廈門大學中外合作辦學研究中心《中外合作辦學質量工程係列叢書》編輯委員會高級顧問:瞿振元白章德主
任:潘懋元副主任:林金輝連進軍委
員:(按姓氏筆畫為序)王璞王大超葉光煌白章德馮偉哲華長慧連進軍餘小波林金輝林夢泉趙彥誌胡建華查強俞立中蔣凱蔣東明譚貞潘懋元瞿振元GerardA.Postiglione主
編:林金輝序言以法治精神助推中外合作辦學提質增效廈門大學中外合作辦學研究中心在出版一係列中外合作辦學專著的基礎上,於2014年3月推出了“中外合作辦學質量工程係列叢書”,每年麵向海內外征稿。中外合作辦學法律問題研究是中外合作辦學研究的重要方向,我們十分重視這一研究方向的係統研究。教育部國際合作與交流司陳大立處長的大作《中外合作辦學法律問題研究》於2014年3月成為本叢書出版的第一部中外合作辦學法律問題專著,時任教育部副部長郝平先生親自為陳大立博士的這本著作作序。李曉輝副教授是中外合作辦學科學研究的後起之秀,在相關領域造詣甚深,在教育部中外合作辦學評議、評估中也發揮了很好的作用。她於前年向編委會提交出書計劃,我們當即表示歡迎。我很高興看到她的這本《中外合作辦學:法律製度與實踐》問世,並樂意為之序。
隨著我國教育對外開放事業的發展,中外合作辦學取得了令人矚目的成就。目前中外合作辦學在校生規模接近60萬人,中外合作辦學已經成為我國社會主義教育事業的重要組成部分。2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於做好新時期教育對外開放工作的若幹意見》(以下簡稱《意見》),對中外合作辦學事業發展提出了改革創新、提質增效的新要求。《意見》明確指出,中外合作辦學要“完善準入製度、改革審批製度,開展評估認證,強化退出機製”。
中外合作辦學的發展曆程證明,完善的法律製度是推動中外合作辦學事業規範發展的重要保障,法治化是實現中外合作辦學健康有序發展的重要途徑。1995年出台的《中外合作辦學暫行規定》賦予了中外合作1
辦學明確的合法地位,中外合作辦學開始進入良性發展階段;2003年出台的《中外合作辦學條例》(以下簡稱《條例》)以及2004年出台的《中外合作辦學條例實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)使中外合作辦學進一步規範化;近年來,在中外合作辦學審批和過程監管中,對辦學行為合法合規性的審查得到越來越多的重視。數據顯示,中外合作辦學者的法治意識逐漸增強,中外合作辦學法律文本的質量也在逐步提高。
實踐證明,《條例》及其《實施辦法》對中外合作辦學的發展發揮了重要作用,做出了重要貢獻。目前,中外合作辦學進入了新的發展時期,《條例》及其《實施辦法》仍將發揮重要作用;然而,在新形勢下,《條例》和《實施辦法》的有些條款與新時期中外合作辦學的新實踐漸不適應,存在調整乏力或缺失的現象,需要修訂。目前,《實施辦法》的修訂工作已經啟動,一係列新的政策文件也正在緊鑼密鼓的起草之中。新一輪的法律修訂和政策調整將為中外合作辦學改革創新、提質增效營造一個更加具有操作性、更完善的法律與政策環境。與此同時,伴隨著對過程監管的強調,中外合作辦學過程的合法合規審查將通過行政監管、質量評估等方式進一步加強。在過程監管中,協議與章程的落實、學生與教職工權益的保障、財務稅收狀況以及內部治理結構的運行等方麵,都將成為合法合規審查和風險控製審查的重要內容。
當前,應全麵深入梳理與中外合作辦學相關的現有法律法規和政策文件,進一步完善法律製度,有針對性地解決中外合作辦學出現的法律問題,為辦學者、監管方和社會利益相關方提供專業的法律意見和建議。越來越多的法律人投入到中外合作辦學法律事務的實踐與研究中來,李曉輝副教授就是其中之一。近年來,李曉輝副教授深度參與中外合作辦學法律事務,承擔了大量的相關工作,積累了豐富的中外合作辦學法律經驗。她充分發揮其法學理論專業的思辨分析能力和比較法研究的寬廣視野,以令人欽佩的鑽研精神開展了大量的資料搜集、理論分析、實證研究等相關工作。她承擔了教育部國際司的專項課題,組織研究了中英文版本的中外合作辦學機構(獨立法人與非獨立法人)協議與章程示範文本、中外合作辦學項目協議示範文本,發表了多篇中外合作辦學法律問題的專業論文。本書是她近年來中外合作辦學法律事務實踐經驗與理論研究的總結性成果。
2本書從厘清概念開始,係統分析了中外合作辦學協議與章程的起草及其質量保障等相關法律製度與實踐問題,介紹了國外學位製度與跨境教育規治問題,明確了中外合作辦學的法律責任和退出機製等。本書提出了“以法治精神助力教育國際化、推動中外合作辦學事業健康發展”的核心觀點,堅持“問題意識”和“研究導向”,為辦學實踐提出了很多中肯的建議。相信本書接地氣的研究能夠為中外合作辦學各方開展工作提供有益的幫助,並能引發更多、更深入的思考,共同為推動中外合作辦學事業的法治化發展做出更多的貢獻。
林金輝於廈門大學中外合作辦學研究中心2017年1月23日3
目錄緒
論中外合作辦學法治化之時代課題１第一章中外合作辦學法律概念及法律淵源４一、中外合作辦學法律概念解析４二、中外合作辦學與相關概念的區別２１三、中外合作辦學的法律淵源２４第二章中外合作辦學協議與機構章程４５一、中外合作辦學協議的法律性質與框架４６二、合作協議的一般條款４８三、合作協議的實質條款５９四、政府參與的中外合作辦學協議框架安排９１五、中外合作辦學機構章程與協議的功能區分９７六、中外合作辦學機構章程的專有內容１００七、中外合作辦學機構章程部分章節示例１０１八、關於協議和章程的形式要件１１２第三章中外合作辦學質量保障法律問題１１４一、現行法律法規梳理及解析１１５二、中外合作辦學質量保障體製１１９三、中外合作辦學質量保障機製１２４１
第四章中外合作辦學實際問題法律分析１４０一、財務問題１４０二、中外合作辦學相關方權益保障１５２三、中外合作辦學實踐中存在的其他問題１７１第五章中外合作辦學與國外學位製度１７７一、主要外方辦學者來源國學位框架１７８二、中外合作辦學外方文憑發放的相關問題１９４第六章中外合作辦學與跨境教育規治１９９一、聯合國教科文組織(UNESCO)和經合組織(OECD)的跨境教育標準２００二、歐盟的跨境教育監管規則２０２三、英國的跨境教育監管規則２０４四、澳大利亞的跨境教育監管規則２１１五、德國、法國的跨境教育監管２１９六、美國的境外教育監管２２５七、教育輸入國方麵２３０第七章中外合作辦學的變更、終止與法律責任２３２一、中外合作辦學事項的變更２３２二、中外合作辦學機構與項目的終止２３７三、中外合作辦學法律責任２４６結語法治助力教育國際化２５４參考文獻２５７致謝２６２編者的話２６４２
緒論中外合作辦學法治化之時代課題教育對外交流伴隨著中國現代教育發展的百年曆史。盡管經曆了不同時期的或活躍或低迷的兜兜轉轉,但中國教育的對外交流從未停止過。在中國現代教育的對外交流史上,合作辦學扮演了重要的角色。中外合作辦學的發展史也是該項事業法治化進程不斷深入發展的曆史。中國現代的科學與人文教育在發展之初就受益於中外合作的辦學模式。早期的合作辦學機構有1876年創辦的上海格致書院、1908年創辦於青島的中德高等學校、1909年中英焦作路礦學堂、1912年北平的法文預備學校以及後來的哈佛-燕京學社等。中國還在法國設立了合作大學裏昂中法大學。在莫斯科,由蘇聯出資,中蘇合辦了莫斯科中山大學。這些跨國教育機構對於中國發展現代大學教育具有突出的引領和示範作用,在管理運作法治化方麵,也提供了曆史的借鑒。如上述合作辦學普遍重視協議和章程,如裏昂中法大學在1921年創建之初,中法雙方簽署了《裏昂大學與中國大學聯合會協定》、《中法大學協會章程》和《裏昂中法大學組織條例》等協議文本。再如建立平等有效的管理架構方麵,在裏昂中法大學,由裏昂中法大學協會擔任管理者,總部設在裏昂大學。協會的最高權力機構為董事會,負責財務和行政管理。董事會一年召開兩次會議,平日由常務董事會處理具體事務。常務董事會由4名法方人士和3名中方人士組成,其餘的會員和會長都是中法各半。裏昂中法大學校長由中方擔任。①再如,1928年創立的哈佛-燕京學社,在哈佛和燕京設立兩個基地,總部設①葛夫平.關於裏昂中法大學的幾個問題[J].近代史研究,2000(5).
1在哈佛大學,其領導機構由9人董事會和5人執行委員會組成。燕京方麵設北平管委會,負責管理學社在北京的研究工作。雙方主體地位平等,而且都受學社規章的約束。雙方在年度規劃和預算等問題上能夠平等協商達成一致。穩定的機構、有序的組織助力哈佛-燕京學社成為彼時國學研究的翹楚。①新中國成立後,教育對外交流主要局限於蘇聯和亞非拉國家。以中外合作辦學形式引進教育資源的融冰時期主要是20世紀80年代,出現了一批諸如南京大學-約翰霍普金斯大學中美文化中心等中外合作辦學機構,但規模和影響都不大。進入90年代,中國改革開放進入深層次發展階段,中外合作辦學項目和機構開始大量增加,但出於經驗不足和各種顧慮,合作辦學在政策法規上還處於保守的階段。1992年原國家教委發布《關於國外機構或個人在華辦學等問題的通知》(教外辦〔1992〕135號),提出對中外聯合辦學原則上不接受,特殊情況報國家教委審批;對中外合作聯合辦學,聯辦培訓中心均應在談判前先行請示,未經批準,不得對外允諾等。
中外合作辦學進入比較規範的操作階段是在1995年原國家教委頒布《中外合作辦學暫行規定》之後。該暫行規定賦予了中外合作辦學以明確的合法地位,中外合作辦學開始進入良性發展階段。2001年中國加入WTO之後,由於中外合作辦學是中國對外教育服務貿易商業存在形式的承諾,中國政府必須對大量中外合作辦學申請采取慎重的、負責任的態度。為了進一步規範合作辦學事業的準入、辦學形式等問題,2003年國務院正式出台了《中外合作辦學條例》(以下簡稱《條例》),並於同年9月開始實施。隨後2004年6月,教育部頒布《中外合作辦學條例實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)進一步整頓和清理中外合作辦學項目和機構。由此,規範中外合作辦學行為最為重要的兩個法規出台,中外合作辦學事業進入了比較規範的法治軌道。
根據《中外合作辦學發展報告(2010—2015)》統計,截至2016年3月,全國經審批機關批準設立或舉辦的中外合作辦學機構和項目已經達到2403家;其中,高等教育中外合作辦學機構和項目約占總數的90%。
①蘭軍.跨境教育研究[M].北京:中國社會科學出版社,2010:316.
2全國中外合作辦學的在校生規模約56萬人,其中高等教育中外合作辦學在校生規模約46萬人,高等教育中外合作辦學畢業生已經超過160萬人。①中外合作辦學已經成為中國教育體係的重要組成部分。隨著中外合作辦學體量的增長,辦學從規模增長發展到質量與效益提升階段。伴隨著中國教育法製發展,中外合作辦學的法治化程度也在不斷提升,從項目籌備申報到行政審批與管理再到依法合規辦學,從質量保障到退出機製,在《條例》和《實施辦法》的規製之下形成了較為嚴格的準入標準和辦學規範。
但一方麵受製於我國教育法製總體上仍處於尚不完善成熟的階段,一方麵由於中外合作辦學的多層次、涉外性的特殊屬性,中外合作辦學的諸多法律問題沒有得到足夠的關注和充分的討論。在學術研究方麵,法學學科分類中,中外合作辦學法律規製的上位法律部門是教育行政法,而教育行政法在繁複龐雜的行政法體係中也仍然隻是一個很小的分支,法律專業人士參與有限,法學研究投入不足,這也是中外合作辦學法律研究與谘詢業務發展不充分的原因之一。本書的研究建立在筆者近年從事中外合作辦學法律事務過程中積累的大量文本和辦學實踐活動的一手經驗基礎上,力圖基於現行立法和辦學實踐,從法律的角度解析現實辦學和監管中出現的突出問題。具體而言,本書的研究試圖達到下述目的:第一,厘清現有的調整中外合作辦學不同內容法律規範之間的層次結構與相互關係,對法律法規做出學理解釋,為實際辦學提供法律參考。與此同時,發現現行立法中不適應辦學需要的條款,暴露製度與實踐之間的張力,為修改《條例》和《實施辦法》提供理論支撐。
第二,從法律製度層麵回應中外合作辦學實踐中出現的現實問題和熱點問題,嚐試給出法律上的恰當理解與分析,以便辦學者更好地以法治思維開展辦學。
第三,檢視部分國外關於境外辦學的法律法規,為合作辦學提供借鑒和參照。
通過上述工作,溝通法律與實踐,打通理論與操作,以推進中外合作辦學的法治化,提升質量,保持中外合作辦學的良好發展勢頭。
①林金輝.中外合作辦學發展報告(2010—2015)[M].廈門:廈門大學出版社,2016:序1.
3第一章中外合作辦學法律概念及法律淵源中外合作辦學的興起從國家層麵來看主要滿足兩個目的:一是引進優質教育資源,促進教育國際化,進而推動中國教育事業的發展;二是實現WTO教育服務貿易承諾,許可WTO成員方的教育以中外合作辦學的形式進入中國。隨著合作辦學事業規模的不斷擴大和認識的不斷成熟,回頭檢視合作辦學各個層次和諸種形式,我們發現中外合作辦學過程中存在很多源於根本概念的困惑。比如很多中外合作辦學項目申請的合作內容其實是校際交流和學生交換,部分高中層次的中外合作辦學完全為中方主導,成為留學預備校;一些個人在海外注冊教育公司再回國舉辦中外合作辦學從而實現曲線的民辦教育等。這些問題都與對中外合作辦學核心法律概念的理解具有直接的關聯。究竟什麼是中外合作辦學?其主體、內容、宗旨應該如何把握?筆者嚐試在現有法律製度框架之下,以《條例》及《實施辦法》為基準,參照其他相關法律法規,結合中外合作辦學的各級各類實踐,對中外合作辦學的法律概念加以澄清,為辦學者開展辦學和教育行政部門進行監管提供參照。
一、中外合作辦學法律概念解析(一)辦學主體《條例》第2條規定:“外國教育機構同中國教育機構(以下簡稱中外合作辦學者)在中國境內合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育機構(以下簡稱中外合作辦學機構)的活動,適用本條例。”從這一對中外合作辦學概念進行的直接界定出發,可以將中外合作辦學活動分解為以下4
幾個要素:1.辦學主體應為教育機構辦學主體應為中國的教育機構與外國的教育機構。這一表述首先排除了非教育機構作為辦學者的可能。當然首先需要明確“何為教育機構”。根據現有法律表述的理解,教育機構應該包括學校和其他教育機構。而這一“其他教育機構”究竟包含哪些主體仍存在不同理解。我國《教育法》①中將學校與其他教育機構並稱,但並沒有界定或者列舉其他教育機構應包含哪些機構,而隻是在《教育法》第26條中列舉了舉辦教育機構的基本法定條件,即(1)有組織機構和章程;(2)有合格的教師;(3)有符合規定標準的教學場所及設施、設備等;(4)有必備的辦學資金和穩定的經費來源。也就是說,隻要具備上述條件開展教育教學活動的機構都是教育機構,包括法人和非法人單位。
按照上述理解,中、外方有一方或者兩方都是商業教育機構,隻要具備教育機構的必要條件,都可以視為符合中外合作辦學的主體要求。中外合作辦學的主體教育機構就不限於學校,也包括學校聯盟、商業性教育集團或者教育公司。但原則上合作辦學主體應具有獨立的法人資格,具有在所在國法律規定下的開展特定規格和類型教育活動的辦學資格和條件。那些不從事教育教學活動,沒有教師和教學場所以及資金的機構,比如教育研究機構、課程開發機構、教育評估機構等都不能包含在中外合作辦學主體教育機構的概念之內。至於教育機構的營利性問題,2015年12月27日《教育法》將原法第25條改為第26條,將原第25條第3款中的表述“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”刪除,代之以“以財政性資費捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織”。上述修訂放寬了對教育機構營利性的限製。
2.辦學主體應具有涉外性辦學主體應具有涉外性,即中外合作辦學應該是中國境內的教育機構與中國境外的教育機構的合作辦學活動,即一方主體應具有涉外性,從①本書中《教育法》如未加特別說明均指2015年12月27日修訂的版本。
5而排除了中國教育機構之間、中國教育機構與中國教育機構在海外的分支機構之間的辦學活動,並且也排除了國外教育機構在中國境內單獨舉辦分校、分院、分校區的活動。中國在加入WTO關於服務貿易承諾中,承諾海外教育以商業存在進入中國的形式僅為中外合作辦學,而沒有直接許可國外教育機構在中國境內獨立舉辦分校。但實踐中,有部分海外教育機構,其實際目的是在中國舉辦分校,而無法突破製度障礙,遂找一個中國的教育機構與其“合作”。這種名為合作實為舉辦分校的情況從雙方簽訂的協議中能夠直接體現,即合作協議明顯不對等,中方院校在管理、學術標準、教育教學等方麵缺乏對等的參與,這種情況在高等教育,特別是合作大學的層麵存在。這種行為顯然是突破了中國教育主權的範圍,為後續的監管製造了巨大的困難。在高中合作辦學層麵還存在另一種形式的名為“合作”實為“獨辦”的情況,如部分優質公立高中,出於課程改革和教育國際化的需求,需要在製度上尋找突破口以引入國際課程、國際師資等,遂通過“中外合作辦學”找到一家國外的友好學校開展形式上的中外合作辦學項目,實際上中國的優質高中完全獨立地進行師資招聘、課程設計和教育教學組織。在這些高中“獨辦”的情況下,其與外方的協議往往非常簡單,沒有任何實質合作內容。在高中合作辦學層麵還存在另一個問題,即大量高中中外合作項目引進的是由國外教育機構開發的大學預科課程或者高中國際課程,如美國的AP大學預科(AdvancedPlacementProgram,大學預修課程,指由colegeboard提供的在高中授課的大學課程)、英國的A-Level課程(GeneralCertificateofEducationAdvancedLevel是英國普通中等教育證書考試高級水平課程,大學入學考試課程)等。準確地說,這些課程不是某一個合作學校的課程和教學體係,而合作學校隻是參與少許管理,這種情況也與中外合作辦學的主體要求不甚符合。
目前部分高校以培訓形式在中外教育機構中舉辦了一些工商管理博士等項目,雖然隻發放單方學位(通常是外方文憑),但筆者認為同樣是中外合作辦學。從目前的法律法規來看,學位發放是單方還是雙方,並非中外合作辦學的法律構成要件。但在實踐中的確存在外方借與中方合作為名,實質上控製了整個教學,事實上達到了在中國舉辦分支機構的目的,中方僅參與招生等少數環節,抽取部分手續費用。這種情況與中外合作6
辦學引進優質教育資源,推動中國教育發展的初衷相違背。因此可以考慮在未來的法律法規修改中明確:在中國開展的中外合作辦學應以頒發雙方學位為合作的實質體現。
3.政府在中外合作辦學中的地位在舉辦中外合作大學的實踐中,還存在政府高度參與的情況下對政府角色的理解問題。隨著中國經濟社會發展,為滿足經濟社會轉型的需要,滿足越來越強烈的人民群眾對國際化高水平教育資源的需求,地方政府,特別是經濟發達地區的地方政府舉辦高等教育的熱情高漲,從2002年寧波啟動建設首個高教園區以來,浙江溫州、海寧,山東煙台,廣東深圳、珠海等多地紛紛開始建設高等教育園區和創新園區。在這些園區建設過程中,由於國家政策在高校建立的管製上相當嚴格,因此各地紛紛啟動分校區建設,即引進國內知名高校到這些地方的高教園區舉辦分校區。分校區建設過程中,地方政府往往投入巨額資金,動輒十幾億元的土地和固定資產投入。然而,高校規模的盲目擴大一方麵受製於高教管理法律法規中對專業設置、招生名額和辦學標準的限製,另一方麵也需要迎合高等教育的國際化需求。因此,在這些高教園區和分校區中引入中外合作辦學的大學、機構和項目就成為一個非常便利的選擇。如寧波諾丁漢大學、昆山杜克大學、香港中文大學(深圳)、北理莫斯科(深圳)大學、西交利物浦大學等中外合作大學紛紛建設在這些高教園區之內。北京交通大學蘭卡斯特大學學院這一中外合作辦學機構也是威海高等教育園區的重要引進項目,是北京交通大學威海校區的主要組成部分。浙江大學海寧校區內的主要構成也是中外合作辦學機構和項目。在這樣一輪新的高等教育擴張的勢頭之中,中外合作辦學扮演了至關重要的角色。不容忽視的是,政府在整個中外合作辦學機構和項目的設立和引進過程中起到了重要的推動甚至主導作用。在一些中外合作辦學機構的設立過程中,地方政府導演、參與並控製著整個過程。有人形象地說這是政府先認一個國內大學做“幹兒子”,再幫這個“幹兒子”找一個外方大學做“兒媳婦”,讓他們在本地結合並孕育一個“孩子”———能夠造福當地的高等教育機構,為地方經濟發展儲備人才和創新能力,提升地方的整體實力。這種情勢使本來就頗具中國特色的中外合作辦學製度,在製度設立初衷———引進優質教育資源之外,被附加了更多的期待和功能。地方政府的積極參與乃7
至主導,使整個中外合作辦學的法律框架變得更加複雜。(1)現有法律法規許可政府參與中外合作辦學從目前的法律規定來看,政府是可以在中外合作辦學過程中積極參與甚至起主導作用的。《條例》第二章“設立”的第10條第2款規定:“中外合作辦學者的知識產權投入不得超過各自投入的1\/3。但是,接受國務院教育行政部門、勞動行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府邀請前來中國合作辦學的外國教育機構的知識產權投入可以超過其投入的1\/3。”《實施辦法》第12條規定:“根據與外國政府部門簽訂的協議或者應中國教育機構的請求,國務院教育行政部門和省、自治區、直轄市人民政府可以邀請外國教育機構與中國教育機構合作辦學。”從對上述法律規定進行語義和整體解釋的角度來看,政府是可以通過邀請外方辦學者到中國來開展合作辦學活動的。但如果嚴格遵從法律規定的字麵意思,那麼邀請外國教育機構的政府層級限製在教育部和省級政府。但實踐中即便是縣級市,如昆山市也已經在引入外國辦學者方麵開展了積極的工作。因此從目前的立法來看,許可政府參與,但對政府參與的形式和法律權責缺乏明確的規定。在邀請外方辦學者方麵規定的層級限製也已經被實踐證明沒有必要。後續立法和行政法規的修訂,應進一步明確政府參與中外合作辦學的形式和法律責任,取消邀請外方辦學者的政府層級限製,增加可以邀請中方辦學者的內容。
(2)將實質參與中外合作辦學的地方政府作為辦學參與方從現實發展的情況來看,中外合作大學和大型二級機構所在地的地方政府已經成為實質辦學參與方,立法應明確肯定地方政府辦學參與者的法律地位。部分地方政府不僅發起了整個辦學活動,聯絡、確定並撮合中外辦學者的合作並投入了巨額資產,還參與了合作框架的談判和最終協議文本的確定。還有的地方政府派人參與了成立後的合作辦學機構董事會和管委會的運作,實質參與了教育教學活動管理。因此,這些辦學機構所在地的地方政府已經實質地、全麵地參與了辦學活動,應理解為辦學者之外的辦學參與方,而不僅僅是邀請外方教育機構與中方教育機構開展合作的邀請者角色。將地方政府界定為辦學參與方後,就可以使地方政府所代表的公共利益以更加明確的權利義務形式納入合作框架,避免政府盲目投入造成的損失,減少隱形政府角色造成的與辦學者之間的法8
律關係不清晰問題,也能更好地保障中外辦學者的權益。將這些主導中外合作辦學的地方政府在法律上界定為辦學參與方,應建立在有中外方教育機構實質性合作的前提下,而不能完全拋開中方辦學者,由地方政府作為中方,直接與境外教育機構對接並開展合作辦學。由於政府不是教育機構,無法全程參與辦學,這種情況就極易演變為外方教育機構在中國的分校區,形成境外高校直接通過地方政府進入中國,由其基本上獨立開展教育教學活動的被動局麵,從而突破了中國的教育開放尺度。
(3)地方政府參與中外合作辦學過程中簽訂的備忘錄與協議綜合現有地方政府參與中外合作辦學的諸種模式,地方政府在辦學過程中除擔任了實質參與者之外,還擔任了發起人、合作媒介等角色。作為合作發起人,政府往往首先發起合作辦學談判。政府最初的談判對象往往是其中意的國內大學。當國內大學有合作意願之後,如大學的國際化程度高,往往自身能夠尋找到合適的外方合作對象,政府隨即直接參與到中外辦學者的談判中,就政府參與合作提供的條件和雙方的合作內容進行協商。如果大學的國際化程度不高,或者地方政府認為與某一個國外大學的合作更具有可行性,也會將中外雙方一起拉到談判桌上來,共同完成談判。在政府參與的合作談判過程中,從法律的角度不建議在合作意向初期就簽訂任何具有權利義務約束力的“協議”或者“框架協議”,而是建議簽署“合作備忘錄”,作為合作意向文本。這種“合作備忘錄”可以是政府與中、外方大學分別簽署,中外方大學之間簽署,也可以是以三方備忘錄的形式簽署。備忘錄的法律屬性在實踐中存在爭議,一般而言,要考慮備忘錄的性質,要根據該備忘錄是否具備合同的基本要件條款而不是僅僅根據文本名稱的字麵含義。如果一個備忘錄中規定了雙方詳盡的、可執行的權利義務,也可能在司法上被理解為一個合同。法律文件的名不副實可能造成雙方對文件性質本身的不同理解,引發後續風險,因此作為合作意向性文件最好以備忘錄為名,同時也主要規定有關合作的意向性、原則性內容。一般而言,在協議談判過程中的協議備忘錄主要解決如下問題:合作方、合作事項的內容和性質(如設立何種性質的合作辦學機構)、項目籌備安排和階段性任務以及合作各方在籌備過程中的核心任務。
在籌備過程中,合作各方就合作事項有深入的商談和具體細致的安9
排時可以簽署合作協議。有政府參與的三方協議的主要內容應該在《條例》規定和《實施辦法》第5條的基礎上增加地方政府在合作辦學過程中所承擔的合同義務以及相關的合同權利。三方合作協議中地方政府可能承擔的合同義務主要涉及:政府的投入(資金、土地、房地產及其他形式)和政府所提供的優惠政策。上述政府承擔的契約義務是對辦學者所負的合同義務。三方合作協議中地方政府可以享有的權利包括:投資保值增值、參與合作辦學決策與管理、參與清算和要求辦學者履行對其負有的其他契約義務等權利。具體有政府參與的中外合作辦學協議的簽署問題,本書第二章“中外合作辦學協議與機構章程”的“四、政府參與的中外合作辦學協議框架安排”部分有更為詳盡的闡述。
地方政府作為辦學合作媒介的情況下,往往是中方或者外方大學具有合作意向,並積極與包括政府在內的各方進行聯絡和協商,在此過程中,政府從中擔任了媒介的角色,在中外方高校之間搭建橋梁。在這一過程中,政府往往也會提供一些政策優惠或者便利條件。筆者建議,如不存在土地、房屋不動產或者直接資金投入的情況下,政府可以不作為合作協議的一方,也不需要形成包含政府在內的三方協議。政府的部分政策傾斜和便利條件可以在中外方辦學者的合作辦學協議中,以中方辦學者所提供的條件進行安排,從而降低法律關係的複雜性。
(二)辦學地點應主要在中國境內中外合作辦學的辦學地點主要涉及中國高校與外國教育機構在海外的合作辦學如何理解的問題。目前中國部分高校如廈門大學、雲南大學、複旦大學等高校在海外積極開展辦學活動。從WTO教育服務貿易的角度講,中國高校的海外辦學並不屬於前述中外合作辦學意義上的教育資源進口,而屬於教育服務貿易的出口。另一種海外辦學的形式是孔子學院和孔子學堂。中國政府扶持下的公立大學大量以中外合資等形式舉辦孔子學院。截至2015年12月,我國已舉辦5個境外辦學機構、96個境外辦學項目。截至2015年1月,中國在世界各地已經舉辦了474所孔子學院、851個孔子課堂。①中國教育機構(主要是高等教育機構)在海外辦①林金輝.中外合作辦學發展報告(2010—2015)[M].廈門:廈門大學出版社,2016:210.袁貴仁.袁貴仁部長在2015年教育工作會議上的講話[J].人民教育,2015(4):7.
10學,在國內法的角度屬於《教育法》和《高等教育法》賦予的高校辦學自主權範疇,在履行必要的國內審批手續的同時,還需要遵守辦學所在國的服務貿易法律法規和教育行政管理的法律法規。2002年《高等學校境外辦學暫行管理辦法》界定:“高等學校境外辦學,是指高等學校獨立或者與境外具有法人資格並且為所在國家(地區)政府認可的教育機構及其他社會組織合作,在境外舉辦以境外公民為主要招生對象的教育機構或者采用其他形式開展教育教學活動,實施高等學曆教育、學位教育或者非學曆高等教育。”由於該《高等學校境外辦學暫行管理辦法》頒布較早,已經不適應境外辦學的發展需要,教育部已於2015年11月廢止了該辦法。《高等學校境外辦學暫行管理辦法》的廢止,使這一領域基本上陷入了法律規製的盲區。而中外合作辦學是一個以教育資源輸入為視角,以中國境內為主要辦學地點的概念。根據《實施辦法》第34條的規定:“中國教育機構可以采取與相應層次和類別的外國教育機構共同製定教育教學計劃,頒發中國學曆、學位證書或者外國學曆、學位證書,在中國境外實施部分教育教學活動的方式,舉辦中外合作辦學項目。”但《條例》和《實施辦法》的大部分規定無法在境外辦學中適用。這一規定混淆了教育輸出與輸入的角色,在監管上也很難實現。對於完全開放教育進口貿易的國家而言,不存在“中外合作辦學”這一法律概念。對於教育服務貿易有所限製的國家或地區,則需要適用本地的法律規則方能使境外辦學教育項目和機構落地。因此,筆者建議未來的《實施辦法》修改應將中外合作辦學的外延限製在中國境內舉辦的中外合作辦學活動上,而對於中國教育機構的海外辦學,應通過完善教育服務貿易輸出的規定進行規範,區分教育輸入與教育輸出的法律標準。目前我國的境外辦學監管的規則仍比較簡略,對於中國高校的海外辦學的質量監管、學位認證和風險評估與預警都還缺乏必要的規定。隨著中國國際地位的上升、漢語文化的影響力增強,中國高校的海外辦學仍會不斷增加,中國也遲早需要出台類似於英國QAA(QualityAssuranceAgencyforHigherEducation,英國高等教育質量保障署)《高等教育質量法案》(UKQualityCodeforHigherEducation)及其他國家類似的質量保障製度,以保障中國輸出教育的規範性和質量。隨著中國國力的不斷增強及中國教育水準的提升,在中國成為全球重要教育輸出國的時代,也可能通過統一的教育質量標準來同時實現對引進和輸出教育服務的統一規範。
11(三)應有實質資源引進《實施條例》第60條規定:“中國教育機構沒有實質性引進外國教育資源,僅以互認學分的方式與外國教育機構開展學生交流的活動,不適用本辦法。”中外合作辦學雙方(或多方)應該具有在學科、專業、課程、機構設立上的實質性合作內容。具體而言,應有國外的優質教育資源進入中國境內,與國內的學校及其他教育機構在課程、師資、教育教學環節的主要方麵、教育評估等方麵存在實質性合作。而不僅僅是單純通過“2+2”或者“3+1”等形式將學生送去國外學校學習,單純地互認學分。在教育行政部門的審批實踐中,這種單純的校際交流、學生互換、學分互認等形式已經基本上被排除在中外合作辦學概念之外。但這種排除做法也引來很多的擔憂:是不是這種順應教育國際化的校際交流形式就是不合法的或者是被禁止的?按照現行法律法規,如《高等教育法》①第36條之規定,高校積極推行教育國際化,開展各種形式的校際交流是高校辦學自主權範圍內的行為。同時,根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》和最新的教育法修改動向,中外校際交流是國家鼓勵和肯定的教育國際化形式之一。從WTO的角度而言,中國學生在海外的留學是“境外消費”的形式,而在國內的教學是受中國教育法律法規規範的,對民辦高校而言是自主辦學內容,對公辦高校而言是《教育法》和《高等教育法》上的非學曆教育和多種辦學形式之一。從法原理來講,法無明文規定即許可,立法上並沒有禁止上述校際交流行為,即為許可。
實踐中,高校為在籍學位生開展的校際交流,如交換生項目等普遍比較規範。目前爭議最大的是部分高校所進行的各種創收性質留學項目,這類項目的確存在辦學質量不高、學生管理混亂、收費不規範等一係列問題。教育部曾多次下發文件對上述行為進行管理。但出於豐厚利益的考慮,高校仍然樂於自行舉辦或者和中介機構合作舉辦上述語言培訓意義上的留學預科項目。由於這種留學能夠為很多高考落榜生提供一個出路,所以具有相當的生源市場。但首先,這種沒有任何資源引進、各辦各的合作方式,不屬於《條例》意義上的中外合作辦學。其次,對於這種行為①本書中《高等教育法》如未特殊說明均指2015年12月27日修訂的版本。
12的監管的難題,主要是公辦高校的營利性限製問題,即公辦高校以公共資源為學校或教師謀取利益是否合適。根據目前教育法律法規的規定,公立高校總體上是非營利的公共事業單位法人,但並非全然禁止其開展任何營利活動。隻要這種教育服務行為,獲得發改委、教育行政部門的許可,誠信招生、誠信辦學,並將這部分收益納入高校的規範化財務管理,應用於提高公共教育質量和水準,也是可以的。但一些高校以“獲得教育部審批的中外合作辦學項目”作為幌子來欺騙公眾,並無法按照招生簡章的承諾提供教育服務,顯然應該受到《合同法》《廣告法》等相關法律法規的處罰。
目前,在中外合作辦學的實踐中,學生在中外合作辦學項目和機構中,仍然有出國的需求,法律法規也沒有明令禁止中外合作辦學的學生出國接受外方教育。但實際上,如果是“2+2”的本科教育,在國內的2年中,引進教育資源的師資和課程內容一定是非常有限的,特別是使用德語、法語、俄語、韓語等非通用語種進行教學的項目和機構,學生學習語言技能就要花費大量的時間,何談專業課程的引進?所以,實踐中在有安排學生出國時間的項目中,“3+1”的項目是比較可行的。學生在國內的3年內可以接受一定量的引進課程教學,最後1年到合作方所在國進行學習,既滿足了學生希望出國積累海外學習生活經驗的需要,也基本能夠滿足引進優質教育資源的要求。當然,與中外合作辦學的初衷最符合的還是全國內模式,即“不出國的留學”(“4+0”)模式,學生完全在國內完成學業,同時可以獲得中方和外方的雙文憑。“不出國的留學”模式一方麵能夠實現更多的教育資源引進,另一方麵也為學生節省了留學費用,降低了留學風險。即便是“4+0”模式也同樣許可學生出國學習一段時間,但中外合作辦學的教學應在一個辦學周期內在中國境內有完整的安排,為不出國的學生提供完成學業的可能性。同時,外方文憑的發放應不以在境外學習一段時間為必要條件。
出於鼓勵引進優質教育資源的目的,教育行政部門在實質審批和評估的過程中提出了一些引進資源的量化標準,如業內熟知的“四個三分之一”。教育部在2006年的《教育部關於當前中外合作辦學若幹問題的意見》中提出:“中外合作辦學項目應當在中國教育機構內實施完整的或主要的教育教學過程。……引進的外方課程和專業核心課程應當占中外合作辦學項目全部課程和核心課程的三分之一以上,外國教育機構教師擔13負的專業核心課程的門數和教學時數應當占中外合作辦學項目全部課程和全部教學時數的三分之一以上。”這一政策性標準的提出,的確起到了強化優質教育資源引進力度的作用,但隨之而來的問題是,為了達到審批標準,在幾乎所有的項目和機構申報材料中,申請方都對“四個三分之一”做出了不同程度的安排。而這些描述仍然會出現相當多的“製作”痕跡,如大量的引進課程是基礎的語言課程,引進課程集中在短期內完成,存在大量飛行教授等。由於缺乏對全過程的嚴格監管,中外合作辦學的評估也基本上是文件評估,很難確定實踐中的執行情況。未來,中外合作辦學向質量提升的新階段邁進,如何保證合作雙方具有真實、實質性的合作,保證優質教育資源的實質性引進將會成為中外合作辦學發展的關鍵問題。
(四)受教育對象應以中國公民為主中外合作辦學概念中內含的這一要素排除了中外合作的在中國境內開展的針對非中國公民的國際學校和留學生項目與機構。隨著中國國際地位和文化軟實力的提升,來華留學生數量不斷攀升,而且更多的留學生開始從傳統的語言學習轉向專業學習,並開始出現大量的以英語為授課語言的中國學和相關專業項目,如法律方麵的中國法國際碩士項目等等。這些主要以招收留學生和國際生為主的項目和機構不是《條例》意義上的合作辦學,而受教育部關於國際學校和留學生教育相關法律法規的規製。實際辦學過程中,很多中外合作辦學的機構和項目也開始擴大海外招生規模,在政策把握上,有50%以上的學生是中國公民即可以視為滿足條件,不宜做苛刻要求。
(五)引進優質教育資源1.絕對性標準《條例》第3條規定:“國家鼓勵引進外國優質教育資源的中外合作辦學。國家鼓勵在高等教育、職業教育領域開展中外合作辦學,鼓勵中國高等教育機構與外國知名的高等教育機構合作辦學。”關於何為優質教育資源,可以分解為何為“優質”與何為“教育資源”兩個方麵。對於“優質”的理解,存在“絕對優質”與“相對優質”兩種觀點。“絕對優質論”認為,中外合作辦學引進優質教育資源的標準就是要看外方辦學者的大學是否來自發達國家,是否知名、一流,具體而言就是要看其大學排名與學科排名是否處於國際前列。從國家角度看,到中國舉辦中外合作辦學項目和機構14較多的國家主要是英語國家和歐洲國家中的教育輸出大國和地區:美國(141個),英國(129個),澳大利亞(60個),俄羅斯(41個),韓國(37個),愛爾蘭(26個),德國(25個),加拿大(24個),法國(20個),新西蘭(13個),日本(8個),中國香港(8個),荷蘭(7個),意大利(6個)。①根據目前比較權威的全球性大學排行榜,如美國的USNEWS排行榜、英國的TIMES世界大學排行榜,這兩者都是主要參考了湯森路透的數據,獨立設立標準指數進行的排名。另有QS大學排名,是由教育組織Quac-quareliSymonds所發表的年度世界大學排名。排名包括主要的世界大學綜合排名及學科排名。另外,QS還推出了獨立的地區性排名,即“QS亞洲大學排名”、“QS拉丁美洲大學排名”及“QS金磚五國大學排名”。
中國的上海交通大學世界大學學術排名(AcademicRankingofWorldUniversities,ARWU)也影響力日隆。另外,各個不同國家也有各自權威的大學排名和學科排名,如法國的LAERES(法國高等教育審核研究評估機構)、俄羅斯高等教育委員會大學綜合排名和大學分類排名(如工科大學排名)。除大學排名之外,部分與職業標準有關的學科還具有專業的世界性學科排名組織,如世界商學院排名Eduniversal。除排名外,可以作為判斷優質大學和優質學科的依據還包括:是否是優秀大學或者精英大學聯盟成員(如北美大學聯盟AAU),是否被納入所在國家重點發展規劃(如俄羅斯聯邦政府“5-100-2020”世界百強大學重點建設計劃),該大學和相關學科是否通過國家或者區域性質量認證(如英國的QAA認證,美國的六大區域性高等教育認證組織如“中部州高等教育委員會”,即CommissiononHigherEducationoftheMiddleStatesAssociation認證等)。綜合上述世界知名大學排行榜,在2010—2015年新批578個中外合作辦學項目中,引進世界百強大學不足10個,大部分的外方高校的綜合排名在200名以後。同樣在2010—2015年新批中外合作辦學項目中,中方高校“211工程”和“985工程”高校占比20.2%,總體比例也不高。②①林金輝.中外合作辦學發展報告(2010—2015)[M].廈門:廈門大學出版社,2016:22.
②林金輝.中外合作辦學發展報告(2010—2015)[M].廈門:廈門大學出版社,2016:17-21、24.
15從絕對優質的角度來看,中外合作辦學引進優質教育資源的水平距離“世界一流”和“國際知名高校”的預期還有一定的距離。
2.相對性標準“相對優質論”認為,中外合作辦學優質教育資源的引進是相對於中方合作辦學者而言的。“國外優質高等教育資源具有一定的相對性,其合理引進與有效利用離不開有關教育行政管理部門的全局把握和引導。首先,中外合作辦學引進的國外優質高等教育資源必須是國內急需,能‘為我所用’的教育資源。其次,就國外高等教育資源本身而言,‘優質’不僅指國外的一流大學、一流學科,主要強調的還是各學校的特色專業與優質課程。另外,引進國外優質高等教育資源時必須與中國高校‘門當戶對’,在引進時要充分考慮中國合作高校的現實水平,使雙方資源可以有效匹配、優勢互補。”①有學者運用“適配理論”提出了“中外合作辦學國外優質教育資源引進適配理論”,即“國外優質教育資源應在引入後被國內教育機構和教育消費者認可,即實現國外教育資源與本土教育機構及教育消費者的適配,與教育機構適配”。②上述“相對優質論”觀點,與“絕對優質論”不同,以更加務實的態度、以中方辦學者的視角和中國社會發展對教育資源的實際需求為出發點來理解“何為優質教育資源”。在這種觀點之下,隻要是相對於中方辦學者而言具有優勢的國外大學和學科就可以理解為是優質的。實際上“相對優質論”比較符合當下的中外合作辦學的實際需要,為國內眾多非“211”、非“985”高校,及二、三本高校提供了更多的國際化空間和可能,對於總體提升中國教育水平是有幫助的。但也應該看到,在“相對優質論”的視角中,引進國外二、三流高校和國外二、三流專業,也成為部分缺乏招生吸引力的二、三本高校維持生存的一種策略。這種現象一方麵妨礙了教育競爭優勝劣汰環境的形成,一方麵也為大量國際上二、三流高校進入中國提供了機會,從而總體上拉低了中外合作辦學引進國外優質教育資源的標準。在我國教育事業飛速發展、生源①林金輝,劉誌平.中外合作辦學中優質教育資源的合理引進與有效利用[J].教育研究,2007(5):38.
②張海筆.合作辦學引進國外優質教育資源的適配過程分析[J].遼寧經濟,2014(10):53.
16素質逐漸提高的情況下,應該保持對國外優質教育資源的“高門檻”。
相對原則與絕對原則的綜合考慮,有助於提升中外合作辦學的總體水準,有助於立法目的的實現。目前在教育行政部門的政策導向上傾向於鼓勵“強強聯合”和“實際需要”導向的教育資源引進。在政策上,提倡舉辦中外合作辦學的中方高校為部屬院校的,主要圍繞建設世界一流大學和一流學科目標,服務國家重大戰略需求,與世界高水平大學和優勢學科合作建設高水平示範性中外合作辦學機構和項目;申請舉辦中外合作辦學的中方高校為地方院校的,主要圍繞所在地方建設一流大學和一流學科方案,服務地方經濟社會發展,與世界知名大學、特色學院和優勢學科專業合作建設高水平示範性中外合作辦學機構和項目。當然,由於中國教育發展水平和國外名校名牌特色專業之間仍然存在距離,加之各國對境外學位發放的限製和對人才同質化國際競爭的擔憂,境外名校和優質特色專業進入中國開展合作辦學的動力不足。但隨著中國教育事業的發展、教育國際化與全球化進程的推進,中國廣大的教育市場吸引力以及西方主要發達國家所麵臨的生源減少等挑戰,將進一步推動國際名校走入中國。中外合作辦學的法治化環境的改善和相關方權益保障機製的完善也將成為吸引國際名校進入中國的重要因素。
3.全麵理解優質教育資源引進與上述“何為優質”的爭論不同,理論界和實務界一致認為,教育資源的引進是一個全方位和過程性概念。首先“資源”一詞主要指人力、物力及財力的總和。國外教育資源即指在國外人才培養過程中所使用的人力、物力及財力,具體可包括教學理念、教學硬件設施、教學投入、教學形式、教學方法、教學評價及師資力量等。①這一理解的意義在於,突破了單純從教育環節本身來理解教育資源的狹隘看法。尤其是提到了教育投資也是教育資源的概念。目前中外合作辦學實踐中,絕大部分外方辦學者沒有實際“真金白銀”的資金投入,而僅僅將課程、教師和部分知識產權作為辦學投入。由於這部分投入基本上是無形的,很難對外方形成實質性的辦學責任和動力機製。“辦得好就辦,辦不好就走”,實際上外方在辦①張海筆.合作辦學引進國外優質教育資源的適配過程分析[J].遼寧經濟,2014(10):53.
17學風險中承擔了非常微弱的責任。而辦學過程中,大量的資金是地方政府和中方高校投入的,一旦出現辦學風險,巨額的中方資產將遭受嚴重的損失。與此不相匹配的是,中方投入所有的辦學基礎設施和設備,同時承擔2\/3左右的課程,而外方的教育投入一般來說僅有1\/3左右的課程,但卻以“優質教育資源”的名義,匹配了相當大的管理權限和辦學權限,造成了外方辦學權利與義務的不對等問題。因此,未來的法律法規調整過程中應鼓勵外方的實質性資本投入。其次,應該看到,教育教學內容仍然是教育資源的核心部分,“國外優質教育資源是指世界範圍內具有較高水平和辦學特色,具有一定領先優勢的教育教學理念、人才培養模式、課程、教材、教學方式方法、教育管理製度、師資隊伍、管理團隊和質量保障體係等。在高等教育領域,國外優質教育資源一般表現為有特色的或已有辦學經驗的學科和專業”。①“引進國外優質教育資源的核心是引進先進的人力資源和理念資源。前者指高水平的外籍教師,後者指先進的教育教學體係,包括教學理念、教學方法、教材、教學大綱、教學模式、課程設置和管理體製等。”②包括課程、師資、教育教學法、管理過程和質量保障的全麵引進及充分消化才能達到引進教育資源的目的。目前越來越多的辦學者意識到了中外合作辦學不僅僅是中國課程加上幾門外國老師上的課程,而是將外方的教育理念全麵引進質量評估的全環節、全過程中。再次,關於何為引進、如何引進的問題。從實際情況來看,辦學效果比較好的合作辦學項目和機構,都做到了不僅引進而且吸收,並注重融合和共同創新,真正將中外合作辦學理解為一個全方位、近距離學習和借鑒國外先進教育理念、教學方法和教育內容的過程。最後,引進優質教育資源的範圍應進一步擴大。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》第十六章第49條要求“引進優質教育資源。吸引境外知名學校、教育和科研機構以及企業,合作設立教育教學、實訓、研究機構或項目”。除高等教育外,中外合作辦學應有針對性地擴大引進高職高專、培訓機構、教育實訓和研究機構和項目等。
①林金輝.中外合作辦學中引進優質教育資源問題研究[J].教育研究,2012(10):34.②趙鳳蘭.高校中外合作辦學引進國外優質教育資源研究[J].中國成人教育,2014(22):45.
184.“一帶一路”戰略與優質教育資源引進隨著中國“一帶一路”戰略的提出,對了解沿線國家語言、文化和製度的人才有大量需求。通過中外合作辦學引進沿線國家如印度、白俄羅斯、波蘭、捷克、烏克蘭、非洲國家等的優質教育資源是培養“一帶一路”人才的可能途徑。但很多“一帶一路”沿線的發展中國家教育發展水平有限,尤其是非洲和中亞等地區的國家。在這種情況下,優質教育資源的概念實際上已經從絕對優質、相對優質進一步擴大到了實際需求的層麵。精選“一帶一路”沿線國家的頂尖教育機構,引進該國的優秀教師和特色課程,更多的是為“一帶一路”戰略儲備人才的需求。但是基於中外合作辦學的核心要旨在於優質教育資源的引進,針對“一帶一路”沿線發展中國家的教育資源的篩選應該本著較為嚴格的優選標準,精選符合戰略需求的學科予以重點引進和發展乃至扶持,從注重引進到注重交流、融合與發展再到中國優質教育資源的輸出。服務於國家戰略固然重要,但也應該堅持分析中外合作辦學的目的與要旨。中外合作辦學的功能與責任畢竟有限,充分發揮其他多種形式的跨境教育交流將更加立體全麵地服務於“一帶一路”戰略。除中外合作辦學外,服務“一帶一路”國家戰略還是應該加大多語種人才培養,加大麵向“一帶一路”沿線國家的留學資助力度,開展多種形式的校際交流與溝通,同時也應注重教育輸出,鼓勵中國教育機構走出去辦學。在全球化新時期,中外合作辦學發展應堅持“合理引進、整體引進、注重吸收、提高效益”原則,在綜合考慮絕對優質原則和相對優質原則的基礎上,結合國家發展和戰略的需要,引進與中國教育機構具有適配性、與中國教育消費者具有適配性的國外優質教育資源。擴大開放,提升質量才能使中外合作辦學事業保持長期穩定的良性發展。
(六)對當前涉外辦學諸種形式的分析廈門大學中外合作辦學研究中心林金輝教授曾總結了當前我國教育涉外辦學的16種主要形式:中外合作辦學;境外辦學;孔子學院、孔子課堂;國際聯合培養;國際交換生、訪學項目;留學預科班;短期文化體驗項目;海外實習項目;語言強化項目;海外遠程教育;外籍人員子女學校;清華大學蘇世民書院;英國高等教育文憑(HigherNationalDiploma,HND)項目;國際通識教育課程項目;國際本科學術互認課程[ISEC,Interna-tionalScholarlyExchangeCurriculum(Undergraduate)]項目;特色學院。
19從上述中外合作辦學法律概念的分析來看,除合法審批的中外合作辦學的項目和機構以外,其他的形式目前都不甚符合中外合作辦學的法律要素。境外辦學、孔子學院和孔子學堂辦學地點在海外,且缺乏合作辦學的外方合作者。國際聯合培養、國際交換生和訪學項目、短期文化體驗項目、海外實習項目都是校際交流,不涉及資源引進。留學預科班和語言強化項目基本上屬於中方高校的自主辦學範圍,隻不過是鏈接了可能的海外課程和學位項目,也沒有實質性的資源引進。海外遠程教育在中國欠缺合法性,更不是中外合作辦學。外籍人員子女學校是為了給外籍人員子女在中國境內接受教育提供方便,由外國人在符合特定條件下申請舉辦的,隻招收外籍人員子女,並由學校自主管理的特殊類型學校,並非中外合作辦學。清華大學舉辦的蘇世民書院項目辦學主體僅為中方高校,不構成中外合作辦學,屬於院校自主舉辦的國際化教育項目。HND項目是一種基於國家標準的、本科以下的英國學曆層次教育項目。目前,教育部留學服務中心(ChineseServiceCenterforScholarlyExchange,CSCSE)與蘇格蘭學曆管理委員會(ScottishQualificationAuthority,SQA)共同將英國高等教育文憑項目引入中國,由北師大、四川大學等高校具體承辦。這種學曆教育招收應屆高中畢業生及同等學力者,使用原版英國高等教育文憑教材和質量標準,根據課程配備輔導教師。學生在國內完成項目三年學習,成績合格獲得蘇格蘭學曆管理委員會的英國高等教育文憑的同時,部分高校還直接配發經人力資源和社會保障部職業技能鑒定中心核發的相關專業職業資格證書,即中國國家職業資格證書三級(高級技能)。學生獲此文憑後可以申請到英國或者其他承認該文憑的英聯邦國家續讀相應專業本科。從上述HND項目的操作實踐來看,由於外方合作對象蘇格蘭學曆管理委員會並非我國法律上指稱的教育機構,而是一個社會性的管理組織;而且對接外方的中方合作者———留學服務中心也並非教育機構,無法滿足合作辦學的主體要求。由於缺乏具體的外方機構作為合作對象,雖然引進了外方的教材和質量保障體係,但在師資引進上缺乏實質標準,外籍教師主要是由中方院校自主招聘組織,因此,HND項目在辦學主體、資源引進上都不完全符合中外合作辦學的概念。但這類辦學對於學生權益保障而言存在一定風險,的確亟待規範。在目前的法律框架下仍難以納入中外合作辦學概念之下,最可行的監管20途徑恐怕還是通過專門的規範文件來加以規製。