認證的教育行政部門或其上級機構提起。而目前中外合作辦學的質量認證屬於行業自律行為,由認證機構與被認證機構獨立簽訂質量認證合同作為行為關係建立的依據。認證在這個意義上被理解為不屬於行政權力的範圍,是認證機構與被認證機構之間的平等民事關係,雙方簽訂的是認證服務合同。中外合作辦學質量認證服務合同應包括,認證主體、認證內容和範圍、認證標準、認證時間、認證程序、雙方權利義務關係、法律責任、認證費用和付款方式、認證後質量保障等內容。另外辦學者行業組織,如目前的中外合作辦學機構院長聯席會、中外合作辦學大學同盟作為行業自律組織應該建立行業自律機製,包括業內的懲戒機製。而以中國教育國際交流協會、教育部學位與研究生教育發展中心和其他地方開展中外合作辦學認證和評估的機構也應該建立同盟機製,以達到統一標準協調行動的目的,同時也可以開展認證和評估行業的自律規則建設。
(三)質量保障體製運行的總原則質量保障體係運行的總體模式應該進一步明確。總的來說,當前國123際高等教育質量保障(主要是評估和認證)體係的構建模式主要有三種:一種是以專業機構和院校聯盟為主體組織的質量認證模式,如美國;一種是以教育機構(主要是以內部質量保證體係)為主體,以大學自治為主,以國家監管為輔的英國模式;另一種就是由政府機構直接組織評估的法國模式。從目前的中國教育體製而言,無論是辦學主體、教學過程、投資投入還是文憑發放都顯示了比較突出的國家舉辦教育的特征。盡管處於簡政放權的行政改革過程中,但這種國家辦教育的體製,不是短時間能夠改變的。而且從現有立法的發展來看,上述現行法律法規的分析已經表明國家(教育行政機關)被認為是保證教育質量的最可靠的、最後的責任人,因此,法國的國家模式在當前是有效保障中外合作辦學教育教學質量的較為可取的模式。但也應該注意到,即便在法國的國家保障模式之下,按照法國《高等教育法》建立的國家評估委員會仍然是獨立於法國教育管理部門的,是一個由法案專門授權,並直接向總統報告的相對獨立的機構。因此,選擇國家模式並不意味著將管、辦、評都統統交給教育行政部門,而是在國家法律授權之下由相對獨立的評估認證機構負責中外合作辦學的質量保障。
在基本堅持國家教育行政部門主導的質量保障模式的基礎上,中外合作辦學質量保障體製建設應堅持:第一,引進優質教育資源,推動中國教育改革創新和發展,體現“以我為主”;第二,保障學生權益,維護相關方利益;第三,保障辦學自主權與合法規範辦學兩個目標;第四,堅持程序正義原則,合理設計評估程序,體現利益相關方的充分參與、透明、效率、公正原則。其中第四項原則,能否通過一個合理程序的設計加以體現,直接決定了前三個原則能夠實現。
三、中外合作辦學質量保障機製中外合作辦學質量保障機製主要體現為:外部保障機製,即行政監管、認證、評估和辦學者內部質量保障機製。諸種機製的內涵和外延以及相互關係不僅需要在理論上加以澄清,也需要通過適當的法律形式將其上升為具體的規則,方能使這些機製相輔相成,互為倚重,共同發揮中外合作辦學質量保障的作用,而不是相互抵觸甚至形成某種不良競爭。
124(一)行政監管中外合作辦學質量保障機製的行政監管權主要包括行政立法、行政審批、行政監察和行政處罰。行政立法權是中央教育行政管理部門在中外合作辦學質量保障體係建設中的重要而無可替代的職能。目前,在監管過程中,教育行政部門對於合法合規問題已經給予了充分的重視,使法律法規成為中外合作辦學質量保障體製與機製建設的依據。但是,在跟進教育法發展和修訂的節奏方麵,在適應中外合作辦學發展的需要方麵,仍然存在研判不足、製度供給不足的問題。而在過程監管的有效機製建設、數據與信息平台建設和常規教育教學監管督導等方麵,教育行政部門仍缺乏有效的手段。在作為有效競爭機製所必不可少的懲戒和退出機製方麵,行政機關的行政處罰權和相應的軟性行政申戒的權力仍很少動用,對於違法違規辦學的發現和查處程序和機製仍有待完善。
行政審批是中外合作辦學質量保障機製建設中最為重要的行政機製,是指教育行政管理部門根據辦學者提出的申請,經過依法審查,采取“批準”並發放辦學許可證的方式,準予其開展中外合作辦學的行政行為。行政審批是行政法上非常重要的一種行政權力形式和具體行政行為,行政審批受《行政許可法》的約束,在立法上將行政審批與行政許可視為同一概念。①行政審批是國家權力壟斷的直接體現。行政審批作為一種行政管理法律手段,其目的在於把控涉及國家利益、公共利益的重要行為領域,以事前審查的形式進行預先監管,避免國家利益和公共利益受損。當前中國行政審批製度改革以來,包括教育行政管理部門在內的國家機關,不斷下放行政審批權力,不斷清理和取消不必要的行政審批權力。盡管目前,中外合作辦學的本科以上項目和機構的審批權力仍然由教育部行使,本科以下項目和機構的審批權力由各省級教育廳行使。申請設立實施職業技能培訓的中外合作辦學機構,由擬設立機構所在地的省、自治區、直轄市人民政府勞動行政部門審批。但基於合作辦學本科以上申請數量大,分布在全國各地,教育部很難實現充分審查,未來的《實施辦法》修改可能將審批權下放到省級教育行政部門,教育部隻保留備案審查權。
①王克穩.我國行政審批與行政許可關係的重新梳理與規範[J].中國法學,2004(4):60.
125這種安排一方麵考慮到中外合作辦學涉及維護教育主權和國家安全,一方麵也是因為中外合作辦學如果完全交給市場,可能會由於信息不對稱造成的質量風險,從而影響到學生和廣大社會公眾的利益。同時也考慮到各級教育行政部門之間、教育行政部門與其他行政部門之間的合理分工。
對於中外合作辦學質量保障的整體運行機製而言,審批是事前的管理,是把好入門關。包括《條例》在內的法律法規並未設立質量保障審批標準,對於教師、教材和教學過程都隻做出了原則性的規定。而且缺少向社會公示,供社會公眾監督的規定。在程序上缺乏申訴、糾錯和回轉程序,審批的透明度和公開性仍有進一步提升的空間。這就造成在質量保障的具體要素上,無法給申請人以明確的指引,也給行政部門的權力行使留下了比較大的自由空間,容易造成權力濫用和不公正問題。未來的修法可以將質量保障機製突出出來,專章加以規定。將教育教學各環節的標準和要求進一步細化,為審批提供具體明確的指引,保障申請者的權益,避免行政權力濫用。另外,在中外合作辦學行政審批實踐中還存在一個問題就是,在《條例》和《實施辦法》中大量規定的,後續需要向審批機關備案的內容,沒有實際履行,即便有備案也缺乏對備案內容的有效審查和及時反饋,導致審批過程的不完整。另外,中外合作辦學的項目和機構審批,特別是機構審批,不僅是設立審批,還包括合並、分立、中止和終止的審批,而在實際執行過程中,後續的審批沒有得到有效執行。有的中外合作辦學機構在院校內部的院係調整中被其他院係所吞並,而未向審批機關申請。審批權限在後續的監管,特別是機構發展的監管過程之中沒有充分發揮作用。另外,在行政審批過程中的專家權力也應該進一步規範,對於專家委員的遴選、專家委員會的工作機製、專家法律權利與義務、專家參與審批中應承擔的法律責任應有明確的規範,以進一步避免專家權力濫用,保障專家委員會裁量的權威性。
下述是目前教育部對項目和機構申報材料進行形式和實質審查要點的列表,體現了教育行政部門在審批實際操作過程中的標準和條件。審批程序上,一般是由教育部國際司應用下述標準進行審核後,進入專家通訊評審,然後是專家現場評議,教育部反饋評審意見,經整改直至達到評126審標準和條件方可發放辦學許可證,各地方中外合作辦學審批也大體上參照這一流程。
表3-1申請舉辦實施本科以上高等學曆教育的中外合作辦學機構申請材料形式審查表審查要點1.一份申報材料僅申報一個中外合作辦學項目(即一個專業)申2.申報材料齊全並按正確順序裝訂報
材3.要求為原件的材料提供了原件料4.五份複印件的內容和裝訂順序一致5.所有外文材料有中文翻譯件6.申請表真實性保證頁有外國教育機構蓋章(或未啟用印章的說明)7.申請表真實性保證頁有中國教育機構蓋章申8.申請表真實性保證頁有中國教育機構法定代表人或被授權人簽字(如被授權人請簽字須有授權書)表9.申請表真實性保證頁有外國教育機構法定代表人或被授權人簽字(如被授權人簽字須有授權書)10.申請表按照填表指南逐項認真填寫11.合作協議有中文文本12.合作協議外文文本與中文文本內容一致合13.合作協議中文文本合作辦學雙方均簽字作協14.合作協議外文文本合作辦學雙方均簽字議15.合作協議中文文本外方簽字者為法定代表人或被授權人16.合作協議中文文本中方簽字者為法定代表人或被授權人17.合作協議外文文本外方簽字者為法定代表人或被授權人18.合作協議外文文本中方簽字者為法定代表人或被授權人合19.合作協議中文文本中國教育機構已蓋章作協20.合作協議中文文本外國教育機構已蓋章(或未啟用印章的說明)議21.合作協議外文文本中國教育機構已蓋章22.合作協議外文文本外國教育機構已蓋章(或未啟用印章的說明)127續表審查要點23.光盤包括申請表WORD電子文檔24.光盤包括合作辦學協議WORD電子文檔光盤25.光盤包括詳細教育教學計劃和教學大綱WORD電子文檔26.光盤包括MDB數據庫電子文檔27.光盤所含相關電子版材料內容與紙質材料一致表3-2申請舉辦實施本科以上高等學曆教育的中外合作辦學機構申請材料實質內容初審表審查要點1.中方合作辦學者是否為教育機構2.中國教育機構是否具有法人資格3.外方合作辦學者是否為教育機構4.外國教育機構是否具有法人資格5.擬舉辦中外合作辦學項目是否全程在中國境內舉辦6.擬舉辦中外合作辦學項目招生對象是否主要為中國公民7.擬舉辦中外合作辦學項目是否為頒發至少一方的本科以上學曆、學位證書8.中、外教育機構及擬舉辦中外合作辦學項目是否不涉及軍事、警察、政治等特殊性質教育9.外國教育機構是否不涉及宗教組織、宗教機構、宗教院校和宗教教職人員10.擬舉辦中外合作辦學項目是否無宗教教育,不開展宗教活動11.中外合作辦學者是否在平等協商的基礎上簽訂合作辦學協議12.合作辦學協議是否包括:擬設立的中外合作辦學項目的名稱、住所;中方合作辦學者的名稱、住所、法定代表人;外方合作辦學者的名稱、住所、法定代表人;辦學宗旨和培養目標;合作內容和期限(包括有效期、截止日期和簽署日期);各方投入數額、方式及資金繳納期限;權利、義務;爭議解決辦法13.合作辦學協議的中外文文本的內容是否一致14.中國教育機構是否具有擬舉辦中外合作辦學項目相應的辦學層次和類別,並已有相同或相近專業、課程舉辦128續表審查要點15.擬舉辦中外合作辦學項目舉辦新的專業或者課程的,中國教育機構是否基本具備擬舉辦項目專業、課程的師資、設備、設施等條件16.外國教育機構是否具有擬舉辦中外合作辦學項目相應的辦學層次和類別,並已有相同或相近專業、課程舉辦17.擬舉辦中外合作辦學項目如頒發外國教育機構學曆、學位證書,是否與其所屬國頒發的學曆、學位證書相同,並在該國獲得承認18.擬舉辦中外合作辦學項目如頒發雙方教育機構學曆、學位證書,雙方擬頒發的學曆、學位證書層次是否一致19.如擬舉辦中外合作辦學項目為MBA、EMBA等專業學位(包括僅頒發外方此類學位證書的),中國教育機構是否具有此類學位的授予權20.擬舉辦中外合作辦學項目是否實質性引進外國教育資源,而非僅以互認學分的方式與外國教育機構開展學生交流的活動21.擬舉辦中外合作辦學項目引進的外方課程是否占該項目全部課程的三分之一以上22.擬舉辦中外合作辦學項目引進的專業核心課程是否占該項目核心課程的三分之一以上23.外國教育機構教師擔負的專業核心課程的門數是否占擬舉辦中外合作辦學項目全部課程門數的三分之一以上24.外國教育機構教師擔負的專業核心課程的教學時數是否占擬舉辦中外合作辦學項目全部教學時數的三分之一以上25.如涉及知識產權的投入,中國教育機構知識產權投入是否不超過中方投入的三分之一
26.如涉及知識產權的投入,中外合作辦學者作為辦學投入的知識產權,其作價是否由中外合作辦學者雙方按照公平合理的原則協商確定或者聘請雙方同意的社會中介組織依法進行評估,並依法辦理有關手續27.中國教育機構如以國有資產作為辦學投入舉辦中外合作辦學項目,是否根據國家有關規定聘請了具有評估資格的社會中介組織依法進行評估,根據評估結果合理確定國有資產的數額,並依法履行國有資產的管理義務28.如中外合作辦學者以知識產權作為辦學投入,是否遞交該知識產權的有關資料,包括知識產權證書複印件、有效狀況、實用價值、作價的計算根據、雙方簽訂的作價協議等有關文件29.如不是國務院教育行政部門、勞動行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府邀請前來中國合作辦學的外國教育機構,涉及其知識產權投入的,其知識產權投入是否不超過其總投入的三分之一129續表審查要點30.如涉及知識產權的投入,中國教育機構知識產權投入不超過中方投入的三分之一31.擬舉辦中外合作辦學項目管理機構是否由5人以上組成32.擬舉辦中外合作辦學項目管理機構的中方組成人員是否不少於二分之一33.擬舉辦中外合作辦學項目管理機構的正副負責人是否由雙方分別擔任34.擬舉辦中外合作辦學項目管理機構是否由中國教育機構和外國教育機構代表、項目主要行政負責人、參與項目的教職工代表組成35.擬舉辦中外合作辦學項目管理機構中是否無國家機關工作人員任職36.擬舉辦中外合作辦學項目聘任的外籍管理人員,是否具備學士以上學位和相應的職業證書,以及2年以上教育、教學經驗37.外國教育機構是否從本教育機構中選派一定數量的教師在擬舉辦中外合作辦學項目中任教38.擬舉辦中外合作辦學項目的收費是否以人民幣計收學費和其他費用,不以外彙計收學費和其他費用(二)認證教育質量認證是指在辦學者申請並接受特定質量標準的情況下,由專門的第三方教育認證機構或組織,對辦學者的教育教學過程進行考察,並得出是否達到特定質量標準的認可性、證明性活動。教育質量認證是教育(特別是高等教育)重要的質量保障手段和機製。目前有中國教育國際交流協會、廈門大學中外合作辦學研究中心和上海教育評估院等組織開展中外合作辦學質量認證。由於中外合作辦學質量認證開展的時間有限,加之權威性、程序、費用等問題,中外合作辦學質量認證總體上並沒有發揮足夠的作用。舉中國教育國際交流協會為例,自2011年以來,僅有5個中外合作辦學項目和1個機構申請並通過了認證。上海教育評估院由於主要針對上海本地的中外合作辦學項目和機構提供認證服務,其認證的項目和機構也非常有限。
在認證標準方麵,比較成熟的是中國教育國際交流協會的標準。該認證標準分為五部分,即“辦學定位和目的”“資源配置和使用”“教育教學活動和服務”“組織管理和內部質量保障”“公共關係和社會誠信”。在這五個部分中下設12個一級指標,49個二級指標,151個觀測點,並許可通過協議建130立評估方和被評估方共同認可的個性化標準。關於認證程序,以中國教育國際交流協會的認證程序為例,包括:提交申請—資質審查—簽訂協議—初訪指導—自評自改—自評審議—現場考察—認證決定—後續複查。
教育質量保障體製機製比較成熟的國家,關於教育認證,可以分為國家認證模式和行業自律的市場認證模式。在國家認證的思路上,往往是通過基本教育法案如英國的《高等教育法》或專門教育法案,如中國香港的《非本地高等教育及職業教育條例》,或者是機構設置法案[如《澳大利亞高等教育質量與標準署法案》(TertiaryEducationQualityandStand-ardsAgencyAct)]專門授權某(某些)機構可以組織專業認證,在法案中同時授權認證組織可以組織專家擬定認證標準,如《澳大利亞高等教育質量與標準署法案(2011)》第5部分,授權澳大利亞高等教育質量與標準署署長可以領導製定包括:教育提供者注冊標準、教育提供者分類標準、質量標準、教育與教學標準、信息標準、高等教育質量保障需要的其他標準。而美國的高等教育(包括跨境教育)質量認證體係,是行業自律形式的市場模式。美國聯邦教育部和高等教育認證委員會有批準設立認證機構的權力,並給予獲批的認證機構一定的財政資助。美國現行的質量認證主要由六大區域性高等教育質量認證組織開展。在專業領域,如法學、醫學、工程、商科等領域,行業協會的認證體係發揮了重要作用。總體上美國的質量認證是一種行業自律性、市場競爭型的體係。這種體係的形成建立在成熟的法律、行業運營和市場環境之下。因此,美國在聯邦和州的層麵,主要的立法關注的多為對認證機構的設立標準和合法運營問題。縱觀我國現行的認證體係,既沒有國際認證體係中法律法規直接授權,或者由教育行政部門直接授權進行管理的內容;也缺乏美國式的對認證機構設立標準和運營過程的法律規範;同時缺乏有效的行業自律組織開展相應的認證活動。
在中外合作辦學質量認證方麵也同樣存在上述問題。總體上,我國在中外合作辦學質量認證的問題上持美國式的理解,將質量認證視為行業自律行為。但是對於行業自律資質和質量認證組織的設立標準和運營規製缺少相應規範。加上中外合作辦學跨越的是從高中到高等教育的各個教育層次,涉及項目和機構(包括非獨立法人和獨立法人)的不同組織形式,專業更是多種多樣。能夠組織起對如此複雜多樣的教育形式質量131認證的機構應該具備更多的專業技術條件和更加成熟規範的組織條件。另外,在認證的標準和程序上是否應根據項目和機構,以及從高中到博士研究生的不同教育層級製定有差別的認證標準。在認證過程中如何處理差異性與個性,是否根據被評估者的需要量身定做的質量標準就是合理的,認證的程序缺少申訴機製和回轉機製,認證過程中專家認證活動的保密、中立和公正如何有效保證等等也都是重要的問題。在行業自律和法律責任不足的情況下,專家也可能成為利益相關方的代言人,或者存在其他的不公正行為,直接影響認證結果的公信力。如何保證認證收取費用的合理性等一係列問題也需要進行相應的規範。在我國整體教育質量認證機製仍然非常不健全的情況下,中外合作辦學質量認證能否作為先行者,探索出可行的模式和方式?這些疑問和不確定性是中外合作辦學質量認證機製建設的機遇,也同樣是艱巨的挑戰。
中外合作辦學質量認證與現有國際國內認證體係的關係,比如與專業學科認證的關係,如工程學認證,也需要進一步厘清。從2005年起,我國開始開展工程教育專業認證試點,成立了由76名教育界和產業界專家共同組成的全國工程教育專業認證專家委員會以及機械類、化工類等14個認證分委員會,分別負責組織開展相關專業領域的認證工作。目前已對373個專業點開展了認證工作。2013年我國已經加入了國際本科工程學位互認協議《華盛頓協議》。國內很多商學院也直接申請並通過了MBA等相關的國際認證。專業認證側重專業教學質量、人才培養、學術研究等綜合指標,綜合測評一個專業的教育教學質量。而中外合作辦學的質量認證主要針對的是中外合作辦學這種特殊類型的教育形式,應該注重的是優質教育資源的引進,合作架構和組織的合理性,效率、成本和風險控製等環節。因此,中外合作辦學質量認證與專業認證關注點不同,不能實現完全相互替代。因此,某些中外合作辦學的專業學院參與相應專業認證仍然是有必要的。將中外合作辦學質量認證與專業認證進行有效聯合,也是為被認證對象節約成本的可行途徑。
(三)評估教育評估的本質是對辦學者的辦學過程是否符合一定的質量標準而進行考量鑒定的過程,是對辦學者所提供的教育教學過程是否達到一定的水準,是否滿足學生的教育發展需要,是否保障學生和相關方權益所進132行的估測。中外合作辦學質量評估是目前中外合作辦學質量保障機製中發展相對成熟的一種。2009年教育部發布了《關於開展中外合作辦學評估工作的通知》,由此開啟了中外合作辦學質量評估的序幕。目前,中外合作辦學本科及以上項目和機構的評估工作由教育部委托教育部學位與研究生教育中心開展,高職高專的項目和機構的評估工作由教育部委托中國國際教育交流協會開展。各地教育廳和教委也有委托社會機構開展對轄區內的中外合作辦學項目和機構開展評估的情況。如上海市教委曾委托上海教育評估院開展中外合作辦學評估,北京市教委委托中國國際教育交流協會開展對高中中外合作辦學的評估工作。目前的評估屬於教育評估中的合格評估。
2009年教育部《關於開展中外合作辦學評估工作的通知》中涉及的中外合作辦學評估指標體係見表3-3、表3-4:表3-3中外合作辦學機構評估指標體係表(1)機構定位1.辦學宗旨(2)辦學思路(3)管理機構2.管理體係(4)管理隊伍(5)資產管理3.資金資產管理(6)資金管理(7)招生和學籍管理(8)教學管理4.質量管理(9)教學質量監督(10)文憑證書管理(11)師資評聘5.師資隊伍(12)師資狀況(13)師資隊伍建設(14)教學設施狀況6.教學設施(15)教學設施建設133續表(16)畢業成果質量鑒定7.培養質量(17)學生滿意度(18)社會評價(19)辦學單位內部效益8.社會效益(20)辦學單位外部效益9.辦學特色(21)辦學特色表3-4中外合作辦學項目評估指標體係表一級指標二級指標()培養目標培養目標與培養方案1
()培養方案1.
2()管理機構3
()資金管理4
項目管理()招生和學籍管理2.
5()教學質量監督6
()文憑證書管理7
()政策環境培養條件8
()教學設施3.
9()師資評聘10師資隊伍()師資狀況4.
11()師資培訓12()教學計劃13()教學大綱及教材教學組織14()教學方式5.
15()教學文件及教學檔案16134續表一級指標二級指標()畢業成果質量鑒定17培養質量()學生滿意度6.
18()社會評價19()辦學單位內部效益社會效益20()辦學單位外部效益7.
21辦學特色()辦學特色8.
22在法理上由政府機構推動的評估活動的性質,可能屬於兩種情況,一種是“行政授權”,一種是“行政委托”。兩者最大的區別在於,前者是非政府機構或組織,直接依據法律法規的授權獲得的行政管理權,如高校由《教育法》和《高等教育法》直接授權行使招生錄取、學生管理、學曆學位管理等行政權力;而後者則是行政機關依法與委托機關簽訂行政委托合同,將部分技術性強、專業性強,行政機關無法充分行使的行政權力,委托給相應具備條件的非行政機構。“行政授權”,是行政分權的形式,是指行政機構依據法律和行政權力的實際需要和行權便捷的考慮,將部分執行性行政管理權委托給相應的非行政機構。《行政訴訟法》第25條第4款規定:“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為,該組織是被告。”因此,無論是法律法規直接授權的組織,還是由行政機構依法授權的組織,其在授權範圍內行使行政權力的行為,責任自擔。
將教育評估行為視為“委托代理”,是不恰當的理解。行政法上的“行政委托”,是指行政機關依法通過委托合同將部分行政權委托給非行政機關行使的行政行為。行政委托多適用於技術性強的行政行為,如質量鑒定、審計等,也適用於大宗簡單事務,如稅收代收代繳等。《行政處罰法》第18條規定:“行政機關依照法律、法規或者規章的規定,可以在其法定權限內委托符合本法第19條規定條件的組織實施行政處罰……”行政委托的基本要件是:有法律依據,被委托方應具有行使被委托行政權力所必需的組織和技術能力,有委托的必要。行政委托應以行政機關與被委托方簽署的行政委托合同的方式行使。行政委托合同中應約定委托依據、135權限、期限、雙方權利義務及法律責任等內容。在法律效果上,“在我國,一般認為行政委托相當於民事上的代理,即受委托組織以委托行政機關的名義實施管理,其行為的法律後果歸屬於委托的行政機關”。①縱觀我國現行法律法規有關教育質量保障中的評估行為,存在著法律性質上的尷尬。一方麵,由於法律並未如澳大利亞、中國香港等國家或地區,直接授權給某一個或某一類非行政機構組織開展教育質量評估工作(一般而言,將本屬於國家行政機構的行政權力直接授權給非政府組織和機構形式應有具體授權對象的規定),導致行政授權意義上,由社會組織和機構獨立承擔法律責任的模式合法性不足。另一方麵,目前開展中外合作辦學質量評估的組織都沒有與教育行政部門簽訂行政委托合同,教育行政部門隻是通過一個行政文件或者簽報,授權給評估機構。而且普遍錯誤地認為行政部門將評估事項委托給評估機構,評估的法律責任就應該由評估機構獨立承擔,這種現實情形與“行政委托”的法律關係並不相符。目前這種既不是法律授權,也不是行政委托的“兩不像的”評估行為,可能造成的問題是外部法律責任不清、行權合法性不足。從目前中外合作辦學的狀況來看,比較適合的模式是法律法規直接授權的模式。其原因在於中外合作辦學的評估量很大,涉及的程序和環節仍不完善,由行政機關來承擔責任可能會存在法律責任過重的問題。因此在未來修改法律的過程中應進一步明確中外合作辦學評估行為具體被授權的社會組織和機構的名稱或類別,以解決這類合法性不足的問題。
與認證的情況類似,在法律上諸如評估機構的地位、性質、設立標準和運營標準、評估程序的合法性、評估指標體係設立的原則、評估的法律效果等問題都缺乏具體明確的法律規定或者有效的授權或者委托。目前高等教育層麵的合作辦學評估相對成熟,但仍存在與我國現有的高等教育和各級評估體係聯結不足、銜接不夠的問題。目前我國高等教育評估的製度體係已經初步形成。2011年10月,教育部發布《教育部關於普通高等學校本科教學評估工作的意見》,對本科教學評估工作進行了整體設計和製度安排,我國的本科教學評估體係將包括五個方麵的主要內容:①薛剛淩.行政授權與行政委托之探討[J].法學雜誌,2002(3):20.
136(1)完善自我評估;(2)實行分類的院校評估;(3)開展專業認證及評估;(4)探索國際評估;(5)建設高校教學基本狀態數據庫,實現質量監控常態化和信息化。上述高教評估的基本目標同樣適用於中外合作辦學的評估機製建設。國家總體上對相應層次教育質量保障體製、機製建設的總體安排對於中外合作辦學相應層次的教育教學過程同樣具有指導意義。國家相應教育層次的質量保障機製與中外合作辦學對應層次的質量保障機製應該視為一般與特殊的關係。中外合作辦學隻是需要在遵循總體製度要求的情況下再額外考慮到其特殊的方麵,如優質教育資源的引進、財務風險和教育主權保護等問題。中外合作辦學的質量保障機製不宜被理解為獨立於整個國家教育質量保障的體製與機製體係之外。
(四)辦學者內部質量保障體係內部質量保障體係是質量保障體係的重要組成部分。在現行法律法規中已經體現了中外合作辦學者是質量保障的第一責任人。較為完善的辦學者內部質量保障機製應該包括目標體係、過程體係和反饋體係三個主要方麵。其中,過程體係是核心,包括教育輸入、教育過程和教育輸出三個環節。國外高等教育的質量保障的具體舉措中的編寫《教學規範與程序手冊》、設立考試委員會、強調學術委員會的教學監控功能、建立日常教學數據統計分析檢測與調試機製、建立校外教學質量監審官等也都是可茲借鑒的措施。內部質量保障體係應完成內部質量標準與目標的設立,建立細致的教育教學全過程監控、風險防範和處理程序,並能夠不時跟蹤質量標準的發展,保障達到業內的質量標準。在開展中外合作辦學的過程中,合作雙方應在合作協議中對質量保障的基本製度進行約定,需特別強調合作辦學的整體質量應不低於雙方在本部相同專業的同樣水準。而且應在章程中對內部質量保障的組織形式、具體措施的實施程序和機製進行具體安排。在辦學者內部製度建設中應該建立完善的責任人製度並有相應的規章製度加以規範。由於中外合作辦學的課程和人才培養往往是中外兩套體係糅合的產物,外方的質量標準和中方的質量標準,各自評估自己一方提供的課程和教學過程。但在總體上進行綜合衡量的時候,是按照中方還是外方標準有出現爭議的情況。特別是對於發放外方學位的項目和機構而言,外方需要對包括中方課程在內的整體教育教學過程進行評估,方能確定是否達到了其學位發放的標準。與此同時,為137了保障教育主權和維護學生權益,法律規定,辦學機構和項目必須接受中方,特別是中國政府組織的教學評估。中外合作辦學者在質量保障方麵的兩套標準的衝突和矛盾影響到教育教學過程的穩定性。理想的內部質量標準是為合作項目和機構量身打造的獨立的標準和體係。就目前的情況而言,接受外方的質量保障規製,作為中外合作辦學者內部機製的組成部分,有利於保障教育教學質量。接受外方評估是法律許可的自主選擇,而接受中方政府組織評估是法定義務。因此辦學者在建構內部質量保障機製的過程中必須考慮到中國中外合作辦學評估機製的要求。另外,按照目前的法律規定,沒有建立有效的質量保障問責機製,造成教育教學質量低下影響學生等相關方權益的辦學者,缺乏追究其相應法律責任的有效渠道。
(五)審批、認證與評估的關係目前在中外合作辦學質量保障機製建設過程中的另一個問題是審批、認證和評估之間仍存在功能和過程的交叉重疊和模糊不清之處。按照現行法律與政策的思路應該是將與公共利益和國家利益相關的重要行政管理監督權力通過準入審批和重大行為變更的審批權加以實現,是政府履行教育管理職責的行為;而評估是國家通過法律授權或者行政合同委托交由社會機構完成,仍然是國家監管的形式;認證則是行業自律行為,通過發展有權威的認證機構、公正的認證程序和合理的認證標準實現質量保障。
但目前的情況是,第一,對於審批權限範圍和過程的疑問。即是否應將中外合作辦學項目包括本科以上項目取消審批權限,而改為備案。由於中外合作辦學涉及國家教育主權和社會公共利益,因此,仍然保留在審批權限之中。第二,關於合格評估與審批標準的重疊問題。盡管兩者事實上都反映了政府標準,但審批在質量保障體製之中屬於把好進口關;而評估應該按照中外合作辦學發展的情況和社會需要,適當調整評估體係,既體現設立標準也體現發展標準和過程監管原則。目前的中外合作辦學評估過程中基本上是一個考察辦學者是否兌現申報時的承諾問題和辦學過程是否合法的問題,在發展標準上考慮不足。第三,認證與評估的關係。同樣作為質量保障機製,評估是強製性的,認證是自願行為。當辦學者通過了合格評估,特別是將來再發展到優秀評估的時候,就認為不需要138考慮再去申請一個需要付費的認證了。就國際經驗來看,在作為過程保障的機製方麵,往往側重一種,將另外一種作為補充和輔助。如美國模式側重認證,後續的評估也是由認證機關做的合格評估。而澳大利亞模式則側重行政審批過後的評估,評估是法律授權和行政機關委托給相關組織的。合格評估主要是資質和辦學條件意義上的,而認證更注重教育教學的過程。我國的模式總體上與澳大利亞和法國的模式更為接近,因此,質量保障機製建設上還是要以嚴格審批把好入口關為基礎,全麵規範開展合格評估,積極開展優秀評估。質量認證可以作為審批和評估的補充機製。認證的標準應該是充分體現行業特色和專家專業性的標準體係,注重國際性和專業性。可以運用和整合國際國內行業認證機製,如商學院的國際認證體係,發展出具有國際質量水準和權威的認證機製,成為中外合作辦學項目和機構與國際質量標準進行接軌的重要途徑,成為行業發展的標榜和模板。
139第四章中外合作辦學實際問題法律分析盡管法律法規對中外合作辦學的規定較為詳盡,而且行政審批過程也較為嚴格審慎,但在實際辦學過程中還是出現了某些問題與困惑。本章將對這些問題在法律上加以分析,或為辦學者提供理解、解決問題的具體法律依據和可能方案。
一、財務問題周全詳盡的財務計劃和安排,穩健的財務基礎是保障中外合作辦學項目和機構運行的根本。對於辦學者來說,財務問題是辦學所麵對的根本問題之一。在財務運營上具體表現的最壞結果是部分項目和機構運行造成了累積性的財務虧損,致使合作辦學方不斷補貼,產生運營持續性上的困難。造成這種結果的原因主要有:申報設立時的成本核算不精細、不科學,無法為運營提供有效的財務風險預測;收入單純依賴學費和財政撥款;運營過程中的財務管理不規範;中外合作方在運營過程中就關鍵性財務問題產生分歧影響運營等。下麵筆者試就這些現實問題進行法律上的分析和解讀。
(一)設立時的成本核算問題按照現行2012年《高等學校財務製度》第19條:“收入是指高等學校開展教學、科研及其他活動依法取得的非償還性資金。”《高等學校財務製度》第20條列舉了高等學校財務收入的具體類項,包括:財政補助收入,即從政府獲得的各類教育、科研撥款和其他撥款。事業收入,即高等學校開展教學、科研及其輔助活動取得的收入。包括:(1)教育事業收入,指高140等學校開展教學及其輔助活動所取得的收入,包括:通過學曆和非學曆教育向學生個人或者單位收取的學費、住宿費、委托培養費、考試考務費、培訓費和其他教育事業收入。(2)科研事業收入,指高等學校開展科研及其輔助活動所取得的收入,包括:通過承接科研項目、開展科研協作、轉化科技成果、進行科技谘詢等取得的收入。科研事業收入不包括按照部門預算隸屬關係從同級財政部門取得的財政撥款。上級補助收入,即高等學校從主管部門和上級單位取得的非財政補助收入。附屬單位上繳收入,即高等學校附屬獨立核算單位按照有關規定上繳的收入。(3)經營收入,即高等學校在教學、科研及其輔助活動之外,開展非獨立核算經營活動取得的收入。(4)其他收入,即本條上述規定範圍以外的各項收入,包括投資收益、利息收入、捐贈收入等。根據《高等學校財務製度》第23條的規定:“支出是指高等學校開展教學、科研及其他活動發生的資金耗費和損失。”第24條具體列舉了高等學校支出包括:“1.事業支出,即高等學校開展教學、科研及其輔助活動發生的基本支出和項目支出。基本支出是指高等學校為了保障其正常運轉、完成教學科研和其他日常工作任務而發生的支出,包括人員支出和公用支出。項目支出是指高等學校為了完成特定工作任務和事業發展目標,在基本支出之外所發生的支出。2.經營支出,即高等學校在教學、科研及其輔助活動之外開展非獨立核算經營活動發生的支出。經營支出應當與經營收入配比。3.對附屬單位補助支出,即高等學校用財政補助收入之外的收入對附屬單位補助發生的支出。4.上繳上級支出,即高等學校按照財政部門和主管部門的規定上繳上級單位的支出。5.其他支出,即本條上述規定範圍以外的各項支出。包括利息支出、捐贈支出等。”中外合作辦學高等教育尤其是涉及公立高校作為辦學者的情況下,具體的財務成本核算應該按照上述《高等學校財務製度》關於成本和支出的具體科目進行計算。民辦學校亦應參照上述財務標準計算。但實際情況是,在申報時,部分辦學者在成本核算時,不計算政府的生均補貼,為收取高額學費進一步提出論證依據;計算收入時完全依賴學費,而沒有考慮到其他任何可能的收入。辦學者往往在辦學伊始過於關注提高學費額度,但沒有考慮到市場競爭和潛在生源的負擔能力等問題,過高的學費有可能成為影響招生的重要因素。而且一旦學費拖欠發生,又缺乏財務解141決方案的情況下,也將影響財務狀況。單純依賴學費,缺乏其他可能收入的考慮,也為實際運營造成困難,使項目和機構運營單純依賴招生,其抗風險能力和可持續性產生問題。而在支出方麵,隻考慮了師資成本和管理成本,忽略了其他的可能成本,如非基礎性支出之外的可能支出,可能的債務風險和經濟運行環境的突發性或者周期性影響造成實際運營過程中產生收支不平衡問題等。大部分的申報材料中的成本核算都缺乏細致的參照數據和計算方法,如缺少計算課酬時所參照的本校和外方課酬標準,對於雙方派出的非專任教師是否重複計算工資,現有學生的生均管理成本,生均政府撥款等,尤其是導致支出項目的數字看起來具有隨意性和隨機性。甚至很多辦學者在申報過程中,先設定高額學費,再以分解生均學費額度作為全部收入作為前提,將其分解分攤到可能想到的支出項目中,從而造成在項目申報表中,生均各項支出之和恰好等於生均成本的現象。這種現象的出現,顯然是辦學者沒有認真對待成本核算這一問題。這種先收錢再算賬的態度顯示了某種辦學者不願意在中外合作辦學項目和機構中進行實質性的投入,以培育、涵養和發展這一事業,而僅僅將其理解為某種牟利的工具或者是可有可無的“國際化裝飾物”。這也反映了在辦學準備階段專業財務人員的介入不夠,對財務運營基礎和風險的判斷缺乏依據。
由於中外合作辦學在教育部門審批的同時,其教育收費需要經過地方發改委審批。發改委依據《價格法》《收費標準管理規定(試行)》《收費許可證管理辦法》等法律法規對中外合作辦學的收費進行管理。而且從專業角度,發改委對教育收費的標準把握有更加細致的要求和程序,能夠提供在成本效益分析層麵和價格管理層麵更為專業的判斷。但由於發改委的價格審批往往在教育主管部門項目和機構審批之後,因此,在教育行政部門進行項目和機構審批過程中無法參考發改委的意見。而且,由於教育行政主管部門受到“中外合作辦學占用公共資源進行高收費、影響教育公平性”的質疑,往往傾向於壓低學費,甚至有的地方政府出麵要求辦學方以低於辦學成本的學費標準申報。過低的學費標準可能造成的運營風險將嚴重危害辦學的質量和可持續性。因此在製度上如果能打通發改委與教育主管部門在中外合作辦學學費定價標準層麵的信息壁壘,建立適當的溝通機製,將會提高教育行政部門和辦學方的判斷合理性。在設142立審批過程中,教育行政部門如能看到來自發改委的、當地可參照的教育收費標準,將為教育行政部門的審批提供重要的參照,以避免過高或者過低的收費標準影響中外合作辦學的質量和可持續性。
(二)外彙管理中外合作辦學在財務方麵需要處理大量的外彙業務,合作雙方和監管部門在項目設計、談判與運營過程中應充分谘詢財務部門和法律部門的意見,考慮我國現有的外彙管理法律製度和流程,考慮彙率風險,為合作辦學提供穩健的財務支持方案。
根據《外彙管理條例》等法律法規,為維護本國貨幣彙價、平衡進出口貿易、保持國際收支平衡,我國實行外彙管製,即對外彙的買賣、借貸、國際收支、清償、轉讓、外彙彙率、外彙進出國境等外彙行為進行管製。我國境內禁止外幣流通,並不得以外幣計價結算。根據《外彙管理條例》,在我國的境內機構、境內個人的外彙收支或者外彙經營活動,以及境外機構、境外個人在境內的外彙收支或者外彙經營活動,都受到《外彙管理條例》及其相關法律法規的管製。高校和科研機構所開展的外彙業務種類主要涉及非貿易非經營性用彙。在高校開展合作辦學的部分財務行為受到外彙管理製度的約束,如外方辦學者的投入、合作項目資助、獎學金等以外幣形式結算彙入學校;向外方合作辦學者支付辦學成本(如注冊費、教材費等);支付中方辦學者項目管理人員和教師的出國出訪費用等;向外方教師和管理人員發放課酬和勞務、報銷國際差旅費用等對外支付,向外方劃轉部分學生的海外學習、實習費用等等。根據現有的外彙管理法律法規和實際操作流程,高校在開展中外合作辦學,特別是項目和機構的過程中,應注意下述問題:1.應申請開設學校的外彙賬戶,並在外彙賬戶下通過彙款等業務完成國際轉移和支付。根據《教育部直屬高校和事業單位銀行賬戶管理暫行辦法》(教財〔2004〕19號)、《高等學校會計製度》之規定,在履行必要的申請手續的情況下,根據國家外彙管理局及財政部的有關規定和本單位需要,開設外彙賬戶、外彙人民幣限額賬戶。研究表明,通過專門外彙賬戶與彙款同時完成的即時結彙能夠有效地避免風險,並實現規範管理。以對外支付為例,通過銀行購彙是以當日彙率為準,而通過外彙賬戶結算是以現彙買入價結彙,即按照銀行賣出價結彙,後種手段可能出現0.4%143左右的差額優惠。盡管比率不高,但在大宗資金的情況下仍可以提高學校的資金運營收益。①2.申請足額的外彙額度。目前,我國高校的外彙使用主要依賴於教育部每年根據財政批複數和各高校上報預決算情況撥付給各高校的預算內非貿易非經營性用彙預算,即用彙額度。用彙額度很大程度上解決了高校對外用彙的需要,它為高校外彙使用提供方便的同時,也促進了國際合作交流和學科建設的開展。在高校開設外彙賬戶的前提下,在非經營性非貿易性外彙額度的範圍內,高校合作辦學的財務部門可以比較便捷地實現外彙管理,完成國際支付活動。但如果當年外彙額度申請不夠,或者嚴重超額,都需要追加申請或者退彙等,給中外合作辦學的財務管理造成影響。因此,開展中外合作辦學的學校應充分考慮因中外合作辦學對財務規模、幣種支付頻率和實際需要的變化。將中外合作辦學這部分的用彙額度合理計算入高校的外彙額度範圍內,以避免造成不必要的麻煩。
3.具體外彙業務問題。
(1)中外合作辦學禁止以外彙計收學費。因此,在中外合作辦學的協議中出現的學費計收標準應以人民幣計算。而且基於中外合作辦學的項目和二級機構的管理在中方高校的財務製度之下,適用中國的會計準則,因此,所有成本核算和記賬貨幣應均使用人民幣。我國實行基於市場供求的,有管理的浮動彙率製度。在這種情況下,雙方最好在協議中根據現有的財務製度和實踐,約定對外支付和劃轉的具體時間,以及在該劃轉時間節點上,人民幣對外幣的彙率計算依據,以避免基於彙率波動造成的利益劃分上的模糊。如協議中可以約定,支付外方教師報酬、支付外方學校注冊費等其他費用的具體時間段和彙率計算標準等。
(2)幫助外方合作院校了解中方的財務管理製度,尤其是報銷規則和外彙規則。在中外合作辦學過程中,為了便於外方辦學者能夠適應中方的財務管理製度,建議在二級機構中,包括項目運營過程中,為合作辦學項目和機構設立財務助理崗位。在合作辦學過程中,會出現大量且經常①李誌成.高校外彙會計實務初探[J].教育財會研究,2009(2):52.
144性的差旅費報銷、勞務支付、經費劃轉等業務。專職專業的財務助理能夠在了解中方製度和要求的基礎上比較好地與外方溝通,使外方及時配合完成財務流程,提供必要的單據和支付信息等。近年來,中國高校財務管理趨於嚴格,再加上中外方在財務製度、理念和文化上的差異,常常造成中外合作辦學項目和機構在財務管理,包括外彙管理問題上的衝突和矛盾。如由於境外票據不同於國內統一監製印刷的發票,多以電子票據為主,缺乏唯一性要素。因此,中方高校財務往往要求對外來票據提供更多的支撐材料,來證明真實性、唯一性和合法性。如外方教師在報銷國際機票時除行程單外還需提供登機牌原件,旅行社代開機票款還需附開具發票詳細清單加注行程及乘機人等信息。由於未事先通知外方教師,造成報銷延遲和無法報銷的問題,產生財務矛盾,影響外方教師參與合作辦學的積極性。
隨著高校國際化進程的發展,要求高校財務部門中應有專門人員熟悉外彙業務,並在內部流程中建立比較完善的,包括外彙賬戶管理、外彙額度管理、結彙、補彙、退彙等一係列合理流程,完善外彙支票、涉外發票的管理製度和體係,為中外合作辦學提供良好的財務支持和保障。中外合作辦學外彙管理上的挑戰也從另一個方麵反映了中外合作辦學對於提升整個高校管理層麵的國際化水平所起到的“放大”效應。
(三)稅務問題稅務問題與外彙問題一樣,通常在談判過程和籌備辦學過程中並沒有引起中外辦學者足夠的重視,甚至有的辦學者幾乎完全沒有考慮到這一問題。但在辦學過程中,特別是機構辦學過程中,稅務問題成為辦學財務問題中的關鍵環節。在各級各類中外合作辦學實踐中不僅出現了中外辦學者在稅務問題上產生分歧,而且也出現了辦學者與稅收征管部門的分歧,乃至出現了中外合作辦學機構和項目被稅收征管部門認定偷漏稅,遭到數額不小的行政處罰。部分合作協議中關於稅收的條款則注明中國境內發生的所有稅收都由中方承擔,這種約定主要是基於對中國稅收法律製度的不了解,在發生應對外方辦學者及其派遣教師征收非居民企業和個人的稅收時,或給外方轉嫁稅收成本以可乘之機,無法維護自身合法權益;或產生約定與法定不符的情況,不能即時履行相關代收代繳義務,違反了中國的稅務稅收法律法規。與此同時,對於中外合作辦學的課稅145問題也在稅務部門和教育行政部門之間出現了不同的理解。由於中外合作辦學主體的多層次性,筆者試圖通過對不同層次的中外合作辦學過程中出現的稅務問題進行分析。
隨著經濟社會發展和教育產業化,高校已經成為我國重要的納稅主體。麵向各級各類高校征收的稅種幾乎涉及我國征收的全部稅種。根據目前的高校稅務主體性質,麵向高校征收的主要稅種是所得稅和增值稅。目前對於高校來說,除了納入預算管理或財政專戶管理的行政事業性收費、基金,高校教育勞務收入及其他經稅務部門政策文件確定的免稅項目外,原則上高校的其他營業性收入均應為課稅項目,如高校社會性培訓收入、橫向科研項目等。
1.非居民納稅人的認定與所得稅征收在現行《條例》和《實施辦法》框架下,中外合作辦學大學盡管可以在協議和章程中說明其舉辦者不主張合理回報,但根據財政部、國家稅務總局《關於非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》,中外合作大學並不能滿足該通知中“免稅非營利組織”的條件,尤其是不能滿足“投入人對投入該組織的財產不保留或者享有任何財產權利”以及“按照登記核定或者章程規定,該組織注銷後的剩餘財產用於公益性或者非營利性目的,或者由登記管理機關轉贈給予該組織性質、宗旨相同的組織,並向社會公告”等條件。因此很難構成免稅的非營利性法人。由於中外稅收法律製度的差異,關於成立的中外合作辦學機構是否能夠享受免稅待遇,往往外方並不必然理解中國的製度,因此需要在談判過程中就這一問題進行原則性的說明。目前我國已有的中外合作大學在稅務管理上注冊的是民辦非企業法人,在課稅主體上應按照民辦非企業法人進行稅務稅收管理。在中外合作大學辦理法人登記的同時需要向稅務機關提交:(1)工商營業執照或其他核準執業證件;(2)有關合同、章程、協議書;(3)組織機構統一代碼證書;(4)法定代表人或負責人或業主的居民身份證、護照或者其他合法證件。在如實填寫稅務登記表後,獲得稅務登記證。
很多辦學者不能夠理解,明明中外合作大學是教育機構,並且已經登記為“民辦非企業法人”還要繳納企業所得稅等以“企業”為名稱的稅種。這種理解主要是由於我國在稅種和名稱上的不對應造成的。如所得稅,146也稱收益稅,是指納稅人在一定期間內的純所得額或者總所得額為征稅對象的一類稅。根據目前的中國稅法,所得稅在分類上隻分為企業所得稅和個人所得稅兩種。企業所得稅的納稅人分為居民企業與非居民企業。“居民企業是指依法在中國境內成立,或者依照外國(地區)法律成立但實際管理機構在中國境內的企業。其中,依法在中國境內成立的企業,包括依照中國法律、行政法規在中國境內成立的企業、事業單位、社會團體以及其他取得收入的組織。”“非居民企業是指依照外國(地區)法律成立且實際管理機構不在中國境內,但在中國境內設立機構、場所的,或者在中國境內未設立機構、場所,但有來源於中國境內所得的企業。其中實際管理機構是指對企業的生產經營、人員、財務、財產等實施實質性全麵管理和控製的機構”。“其中,機構、場所,是指在中國境內從事生產經營活動的機構、場所,包括:管理、經營、辦事機構,開采資源的機構,提供服務的場所,從事建築、安裝裝配等作業的場所,其他從事生產經營性質的場所。非居民企業委托營業單位或個人經常代其簽訂合同,或者存儲、交付貨物等,該營業代理人視為非居民企業在中國境內的代理人。”①對於非居民企業的稅收,我國實行核定征收的管理方式。即在非居民企業填寫相關表格後報送主管稅務機關,由主管稅務機關就稅目、稅率進行核準,方可開征。
根據稅法原理,稅法效力上,我國采用綜合考慮屬人原則與屬地原則的折中原則。一方麵根據屬地原則,中國稅法的稅收管轄權基於中國主權管轄地域,即在中國領域內的應課稅行為和項目均應繳納中國稅收。另一方麵也綜合考慮屬人原則,中國稅法對本國居民具有管轄權。稅法上的居民分為自然人和非自然人。對於外方中外合作辦學者而言,屬於非自然人。根據各國立法實踐,一般確定非自然人是否應為本國納稅對象主要考慮以下因素:非自然人注冊成立地標準,實際管理和控製中心所在地標準和總機構所在地標準。對於中外合作辦學外方而言,根據中國稅法,在稅收征管上的考慮也主要是,該外方辦學者是否在中國設有機構。目前,各地方稅務部門普遍認為中外合作辦學外方教育機構已經在①瞿繼光.稅法學原理———理論、實務、案例[M].北京:清華大學出版社,2012:153-154.
147中國設立常設機構。其理由主要是《國家稅務總局關於外國企業在中國境內提供勞務活動常設機構判定及利潤歸屬問題的批複》(國稅函〔2006〕694號)規定:外國企業在中國境內未設立機構場所僅派其雇員到中國境內為有關項目提供勞務的,當這些雇員在中國境內實際工作時間在任何12個月中連續或累計超過6個月時則可判定該外國企業在中國境內構成常設機構。“項目中的外國教育機構雖未在中國境內設立機構場所,僅通過簽訂的合作辦學協議在中國境內提供教學勞務但合作協議有效期限一般會達到和超過5年。這說明外國教育機構的雇員在中國境內實際工作時間已遠遠超過判定構成常設機構的時間標準。……對於目前的大部分中外合作辦學項目而言,其營利性和商業性是無法否認的。因此我們有理由認為中外合作辦學項目已構成外國教育機構在中國境內設立的常設機構的認定。”①因此,外方辦學者應繳納中國稅法向外資企業和外國企業征收的所得稅。計算應納稅所得額的計算方法是從外方在中國境內取得的辦學收入中扣除必要的成本費用,如行政費用、管理費用。在外方無法提供相應成本說明的情況下,可以參考同行業利潤率。稅務部門認為新合作辦學項目已經達到了設置機構的標準,舉輕以明重,當然設立非法人二級機構和中外合作大學則更滿足了在中國境內設立機構的標準。在實踐中,稅務機關已經開始按照這種理解對中外合作辦學的項目和機構收取所得稅。針對中外合作辦學項目和機構外方辦學者征收的非居民企業所得稅征收,在計算應納稅所得額的過程中允許扣除合理支出,其中的合理支出主要是指辦學過程中實際發生的與取得收入有關的合理的成本、費用、稅金、損失和其他有關支出。對於中外合作辦學而言上述成本應包括招生廣告成本、行政管理成本、財務費用、辦學過程中的損失、支付給授課教師的合理工資薪金等。但中外合作辦學(包括項目和機構)稅收中可能存在的問題是:上述成本並沒有在中外方之間進行明確區分,很難確定哪些是外方作為非居民企業營業稅的免稅合理支出。而且部分中外合作辦學協議中明確約定所有的管理成本均由中方承擔,可能造成外方無可扣除項目而導致的應納稅所得額的提高。
①周禾.加強對中外合作辦學項目的稅收征管[J].國際稅收,2007(1):56.
1482.《民辦教育促進法》修改後的稅收變化2015年新的《民辦教育促進法》出台後,各部委陸續出台了一係列配套法律法規。根據《營利性民辦學校監督管理實施細則》第9條的規定,有外國法人舉辦的民辦學校無法注冊為營利性民辦學校。參照此規定,獨立法人中外合作大學隻能注冊為非營利性法人。參照《民辦學校分類登記實施細則》第7條的規定:“正式批準設立的非營利性民辦學校,符合《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等民辦非企業單位登記管理有關規定的到民政部門登記為民辦非企業單位,符合《事業單位登記管理暫行條例》等事業單位登記管理有關規定的到事業單位登記管理機關登記為事業單位。”如果選擇登記為事業單位法人,則享受與公辦學校完全同樣的稅收優惠和減免待遇。但是根據《事業單位法人登記管理辦法》,事業單位,是指國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。在有非國有資產參與舉辦的情況下,中外合作大學無法按照事業單位法人注冊,隻能注冊為民辦非企業法人。參照《國務院關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若幹意見》,非營利性民辦學校與公辦學校享有同等待遇,按照稅法規定進行免稅資格認定後,免征非營利性收入的企業所得稅。
3.營改增後的增值稅2016年3月18日召開的國務院常務會議決定,自2016年5月1日起,中國將全麵推開營改增試點,將建築業、房地產業、金融業、生活服務業全部納入營改增試點。這意味著營業稅將退出曆史舞台。增值稅是以商品(含應稅勞務)在流轉過程中產生的增值額作為計稅依據而征收的一種流轉稅。按照我國《增值稅條例》,增值稅是目前我國對在境內銷售貨物或者提供加工、修配勞務、應稅服務以及進口貨物的單位和個人,就其貨物享受或提供勞務、服務的增值額和貨物進口金額為計稅依據而課稅的一種流轉稅。增值稅為價外稅,應納稅額為當期銷項稅額抵扣當期進項稅額後的餘額。應納稅額計算公式:應納稅額=當期銷項稅額-當期進項稅額。營改增作為一項減稅政策,減少了重複征稅,減輕了納稅人負擔。
教育服務是指提供學曆教育服務、非學曆教育服務、教育輔助服務的149業務活動,在增值稅稅目下劃分於銷售服務下屬現代服務的子行業———生活服務類。根據《營業稅改征增值稅試點實施辦法》第1條:在中華人民共和國境內銷售服務、無形資產或者不動產的單位和個人,為增值稅納稅人,應當按本辦法繳納增值稅,不繳納營業稅。《營業稅改征增值稅試點實施辦法》第15條則明確生活服務類增值稅稅率為6%。教育類增值稅征稅範圍與營業稅基本相同,與營業稅征收的優惠政策相同,對於教務行業的學曆教育收入仍然享受免稅優惠。即中外合作辦學的外方向學生發放我國承認的學曆證書的情況下,可以認定為學曆教育收入,免征增值稅。中外合作辦學除上述以外的非學曆教育,應征收增值稅。高校一般來說都能夠構成增值稅的一般納稅人,而不是小規模納稅人。對外國教育機構在教學收入以外另行收取的學曆證書費及資格證書費可以認定為非學曆教育項目而被課稅。因教育行業人力成本是最主要成本之一,不能作為進項抵扣,因此“營改增”後,對作為一般納稅人的非學曆教育而言,相比較於原來的營業稅3%的稅率,真實稅負存在上浮。後續營改增具體政策和民辦教育分類管理法律政策的出台有可能進一步減輕非學曆教育的實際稅負。國家稅務總局《營業稅改征增值稅跨境應稅服務增值稅免稅管理辦法(試行)》(2013年第52號公告)中的免稅政策適用的9項內容主要針對的是在境內為境外提供研發、技術谘詢等服務,需嚴格滿足下述四項條件:有合同、需申報、全部收入境外取得、單獨核算境外銷售額,因此在中國境內開展的中外合作辦學不適用於上述免稅條件。
就目前的情況而言,不論是從辦學者,還是從稅收監管而言,在協議和具體財務安排中,辦學者盡量不對收取的費用進行過度的拆解,盡量簡化收費項目都是比較好的選擇。如果在學曆教育的學費之外額外收取證書費、管理費等項目,則將被課稅。目前高校和其他機構一樣正在經曆營改增後的稅務財會製度重構,如增值稅納稅人資格登記,重新按照銷項稅額與進項稅額設計會計賬簿等。因此中外合作辦學的稅收征收也同樣正經曆這一過程。舉辦中外合作辦學的中方高校應抓緊完善營改增的稅收財會管理製度,與外方充分溝通,對辦學後的稅負有準確清晰的估算。
4.個人所得稅從辦學者的立場出發,特別是外方辦學者立場出發,一般認為中外合150作辦學機構,尤其是非法人二級學院,在法律地位上是中方教育機構的組成部分,不能理解為外方辦學者在中方設立的機構。而且,中方與外方在辦學合作過程中是合作關係,中方也不是外方教育機構的代理。但從目前稅務機關拿出的法律依據和分析來看,外方在中外合作辦學的項目和機構在中國境內取得的收入已經構成了課稅對象。
對於教師的個人所得稅。在稅法上這些外方派遣來華教師基於居留和教學活動的時長不同,如滿足在中國境內無住所又不居住或者無住所而在境內居住不滿1年的個人,即構成中國稅法意義上的非居民納稅人。我國對非居民行使收入來源地管轄權,即僅就其在中國境內取得的收入征收個人所得稅。我國對非居民納稅人也規定了稅收優惠政策,主要是針對在一個納稅年度在中國境內連續或累計居住不超過90日的個人,其來源於中國境內的所得,由境外雇主支付並且不由該雇主在中國境內的機構、場所負擔的部分,免予繳納個人所得稅。一般而言,如中外合作辦學的外方師資在中國連續或者累計居住達到90天,加上授課報酬由中方辦學者支付,支付地點往往是在中國,而且是基於任職、受雇或者履約而在中國境內取得報酬,因此大部分取得自中國的所得需要繳納中國稅收。
另外,在中外合作辦學稅收征收問題上應考慮,我國與對象國是否簽訂國際稅收協定,目前我國已經與100多個國家簽訂了避免雙重征稅協定,和香港、澳門特別行政區也簽署了稅收安排協定。當外方辦學者進入中國開展教育服務,如雙方國家間存在避免雙重征稅協定,則在中國征收的稅收部分可抵繳其在對象國應征稅收的相應數額。也有實踐中部分外國居民納稅人,利用短期離境的方式,製造一個稅務年度在中國居住連續或者累計居住不滿90天的情況以避免成為居民納稅人。實踐中稅務部門主張:“對外國教育機構派至中國境內任教的外籍教師的個人所得稅納稅義務的判斷,可分為以下兩種情況:一是對來自與我國簽有稅收協定的國家並且符合協定中教師條款的外籍教師取得的教學收入,應就其取得的教學收入在協定規定期限內免征個人所得稅。二是對來自非協定國或來自協定國卻不符合‘教師’條款規定的外籍教師取得的教學收入應根據151稅法有關居民納稅人與非居民納稅人的判定標準,確定其納稅義務範圍。”①根據中國稅法,非居民納稅人個人的課稅項目和稅率與居民納稅人的征稅對象和征稅稅率是相同的。對於工資薪金這種穩定收入,實行超額累進稅率,起征點為1500元人民幣;對其他各項所得均為20%的比例稅率。對於勞務報酬所得,每次收入超過4000元的,減除費用800元;4000元以上的減除20%的費用,其餘額為應納稅所得額。勞務報酬所得,屬於一次性收入的,以取得該收入為一次;屬於同一項目連續性收入的,以一個月內取得的收入為一次。上述稅收征收的法律製度,應向外方及其派遣教師進行充分說明。按照稅務部門的要求,應為長期工作的外籍個人建立外籍個人稅務管理檔案以便監管。國家針對外籍個人納稅人也設立了一些優惠政策,如外籍個人以非現金形式或實報實銷形式取得的住房補貼、夥食補貼、搬遷費、洗衣費,外籍個人按合理標準取得的境內外出差補貼,外籍個人取得的探親費、語言訓練費、子女教育費等,經稅務機關核準為合理的部分等收入可以享受免稅待遇。②二、中外合作辦學相關方權益保障(一)學生權益1.學生權益的性質:法定權益抑或約定權益中外合作辦學的初衷是引進優質教育資源,提升中國的教育水平,當然最終的受益者還是學生。學生是教育的核心,學生權益的保障也是中外合作辦學取得實際成效的重要環節。在中外合作辦學發展過程中,也出現了一些侵害學生權益的現象,如虛假招生宣傳、超規模招生、無法發放招生簡章中承諾的外方學位、收取高額學費和雜費、教學質量低下等問題。客觀全麵地了解學生權益的種類,完善學生權益保障機製和侵權救濟機製是中外合作辦學所麵臨的重要問題。
法律權利是規定或隱含在法律規範之中,權利主體以作為或者不作為的方式,從事或者要求義務人從事特定行為的自由。首先中外合作辦①周禾.加強對中外合作辦學項目的稅收征管[J].國際稅收,2007(1):57.
②瞿繼光.稅法學原理———理論、實務、案例[M].北京:清華大學出版社,2012:127.
152學的法律權益保護不僅僅指對注冊在籍的學生合法權益的保障,也包括在招生法律關係中的權益保護。以高等學校中外合作辦學的權益保護為例。由於學生在注冊在籍之前,尚未成為特定教育機構的受教育對象和管理對象,因此一般教育法上規定的學生法律身份尚未具備。但在教育機構招生過程中,教育機構與報考考生之間已經形成了契約締結前期的法律階段,基於要約邀請、要約等法律行為,在招生教育機構與考生之間已經形成某種締約過程中的信賴利益,產生了法律上的權利義務關係。
學校與學生的法律關係性質存在不同學說,如特別權利說、契約說、信托說等,主要糾結於學校與學生之間存在的是公法上的關係還是私法上的關係。綜合說認為,學校與學生之間既有公法關係也有私法關係。學生在接受高校(學校)所提供的教育服務及以此為目的利用高校設施時與高校之間存在管理與被管理的類公法上的關係,學生有服從高校製定的規則的義務。而學生利用非教育範圍內的設施,如食堂、宿舍等設施時,成立私法上的平等主體之間的服務合同關係。在不同的法律關係中,學生權益的內容和保障及救濟的原理有所區別。①在1999年“劉燕文訴北京大學案”②、1999田勇訴北京科技大學不予頒發學曆學位證書案”③之後,司法判決中對高等學校的法律地位以及與學生之間的法律關係性質已經形成了基本理解,即高等學校不是行政機關,但經《教育法》和《高等教育法》的授權,高等學校在辦學自主權範圍內具有對受教育者進行學籍管理、獎勵或處分的權力,有代表國家對受教育者頒發學曆證書、學位證書的職責等權力。高等學校與受教育者之間存在教育行政管理關係,這使得高等學校成為可能的適格行政訴訟的被告。司法對於高校自主權內的學術事務不具有審查權,但如果高等學校在行使法律法規賦予的部分教育行政管理權過程中存在違反法律法規和規章的行為,就其行為的違①姚金菊.高等學校學生法律問題研究[C]\/\/中國教育法製評論:第8輯.北京:教育科學出版社,2010:172.
②北京市海澱區人民法院:“(1999)海行初字第104號判決書”。
③最高人民法院指導性案例第38號“田勇訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案”。
153法性,司法具有審查權。而且高等學校對因違反校規、校紀而對受教育者做出影響其受教育基本權利之決定時,應當允許其申辯,並在決定做出後及時送達,否則視為違反法定程序。司法判決對高等學校影響受教育者基本權利的具體行為提供司法救濟。
2.從契約說角度理解中外合作辦學學生權益(1)行政合同說高校與學生之間的法律關係的性質也可以從高校與學生之間簽訂的合同性質來判斷。對於高校與學生之間的教育合同的性質主要有行政合同說與民事合同說兩種理解。行政合同說的主要理由是:教育機構對受教育者的管理權來源於法律的明確授權,教育機構是適格的行政主體;教育事業屬於公益事業,盡管是成本補償原則,但學生和家長承擔的仍然是教育成本中較小的份額。教育機構對合同的履行享有優益權即優先處分權,如遭遇受教育者違紀的情況,可以解除合同,責令受教育者退學、開除學籍或者不予頒發學曆學位證書;而且高校在教育自主權範圍內,可以自行製訂修改培養方案和教育計劃,從而自行變更教育合同的部分內容;由於公辦教育機構招生計劃、招生人數、招生專業等均由教育行政部門事先規定,締約過程中高校不具有完全的意思自治,因此,公辦教育機構簽訂的教育合同均為行政合同。
(2)民事合同說(特殊民事合同理論)持民事合同說的學者認為:“高等教育雖然帶有行政合同的色彩,但本質上仍然是民事合同。”①其理由在於,我國目前高等學校施行的是成本補償原則,學生及其家長承擔了部分的教育費用向高等學校購買了教育服務。而且,在教育合同簽訂過程中,雙方基本上是平等的關係,不存在管理與被管理的關係;是當事人意思自治的結果,盡管高校的招生行為具有明顯的行政幹預和管控的色彩,但是哪個學生與哪個高校之間締結何種內容的教育合同仍然是基於高校和受教育者的自主選擇。②在2006①盛皓,吳宏.高等教育合同案件審理基本問題研究:析韓某訴南京藝術學院高等教育合同案[J].法律適用,2006(1-2):177.
②餘能斌,王申義,梅夏英.論教育合同[J].武漢大學學報,1996(6):45.
154年南京發生的“韓某訴南京藝術學院教育合同案”①之後,在司法層麵對學生與高等學校間教育合同的理解基本上界定為“特殊民事合同”。即基本參照《合同法》來闡釋和理解,但基於教育合同的特殊性主要體現在高校具有辦學自主權,可以自行設置和變更培養方案等教育教學內容,另外高校對學生具有一定的管理權力,因此,司法僅對教育合同進行全麵履行的審查,即僅審查高校是否編製了培養方案,並按照培養方案組織了教學;至於高校的培養方案和教學計劃是否科學合理,教學活動是否達到相應學科的教學標準和效果則不是司法審查的範圍。這種“特殊民事合同理論”在學者層麵有更加激進的理解,比如有的學者主張,高校的內部管理權限如處分權等類似於物業對業主的管理權,隻是為了公平維護每個業主的利益而已,不構成行政管理權。而學校的學曆學位證書以及學籍管理等權限,不過是行政機關的代理,而不是其能夠獨立承擔責任的。因此高等學校與學生之間的教育合同基本上是一種民事合同關係,隻不過具有教育合同的特殊性而已。②①原告韓某係南京藝術學院的研究生,2004年9月28日韓某以其母校違反高等教育合同未盡培養義務為由訴至南京市鼓樓區人民法院。韓某訴稱其於2001年10月以同等學力身份通過全國統考進入藝術學院學習,攻讀碩士學位,入學時與校方簽訂了“自籌經費研究生合同書”。但在攻讀碩士學位期間,藝術學院課程設置不合理,導師對其指導很少,碩士畢業論文其導師僅僅改動了幾個字。故訴請法院判令藝術學院返還學費24000元,並提交研究生培養計劃表、碩士論文草稿作為證據。藝術學院辯稱,其為原告提供了包括公共必修、專業必修、選修、補修、教學實習課在內的14門課程的教育和培養,且原告也接受了上述教育和培養,原告的導師對原告的學位論文的寫作提供了指導,原告已通過論文答辯並獲得了碩士學位。請求駁回原告的訴訟請求。被告向法院提供了“研究生培養計劃表”、“教學計劃表”、“學生成績課程登記表”、原告提交的“學位申請書”及韓某的碩士學位證書複印件等證據。江蘇省南京市鼓樓區人民法院在案件審理中依法向原告釋明:原被告之間簽訂的“自籌經費研究生合同書”是高等教育合同的一種,高等教育合同的履行可以分為合同的適當履行和合同的全麵履行,根據《高等教育法》第10條、第11條規定的大學自治原則,法院隻審查合同履行的全麵性,不審查合同履行的適當性。被告提供的證據能夠證明其已經全麵履行了合同義務。經法院釋明後,原告撤訴。盛皓,吳宏.高等教育合同案件審理基本問題研究:析韓某訴南京藝術學院高等教育合同案[J].法律適用,2006(1-2):176.
②蒲奕.性質特殊的高等教育合同:高校與學生關係的法學分析[J].高等函授學報(哲學社會科學版),2007(8).
155關於教育合同的構成要件,其中最主要的部分就是合同雙方權利義務的約定。“教育合同的內容是指教育合同主體基於教育合同所享有的權利和應承擔的義務。教育合同的內容主要是通過合同條款來確定。”①考慮到教育合同的特殊性,教育合同中的部分內容,如有關學籍管理、學位學曆證書授予等問題的約定基本上是國家法律法規規定的內容與標準,合同雙方對於上述法定內容基本上不具有商定的可能;而除國家法律法規強製性規定的內容外,其他關於教育教學、生活服務、學費繳納等內容都是非強製性條款,雙方商定的餘地比較大。由於高校在合同訂立過程中相比較受教育者而言了解更多的信息,具有更大的話語權,屬於強勢一方,而學生則處於弱勢一方。加之,教育合同多采用高等學校一方製作的格式條款,又放大了學校與學生之間的強弱關係。因此,在教育合同簽訂和履行的過程中,法律應側重保護合同弱勢一方———學生的權益。依據合同法上格式條款解釋的原則,當合同雙方就合同條款的理解產生爭議時,應做出對製作格式條款一方不利的解釋,在教育合同中可以理解為做出對製作格式條款的學校不利的解釋。因此,如學校與學生之間通過訂立明確的教育合同建立契約關係,那麼教育合同中約定的受教育者應具有的權利即視為對高校主張權利的合法依據。
(3)以特殊民事合同說來理解中外合作辦學教育合同從法定權利與約定權利的綜合考慮。中外合作辦學項目和機構的學生所享有的權利內容,既有來自法律規定的,與其他在籍學生所享有的同樣內容的權利;與此同時,由於中外合作辦學在教學內容、學位發放等諸方麵都不同於中外方高校的其他一般在籍學生,又產生了特殊類型的權利。這些基於中外合作辦學特殊環境產生的權利內容主要來自招生簡章中基於特殊教育計劃而由中外方辦學者對學生做出承諾所產生的約定權利。這些約定權利包括獲得特殊人才培養方案的課程內容和教學方案;獲得外方合作者一定比例的課程;在滿足一定條件後,獲得中外方學位證書;在特定教學階段可以獲得海外學習機會以及特定的學習環境和住宿條件等等。
①餘能斌,王申義,梅夏英.論教育合同[J].武漢大學學報,1996(6):46.
156如果學校與學生之間沒有訂立具體教育合同,那麼招生簡章中約定的內容或者在招生當時使用的培養方案就界定了學校與受教育者之間的教育合同具體內容。這種理解的前提在於如何理解招生簡章的性質,乃至牽扯到如何理解學校與學生的基礎法律關係性質。按照契約論的觀點,學生與學校之間具有平等的合同關係。招生實際是特殊的邀約和承諾的過程。學校發放錄取構成邀約,考生報到構成承諾。“辦學屬民事活動範疇,招生與報考均為學校和學生的民事法律關係……從高校、學生關係形成的過程來看,從招生、報考、錄取、注冊,這是一個達成合意的過程,亦即訂立合同的過程。這一過程充分體現了高校與學生的意思自治性。”①招生簡章在這個意義上就是一種合同法上的要約邀請,學生以填報誌願參加高考的形式向高等學校發出了要約,高等學校的錄取行為即可以理解為承諾,從而完成了整個教育合同的訂立,就此教育合同的全部權利義務關係成立,對雙方具有約束力。如果學生收到通知書三個月後還沒到學校報到,其學籍會自動從高校轉到省屬招辦,不影響來年的錄取工作。學生的報到注冊行為事實上是合同的生效條件的達成。這裏所區分的是合同的成立與生效的關係。考慮到錄取通知書實際上隻是一個非常簡單的確認性文件,據以確定教育服務合同的內容仍然是以招生簡章為依據的。在這個意義上前期的招生簡章,在後期錄取並實際注冊學籍之後,就轉化為了學校與學生之間的教育服務合同的組成部分。由於公立大學的招生受到教育行政管理部門的諸多管製,如教育行政部門製訂招生來源計劃、組織報名、體檢、考試及錄取規則等,學校隻在決定錄取與否以及專業調劑上具有有限的自主權。因此,考慮到高校與學生處於實際上的不平等地位,公立高校在法律上應理解為公務法人,因此公立高校的招生可以定義為一種“公共行政活動”。
針對上述不同觀點,筆者認為,從中外合作辦學的實踐而言,契約說中的“特殊民事合同說”的理解相對適合。理由在於,中外合作辦學涉及的不僅是公立高校,還涉及私立高校、私立高職高專和私立高中,因此,私立學校與學生之間的關係已經排除了公立高校中可能存在的行政因素,①湛中樂.論對公立大學招生爭議的司法審查[C]\/\/中國教育法製評論:第8輯.北京:教育科學出版社,2010:11.
157盡管私立學校的招生行為也同樣受到教育行政部門的管製,但仍不失為一種“受限的契約自由”。中外合作大學在法律地位上基本參照了民辦高校的定位,因此中外合作辦學的招生行為也是一種契約行為。即便是公立學校作為辦學者一方開展的中外合作辦學,招生簡章是以中外方高校的名義發出的,也應理解為契約行為。原因不僅在於中外合作辦學不是中方公立高校一方主體的招生行為,這種招生行為實際上也是一種契約行為。類似於公共采購中的招投標,招生簡章類似於招標公告,具有要約邀請的法律性質。隻不過是在救濟的過程中是按照行政法律關係進行救濟還是按照民事法律關係進行救濟的問題。在中外合作辦學過程中,盡管辦學者(包括中外方教育機構)與學生相比較而言仍處於優勢地位。在理解學生權利內容的問題上,隻要學生能夠舉證證明入學所依據的招生簡章和實際教學過程中可能存在的侵權問題,就可以通過民事訴訟來解決。實踐中大量的適用民事訴訟法舉證規則解決的案件中也有如公司法法律關係、保險法律關係中可能存在的主體不平等問題。在民事訴訟和證據法中也存在一些解決此類問題的規則,如對於格式條款做出有利於弱勢一方的解釋,申請法院調取證據等,都能夠部分解決學生一方舉證困難的問題。如果學生入學後,教育機構沒有按照教育合同的內容履約則會產生相應的契約責任。相反的方向分析,如果不將招生簡章理解為“要約邀請轉化為教育服務協議”的話,諸多詳盡的學生權益的內容將無法確定其外延和內涵,從而造成權益保障的重大障礙。
由於我國公辦教育,包括中外合作辦學主要涉及的高等教育、高等職業教育和高中教育的招生過程都是受到教育行政部門的嚴格監管的,因此公辦學校招生的數量、專業方向和基本標準都來自教育行政部門。公辦學校的招生簡章也是通過教育行政部門發布的。針對民辦教育的招生活動,《民辦教育促進法》第62條規定,發布虛假招生簡章或者廣告,騙取錢財的,由審批機關或者其他有關部門責令限期改正,並予以警告;有違法所得的,退還所收費用後沒收違法所得;情節嚴重的,責令停止招生、吊銷辦學許可證;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
3.中外合作辦學學生權益的具體內容中外合作辦學的學生在注冊過程中可能存在單方注冊和中外雙方注158冊的情況。出於保護學生權益的角度,無論是雙注冊還是單注冊,隻要學生在一方注冊入籍即應視為具有學生的法律主體地位,享有法律規定的法定權利和招生簡章承諾的全部約定權利。(1)一般性權利以高等教育中外合作辦學為例。對於注冊在籍的中外合作辦學項目或機構的學生的權利具體內容,可以參照部分法律法規對普通高等學校學生權利做出的規定。這些規定中的學生權利,當然也是高等教育層麵中外合作辦學的學生應平等享有的權利。《教育法》第43條規定了受教育者享有的五項基本法定權利:即:“參加教育教學計劃安排的各種活動,使用教育教學設施、設備、圖書資料;按照國家有關規定獲得獎學金、貸學金、助學金;在學業成績和品行上獲得公正評價,完成規定的學業後獲得相應的學業證書、學位證書;對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴,對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益,提出申訴或者依法提起訴訟;法律、法規規定的其他權利。”《高等教育法》第六章“高等學校的學生”中也列舉了高等學校在校生的權利和義務。《普通高等學校學生管理規定》(2005)的第二章“學生的權利與義務”第5條較為詳盡地規定了高等學校學生應享有的基本權利:“參加學校教育教學計劃安排的各項活動,使用學校提供的教育教學資源;參加社會服務、勤工助學、校內組織、參加學生團體及文娛體育等活動;申請獎學金、助學金及助學貸款;在思想品德、學業成績等方麵獲得公正評價,完成學校規定學業後獲得相應的學曆證書、學位證書;對學校給予的處分或者處理有異議,向學校或者教育行政部門提出申訴;對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益,提出申訴或者依法提起訴訟;法律、法規規定的其他權利。”李齊全等著的《大學生權利法律保護研究》以大學生這個特定群體為主體,針對其在接受高校教育過程中具有的受教育權、人身權、財產權、知識產權、知情權、參與管理權、公正評價權、安全權、物質幫助權、就業權等十大現實問題,進行了專題性和係統性研究。①綜合上述法律法規的規定和研究成果,筆者認為下述高校學生具有的一般性權利,也當然為中外合作辦學項①李齊全,吳萬群,李全文.大學生權利法律保護研究[M].合肥:安徽人民出版社,2010.
159目和機構的學生所享有:①學習權,即有權獲得所學專業的教育教學計劃所安排的符合一定質量標準的教育服務的權利,有權使用各種教育教學設施、設備和資料的權利;②獲得公正評價權,即獲得學校對其實際學術水平和道德風紀等方麵的公正評價,並在其認為未獲得公正評價時具有申訴的權利;③有限的成員權,即作為高校的成員有權組織學生團體,參與高校與學生權益相關的決策等;④在滿足學曆學位證書授予標準後,及時準確地獲得相應學曆學位證書的權利;⑤教育過程中的人格權,即保障其在受教育期間其人格尊嚴和人身權益不受侵犯,這方麵的權利包括人身與財產的安全保障權、隱私權、知情權等;⑥獲得獎學金、助學貸款、助學金等經濟權;⑦獲得救濟權,對學校給予的處分或者處理有異議,向學校或者教育行政部門提出申訴;對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益,提出申訴或者依法提起訴訟;⑧其他延展性權利。(2)特殊性權利對於中外合作辦學的學生而言,存在一些特殊的權利主張,如學生是否有申請退出中外合作辦學轉到普通相關專業乃至換專業,並要求返還差價學費的權利。學生的學習權是否囊括使用外方合作高校的設備、實驗室和圖書資料的權利。中外合作辦學學生在學期間出現安全事故造成財產和人身傷亡,是否可以向外方辦學者求償的權利等。上述中外合作辦學過程中出現的特殊權利主張,應本著以法定權利為法律依據,以約定權利為基礎,做出有利於學生權益保護的適當解釋來加以理解。如中外合作辦學的學習權的規定,主要參考學校招生過程中是否對使用外方高校的學習設備、圖書資料做出承諾,如沒有承諾則要審查外方高校與中方高校的合作辦學協議中是否具有該項內容,如在外方高校已經向中外合作辦學項目和機構開放相關設備、實驗室和圖書資料做出承諾的情況下,應得出判斷,中外合作辦學項目和機構的學生的學習權利可以延伸到外160方在合作辦學協議中承諾向學生開放的設備、實驗室和圖書資料。學生是否有權要求退出合作辦學項目和機構的學習轉到中方高校的相同或者相關專業,並要求返還學費差價的問題。可以參照關於利用外方設備圖書的權利的邏輯來理解。另外,目前還存在其他問題,如由於學籍無法在學信網查詢以及必須在學曆學位認證書下發之後才能報名參加考試,導致應屆的合作辦學單獨招生無法參加全國研究生統一考試而耽誤一年時間。因此,政策保障措施應加強人性化考量,針對中外合作辦學的特殊情況能夠出台在招生、就業層麵更多有效的保障措施,如將學生學籍注冊納入學信網查詢,提前並提速學位證書認證程序等,為中外合作辦學學生提供更加公平的教育環境和就業機會。另外,有些實施外國教育機構學曆學位教育的項目,麵臨學生不能如期取得外國學曆和學位或出國留學無法取得簽證的問題。外國高校的收費行為需要進一步規範,以保障學生的經濟權益。
4.學生權益的救濟(1)求償主張對象中外合作辦學學生在學期間出現安全事故造成財產損失和人身傷亡,是否可以向外方辦學者求償的權利問題。根據中國法律,一般侵權法上的侵權構成要件(主體適格、有侵權行為、過錯因素、因果關係、損害後果)適用於學校傷害事故。但《侵權責任法》的規定區分了成年人與未成年人,校園責任上存在差異。中外合作辦學隻有高中階段涉及《侵權責任法》上規定的已滿8周歲未滿18周歲的限製行為能力人的傷害事故責任。《侵權責任法》第39條規定:“限製民事行為能力人在學校或者其他教育機構學習、生活期間受到人身損害,學校或者其他教育機構未盡到教育、管理職責的,應當承擔責任。”第40條規定:“無民事行為能力人或者限製民事行為能力人在幼兒園、學校或者其他教育機構學習、生活期間,受到幼兒園、學校或者其他教育機構以外的人員人身損害的,由侵權人承擔侵權責任;幼兒園、學校或者其他教育機構未盡到管理職責的,承擔相應的補充責任。”我國關於校園傷害的部門規章教育部《學生傷害事故處理辦法》認定校園財產損失和人身傷亡的侵權責任主要考慮的因素是:財產損失和人身傷亡發生的地點、活動和場地管理人責任和當事人過錯。根據《學生傷害事故處理辦法》第2條的規定,在校學生傷害事故主要是161指在學校實施的教育教學活動或者學校組織的校外活動中,以及在學校負有管理責任的校舍、場地、其他教育教學設施、生活設施內發生的,造成在校學生人身損害後果的事故。構成學生傷害事故的基本條件是:第一,受傷害的主體必須是在校學生。在校學生是指在國家或者社會舉辦的全日製的中小學、各類中等職業學校、高等學校中進行全日製就讀的受教育者。第二,損害地點具有特定性。事故的發生地必須是在學校實施教育活動或學校組織的校外活動的場所,以及在學校負有管理責任的校舍、場地、其他教育教學設施內。第三,損害時間的特定性。事故須是在校學習、生活及參加學校組織的校外活動期間發生的。①該《學生傷害事故處理辦法》第8條中的歸責原則也強調了發生學生傷害事故,造成學生人身損害的,學校應按照《侵權行為法》的相關法律法規承擔相應的事故責任。《學生傷害處理辦法》的第9條細化了12種學校應承擔相應責任的情形,在第12條中規定了學校已經履行相應職責,行為並無不當,不承擔法律責任的情形。學生自殺、自傷的,如學校履行了相應職責,行為並無不當,學校無法律責任。同時該《辦法》也在第10條中規定了學生或未成年學生監護人存在過錯的五種情形;在第11條和第14條分別規定了校外責任人責任和教師、其他工作人員責任。由此判斷,中外合作辦學,尤其是在高等教育階段的中外合作辦學在校生如發生人身傷害事故,確定賠償責任的關鍵是發生事故的場所和時間。考慮到中外合作辦學的項目和非法人機構的學生在國內辦學方,即國內大學學習期間,且符合上述法律要件時,承擔賠償責任的首要主體是中方辦學者,即便傷害是由外方教育教師在實施職務行為時造成學生人身傷害的,基於發生的地點是在中方大學,中方大學仍應承擔賠償責任。另一個原因是大部分的中外合作辦學的學生管理義務是在中方,在外方沒有參與學生管理的情況下,損害發生也不在外方校園內,要求外方承擔學生傷害賠償責任不符合邏輯。從侵權法的角度,外方沒有實質參與損害行為,或者對損害行為沒有過錯的情況下,不能要求外方承擔賠償責任。對於發生在中方教育機構中的學生傷害事故,在外方沒有參與學生管理,對損害發生沒有參與也沒有過錯①國務院法製辦公室.中華人民共和國教育法典[S].北京:中國法製出版社,2016:415.
162的情況下,即便學生已經注冊了外方學籍,外方也不承擔賠償責任。但如果學生傷害事故發生在學生在外方學習期間,考慮具體情形,外方應承擔主要責任。這種域外傷害事故的處理,還涉及外方國家法律的適用問題,較為複雜,一般而言都會應用損害發生地的法律進行責任確定和賠償。如在中國通過司法等程序開展救濟,可以依據《侵權責任法》和《學生傷害事故管理辦法》,參照中方教育機構組織的校外活動來確定法律責任。(2)權益救濟渠道中外合作辦學涉及外方教育機構課程和師資的引進,對於學生和家長來說存在更加嚴重的信息不對稱問題,學生和家長對外方高校的了解程度、對課程設置及其教師資源設置的合理性問題都缺乏了解。因此,保護學生權益的途徑一方麵要加強信息公開,通過官方網站、政府監管網站上定期公布和更新中外合作辦學機構和項目的辦學類型和層次、專業設置、課程內容和招生規模、收費項目和標準、質量監管機構評估評價結果等有關情況,接受社會和利益相關方的監督。另外,對身處教育過程中的學生而言,應充分告知其合法權利的內容,並在校內建立有效的學生申訴和權益保護渠道。如學生權益申訴委員會,建立和公布學生權益申訴和處理程序和辦法等。在校內權益保障機製失效的情況下,學生可以通過向主管該高校的教育行政機關提出申訴,或者通過司法機關以提起民事訴訟的方式加以解決。學生和中外合作辦學機構之間的權益糾紛,從法理上可以將誰作為被告的問題。如果是中外合作大學中出現的學生權益侵害,顯然比較清楚,即以中外合作大學為被告。但如果是中外合作辦學非法人機構,由於其在法律上為隸屬於中方的教育機構,因此在民事訴訟中應以中方教育機構為被告,如涉及外方的學籍問題和到外方校園進行的教育內容和學位發放問題,若選擇在中國訴訟,筆者認為可以將中方教育機構列為被告,同時將外方教育機構列為共同被告。
《教育法》第44條中規定的受教育者義務、《高等教育法》第五章中規定的高等學校學生的義務,以及《普通高等學校學生管理規定》第6條中規定的高校學生在校期間應履行的六項義務,對於中外合作辦學的學生來說同樣適用。
163(二)教職工及其權益保障中外合作辦學應著力於域外優質教育資源的引進,其中具有國際教學與研究水準的高水平師資的引進是重中之重。一般來說,中外合作辦學機構所聘任的教師和管理人員分為三類:一類是具有法人資格的中外辦學大學直接聘任的中外籍教師,一類是由中方辦學教育機構聘任的教師,另一類主要是外方教育機構選派前來任教的外籍教師。實踐中,中外合作辦學項目和機構的教師不論其來源,還分為兼職和專職兩種類型。中外合作辦學教師來源與身份上的複雜結構造成了中外合作辦學實踐中教師選聘、管理和權益保護較為複雜的局麵。
1.中外合作辦學教師資格條件與來源根據現有法律法規的規定,中外合作辦學的教師及管理人員應符合《條例》中的基本資質條件。《條例》第27條規定“中外合作辦學機構聘任的外籍教師和外籍管理人員,應當具備學士以上學位和相應的職業證書,並具有2年以上教育、教學經驗”。對此,中方辦學者應當在開展合作辦學的過程中與外方辦學者明確教師資質要求。而且,《條例》規定的僅僅是基本的底線要求,優質師資,特別是高等教育的優質師資往往遠遠高於這個標準。因此雙方可以在合作協議中就引進師資的標準根據具體外方國家和教育機構的實際情況進行明確的溝通,並將師資標準明確寫入合作協議,以確保未來教育教學活動的高水準。在明確教師資質標準的過程中,盡量不要使用“骨幹教師”“核心師資”此類模糊的語言,而應當使用具體的、確定性強的標準型表達,如“助理教授以上”等。尤其是在外方本身可能存在師資不足,需要專門為在中國的合作辦學項目和機構進行招聘的情況下,協議中明確較為嚴格的師資標準是保障引進師資質量的重要基礎。盡管無法將每一門課的授課教師以合同的形式約定不變,但是明確一個合理的師資標準是可行的。在合作過程中,如外方無法提供適格教師參與教學,需要承擔違約責任,這對外方辦學者形成了比較有力的約束。在外方合作院校自身教師選聘標準很高的情況下,中方合作院校也完全可以在協議中約定,合作辦學外方選聘的外籍教師應不低於外方自身教師的學術和教學標準,並通過外方院校的教師選聘機製來保障教師的高質量。而且在為本項目和機構進行招聘的過程中,以該外國教育機構名義在國際上招聘的教師,其水平不僅164應當獲得外國教育機構的認可,也應當獲得中國教育機構的認可。中方對外方選聘和指派教師的資質有充分的知情權和參與權。目前的問題是,有些中外合作辦學申報文件中所列舉的大部分外方教育機構的骨幹教師並未到中國參與合作辦學授課,而是由資曆淺、缺乏教學經驗的年輕教師替代,盡管也能達到法定最低標準,但已經遠遠低於合作的預期。
需要注意的是,合作辦學過程中各方的焦點都集中在域外優質教育資源的引進上,反映在教師選聘問題上就是全部關注集中在外方選聘教師和外籍教師的資質上,而忽略了中方合作教育機構選派教師的資質問題。由於合作辦學專業往往在辦學伊始都需要從現有的院係、現有的專業教學人員中抽調教師,無疑將占有其他院係的師資,影響甚至衝擊現有院係和專業的教學管理和質量保障,因此,難免受到來自相關專業院係的阻力。相關院係不願意將優質的師資與合作辦學項目和機構分享。實際教學中,原有專業院係的教學安排往往優先於合作辦學的教學安排。即便是選派了優秀的教師,可能也隻是帶著“賺外快”的心態來從事教學。部分合作辦學機構和項目的專任教師,由於與現有學科專業處於不同的院係,也可能造成個人發展和學術合作上的困難。由於現有的大部分合作辦學項目和機構中方教育機構選派教師承擔的工作量往往都在50%以上,因此,保障合作辦學中方教師的資質和優質,才能與外方優質的師資對接,形成在教學和科研層麵的促動和交流,推動中國教育質量的發展。實踐中,大量的合作辦學中方教師缺乏國際教育背景,尤其是在一些合作辦學外方是非英語國家,如俄羅斯、德國、法國等國家的情況下,中方教師的外語基礎遠遠達不到與外方進行交流的程度。因此在課程對接和教學科研合作層麵無法溝通對話,也影響了中外合作辦學教學質量的整體提升。部分中方院校通過選派教師赴外方培訓、為外方教師提供中文語言培訓等方式方法盡量打通中外方教師的溝通障礙,能夠起到一定的效果,但仍然存在中外方教師溝通不足的問題。這一問題的根本解決還是建立自己的穩定的合作辦學的專職師資隊伍,而不能總是依賴“借師資”的方式組織教學。最終合作辦學師資發展的目標應該是通過合作辦學的開展打造一支高水平的、國際化的專業師資隊伍,為推動中國相關領域教育的發展儲備高端人力資源。
1652.師資安排應避免“飛行教授”與“巡回教授”《條例》第27條規定“外方辦學者應當從本教育機構中選派一定數量的教師到中外合作辦學機構任教”。按照教育部引進優質教育資源的實質要求,外國教育機構教師擔負的專業核心課程的門數和教學時數應當占中外合作辦學項目全部課程和全部教學時數的三分之一以上。在實踐中也存在教學時長縮水和“飛行教授”集中授課的問題。外方教育機構選派教師的教學時長如果在合作辦學協議中明確作為外方義務進行了約定,將會起到實質的約束作用,否則,外方將要承擔違約責任。而“飛行教授”現象在中外合作辦學實踐中幾乎是一種普遍現象。由於外方教師,特別是自身教師無法實現專職來華任教,往往隻能抽出幾周時間來華。不得不將如若正常安排要在幾個月內,甚至一年內完成的課時任務在幾周內上完。盡管通過這種短期集中授課的方式,使部分資深外方教師能夠來華參與合作辦學,但由於短期強化違背了教學的基本規律,對學生的學習效果產生了不良影響,降低了合作辦學的教育質量。這一問題成為中外合作辦學的通病,也是令中外合作辦學者特別頭痛的問題。近期的中外合作辦學評估評審,特別強調了這一問題,要求合作辦學就外方師資作穩定的、現實的、可持續的安排,以保障教學質量和學生權益。因此,絕大多數的合作協議中都對外方教師的授課時長和方式進行了約定。比較普遍的是約定每學期或者每學年,外方必須指派幾名專職教師常駐教學,盡量減少“飛行教授”的現象。合作辦學機構往往一方麵強調外方必須選派一定數量的常駐專職教師,一方麵專門招聘新的專任外籍教師再輔之以其他方式邀請的外籍教師,來保障穩定的外籍教師隊伍。隨著機構運營的成熟,逐漸具有一定的辦學結餘,則可以通過高薪吸引高質量穩定的外籍師資隊伍。部分合作辦學項目和機構還通過與所在的中方高校共享合作辦學優質外籍師資資源,將引進課程向本校相關專業開放的方式獲得中方院校的經濟和政策支持,從而吸引優質的外籍教師來華任教。除“飛行教授”現象外,中外合作辦學實踐中還存在其他引進外籍教師方麵的不規範做法,如改變教學計劃和培養方案的課程實踐安排,將一個外籍教師的課程在同一時間合並多個年級一起上,諸種影響教學效果的現象也亟待規範。
有一些外方院校在中國已經舉辦了多個層次多個專業的項目和機166構。如德國某應用技術大學,截至2016年7月在中國已經舉辦了6個專科項目、4個本科項目和1個機構,涉及工程、化工、經濟等多個專業。上述項目和機構共享了德語教師、基礎課程如數學等教師和相同及相近似專業的教師。一個教師一次派遣來華,在多個項目之間流動安排短期授課,業內稱“巡回教授”。“巡回教授”對於外方來說節省了成本,提高了人力資源的利用率,但一個外籍教師在多個相關的合作辦學項目和專業授課,一方麵造成短期集中授課,學生沒有時間複習跟進,嚴重影響學習效果;另一方麵也造成外籍教師短期高負荷教學,非常疲累,對在華行程後半部分的教學造成一定影響。“巡回教授”的出現事實上是外方來華開辦過多中外合作辦學項目和機構的必然後果,因此對於不愛惜自身聲譽的部分外方大學來說可以節省成本,提高人力資源利用率。但教育行政部門已經發現了這一問題,並明確提出嚴控外國高校以中外合作辦學為名在中國開辦多個辦學點“連鎖店”的現象。一般來說外方在華辦學超過3個項目的,原則上不再審批新的項目。
3.生師比與引進師資的計算目前按照教育部2014年《普通高等學校基本辦學條件指標(試行)》的規定,高等教育生師比的合格標準如表4-1所示。
表4-1高等教育生師比合格標準表本
科具有研究生生均教學行生均教學科生均圖書學校類別生師比學位教師占政用房(平研儀器設備(冊\/生)專任教師的方米\/生)值(元\/生)比例()%
綜合、師範、民族1830145000100院校工科、農、林院校183016500080醫學院校163016500080語文、財經、政法18309
3000100院校體育院校113022400070藝術院校113018400080167表4-2高職(專科)生師比合格標準表高職(專科)具有研究生生均教學行生均教學科學校類別學位教師占生均圖書生師比政用房(平研儀器設備專任教師的(冊\/生)比例()方米\/生)值(元\/生)%
綜合、師範、民族181514400080院校工科、農、林院校181516400060醫學院校161516400060語文、財經、政法18159
300080院校體育院校131522300050藝術院校131518300060這一標準要求:(1)聘請校外教師經折算後計入教師總數,原則上聘請校外教師數不超過專任教師總數的四分之一。(2)凡生師比指標不高於表中數值,且其他指標不低於表中數值的學校為合格學校。
在依據該標準進行計算時,辦學條件指標測算辦法具體計算標準如下:折合在校生數=普通本、專科(高職)生數+碩士生數×1.5=+博士生數×2+留學生數×3+預科生數+進修生數+成人脫產班學生數+夜大(業餘)學生數×0.3+函授生數×0.1。
全日製在校生數=普通本、專科(高職)生數+研究生數+留學生數+預料生數+成人脫產學生數+進修生數。
教師總數=專任教師數+聘請校外教師數×0.5。生師比=折合在校生數÷教師總數。
具有研究生學位教師占專任教師的比例=具有研究生學位專任教師數÷專任教師數。
中外合作辦學舉辦本科及專科也應該按照上述標準執行,也隻有達到這個師生比測算的合格標準才能確保教育教學的質量。尤其是在中外合作辦學過程中,學生麵對語言學習和專業學習的雙重壓力,麵對跨文化168交流和國際教育環境的挑戰,需要與教師建立更加充分有效的溝通,獲得更多的學業指導。而目前的中外合作辦學實踐中,生師比標準計算不規範的現象仍然存在。尤其是辦學伊始,辦學依賴中外辦學者選派來授課的教師,這些教師本身也還承擔著大量的本部的教學與科研工作,很難完全投入中外合作辦學的教學,但在計算師資量的時候並沒有按照上述外聘教師標準進行折算。在申報材料中往往列舉了辦學雙方的知名學者和教師,但這些教師未必將來都能到合作辦學項目和機構中授課。還有的申報材料中僅單獨列舉了課程和教師,並未將課程與教師對應,造成評審者無法判斷課程引進與師資引進的真實性和關聯性。這種依賴短期教師、兼職教師、非專任教師組織的教師隊伍很難為中外合作辦學的學生提供穩定持續的、質量可靠的教育教學服務。項目運營成本、薪酬待遇、本部教師資源有限和外籍教師來華長期任教的意願不強等原因造成了中外合作辦學教師隊伍以短期、流動教師為主的局麵。為了對這種情況進行彌補,部分外方高校充分運用網絡視頻會議、電子郵件和專業的課程學習係統通過線上學習彌補外籍教師集中授課造成的師生交流不足問題。甚至有的高校通過網絡課堂的形式實現部分授課。盡管這種麵授不足線上補的做法初衷是好的,但這種網絡授課形式應有所控製。外方不能主要通過網絡授課完成教學,而應主要以麵授形式實現。線上交流和課程輔導作為麵授的必要補充是可以的,但如果完全或者主要是線上形式授課,或者線上授課內容為未經審批的新的教育內容和形式,則會影響到對該行為性質的認定。通過遠程教育服務屬於跨境交付,不屬於中外合作辦學的上位概念———商業存在的界定,而且在WTO中國教育服務貿易開放的承諾中並沒有承諾開放跨境交付這一形式。
4.教師聘任與發展關於教師的聘任機製,由於教師實行聘任製管理,聘任方與受聘教師之間應簽訂勞動合同,建立勞動合同關係。《實施辦法》第46條規定:“中外合作辦學機構與項目教師、管理人員的聘任,應當遵循雙方地位平等的原則,由中外合作辦學機構(主要指獨立法人機構)和舉辦中外合作辦學項目的中國教育機構與教師和管理人員簽訂聘任合同,明確規定雙方的權利、義務和責任。”中外方辦學者原有師資的聘任當然是通過各自的人事聘任係統簽訂勞動合同建立的。中外方辦學者可以在合作協議中具體169約定,專門為合作項目和機構選聘的教師,由哪一方完成選聘,並與教師簽訂勞動合同。雙方也可以約定為合作項目和機構招聘的教師由哪一方簽訂聘任合同。(中外合作大學可以直接聘任教師。)當然不同的勞動合同隸屬關係決定了薪酬待遇、福利標準、勞動保險等一係列的權利義務的內容。中外合作辦學項目和機構的教師無論是哪一方選聘的,均享有與中外方教育機構中其他教師同等的權利,承擔同等的義務。為保障教育教學質量,教學過程中所有經雙方辦學者聘任,從事中外合作辦學的教師,都應該符合聘任方的標準,尤其是符合師資聘任標準較高一方的標準。任意降低師資評聘標準無疑會嚴重影響教育教學質量。另外在辦學過程中,中方辦學者還應當適當了解外方教師管理的基本製度和規定,以提高辨識外方誠信度的能力。如開辦研究生層次的中外合作辦學,合作方在本校的研究生教育中是否有研究生導師資格的認定。達到研究生導師標準的外方教師才能夠作為合作研究生項目的師資引進,否則可能會導致研究生畢業後因為導師資質問題無法拿到外方的研究生學曆學位證書。還有的國家,如德國,其法律法規對於公立大學教師的編製、評聘、資質、兼職等都有嚴格的規定。中方在合作過程中應充分考核外方教師資質及來華授課是否存在法律障礙。在充分了解外方教師資質的情況下才能保障優質教育資源引進。