新編社會保障學

第三章（1 / 3）

第三，國家型社會保障法律製度。原蘇聯以及東歐、中國在計劃經濟條件下都曾實行過該類製度。這類社會保障法律製度堅持“國家統包”的保障原則，社會保障費用由國家和用人單位負擔，職工個人不必繳納保障費用；社會保障的範圍包括職工的基本生活需要；社會保障事務由國家統一設立的保險組織經辦，職工參加管理。這種製度下，保險費用完全由國家和用人單位包攬，不利於企業參與市場競爭，不利於勞動力合理流動，不利於職工樹立自我保障的意識。曾經實行的社會保障法律製度，也屬於該種類型。

第四，儲蓄型社會保障法律製度。新加坡、馬來西亞等新興市場經濟國家大都實行該類製度。這類社會保障法律製度實行“個人賬戶積累”的原則，社會保障費用由勞資雙方按比例交納，以職工個人名義存入個人賬戶，在職工退休或有其他生活需要時，將該費用連本帶息發給職工個人。這種社會保障法律製度有利於樹立自我保障意識，鼓勵人們的勞動積極性，有利於保障勞動者的基本生活需要，但這種製度在使用調劑和保障互助功能方麵有一定缺陷。

（二）國外社會保障法律的改革與調整現在國際上對社會保障法律製度進行改革與調整的最新提法，叫“機構、製度和待遇重組”①。發達國家在社會保障法律製度方麵的調整措施主要有：①龍翼飛：《完善我國的社會保障法律製度》，來源：中國人大網，2000年8月25日。

79■新編社會保障學第一，通過立法改變社會保險基金的籌集模式。如歐洲各國在養老保險體製方麵采取的“三支柱體係”，就是這個社會保險基金籌集模式改革的典型。在該體係中，第一支柱是采用現收現付（由正在工作的一代人供養已退休的一代人）方式籌集養老保險基金；第二支柱則由雇員所在公司和雇員共同繳納養老保險金存入雇員個人賬戶進行養老保險金積累；第三支柱是實行商業性的個人自願養老保險計劃，政府對個人自願養老保險金的儲蓄實行一定數量的免稅政策。

第二，通過立法和嚴格執行措施，改變社會保障資金支出。例如，削減社會公共福利開支，限製國家退休金發放數量，嚴格審查領取社會救濟、醫療補貼的社會成員的家庭經濟狀況，糾正社會福利全民享受的傳統做法。

第三，通過立法改變社會保障的管理體製。完善並增強社會保障法律的實施和運行機製，以保證社會保障行政管理、事務經辦和監督控製的分開，確保社會保障活動有效、依法進行。

第四，通過立法調控社會保險基金的運營管理。為了使社會保險基金保值增值並更好地支持資本市場的發展，各國通過立法對社會保險基金的投資結構和運營管理采取新的措施。如在社會保險基金的投資結構方麵，各國法律規定不一，但都以立法形式規定了養老保險基金投資比例的法定上限。

（三）各國社會保障法律製度建設的特點盡管當代世界各國的社會保障法律製度類型各有不同，但在法製建設的進程中呈現出以下共同的特點：第一，在建立社會保障法律製度過程中發揮國家的主導作用。在現代社會裏，社會保障是由政府管理的一項社會事務，政府本身就是社會保障法律關係的重要主體。國家應當而且也能夠主動地利用對社會的幹預手段，通過立法，調整利益衝突，推動建立符合社會公共利益的社會保障製度。社會保障從“家庭自我保障”和“慈善救濟”發展到現代意義上的社會保障正是各國政府運用法律手段強製推行的結果。

第二，社會保障法律製定要與社會發展階段和經濟發展水平相適應。世界各國的社會保障法律製度，都不是憑空建立起來的，立法所確定的社會保障對象、社會保障項目、社會保障待遇水平，無一不受到本國社會經濟發展階段和經濟發展水平的製約和影響。

因此，各國的社會保障法律製度都隨著本國經濟的發展，呈現出社會保障對象的範圍由窄到寬、社會保障項目由少到多、社會保障標準由低到高的共同特點。

第三，社會保障法律製度的內容應符合國情。如，美國根據聯邦製的國情，聯邦統一立法所規定的保障項目和保障標準雖然適用於全國，但允許各州通過立法增加保障內容；日本的人口老齡化問題突出，日本政府就通過立法對原有的養老保險製度進行改革，增大養老保險基金的積累，延長退休年齡，推遲支付養老金期限。有些國家為了提高國民素質，把義務教育和就業培訓列入社會保障項目之中。有的發展中國家，為了鼓勵就80第三章社會保障法製■業、消除“養懶漢”現象，不搞失業保險製度。

第四，適時對社會保障法律製度進行調整。經濟全球化使各經濟體的相互依存、影響日益加深，要求各國積極應參加國際經濟合作，按照平等互利原則處理雙邊甚至多邊的關係，因此各國的法律也應做出相應調整。例如，勞動力的跨國流動，必然帶來勞動者在就業、養老、失業、醫療等方麵的社會保障問題，需要通過調整社會保障法律製度加以解決。近年來，許多國家如德國、法國、美國、意大利、瑞士等，已經采取了互相簽訂雙邊協議的辦法，解決兩國勞動者在對方國家從事工作遇到的社會保障問題。

三、社會保障法的基本體係社會保障在現代國家的一個重要發展就是以社會保障法律體係為基礎，具有國家強製性。因此，社會保障製度在現代社會首先表現為一套完整的法律和政策體係。根據大多數學者對社會保障體係建構的認識，一個符合現代社會原則的社會保障法律體係至少應由以下七個部分構成。

（一）社會保險法在社會發展中，勞動者是主力軍，其切身利益能否得到基本保障，直接關係到整個社會能否良性運行。為了規範社會保險關係，維護社會保險參加人的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定，需要製定社會保險方麵的法律法規，解決勞動者的基本生活保障問題，它覆蓋的主體對象是創造社會財富、決定經濟增長的勞動群體。社會保險製度的構建與完善，是整個社會保障體係的支柱。一般說來，社會保險法律體係由老年社會保險、醫療社會保險、失業社會保險、工傷社會保險、生育社會保險、疾病殘疾社會保險、遺屬社會保險七個部分組成。目前，在中國“社會保險法律體係框架主要應由五個部分組成：生育保險法律製度、醫療保險法律製度、失業保險法律製度、工傷保險法律製度和養老保險法律製度”①。

（二）社會救助法作為最基本的社會保障的社會救助製度隻保障最低生活水平，主要解決貧困或不幸社會成員的生存危機。它的實施一方麵是為了消滅社會的絕對貧困現象，在現代市場經濟運行過程中體現公平原則；另一方麵也使沒有基本生活保障的社會成員的生存發展權利得以實現。根據中國在城鄉各地所實施的社會救助製度以及社會經濟的發展狀況，中國社會救助法律體係應該主要由下列兩部分構成：扶貧法以及包括農村貧民救助、“五保戶”救助和城鎮居民最低生活保障製度等方麵的社會救助法。

①勞動部課題組編：《中國社會保障體係的建立與完善》，中國經濟出版社1994年版，第21頁。

81■新編社會保障學（三）社會福利法社會福利法是調整在實施社會福利過程中產生的社會關係的法律規範的總稱，是以提高公民的生活質量為目的的一係列社會保障製度，特別著眼於保障婦女、兒童、老人和殘疾人等弱勢人群的基本生活狀況的改善。製定社會福利法律的目的，是促進整個社會成員的生活福利水平的普遍提高。同時，因為社會福利包括政府與社會通過各種福利服務、福利企業、福利津貼等形式，麵向全體國民，內容廣泛（如國民教育福利、住宅福利、職業福利及社會化的老年人福利、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利等），因此，其法律體係層次也是眾多的。

（四）社會優撫法社會優撫安置作為一種特殊的社會保障製度，是針對社會上一部分人群，主要是退伍軍人、傷殘軍人、現役軍人家庭、為國捐軀軍人家庭。為使這部分特殊社會群體在心理上獲得慰藉，在物質上獲得幫助，現代各國無不由國家或政府出麵舉辦各種各樣的優待事業，開展撫恤和安置活動。其法律體係應由退伍軍人就業安置、現役軍人及家屬優撫、烈屬撫恤、軍人退休生活保障等方麵的法律規範構成。

（五）社會保障基金管理法社會保障基金是社會保障製度得以順利推行的物質基礎，是根據國家有關法律、法規和政策的規定，為實施社會保障製度而建立起來的專款專用的資金，必須嚴格按照法律的規定籌集、運營、管理和使用。社會保障基金的構成，源於社會保障製度各構成部分形成的基金，所以一般按不同的項目分別建立，如社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金和社會優撫基金等，必須根據特定的用途籌集、運用和管理，實現專款專用。社會保障基金管理法就是要在在安全、高效和公開的原則下，對社會保障基金的收繳、發放、投資和運營等進行規範。

（六）社會保障監督法加強對社會保障的監督管理，是社會保障體係正常運行的前提條件，對實現社會保障的功能具有重要意義。目前，社會保障監督體係不完整、層次不清、關係不暢、行政分割、鬆散無力等問題，已成為製約我國社會保障監督體係健康平穩運行的瓶頸，因此健全社會保障監督體係具有很強的現實意義。社會保障監督法一方麵要明確社會保障各管理部門的責任、權利（權力）和義務，以及監督機構的主要職責，並須特別規定監督部門的法律責任。社會保障監督法的立法重點應是規範各級社會保障監督委員會的工作，加強基金監督機構的自身建設，做好各自業務工作，防止內部發生問題；加強監督體製建設，形成行政監督、專門監督、社會監督互為補充的機製；強化企業年金監管，進一步規範企業年金基金管理機構運營行為。

82第三章社會保障法製■（七）社會保障爭議解決程序法社會保障所涉及的內容通常與公民的基本生存權利有關，如養老金、工傷保險、失業保險、困難補助費等。而一般情況下，在各種社會保障關係中，享受社會保障權利的人大多都屬於弱勢群體。當公民行使社會保障權利發生爭議時，應當有簡單、快捷的法律途徑獲得幫助，包括司法途徑。所以，在社會保障爭議解決程序法中，應當盡可能地使受害人獲得便捷、公正的司法服務。還要進一步完善勞動監察法規與勞動和社會保障爭議仲裁機製，建立一個有異於訴訟程序的特別程序來解決社會保障中的爭議問題。

第三節中國的社會保障法製中國共產黨十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式。”①建立一個現代化的、具有中國特色的社會主義社會保障法律體係，直接關係到中國經濟體製改革的成敗、社會的全麵發展和社會的穩定。從法律的角度來看，社會保障屬於國家管理的一項社會事務，屬於政府的職能。健全、完善社會保障法律製度，形成社會保障法治化的局麵，應是國家需要采取的緊迫和長遠之策。

一、我國社會保障法律製度的現狀我國的社會保障法律製度建設始於20世紀50年代初，在改革開放以來取得突破性進展。目前，覆蓋城鄉居民的社會保障體係框架初步建立，社會保障覆蓋人群迅速擴大，社會保障待遇水平穩步提高。我國社會保障法律製度的建設與發展，讓人民群眾實實在在地受益，對保障和改善民生、促進經濟發展和維護社會和諧穩定發揮了重要作用。

（一）計劃經濟時期的社會保障法製建設我國的社會保障工作始於20世紀50年代初。當時，新中國剛剛成立，百廢待興，國民經濟基礎相當薄弱。由於當時特殊的曆史條件和時代背景，這一時期我國實行的是計劃經濟體製，社會保障的法律建設也體現出強烈的計劃經濟的色彩。

1949年中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》是新中國的臨時憲法，其中規定，要在企業中“逐步實行社會保險製度”。這是新中國建立社會保障法律製度的基本法律依據。根據這一規定，我國從社會保險立法開始了我國社會保障立法的進程。1950年勞動部頒布的《關於勞動爭議解決程序的規定》是新中國第一部有關勞動爭議解決程序的規章，是中國社會保障立法的另一個重要領域。

1951年2月，政務院發布了《中華人民共和國勞動保險條例》，這是新中國成立後的①胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全麵建設小康社會新勝利而奮鬥》，人民出版社2012年版，第27頁。

83■新編社會保障學第一部社會保險法規，奠定了我國社會保障法律製度的基礎。《中華人民共和國勞動保險條例》對於生、老、病、死、傷殘等情況的保險都有了具體規定。該條例的實施，標誌著新中國社會保障法律製度的誕生，奠定了我國社會保障法律製度的基礎。

同時，國家機關、事業單位的社會保障製度也以行政法規的形式建立。加上之後陸續頒布的有關養老、醫療、工傷、扶貧、救災、社會福利和優撫安置等方麵的規定，初步形成了與計劃經濟相適應的包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫安置在內的社會保障法律製度，顯示了勞動人民當家做主的權利和國家對勞動者權益的保護。

1957年以後，適應社會、經濟形勢的發展，我國政府對一些不適應經濟建設的社會保障法律製度進行了必要的修正和補充，逐步完善了以社會保險為中心的社會保障法律製度。為了適應形勢的發展，對一些不適應經濟建設的社會保險製度進行了必要的改革，對社會救濟和社會優撫立法進行了補充。

“文化大革命”期間，社會保險製度遭到嚴重的破壞，負責職工社會保險事務的工會停止活動，負責社會保障行政管理的勞動部、民政部、衛生部、人事部門等長期處於癱瘓狀態，形成了事實上的企業自我保障局麵。

（二）改革開放之初的社會保障法製建設改革開放開始，我國的經濟體製開始由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，社會麵貌從農業社會向工業社會轉變。從改革開放開始到1993年我國政府決定構建社會主義市場經濟體製之前這一時期，我國社會保障法製建設得到了一定的恢複和發展。

1978年頒布的《關於安置老弱病殘幹部的暫行辦法》和《關於工人退休、退職的暫行辦法》、1980年頒發的《關於老幹部離職休養的暫行規定》，恢複了我國的退休和離休製度，1980年公布的《革命烈士褒揚條例》等一係列政策性文件，對社會優撫製度進行了修複。到20世紀80年代中期，形成了以企業為主體的社會保障係統，為90年代社會保障法律製度的全麵改革和發展奠定了基礎。

從20世紀80年代中期開始，社會保障立法在適應經濟製度改革中全麵展開。1986年，我國第一次明確提出了“社會保障”的概念，將社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫製度統一納入了社會保障體係，為社會保障法律體係的形成奠定了基礎。1986年，六屆人大通過了《中華人民共和國義務教育法》，規定實施義務教育是社會福利的一項重要內容。1986年國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，首次在我國建立了企業職工待業保險製度。1987年頒布了《退伍義務兵安置條例》，1988年頒布了《軍人撫恤優待條例》，在此基礎上形成了以國家保障為主、社會優待幫助為輔的社會優撫運行機製，建立了涉及優撫對象各個方麵的社會保障體係，進一步完善了我國的社會優撫法律製度。1988年7月21日，頒布了《女職工勞動保護規定》（國務院1998年第9號令），是新中國成立以來第一部比較完整和綜合的女職工勞動保護法規。1989年頒發的《關於公費醫療保險的通知》，對公費醫療開始進行改革。1990年通過了《中華人民共和國殘疾84第三章社會保障法製■人保障法》，這部綜合性基本法頒布後，國務院有關部門先後頒布了一係列法規和文件，使殘疾人保障有了法律依據。1992年，七屆人大通過了《中華人民共和國婦女權益保障法》，這是我國第一部綜合性保障婦女權益的基本法律。1996年頒布的《國營企業職工養老保險暫行規定》，在我國初步確立了失業保險製度。1991年發布的《關於企業職工養老保險製度改革的決定》，明確了養老保險費實行社會統籌。1992年發布的《工傷與職業病致殘程度鑒定標準》，在全國範圍內統一了各項標準。1992年4月，七屆人大五次會議通過了《中華人民共和國婦女權益保障法》，其中對我國婦女的政治、文化教育、勞動、財產、人身、婚姻家庭等方麵的權益作了具體規定。

（三）我國社會保障法製建設的快速發展20世紀90年代以來，我國的經濟體製由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，國家對經濟結構進行戰略性調整，形成了以公有製為主體、多種經濟成分並存的格局。與此同時，我國政府根據兩種經濟體製轉換過程的實際，堅持以“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針對社會保障製度進行改革，逐步由“全部包攬”向“國家、單位、個人”三方共擔轉變，由“企業自保”向“社會互濟”轉變，由“福利包攬”向“基本保障”轉變，由“現收現付”向“部分積累”轉變，由“政策調整”向“法律規範”轉變。這一時期，是中國建立真正意義的社會保障製度的一個極為重要的時期。①（1）法律製度建設取得了突破性進展。經過二十多年努力，已經建立起比較完整的社會保障法律體係，諸如《社會保險費征繳暫行條例》（1999）、《城市居民最低生活保障條例》（1999）、《失業保險條例》（1999）、《工傷保險條例》（2003）、《就業促進法》（2007）、《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》（2010）。特別是《中華人民共和國社會保險法》，2011年7月1日正式實施。這是一部包括養老、醫療、失業、工傷、生育等五個險種在內的綜合法。

（2）企業職工基本養老保險製度進一步完善。城鎮職工基本養老保險省級統籌製度全麵建立，企業職工基本養老保險關係轉移接續辦法製定實施，事業單位養老保險製度改革開展試點，企業年金製度建設取得積極進展。完善失業保險製度，加快勞動力市場建設，逐步使下崗職工由企業再就業服務中心保障基本生活，轉向享受失業保險，走向勞動力市場就業。這項工作先在東部沿海地區和具備條件的城市進行試點，總結經驗後穩步推開。

（3）社會保險的覆蓋麵擴大，保險費征繳率提高。在城鎮強製推行以養老、失業、醫療為重點的社會保險覆蓋，這既是增加社會保障資金的重要途徑，又是建立新體係的重要條件。同時，中央和地方各級財政預算要適當調整支出結構，增加社會保障支出比例。還要采取多種措施，開辟新的籌資渠道，補充社會保障基金。全麵建立和實施農村最低生活保障製度。積極發展商業健康保險，實現了由單位和家庭保障向社會保障、覆①賴達清：《社會保障法——保障公民生存權利的法律形式》，四川人民出版社2003年版，第52~54頁。

85■新編社會保障學蓋城鎮職工向覆蓋城鄉居民、單一保障向多層次保障的根本性轉變。

（4）養老保險社會化管理和服務積極推進。逐步做到退休人員與企業事業單位相脫離，實現了基本養老金的社會化發放，積極開展退休人員由單位服務到社區管理服務的過渡。加強了對社區的領導和管理，強化社區服務功能。同時，注意做好社會保障體製轉換過程中的工作銜接。

總之，近年來社會保障法律製度建設、改革的深化，使我國已經基本形成以社會保險、社會救助、社會福利法律法規為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障法律法規為重點，以慈善事業、商業保險法律法規為補充的社會保障法律體係框架。

二、我國社會保障法製建設存在的問題中國是世界上最大的發展中國家，人口多、底子薄，各地經濟發展狀況不平衡。要在這樣一個具有14億多人口的大國建立適合國情的社會保障製度遇到的問題也是前所未有的。因此，必須正視我國社會保障法律製度建設和實踐中存在的問題。

（一）社會保障法製體係尚不健全改革開放以來，我國國民生產總值增長速度很快，但作為市場經濟的重要法律之一的社會保障法卻遲遲沒有出台。盡管我國在社會保險領域已頒布大量的行政法規、規章和相關文件，但一直沒有一部統一的基礎性立法。而社會保障包括社會救助、社會保險、社會福利、慈善捐助等多個體係，需要的社會保障立法還很多。目前頒行的《社會保險法》也隻是社會保險方麵的綜合性法律，表現出眾多的原則性、原理性框架，不像單行法那樣規定得那麼細致。同時，社會保障工作在許多方麵隻能靠政策規定和行政手段推行；社會救濟、社會福利和優撫安置的立法相當欠缺；社會保障工作在許多方麵隻能靠政策規定和行政手段推行，由此導致社會保障的覆蓋麵小，權威性極差，保障程度低。

目前，在社會保障方麵發生爭議，進行仲裁或提起訴訟時，由於立法滯後，仲裁機構和人民法院無法根據有效的法律規定進行仲裁或判決，一定程度上處於無法可依之狀態。

（二）法律法規的立法層次較低我國現有的社會保障法律法規立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責任製度。社會保障法是我國法律體係中的一個獨立法律部門，理應由全國人民代表大會及常務委員會製定社會保障的基本法律。但是，我國自1979年以來，卻沒有製定和頒布實施專門調整社會保障關係的基本法律，有關社會保障的製度被分散在不同的法律規範文件中。這種狀況與社會保障法所處的地位是不相符的。完整的法律規範應當由假定、處理和製裁構成，無法律責任、製裁措施的法律規範，是一個有嚴重缺陷的係統，無法發揮法律規範的強製功能。在我國已經製定出台的社會保障法規中，比較普遍地存在著缺乏法律責任的現象，無法確保社會保障措施的有效實施。如社會保險是社會保障製度的86第三章社會保障法製■核心內容，但目前《社會保險法》在社會保險費用的征繳、支付、運營、統籌、管理的規定上都相對粗疏。國家立法滯後，地方立法分散，造成社會保障收、支、管等各方麵都存在較大漏洞。

（三）法律實施機製比較滯後社會保障的實施機製包括行政執法、司法、爭議解決的仲裁活動、法律監督程序等。

目前，我國社會保障的籌資機製、保障機製、管理機製、運行機製、監督機製都不夠健全。作為社會保障製度核心的《社會保險法》雖然出台了，但是仍然存在著以下不足：第一，授權條款太多。如多處規定“具體辦法由國務院規定”。第二，基金的性質未予以確定。社會保險基金是參保人的公共資金，是他們的保命錢，如果不定性，政府就認為是政府的錢，或者社保機構會把它當成自己的錢。目前來看，各地社會保險基金存在大量節餘現象，這是違背社會保險的本質的。第三，運行規範不太具有操作性。如經辦機構應承擔經辦服務責任，應強調統一經辦、統一征繳。現在社會保險征繳辦法尚不規範，社會保障監督機構沒有與管理機構嚴格分開，缺乏對欠繳社會保險費和拖欠離退休人員、失業人員保險金行為的法律製裁措施；對非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為不能予以及時懲處，保險基金的運營處於不安全狀態。

（四）法律適用範圍比較狹窄作為現代公民的社會權和憲法權利，社會保障權具有法律強製性、主體多元性、關係複合性、公益性和可訴性的特點。在我國，由於社會保障體係運行的機製仍舊是不明朗、不規範的，社會保障體係功能弱化，不能產生體係效應，這是我們社會保障立法體係的明顯缺陷。目前，享受社會保障的人員大多集中在城鎮，尤其集中在城鎮機關、事業單位和國有企業職工中實行施，而這些人隻占城鎮人口的很少一部分，城市集體、私營和外資企業的職工也隻是參照執行，許多的自由職業者、個體勞動者和廣大農民幾乎沒有社會保障，基本處於社會保障體係之外。

三、我國社會保障法律製度的完善在建立社會主義經濟體製和社會主義法製國家中，法製建設至關重要。加快我國社會保障法的立法進程，盡快建立起一套完備的社會保障法律製度並保證實施，是建立社會主義市場經濟體製的前提和保證。

（一）完善我國社會保障法律製度的原則社會保障的立法原則是調整社會保障法律關係所應遵循的基本準則，它全麵反映社會保障法所調整的社會關係的客觀要求，對社會保障法如何調整社會保障法律關係進行87■新編社會保障學整體指導和規範。①（1）普遍性原則。法的最大特點就是其權威性、普遍性，短期內不會隨意更改。從世界範圍來看，最早提出普遍性原則的是“現代社會保障之父”貝弗裏奇，他在《社會保險及有關服務》裏首次建議“全麵和普遍的原則”，把全體國民作為社會保障覆蓋對象。

②一個國家製定社會保障法規，目的是化解勞資矛盾，處理好各方麵利益關係，從而有利於社會和諧，促進社會穩定。

（2）公平性原則。建立社會保障製度的目的就是保障社會成員的基本生活，保障他們作為社會成員應有的權利，社會保障是保障公平。社會保障法強調公平優先表現在：一是保障範圍公平，即保障覆蓋範圍內的所有社會成員在社會保障權益方麵的公平性。

二是保障待遇公平，即社會保障一般隻為國民提供基本生活保障，超過基本生活保障之上的需求通常不能從社會保障途徑獲得解決。三是保障過程公平。社會保障為社會成員解除後顧之憂，維護社會成員參與社會的起點與過程公平，為縮小社會成員發展結果的不公平起著重要作用。③（3）效率性原則。效率性原則是指在社會保障立法中要防止社會保障的再分配功能可能對經濟發展產生的負麵影響，主要涉及兩個方麵。一方麵，高福利製度體現了形式上的“公平”，常常以犧牲經濟效率為代價，進而影響了企業的再投資，同時也影響了國家對外競爭能力。另一方麵，大量的社保基金如何實現保值增值，來應對迅猛而至的城市化、老齡化的壓力，這是一個很實際的問題。雖然存銀行、買國債看似安全性高，卻麵臨著貶值風險，從而影響到基金的投資效率。因此，必須以法律的形式保證社會保障效率的最大化。

（4）操作性原則。一部好的法律的重要特點就是可操作性強，社會保障法規的製定要避免僅是些原則性話語，如果不能解決實際問題，倒不如不製定出台或暫緩製定出台。

如在我國，製定社會保障法要明確提出解決諸如養老保險個人賬戶“空賬”、曆史債務、基金保值增值難、統籌層次低、基金監管難、社會保險覆蓋麵應有多大等問題的具體規定。要把我國在社會保險製度改革實踐中一些行之有效的成功經驗加以吸收，上升到法律層麵，如“收支兩條線管理”辦法，建立“政府領導，稅務征收，財政管理，社保支付，審計監督”的各職能部門分工協作機製。

（二）借鑒發達國家經驗，完善我國的社會保障法律體係社會保障立法內容是與社會保障體係的內容緊密相關的。我們應該借鑒西方發達國家社會保障的經驗，選擇適合我國的社會保障體係，確定我國社會保障立法模式和內容。

（1）立法體係的架構上，應結合我國法律體係的特點，采用“多法並行”模式，不①黎建飛：《社會保障法》（第二版），中國人民大學出版社2006年版，第11頁。

②覃有土、樊啟榮：《社會保障法》，法律出版社1997年版，第99頁。

③鄭功成：《社會保障——理念、製度、實踐與思辨》，商務印書館2000年版，第258頁。

88第三章社會保障法製■宜采用“大法統一”模式。所謂“多法並行”，是指社會保障立法可以就社會保障的五個方麵的基本內容——社會保險、社會救濟、社會福利、社會互助、優撫安置分別立法，形成社會保障多部平行法。而我國其他部門法基本上都是采用這一立法模式。鑒於我們現有的立法準備工作不是很充分，若采用社會保障法統一立法即“大法統一”的立法模式，很可能會因追求“一統”而進一步形成新的立法缺陷。

（2）提高立法層次，增強社會保障製度的穩定性。我國已經走過了較長時期的行政立法階段，現階段可以也應該進入向全國人大立法發展的階段。從長遠來看，要製定《社會保障法》以統領整個社會保障法製體係，嚴格界定社會保障的範圍、對象、標準、職責、權利與義務以及組織結構、監管體係等內容，以保證社會保障工作有法可依。

（3）內容上要與其他法律部門相銜接。社會保障製度的立法內容應與其他專門立法內容相互銜接、相互補充和製約，以保證社會保障法規的有效實施。如，社會保險基金被違法挪用、擠占問題，現行的《中華人民共和國刑法》並沒有相應的罪名加以製裁。

為確保社會保險基金的安全，建議全國人民代表大會常務委員會製定和通過關於製裁挪用、擠占社會保險基金的違法犯罪行為的補充規定。

（4）適應WTO規則，調整中國社會保險業的相關製度。市場經濟是法治經濟，作為擴大了的市場經濟——經濟全球化，如果在全世界範圍內無法形成相對穩定和權威較高的遊戲規則（條約、習慣、慣例等），則不能稱之為經濟全球化，當然，WTO也沒有其存在之可能。能起“穩定器”、“安全網”作用的社會保障製度作為市場經濟建立的前提和保障在世界範圍內必將形成，隻有這樣，國際資源特別是人力資源的自由流動方能順利實現。

（三）從法治的高度維護公民社會保障權社會保障權作為現代社會公民的基本人權，是維護人的生存和人的尊嚴的基本需要，它經曆了從自然權利到法定權利再到實然權利的演化過程。社會保障法律製度從法製到法治，一字之差，強調要將僵化的法律製度、法律典則變成法的實踐體係。

（1）進一步明確公民的社會保障權利。我國現行憲法涉及社會保障的內容主要是第44、45條的規定，隻規定了公民在“年老、疾病或喪失勞動能力”的情況下有權獲得物質幫助，而未能將失業、生育規定於其中。因此，《憲法》應適應建設社會主義市場經濟和構建社會主義和諧社會的需要，體現以人為本的理念，在“公民的基本權利和義務”中明確規定公民依法享有社會保障權，將社會保障權的四個主要權項，即社會救助權、社會保險權、社會福利權和社會優撫權都包括在內，同時規定公民在社會保障方麵的某些義務，形成一個科學、係統的社會保障權利體係，為製定社會保障法律法規提供憲法上的權威依據。

（2）加快社會保障的各項具體製度建設。社會保障法是以社會利益為本位，以社會公平為價值追求，保障公民社會保障權利實現的法律製度的總稱。沒有健全的社會保障89■新編社會保障學法律體係，就不可能出現健全、完善和成熟的社會保障製度和真正完整並可實現的社會保障權利。當前，我們應積極學習和汲取國外在社會保障方麵的先進經驗，結合我國的具體國情，加快社會救助、社會保險、社會福利和社會優撫方麵法律的立法進程，盡快形成完整統一的社會保障法律體係，使社會保障有法可依，使公民社會保障權利的實現獲得法律上強有力的支持和保證。

（3）建立完善的社會保障權利救濟製度。社會保障權的核心是給付領受權，無救濟就無權利。這是因為，社會保障製度必須通過法律的強製性保證其有效實施，對在社會保障法律製度實施過程中會存在的違法行為，如一些單位不按照法律規定為職工辦理社會保險，或者拖欠社會保險費；某些社會保障部門不作為，應該給予公民的社會保障待遇不給予，或者一些地方政府部門挪用或擠占社會保障方麵的資金等等。這些違法行為的實質是對公民社會保障權利的侵犯，損害了公民社會保障權利的實現，隻有設置健全的救濟手段，才能使公民的社會保障權在受到侵犯時能得到及時有效的救濟。救濟的手段主要是行政救濟和司法救濟，特別是司法救濟，尤其重要。

（4）加強社會保障執法力度。立法隻是完成法製的基礎工作，法律作為一種條文規定是不能自主實施並產生效用的。對那些沒有按照法律規定執行社會保障項目，我們要通過人大、政協、行政監察等途徑加強對社會保障法律實施情況的監督，提倡社會各界通過對法律實施情況的監督、勞動者的投訴舉報來促進社會保障法律的落實。同時，在執法實踐中，還要加強對社會保障糾紛案的審理，在有條件的地方設立人民法院勞動和社會保障法庭，專門審理勞動和社會保障爭議案件。

90第四章社會保障模式■第四章社會保障模式傳統社會對人們生存風險的保障是一種與小農經濟相適應的保障方式，它以家庭保障為核心與重點，輔之以鄰裏（社區互助）與親友相幫。伴隨著工業化的興起與發展，以及自給自足的小農經濟向市場經濟的轉變，人們遭遇風險的機會大大增多，程度大大增強。

在這種情況下，現代社會保障製度出現了，並在不同的國家形成了不同的製度模式。

第一節社會保障模式概述模式，是解決某一類問題的方法論。社會保障作為人類生活的一種基本需要，從世界範圍來說雖然有其共同點，然而，由於各國的社會製度、經濟發展水平及文化傳統不同，其保障模式必然會有差異。從國際經驗來看，凡是社會保障問題解決得比較好的國家，都建立了比較適合國情的社會保障模式。

一、社會保障模式的內涵社會保障模式是對不同社會保障的內在基本規定及主要運行原則的理論概括，反映著一國在某一曆史時期社會保障製度的戰略方向。適當的社會保障模式選擇，對一個國家建立社會保障製度具有主要的導向作用。

（一）社會保障模式的含義社會保障模式是社會保障範疇中解決社會問題所采用的方式。就理論上講，社會保障模式是一種可以有效解決社會問題、消解社會風險的方法和製度；就實踐上講，社會保障模式在不同的製度領域則形成不同的製度實踐，社會保障形成不同的製度群並體現一定的思維和理念。

可以說，“社會保障模式是對不同社會保障的內在基本規定及主要運行原則的理論概括，它反映了一國在某一曆史時期社會保障製度的戰略方向。”①在不同的社會保障理念影響下，各國社會保障製度內容、水平、運行機製各有其特點，而由於社會保障理念受到所在國家社會、經濟、政治、曆史文化的影響，因此，社會保障模式事實上是由社會、經濟、①任保平：《中國社會保障模式的選擇及其構建》，載《學術論壇》，1998年第1期。

91■新編社會保障學政治、曆史文化發展決定的。從理論出發進行分析，可以闡發社會保障模式與製度內容、製度目的之間的聯係，也就是社會保障模式的邏輯性理論；從實踐出發進行分析，可以立足各國、各地區不同的製度實踐，特別是各國不同的立法實踐，透視社會保障模式的多種類型，乃是社會保障模式的個別性理論。

社會保障作為一項綜合性的社會事業，必須建立適合國情的管理模式。建立科學的、適合各自國情的社會保障管理模式，有利於建立科學的社會保障管理體製。在合理的社會保障管理體製中，各種機構與組織之間相互影響，形成合理的激勵、約束和監督相結合的機製，從而推動社會保障製度的運行，有利於保護勞動者的合法權益，維護社會的安定團結。合理的社會保障模式可以分散勞動者遇到的各種風險，在市場經濟體製下，優勝劣汰的市場機製使企業和勞動者既有機遇又有風險。在這種情況下，建立科學的社會保障管理模式，有利於適合國情的社會保障製度的建立。

（二）社會保障模式的本質社會保障模式是由不同的籌資手段有機結合而成的。不同籌資手段的不同組合，也就形成了不同的社會保障籌資模式。一個國家的社會保障模式的本質，主要表現在籌集資金的形式方麵。

（1）征稅製。即開征社會保障稅（社會保險稅）籌集社會保障資金。這種模式的特點是，以公民福利權利為核心，以國家為主體；以國民的充分就業和收入為社會保障的目標；社會保障原則傾向於社會公平；保障內容覆蓋麵廣，保障標準高；不過分強調保險原則，主張福利的普遍性和統一性；不過分強調權利和義務對等。社會保障的資金來源主要由國家稅收來解決，保障的主要形式是國家支付，最大限度地體現了社會對全體人民公平利益的保障。這是一套被人稱做“從搖籃到墳墓”的社會保障製度，目前采用這一模式的國家主要有英國、愛爾蘭、芬蘭、挪威、瑞典、瑞士等國家。

（2）交費製。即按著統一的費率交納社會保險費用。這種模式始建於德國，主要特點是以麵向勞動者建立各種保險製度為基礎，強調政府、社會、雇主、雇工共同承擔社會保障責任；要求權利和義務相統一。保險基金以保險費為主。目前采用社會保險模式的國家有德國、比利時、盧森堡、荷蘭、意大利等歐洲聯盟國家。

（3）儲蓄製。即政府通過法律形式規定統一的費率，將企業和個人交納的社會保障費統一存入一個賬戶，由個人支配使用，但政府有調劑的權力。這種製度模式以新加坡為代表，另外還有馬來西亞、印尼、斯裏蘭卡等國家。

（4）國家保障製。這是與就業相關聯的社會保障製度模式，強調國家的責任，社會保險的對象是國有經濟部門的雇員。社會成員一旦就業，便自動加入了受保障者的行列。這種模式始於原蘇聯，後曾在許多社會主義製度國家推行，目前主要有朝鮮、古巴等。

（5）自由保險製。這種模式強調社會保險製度的效率，實行社會保險與市場經濟對接。

對所有的工作人員均一視同仁，強調政府、企業、個人的三方責任，強調權利和義務相結92第四章社會保障模式■合的原則。保障項目的參與實行強製性和自由選擇相結合，側重於以充分就業為首要條件的宏觀調控。采用這種模式的國家主要有美國、日本和澳大利亞。

（三）選擇社會保障模式的原則一個國家對社會保障資金籌措模式的選擇，既要考慮到市場經濟和社會化大生產對社會保障製度要求的共性，又要考慮到本國的國情。

（1）因地製宜的原則。一個國家不管是什麼意識形態、實行哪一種社會保障基金籌集模式，對社會保障製度在市場經濟中的作用已達成共識，那就是社會保障不再被看成是對國家的負擔，而被看成是在經濟工作中使工作能力、效率和動力保持高水平的一種手段。

如果一個國家缺少完備的社會保障體係，那無論這個國家構建哪種性質的社會、建立哪種市場經濟體製，都是不可能的。

（2）兼顧公平和效率的原則。社會化大生產要求建立一個由政府統一組織、統一管理的社會化管理體製和社會保障籌資模式。同時，市場經濟體製又強調社會保障籌資模式必須兼顧公平和效率。在效率優先的條件下，實現收入再分配的適度公平，並講求權利和義務的對稱性，全體社會成員應該在承擔相應義務的基礎上享受社會保障的權利。

（3）依法進行的原則。一個國家完備的社會保障體係，還要有一個強有力的、穩健的社會保障基金籌資模式作保證，即社會保障基金籌資模式要有嚴密的法律體係支撐，社會保障基金籌資的全過程包括籌資機構的設置、籌資對象、籌資客體的權利和義務、籌資管理、籌資比例等都應通過法律來規定。

（4）有機結合的原則。一國社會保障的社會化水平的標誌是統籌層次。統籌層次越高，可進行餘缺調劑等轉移支付的空間就越大，社會保障的覆蓋麵也就越大。一般而言，繳費形式的籌資模式靈活性較強，稅收具有強製性和統一性的特點，不同的國家和地區可以結合實際情況，充分考慮其對社會、政治、經濟等方麵的影響及其相互之間的正負效應，相互吸收，協調推進，探索適合國情的社會保障模式。

二、社會保障模式的選擇由於各個國家的工業化發展水平、社會轉型程度、政治經濟體製、國民需求及傳統習慣等不同，各國社會保障模式選擇反映的便是社會保障製度及其項目在其國家和地區安排與運作所表現出來的具體特征。

（一）選擇社會保障模式的根據社會保障製度的建立和運作，最核心的問題是資金籌措方式的選擇。一個國家社會保障模式的選擇與這個國家社會保障事業所需經費的籌集渠道及各責任主體承擔的比例密切關聯，是各國社會保障製度得以建立並運行的重要依據。

93■新編社會保障學1.財政撥款在現代社會保障製度中，最主要的責任主體是政府，政府財政撥款便成為社會保障基金一個固定的、主要的來源。許多國家將社會保障基金直接納入財政預算，有的國家雖然社會保障基金在財政預算係統之外運行，但也通過財政專戶對其進行密切監控；有的國家建立了完全獨立於國家財政預算係統的社會保險基金係統（如新加坡、智利等），國家財政仍承擔著對社會救濟、社會福利事業的直接撥款責任，有時還對係統之外的社會保障基金給予適當的援助。

國家財政對社會保障的支持，可以概括為三種方式：一是財政直接撥款，即政府直接撥款實施社會保障項目，社會救助基金、軍人保障基金及有關公共福利基金主要由政府財政撥款形成；二是承擔社會保障運行費用，這一部分撥款雖然並不直接用於受保障者，卻維護了社會保障基金的完整與安全，從而也是實施社會保障製度的重要經濟條件；三是實行稅收優惠或讓利，這是一種間接資助形式，即向企業和個人征收稅前繳納的社會保險費、對社會保障機構籌集的基金實行免稅優待以及對社會保障對象享受的各項待遇不征稅。

2.雇主和個人繳費雇主與個人繳費是各國社會保障基金的重要來源。在市場經濟條件下，各國都製定了相應的社會保險法律法規，這些法律法規無一例外要求雇主、個人承擔繳納社會保險費的責任。

雇主承擔社會保障責任的方式，是為其雇員向社會保險機構繳納社會保險費，它一般按雇員工資總額的一定百分比繳納，由社會保險機構依法強製征收。社會保險費作為保障費用，體現為雇主擴大再生產的要求，為雇主擴大再生產的必要條件；作為生活勞動消耗的補償基金，是對雇主再生產的補償，是簡單再生產的維持費用。因此，雇主繳納的社會保障費用在本質上構成了雇主的“經濟型”負擔，是使雇主生產經營順利進行的內在要素。

國家機關等對公務員或公職人員而言也是雇主，也需要承擔雇主的責任和義務。不過，這種雇主繳費的來源是國家稅收形成的財政資金。

就社會成員個人而言，既是社會保障的受益人，也是社會保障基金的承擔主體，他們也應承擔相應的義務。個人承擔社會保障費用包括兩個方麵：一是法定社會保險製度通常要求勞動者承擔相應的繳費義務；二是社會成員在享受有關社會福利尤其是社會服務時，亦可能需要承擔有限的付費義務。個人繳納相應的社會保障費用，不僅有利於減輕國家財政的負擔，還體現了社會保障的權責結合與責任分擔的原則，同時增強了個人的自我保護意識，引起了社會成員對社會保障基金管理和監督的重視。通常，在社會保險製度中，勞動者按工資或收入的一定百分比繳納社會保險費（隻有工傷保險不要求個人承擔繳費義務）；在一些社會福利與社會服務中，受益者則根據規定的條件在享受相應待遇及服務時支付有限的費用。

3.其他渠道社會保障基金籌集除了財政撥款、用人單位和個人依法繳費的主渠道外，還有幾個輔94第四章社會保障模式■助渠道：社會籌資、基金運營增值、社會福利服務收費、發行特種國債、國際援助等，也是社會保障基金的籌集來源。

社會籌資渠道主要有社會捐贈和發行彩票。社會捐贈是以自助自願的方式籌集社會保障資金的一種形式，也是一條重要的社會保障基金來源渠道。社會捐贈被直接吸納到慈善公益機構並根據實際需要使用，或者由慈善公益機構根據某些特定事件（如自然災害）或特定對象（如災民）的需要臨時向社會募捐。募捐的方式有直接籌款、義賣、義演等多種方式。①同時，在許多國家，籌集社會保障基金的經常性渠道是發行福利彩票，它完全由公眾自由參與，所籌集的資金用於興辦各種社會福利事業。

另外，利用社會保障基金的運營增值也十分重要，它包括儲蓄增值和投資收益（通過儲蓄取得的利息和通過投資而獲得的利潤）。基金數額越大，投資風險越小，獲得的回報和收益就越多，有些國家僅靠基金增值部分就可應付年度開支。以上這些來源渠道雖然在過去不被重視，但隨著社會保障製度對市場機製的重視與利用，適當收費成了社會福利事業的重要財政來源，而基金運營收益則成為基金製社會保障製度的重要保證。

（二）社會保障模式的類別與特點研究社會保障模式的類別，是各國根據實際尋找適合本國國情社會保障模式的基礎性工作。我們從社會政策保障對象範圍視角，將社會保障模式劃分為補缺型社會保障模式和普惠型社會保障模式。

1.補缺型社會保障模式補缺型社會保障模式，又稱為剩餘型社會保障，是指當家庭和市場機製癱瘓時，國家為社會無法自助者提供暫時性和救濟性的救助。補缺型社會保障能夠起到支持和防止意外的作用，是把市場和家庭看作滿足個人需求的主要製度結構。

美國社會保障製度是“補缺”型社會保障模式的代表，隻為老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體建立了公共醫療保險和醫療救助製度，其餘人群多依靠商業保險獲得醫療保障。

美國社會保障製度強調幫助生存困難的特殊群眾，目的是維持特殊社會階層的基本生活，因此保障水平較低，製度覆蓋麵積小；美國的社會保障製度，權利和義務緊密相關，與西歐部分發達國家實行的普遍年金、普遍兒童津貼和免費醫療服務製度截然不同，他們采取“受益人同時也是繳費者”的辦法，要享受社會保障權利必須先繳費。

美國的社會保障資金來源是多渠道的，由聯邦政府、地方政府、企業和個人共同提供。

而且對非政府資金來源非常重視。勞動者的社會保障費全部由被保險人及企業繳納的保險費解決，社會保障基金的籌集由雇主和雇員各承擔50%左右，隻有特殊項目才由政府資助。

在管理上，美國實行聯邦、州和地方三級相對獨立的財政體製，聯邦、州和地方政府在財權、事權的劃分上十分明確，各級政府的管理責權劃分在聯邦憲法中有明確規定。

今天，隨著人口老齡化的加劇，美國的現收現付模式也受到了挑戰，社會保障基金的①鄭功成等:《中華慈善事業》，廣東經濟出版社1999年版，第26頁。

95■新編社會保障學收支漸漸難以平衡，基金的儲備出現了嚴重危機，最終導致政府於1983年進行了社會保障模式的改革，實行“以現收現付為主，半基金積累製為輔”的一攬子計劃，以解決基金的來源問題。改革的效果非常顯著。

2.普惠型社會保障模式普惠型社會保障模式，指為全體公民提供的一種製度化的常態性社會製度，是社會製度結構中常規化、永久性的重要組成部分。在普惠型社會保障模式下，保障對象可以擴展到社會的全體成員，從而實現由選擇型保障到普惠型保障的轉變。

英國是福利型社會保障製度的代表性國家，強調為公民提供社會福利既是政府的責任，同時也是公民的權利，因此該國社會福利具有普遍性，其目的是提高全體公民的生活質量。

英國的社會保障體係建立於1946至1948年，其主要依據是經濟學家貝弗裏奇的社會保障思想。通過多年的發展，基本形成了一套“從搖籃到墳墓”的社會保障製度。

英國的保障基金主要來源於三個方麵：一是稅收。稅收中用於社會保障項目的支出分為用於社會福利和救助等方麵的救濟性支出和用於社會保險等項目的支出。二是雇主和雇員上交的基金。三是社會保障基金的投資收入。

英國實行高度集權的社會保障管理體製。中央負責統一製定重大的全國性社會保障政策，具體事務絕大部分由中央政府在各地的派出機構承擔，地方政府隻是根據自身財力大小提供一些補充性的、地方性的社會服務，中央政府對其中許多項目提供資金支持。英國的財政部門負責征集和分配社會保障資金，審核社會保障機構資金支出，審核社會保障的有關預算，參與社會保障資金的管理。

英國的福利型社會保障製度同樣也給政府帶來巨大的財政負擔，同時普遍福利和高稅負導致“獎懶罰勤”，降低了效率，引發了“失業陷阱”和“貧困陷阱”等問題。因此，在20世紀70年代經濟滯脹的形勢下，英國率先在社會保障方麵進行了減輕負擔的改革。

（三）社會保障模式的特點每一種社會保障模式的內涵各不相同，其製度重點也不相同。而每一種社會保障模式都是在一定的社會、經濟、文化、曆史背景下形成的，因此存在以下兩大特點。

1.社會保障基本模式的相對性按照政府對社會成員承擔社會保障責任由小到大，社會保障基本模式排序依次分為強製儲蓄型模式、社會保險型模式、福利國家型模式三種類型。在這三種模式中，無論采取哪種模式，政府都要承擔最後兜底的責任。當社保資金收不抵支時，政府作為最後責任人要負責到底。但是，在不同的模式中，政府所承擔的責任大小不同。首先，從權利與義務的關係來看，三種模式中，強製儲蓄型完全強調個人權利與義務的對等，個人享有保障的多少完全取決於個人繳費的多少。社會保險型也強調權利與義務的對等性，但弱於強製儲蓄型模式。在該模式中，個人保障給付水平的高低與個人繳費有關，但不是一一對等。福利國家型的保障具有普遍性，完全不強調權利與義務的統一性，社會成員隻要被製度覆蓋96第四章社會保障模式■就能夠享有一份保障，而且製度內個體間的保障差異不大，個人享有的保障與個人貢獻關聯不大。其次，從社會保障給付水平來看，福利國家型給社會成員所提供的保障給付水平較高，而且成員之間的保障差異不大。該模式提供保障的目的不僅僅是緩解和預防貧困，更多的是提高全體社會成員的生活質量。社會保險型的保障給付水平高低與個人和企業的繳費有很大的關係，各國所提供的保障水平高低不等。再次，從財務製度所采取的形式來看，強製儲蓄型的社保基金籌集模式采用完全積累製，由供款和投資收益的積累決定給付水平。這種模式，能夠形成龐大的基金積累，繳費率相對比較穩定。而“社會保險型和福利國家型兩種模式在籌集資金時一般采取現收現付製度，由當年的支出需求決定繳費率，基金沒有盈餘，難以應對人口的變動與突發事件”。①2.社會保障國別特色的絕對性社會保障國別特色的絕對性，是“指同一社會保障模式下不同國家之間社會保障製度的差別。這種國別特色既與各國社會經濟和曆史文化傳統密切相關，也與各國社會保障製度自身的發展演變直接相關”。②德國與美國都是實行投保資助型社會保障製度的國家，但是，這兩個國家的社會保障製度存在一定的差異。如，德國最初建立社會保障製度的目的是為了緩和階級矛盾，帶有明顯的政治色彩；而美國社會保障製度的建立是為了緩和經濟危機，具有經濟色彩；德國給付水平高，貧富差距小，相比之下美國的支付水平較低，貧富差距也較大。英國和瑞典都是實行“普享性”的福利國家，但是兩國“普享”標準不一樣，英國福利國家製度的“普遍性”隻立足於保證公民的“最低”生活水平。如，英國經曆了兩次世界大戰，許多戰爭遺留問題急需解決，英國政府對國民的數量和質量更加關注，英國人民更加團結，當時具備了建立福利國家的社會條件；而瑞典幾乎沒有遭受戰爭的破壞，經濟實力更為強大，具備建立福利國家的經濟條件。此外，英國社會保障製度的再分配力度相對較弱，社會貧富差距相對較大；而瑞典社會保障製度的再分配力度相對較強，社會貧富差距相對較小，社會更顯公平。此外，英國雖最早建立福利國家，但瑞典福利國家的建立則更為徹底與完善。

三、影響社會保障模式的因素每一個國家社會保障模式的選擇都是在一定的社會、經濟、文化、曆史背景下形成的，它不是單一因素作用的產物，而是多種因素綜合作用的結果。每一種社會保障模式的存在都有其客觀性，受到客觀因素的影響。

（一）經濟發展水平社會保障模式是一種製度選擇，而這種製度較一般社會製度更多受到了經濟基礎的影響。在經濟發展水平低的情況下，國民的社會保障需求受到抑製，國家也隻能選擇低水平①劉誌英：《社會保障基本模式的相對性與國別特色的絕對性》，載《學習與實踐》，2006年第9期。

②劉誌英：《社會保障基本模式的相對性與國別特色的絕對性》，載《學習與實踐》，2006年第9期。

97■新編社會保障學的社會保障模式。這種情況下隻能實施最基本的社會福利與社會救助項目，而無法選擇高水平的保障項目，從而使社會保障模式的結構表現為低層次性和不完整性。反之，如果一國的經濟發展水平較高，國家有充足的財力發展社會保障需求，國民有繳費的經濟能力，那麼就可以選擇高水平的社會保障模式，這種社會保障模式就會依據社會成員多方麵的需求走向項目齊全化和體係完整化。①（二）經濟理論導向從理論上講，社會保障製度的出現可以有兩種途徑：一種是自發性的，由社會風險特定主體的自覺出現而逐漸製度化，例如行業內互助性保障模式的逐漸定型，民間慈善組織的出現和成熟及帶來的民間保障模式的製度化；一種是強製性的，由社會權力組織，往往以法律的形式來構建和貫徹一種社會保障製度，多是先有製度，後有現實效果。而縱觀目前多數國家、多數社會保障製度，都屬強製性的，而此中緣由與社會保障模式選擇中社會思想的顯赫地位有關。當然，按照社會發展的前進式信念，自發性的社會保障模式也會逐步完善，但是社會保障製度的自發性完善遠比諸如交易製度的自發性完善要脆弱得多，必須有先進的社會理論在現實運作之前作出論證。進一步講，社會思想對社會保障模式的具體選擇也有很大的影響。我們認為，當社會思潮中對個人的地位和能力給予足夠承認的情況下，自發性的保障模式將存在，非官方組織的保障能力會比較強，這時候的社會保障模式將趨於分散和多樣化；當社會思潮中對國家、政府的能力比較認可，政府的行政能力比較強勢的情況下，政府主導的保障模式將出現，並使社會保障趨向統一和集中，表現為標準的統一、資金的集中。

（三）社會體製變遷社會管理體製的選擇和影響，對於社會保障模式而言是決定性的。具體而言，在經濟體製上計劃經濟體製的社會保障是一種納入國家計劃的社會保障，保險與救濟的區別應該是不存在的，每個人的社會保障待遇都是福利性的，但是這樣的福利性社會保障要求極高的經濟水平，否則將有悖於經濟規律；在市場經濟體製下，社會保障的諸多製度安排與市場規律接軌，要麼並入或接壤市場交易之規則，要麼補充或維護市場運行。在社會結構上，高度的城市化和工業化將使社會保障以產業災害為起點，並延伸出相對統一的社會保障製度，而在城鄉相對分立的社會中，社會保障則必然麵臨二元化趨勢。在社會權力結構上，一個私法組織發達的社會，社會保障模式將弱化，與政府財政關係混亂，往往產生行業性的自循環保障模式；而在一個公權力組織發達的社會，政府主導社會事務，往往使社會保障與政府財政的關係比較親密，社會保障的資金問題、社會保障的運行滯脹往往隱藏於政府財政支持的背後。

①任保平：《影響社會保障模式選擇的一般因素分析》，載《陝西師範大學學報》，1998年第6期。

98第四章社會保障模式■（四）法治環境優劣社會保障的實施有賴於社會的製度信仰，尤其是對法律製度的信仰，沒有比較完善的法律體係，社會保障製度的有效架構是很難想象的。縱觀西方社會保障製度，均是在法律體係的框架下來保障其有效運行的。從某種意義上講，社會保障製度是以法律的手段來實現社會財富的再一次分配，故而法治的水平關係到社會保障製度運行的效率，並在製度調和過程中關係到社會保障模式的選擇。社會保障模式的具體構建往往是財富轉移的技術性問題，並表現為不同的法律技術的實踐。所以，在一個缺乏法治的社會裏，社會保障製度的建立不僅是艱難的，而且將是一種在法律技術上高消耗的製度；而在較好的法治社會中，法律技術自身的成本會比較低一些。

第二節社會保障模式的類型第二次世界大戰後，社會保障製度進入全麵發展階段。由於世界各國實行的社會製度不同、經濟發展水平不等，再加上曆史、文化等方麵的差異，各國的社會保障製度的實施時間、保障方式、保障水平等也各有不同。依據社會保障資金籌集和供給方式的不同，世界上先後出現了一些不同的社會保障模式。

一、福利國家模式福利國家型社會保障模式被認為是“從搖籃到墳墓”的保障模式，是社會保障模式的理想形態。目前，北歐國家和英國的社會保障基本上可歸入此類。

（一）福利國家模式的產生與發展福利國家型模式是西方資本主義國家通常采用的一種社會保障模式，也是各國社會保障製度的目標模式。這種模式起源於英國，但在瑞典的社會保障模式中，更能體現出其完善與成熟。

（1）福利國家模式的起源。英國是世界上實行國家福利型社會保障最早的國家，因此，他們的社保製度是世界上最發達和最完整的社會保障製度之一。在第二次世界大戰期間，英國政府還把建成“福利國家”作為戰後重建的一個目標，委托牛津大學著名經濟學家貝弗裏奇製訂戰後的英國福利計劃。1942年11月，《貝弗裏奇報告》發表，為英國公民設計了“從搖籃到墳墓”的社會保險和福利項目，使英國成為一個典型的“福利國家”。二戰以後，英國工黨上台執政，逐步推行《貝弗裏奇報告》中的社會保險計劃，先後頒布了以國民保險製度為核心的一係列重要法案。隨著這些法案的生效，1948年7月，英國政府首相艾德禮向全世界宣布，英國建成了“福利國家”。《貝弗裏奇報告》不僅是英國社會保障計劃的思想基礎，而且是其他西方國家在戰後恢複時期社會政策參考的依據。到20世紀8099■新編社會保障學年代末，英國的社會保障製度體係已趨於完善。繼英國之後，瑞典、法國、丹麥、荷蘭、比利時等國家也紛紛宣布建立了“福利國家”，並風靡一時。20世紀五六十年代，福利國家模式達到鼎盛時期。

（2）福利國家模式的代表。英國被稱為是福利國家的始創者，但瑞典後來居上，以其完整的社會保障製度和最高的社會保障水平取得“福利國家的楷模”、“福利國家的櫥窗”的稱號。瑞典自1983年建立老年保險製度以來，社會保障體係不斷擴大和完善。20世紀50年代，瑞典開始按“福利國家”模式改造原社會保障製度，建立了更為廣泛和優厚的公共補貼製度，與社會保險一起構成平等程度高、保障標準高的社會保障體係。在這種方式下，社會保障成為政府對國民收入進行再分配的有力工具，通過向收入來源中斷或收入不足的失業者、殘疾者、退休工人發放社會保證金，給農民等低收入人群增加工資待遇等方式，減少收入差異。該模式是帶有濃厚的社會主義色彩、具有絕對公平特征的社會保障體係。當然，這種全方位的福利製度，過分強調社會公平，也導致效率損失，引發道德風險。

（二）福利國家模式的特征國家福利模式最大特征是社會保險以更為統一的形式覆蓋了所有的社會成員，而不論其經濟地位和職業狀況如何。福利國家模式所推行的政策具有以下主要特征：（1）累進稅製與高稅收。國家通過確立累進稅製對國民收入所得進行再分配，使社會財富不集中於少數人手裏；同時，為維持福利國家對公民高水平的福利支出，也必然需要高稅收來支撐和維持。因此，高稅收不僅是福利國家的財政基礎，而且構成了福利國家的重要特征。

（2）普遍覆蓋與全民共享。“普遍性”和“全民性”構成福利國家型社會保障的基本原則，其目標不僅使國民免遭貧困、疾病、愚昧、肮髒和失業之苦，而且在於維持社會成員一定標準的生活水平，加強個人安全感。各種保障製度，不僅限於被保險者一人，而且推及家屬；不隻限定於某一保險項目，而且推及維持合理生活水平有困難和經濟不安定的所有事件，以最適當的方法給予保障。

（3）政府負責與保障全麵。在福利國家，政府是社會保障的當然責任主體，不僅承擔著直接的財政責任，而且承擔著實施、管理與監督社會保障的責任。同時，福利國家的社會保障項目眾多，待遇標準也較高，保障項目涵蓋了每個社會成員“從搖籃到墳墓”的一切福利保障需求，而個人通常不需要繳納或隻需要低標準繳納社會保障費用，福利開支主要由政府和企業承擔。這種保障模式強調國家的主體地位，強調企業的社會責任，而忽略個人享有社會保障權利與應盡社會保障義務的對等性。在福利國家的公民看來，提供社會保障是國家的基本義務，而享受社會保障是公民的基本權利。

（4）社會保障的“高水平性”。福利國家型社會保障製度因政府是自由競選產生的原因，導致政治家上台以後不得不努力兌現競爭時的承諾，從而使全體國民的社會福利項目和保障水平呈現出不斷上升的趨勢，甚至於導致政府財政支出的不堪重負。該模式為社會100第四章社會保障模式■成員提供了寬範圍、高水平的社會保障，全麵性社會保險製度和廣泛而優厚的社會福利製度使其社會保障支出占國內生產總值的比例比較大，社會保障水平在世界上最高，養老金、醫療保障和失業保障等項目支出的增長一直快於GDP的增速，20世紀70年代中期以後失業保障支出增長更快。

（三）福利國家型模式的分析福利國家型模式雖然在製度設計上具有追求完美的特點，但在實際運行過程中也存在著難以為繼的問題。

（1）福利國家模式的優勢。二戰後至20世紀70年代初，由於歐洲經濟的快速發展，福利國家在完善和發展社會保障體係方麵有了相對雄厚的物質基礎，社會民主主義體製的福利模式在北歐各國陸續形成，較好地“促進了經濟的穩定與發展，緩和了社會矛盾，穩定了社會秩序，縮小了貧富差距，促進了社會公平”①。這是因為，福利國家均以保障公民權為原則，具有普遍的覆蓋麵、較高的保障標準、較高的收入替代率以及服務麵比較廣泛等特點。福利國家模式以大眾的廣泛參與為核心，以提高人民的生活水平為目的，政府為所有公民甚至有些國家為非本國公民提供免費或低費的醫療保健；在公立學校為所有學生提供免費或低費的教育；在婦女兒童保障方麵為所有孕婦提供孕期護理，對有孩子的家庭提供子女津貼；實行人人享受養老金的待遇，其中自由職業者以及沒有工作的家庭婦女也享有領取養老金的權利；推行廣泛的個人住房政策，而不是“公共住房”政策。

（2）福利國家模式的不足。從20世紀70年代末開始，實行福利國家型社會保障製度的國家也先後出現了一些問題。首先，高福利滋生了“福利病”。由於勞動者過於依賴高福利的保障體係，調動不起工作積極性，從而產生了“養懶漢”的現象，帶來的結果便是失業率居高不下。其次，企業的競爭能力削弱。福利國家主要是通過對企業高額的稅收來實現對公民普遍的高福利水平，這無疑使企業的負擔變重。企業用於人力資源方麵的支出過多，使生產成本攀升，繼而企業的國際競爭力就會下降，並導致逃稅、資本和人才外流，經濟資源和人力資源浪費嚴重。而政府將稅收的絕大部分用於福利支出的同時，用於投資的比例就會減弱，最終導致福利國家內部經濟產業持續低迷，生產力水平相對下降。第三，國家財政不堪重負。長期以來，實行福利國家型社會保障模式的國家，其公共支出一直呈直線上升趨勢，公共支出增長率遠遠高於同期國民收入增長率。但是，當社會保障水平以“剛性”不斷上升，其增長速度明顯超越經濟增長，當經濟衰退與失業危機到來時，政府所承擔的財政壓力是可想而知的。為支撐高福利支出，這些國家稅收的邊際稅率很高，但仍然滿足不了迅速增長的公共支出需求。“由於大量發行貨幣所帶來的貨幣貶值以及人民實際生活水平的下降，各國不得不向發達國家借債來彌補國內的財政赤字。”②①丁建定：《社會保障概論》，華東師範大學出版社2006年版，第107頁。

②依茹：《福利國家的優勢、劣勢及其對我國的啟示》，載《法製與社會》，2011年第8期。.

101■新編社會保障學二、投保資助模式投保資助模式是工業化社會的產物，是在工業化取得一定成效，經濟有較雄厚基礎的情況下實行的。因此，又稱為“社會共濟型社會保障”，目標是公民在失業、年老、傷殘以及由於婚姻關係、生育或死亡而需要特別支出的情況下，能得到經濟補償和保障。

（一）投保資助模式的產生與發展投保資助型模式首創於工業化發展和成熟較早的德國，是國家幹預的產物。此後這種模式被眾多發達國家所青睞和采納，其中最具典型意義的國家是美國。投保資助型社會保障製度又稱自保公助型社會保障製度。

（1）投保資助模式的起源。投保資助型社會保障是從德國建立的。19世紀80年代，德國處於俾斯麥當政時期，被稱為“鐵血宰相”的俾斯麥基於德國當時的社會背景，首創了與工業社會相適應的社會保險製度，建立了現代社會保障製度。德國的社會保障體係完備，社會保障機構實行行業組織管理或地區組織管理，除失業保險外，保險機構均由勞資雙方共同參與自治管理，不隸屬於政府機構。德國社會保險主要包括養老保險、事故保險、失業保險和醫療保險等。社會救助則由政府統一實行，包括生育補助和兒童補貼、社會補貼、社會救濟金等。經過20世紀30年代的經濟大蕭條和第二次世界大戰，西歐一些國家和美國將俾斯麥創造的社會保險製度進一步發展為比較完善的投保資助型社會保障製度。

美國1935年頒布的《社會保障法》就是在德國社會保險製度基礎上製定的，它將德國曆史學派的“國家幹預”理論與凱恩斯提出的“有效需求”和依靠政府幹預經濟擺脫失業和蕭條的理論相結合，確立了“保險費用部分由雇主、部分由雇員繳納，國家給傷殘和養老保險提供津貼”的原則，追求的社會目標是使受保人不致陷入貧困。由此把義務和權利作為對等條件，建立了以企業和個人投保為主的投保資助型社會保障製度。

（2）投保資助模式的代表。美國是實行投保資助型社會保障製度的典型國家。自1935年8月，美國國會通過《社會保障法》，建立起包括社會保險、公共救助和兒童福利等三項社會保障製度，這是在德國社會保障製度基礎上建立的第一個完整的社會保障製度。該法律實施以後，美國的社會保障製度經過多次修訂和補充，已在全國建成了比較健全的社會保障體係。主要內容包括老（年）殘（障）遺（屬）的社會保險、失業保險、工傷保險和福利補助等。在美國的社會保障製度中權利與義務緊密相關，與西歐發達國家實行的普遍年金、普遍兒童津貼和免費醫療服務製度迥然不同。他們采取“受益人同時也是繳費者”的政策，規定享受社會保障權利必須先繳費。勞動者的社會保障費全部來源於被保險人及企業繳納的保險費，社會保障基金的籌集也由雇主和雇員各承擔50%左右，隻有特殊項目才由政府財政資助。美國社會保障體係內容龐雜，覆蓋麵廣，集資渠道廣，管理層次多。

在美國，社會保障是重中之重。據統計，其“社會保障項目就有300多種，僅各種退休計劃就有十幾種之多。社會保障的覆蓋麵比較廣，90%的人享受不同程度的福利。有的人甚102第四章社會保障模式■至可以同時領取四種退休金，形成退休後收入比退休前多的奇怪現象”①。

（二）投保資助模式的特征投保資助型模式的最大特征是建立在不同職業基礎上，充分反映職業和收入的特點，並由一係列行業和地區組織分開管理的基金組成，分別提供社會保險，社會成員繳納和接受保險金額依據職業和收入情況而定。

（1）以勞動者為核心。即投保資助型社會保障模式的保障對象是“有選擇性的”，而非“全民”的，並不是所有的社會成員都被納入社會保障對象。該模式對不同的社會成員選用不同的保險標準，並以勞動者為核心建立社會保險製度；不同人群、不同地區實行差別保障，社會保障繳費標準、給付水平都存在一定的差異性，不具有“同一性”與“普遍性”。這種製度麵向勞動者，且主要是工薪勞動者，圍繞著勞動者在年老、疾病、工傷、失業等社會保險項目，並用以保障勞動者在遭遇這些事件時的基本生活。在某些情形下，社會保險製度還通過勞動者惠及家庭成員。

（2）責任分擔。投保資助型保障強調勞動者在社會保險中的責任，社會保險費由國家、雇主和勞動者三方共擔，以勞動者和雇主的社會保險繳費為主，國家財政給予適當支持。

但在不同的社會保障項目中，國家、雇主和勞動者各有不同的角色：在社會保險中，企業和個人是主要繳稅（費）者，政府隻是最後責任人的角色；在社會救濟、社會福利製度中，政府則是最主要的責任人。總體而言，這種模式中雇主與勞動者個人分擔社會保險繳費責任，國家財政給予適當支持，從而是一種風險共擔和責任分擔的社會保障機製。②（3）權利與義務相對應。投保資助型社會保障模式比較重視社會保險中權利與義務的關係，強化自我保障意識，在一定程度上體現了效率原則。勞動者享受社會保險的權利與社會保險繳費義務相聯係，享有的社會保險待遇水平與社會保險繳費多少和個人收入情況相聯係，權利與義務比較對等。

（4）基金使用互濟。投保資助型社會保障模式的社會保險基金籌集模式采取現收現付製度，雇主和雇員的社會保險繳費隻記錄個人繳費情況，不建立以給付為目的的個人賬戶。

社會保險基金在被保險人間統籌使用，特別是在代際間轉移支付，這既符合社會保險的大數法則原理，又體現了社會保險的互助互濟宗旨。③（5）社會保障的重點在於解決“困難”。以美國為例，20世紀90年代在公共項目下的補貼型社會福利占國內生產總值的20%，這種做法使美國絕對貧困人口從20世紀50年代末期的近4000萬人降為幾千人。美國的這種著眼於解決困難的保障製度雖然並不能完全消除貧富懸殊，卻保證了大多數人的基本需要，並在一定程度上避免了福利國家普遍存在①中國社工協會新聞中心：《從各個方麵看美國社會工作的五大特點》，來源：中國社會工作網，2006-11-05。

②鄭功成主編：《社會保障學》，中國勞動社會保障出版社2007年版，第171頁。

③丁建定主編：《社會保障概論》，華東師範大學出版社2006年版，第100頁。

103■新編社會保障學的“養懶漢”情況。①（6）保障項目的參與實行強製性與自由選擇相結合的原則。對於那些涉及人們生存與基本生活需要的保險項目，如老齡、疾病與失業等，美國實行法律性的強製參與辦法，對於其他項目，特別是同少數高標準需要有關的保障項目，則實行自由選擇。

（三）投保資助模式分析投保資助模式的優點在於很好地兼顧了公平與效率。通過國家公共補貼等方式，投保資助模式有效地調節了收入差異，實現了社會保障的調節功能。同時，幾乎所有的社會保險待遇的獲得都是以個人繳費為前提的，強調權利與義務的相對統一。這種製度內在的激勵機製促進了社會保障製度效率目標的實現。但是，這種模式的缺點也是顯而易見的。

（1）投保資助型社會保障模式易受人口結構變化的影響，繳費率需不斷調整。如，在人口老齡化加劇與就業比例下降時，繳費率過高會使企業和個人難以承受。養老保險基金收支常常失衡，需要經常調整繳費率。因此，在人口年齡結構不平衡、人口迅速老化的國家或地區，實行該模式會使社會保障繳費率不斷上升。由於該製度模式遵循當期收支平衡，缺乏必要的基金積累，因此，它難以適應人口老齡化來臨時養老保險費用日益膨脹的需要，使未來的社會養老負擔加重。

（2）投保資助型社會保障模式容易產生代際間矛盾。投保資助型社會保障模式的長期項目是以代際轉移方式運行的，即長期項目當期所需資金主要由在職職工和雇主分攤保險費。隨著人口老齡化的加劇，在職職工的工資收入上繳社會保障稅（費）的比例越來越大，繳費壓力越來越大，繳費負擔越來越重。如果不提高繳費率，雖可減輕在職職工的負擔，卻可能降低退休職工的福利待遇水平。因此，過重的社會保障繳費負擔必將產生和激化代際衝突。

（3）社會保障的費用主要來源於征稅。而項目齊全、內容繁多的社會保障製度在提供人們基本生活保障的同時，使部分社會成員失去了工作的主動性，形成對社會保障的依賴心理；過於全麵的福利保障，改善了人們傳統的家庭價值觀，使一些人得以逃避家庭責任，而將其推給國家來承擔。②正是由於這一症結，目前世界上有不少國家都力圖通過社會保障製度改革，尋找更能適應社會需求和促進社會發展的社會保障製度。

三、強製儲蓄模式強製儲蓄模式又稱自我保障型、自我積累型、儲蓄積累型或儲蓄保險型的社會保障模式。它以強製儲蓄為核心，由政府強製雇主、雇員為雇員儲蓄社會保障費用，以滿足雇員個人各種社會保障項目的支付需要。這種模式主要有新加坡等的公積金製度和智利模式。

①何軍主編：《勞動與社會保障》，東北財經大學出版社2007年版，第132頁。

②夏詠梅主編：《社會保障概論》，安徽大學出版社2005年版，第170頁。

104第四章社會保障模式■（一）強製儲蓄模式的建立與發展強製儲蓄型模式普遍盛行於發展中國家與新興資本主義國家。這種模式起源於新加坡的中央公積金製度，並以智利為典型代表。

（1）強製儲蓄模式的起源。在經濟全球化特別是發達的國家人口老齡化加劇和由此帶來的國家社會保障的巨大壓力下，以新加坡為典型的強製儲蓄型社會保障製度成為人們關注的焦點。新加坡的這種強製儲蓄型社會保障模式又稱“中央公積金製”，通過國家立法，強製雇主、雇員依法按工資總額和工資收入的一定比例繳納公積金，由中央公積金局加上每月應負的利息，一並彙入每個公積金會員的賬戶，實行專戶儲蓄，在雇員退休、購房、治病時，由其賬戶中支付相關費用。如在醫療保險方麵，新加坡實行強製性儲蓄，每個人在銀行都有一個獨立的賬戶。賬戶上的錢隻能用來繳納本人或直係親屬的醫療費。在養老保險方麵，實行公積金製度，公積金由雇主和雇員共同繳納，養老保障公積金實質上是一種完全積累模式，由中央公積金局依法管理。新加坡的中央公積金製度建立於1955年7月，是一種強製儲蓄型社會保障製度。所有工人及其雇主都必須按期繳納中央公積金。這項儲蓄連同儲蓄利率，分別計入每個工人的名下，在工人年老、殘疾或死亡等不測事故發生時一次性付給工人或其遺屬全部儲蓄和利息。投保人在生病、失業或購置住宅時，可以中途支取部分儲款。此項基金政府不負責。

（2）強製儲蓄模式的典型。智利是現代強製儲蓄型模式成熟時期的典型國家，於1924年開始建立並逐漸完善。這一製度的主要內容是：養老金製度從現收現付製變為完全基金製；養老金支付由確定給付型（DB型）轉變為確定繳費型（DC型），退休後養老金與繳費、基金投資回報和基金管理費掛鉤；私營管理，自由選擇。由專門的私營養老基金管理公司（AFP）負責養老金的保值增值；養老金投資有嚴格的規定，在投資範圍方麵，養老基金可以投資政府債券、抵押貸款、銀行債券、公司債券和股票，國外證券產品以及少量的風險投資產品；在投資工具方麵，必須是經政府認可的私人風險評估公司進行風險分類後，才能成為AFP的投資對象；在投資數量方麵，對一種項目的投資不能超過養老金總額的30％，但對政府債券投資的限製相對較寬；在投資收益方麵，AFP每月的投資收益率不得低於過去12個月全部養老金平均實際收益率的2個百分點，由政府承擔最後風險。①當然，這一製度也存在一些問題：一是缺乏社會保障應有的互濟性和公平性；二是普及率在20世紀90年代後有所下降；三是私營養老基金的運行成本比較高；四是容易形成壟斷並影響效率；五是投資回報率波動性較大。

（二）強製儲蓄模式的特征強製儲蓄型模式除具備國家立法規範、政府嚴格監督等特征外，還具備如下特點：（1）實行強製儲蓄。所有公民隻要擁有薪金收入，就必須依法按工資收入的一定比例①翁楓：《智利的養老保險製度對我國社會保障模式的啟示》，載《現代商業》，2008年第23期。

105■新編社會保障學繳納社會保障費，並自動成為該製度所覆蓋的會員。各國具體實施時有所不同，例如，新加坡強調勞資雙方共同繳費，企業負擔較重；而智利則實行個人負擔，雇主不需要繳費，企業負擔較輕。

（2）強調自我負責。強製儲蓄型模式是在國家立法的規範下，采取強製手段扣除勞動者的一部分工資儲存起來，完全用於勞動者自己養老等。這種製度強調自我負責，而不是追求互助共濟，強調把個人享受的待遇和自己的努力與存款的多少緊密地聯係在一起，具有很強的激勵作用。然而，這一模式不具有代際間和代內間的再分配性，政府通常也很少提供財政補貼。

（3）實行完全積累。在強製儲蓄型模式下，每個參與其中的勞動者均擁有一個賬戶，雇主與勞動者自己繳納的費用均直接計入該賬戶，並逐年累積，直到勞動者年老退休時才領取。因此，這種模式實現的其實是勞動者自己一生中的收入與負擔的縱向平衡。每個人為自己未來的保障需求自我儲蓄，個人賬戶間的資金不可轉移支付，某些國家允許家庭成員之間相互填補賬戶缺口。

（4）給付方式采取既定供款製度，而不是既定給付製度。給付水平的高低取決於個人賬戶的積累，即取決於供款和投資收益，而不是社會保障製度對社會成員的承諾。會員所享受的待遇，隻能在其個人賬戶總金額內支付，並且可能麵臨保障水平不足的風險。

（5）與資本市場有機結合。由於強製儲蓄型模式是完全積累的財務機製，每個勞動者在勞動期間積累在個人賬戶上的資金是不斷增長的，從參加強製儲蓄到領取相應待遇，往往間隔數十年，其間必然遭遇基金貶值的風險。因此，強製儲蓄型模式的最大壓力在於如何使個人賬戶上積累的基金保值增值。

（三）強製儲蓄模式分析作為一種新型的社會保障模式，強製儲蓄型模式解決了傳統模式難以解決的效率問題，但也為社會公平的實現埋下了隱患。

（1）強製儲蓄模式的優點。首先，有效地解決了社會保險基金保值增值問題，減輕了國家的財政負擔。同時，還使個人克服了短視行為，引導人們為自己的未來需求提前進行準備，積累了大量的資金，以滿足自身的需求。其次，帶動了國內市場的發展。如新加坡中央公積金製度很好地解決了國民的住房問題，實現了新中國成立之初提出的“居者有其屋”的理想。智利的社會保障基金由私營機構運營，促進了國內儲蓄率的提高和資本市場的發育。最後，強化了公民的自我保障意識。社會保險基金完全來自於個人的儲蓄，給付水平的高低完全取決於個人以往的勞動報酬和勞動貢獻，對個人具有很強的激勵作用，很好地調動了勞動者的工作積極性和儲蓄積極性。

（2）強製儲蓄模式的不足。強製儲蓄型社會保障製度拉大了社會成員之間的福利差距。

這是因為，強製儲蓄型社會保障模式在強化儲蓄積累功能的同時，弱化了再分配功能，使社會保障製度偏離了“社會共濟”方向。在這種社會保障模式下，個人賬戶以雇員工資收106第四章社會保障模式■入為基數計算繳費比例，工資基數越高，繳費越多，投資後獲取的利潤也相應越高。因此，低收入者最終所能獲取的福利水平相對降低了，高收入者的福利水平相對提高。該模式不僅不具有再分配性，而且還拉大了社會成員之間的福利差距。

四、國家保險模式國家保險型模式，是由一些新型社會主義國家創立並采用的一種社會保障模式。這種模式最大的特點是國家和企業承擔全部社會保障的義務，受惠成員具有極大的廣泛性。

（一）國家保險模式的建立和發展國家保險型保障模式，又稱國家統包型社會保障製度，以“國家統包”為核心，由政府對福利進行直接分配，社會保障事務由國家統一辦理，費用由國家和企業負擔，職工個人不必繳費。它主要是根據馬克思的社會總產品要在個人分配之前扣除社會保障費用的理論確立的模式。國家保險模式在二戰結束後為主要社會主義國家所采用。

（1）國家保險模式的起源。國家保險型模式最早始於原蘇聯。1917年，列寧針對沙俄時代社會保險實施範圍窄、保險待遇差、工人繳納保險費負擔太重的問題，指出國家對工人暫時或永久失去勞動能力一定要提供保險，由國家舉辦的社會保險要覆蓋全體工人及其家庭，國家、企業承擔全部社會保險費用，社會保險交由掌握了政權的工人階級管理。

原蘇聯的社會保障模式是與其計劃經濟體製相適應的，二戰後建立起計劃經濟體製的其他國家，如東歐的波蘭、德意誌民主共和國、保加利亞、羅馬尼亞、南斯拉夫、匈牙利、捷克斯洛伐克，亞洲的中國、朝鮮，美洲的古巴等社會主義國家，都或多或少地模仿或移植了這種社會保障模式。①（2）國家保險模式的內容。原蘇聯是國家保險型模式的典型國家。1917年，蘇聯十月革命勝利後，頒布了第一批社會保障和社會保險法令。1918年，蘇聯第一部憲法確立了公民喪失勞動能力時的物質保障權，並成立了國家救濟人民委員部（後改稱社會保障人民委員部），負責社會保障事宜。1925年開始，國家對教師和科學工作者實行退休製度；1927年，製定了紡織工業工人退休製度；1929年，退休製度逐漸覆蓋到社會的其他部門。1936年，頒布新憲法，以立法的形式確立公民在年老、患病和喪失勞動能力時享受物質保障的權利。1956年，《國家退休金法》正式通過，1964年製定了《集體公社社員的退休辦法》。

後來，在1979年、1985年及1987年，蘇聯曾對社會保障製度特別是退休製度進行了改革和完善，從而形成了社會保障完全由國家包辦、個人不繳納任何保險費、在保障目標上以追求社會公平為主、在保障範圍上幾乎覆蓋全體國民的這樣一種國家保險型模式。1991年12月，蘇聯解體之後，其原有的社會保障製度的改革設想和方案，有相當一部分為俄羅斯所繼承和采用。

①夏詠梅主編：《社會保障概論》，安徽大學出版社2005年版，第177～178頁。

107■新編社會保障學（二）國家保險模式的特征國家保險型模式的宗旨是，最充分地滿足無勞動能力者的需要、保護勞動者的健康並維持其工作能力。這一模式的特點主要有：（1）國家包辦。通過國家憲法將社會保障確定為國家製度，公民所享有的保障權利是由生產資料公有製保證的，並通過社會經濟政策的實施取得。涉及公民的社會保障事務完全由國家（或通過國營企業等）包辦，個人不繳納任何保險費。工會參與社會保障事業的決策和管理。

（2）社會保障支出由政府承擔。國家保險模式下的社會保障資金由全社會的公共資金無償提供，由於國家已事先做了社會保障費的預留和扣除，個人不需要繳納社會保障費。

但是，過高的支付水平使企業無力承擔，出現收不抵支時，由國家完全兜底。因此，保險費雖由單位繳納，但最終的責任人仍然是國家。

（3）保障對象是全體公民。保障目標上以追求社會公平為主，保障範圍主要以城市居民為對象，有些國家也包含農村居民，國家對無勞動能力的社會成員也提供物質保障。保險待遇與就業高度相關，與繳費完全無關。社會成員無須繳費，隻要是在國有經濟部門就業，就可免費享受社會保障待遇，其直接贍養的直係親屬也可享受一定的免費待遇。

（三）國家保險模式分析原蘇聯由於客觀曆史條件的製約，國家保險型模式無疑成為這些國家政治穩定和經濟發展的重要保證，但是隨著社會政治經濟的發展，這種模式的弊端也日益暴露出來。

（1）國家保險模式的優點。國家保險型模式是計劃經濟體製的產物。該模式對各個國家的社會主義建設與發展起到了積極的作用，它保證了勞動力再生產的順利進行。實行國家保險型社會保障製度的國家，普遍推行充分的就業政策，而且國有經濟在國民經濟中占有絕對統治地位，因此，這些國家的公民在國有經濟部門中的就業比例極高。社會成員一旦就業，就會自動加入被保障者的行列，本人及其家屬可以享受到各種社會保障待遇。

（2）國家保險模式的缺陷。

國家保險型保障模式在計劃經濟體製與充分就業的政策下有其生存空間。但是，伴隨著市場經濟逐步取代計劃經濟，失業政策逐步取代充分就業政策，隱性失業逐步轉化為顯性失業，原有的社會保障製度缺乏失業保險，就難以滿足社會的需要。在這種模式之下，其缺陷在於：一是計劃經濟下的充分就業政策使國家保險型社會保障缺乏失業保險項目。

二是國家保險型社會保障是按照社會成員的需求設立項目，按照社會成員的需要分配社會保障基金，忽視了社會保障機構的供給能力，忽略了被保障者個人貢獻的大小。三是過分強調公平權益一方麵容易造成製度內成員對保障資源的嚴重浪費，另一方麵又不利於激發勞動者的工作積極性，社會經濟效率極低。四是國家保險型社會保障覆蓋麵比較小，僅限於就業勞動者，保障對象主要是國有經濟部門的雇員。如果繼續采取這種模式，既不符合108第四章社會保障模式■社會保障的普遍性原則，又加重了國家的財政負擔，降低了企業的競爭力。①另外，在有些教科書上還分析了上述模式以外的第五種類型——救助型社會保障模式。

這種模式是工業化開始前後所實行的單項或多項救助製度，國家通過建立相關社會保障製度，幫助社會成員在遇到一些不測事故之時及時得到救助而不至於陷入貧困。對於已經處於貧困境遇的人們，則發給社會保障津貼，以維持其基本生活。其特征是：政府通過相應的立法，作為實施救助的依據。救助的標準較低，以維持生存為限。

第三節我國社會保障模式的選擇新中國建立後，我國建立了適應計劃經濟的社會保障模式，但隨著經濟的發展，在改革開放新形勢下，這種模式已不能適應社會主義市場經濟的發展要求，因此我國社會保障模式在新形勢下還存在很大的改革與完善空間。

一、我國社會保障模式的沿革我國的社會保障製度模式的發展曆程，是從新中國成立初的國家保險型到改革後逐漸形成的一種混合保障型，再到相對定型的社會統籌與個人賬戶相結合。

（一）國家保險型社會保障模式國家保險型社會保障模式被稱為“大一統模式”，主要是對應於1949至1986年的新中國社會保障製度的建立階段。從新中國建立至1986年間的社會保障體係建設，大致經曆了三個階段：1949至1965年為傳統養老保障製度的建立和發展階段；1967至1976年為養老保險體製的蛻變階段；1977年以後為恢複、發展、深化階段。而這一時期中國社會保障製度的特點是典型的“國家—單位”保障製。

這種模式的實質是現收現付製，主要由國家扮演社會保障製度的確立者、保證者的角色，再由國家和單位共同扮演社會保障的供給者與實施者的角色，國家與單位相互依存，承擔共同責任。而社會成員則被分割在各個單位，並與所在單位形成不可分割的關係，無償地享受著相關社會保障待遇，從而是一種典型的“國家—單位”保障製模式。這種模式由國家保障、城鎮單位保障、農村集體板塊組成。其特點是國家負責，單位包辦，板塊分割，封閉運行，全麵保障。

應當承認，新中國建立之初實行的“國家保險模式”也具有一定的優越性，在特定的曆史條件下維護了社會穩定，同時推進了工業化的高速發展。但這一模式也存在著國家及企業（單位）負擔過重、助長個人的依賴思想、覆蓋麵窄、統籌層次低、管理分散、城鄉差異大、法製化程度低等各種嚴重缺陷。總體上，該模式突出了公平而忽視了效率。

①丁建定主編：《社會保障概論》，華東師範大學出版社2006年版，第108～109頁。

109■新編社會保障學（二）混合型社會保障模式隨著我國改革開放的大力推行，計劃經濟體製下的“國家—單位”保障製度已不能適應經濟和社會發展的需要，確立新模式、變革舊製度就成為曆史必然。另外，由於“國家—單位”保障製本身固有的不足以及人們思想的轉變，我國的養老保障進入了探索、改革、新發展與深化時期。

從1986年開始，“國家—單位”保障製真正開始向“國家—社會”保障製轉變，中國的社會保障製度開始進入了製度重構時期。一直到20世紀90年代初，在曆年的改革探索中形成的隻能是一種混合型的社會保障模式，一種帶有中國特色的混合型模式，主要是：國家主導，統一管理，責任共擔，社會化、多層次的“國家一社會”保障製。這種模式又被稱為多元模式階段，對應的主要是1986年以後我國社會保障製度模式的改革與探索。

1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會提出實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本製度，確定了統籌基金現收現付、個人賬戶基金完全積累的製度模式，探索出了適合國情的養老保險製度，明確提出了建立多層次的養老保險體係。由此，我國的社會保障模式開始由國家保障型向社會保險型轉變，責任主體由國家、國有企業向國家、單位和個人三方轉變，由低層次的“企業自保”向社會統籌的高層次轉變，籌資方式由過去完全的現收現付製向社會統籌與個人賬戶相結合的部分基金製轉變。

從中國社會保障模式的變遷過程可以看出，我國的社會保障模式從1986年開始朝著一個更合理、更符合國際社會保障發展大趨勢的方向前進。這種模式的選擇過程既體現了我國的政治經濟改革的發展過程，也反映了思想文化的變化趨勢。

（三）現階段中國的社會保障模式隨著中國開始實行市場經濟，人口年齡結構也逐步趨於老化，社會保障問題開始引起關注。1991年6月，中國政府頒布了《國務院關於企業職工養老保險製度改革的決定》，開始著手改革社會保障製度；1995年國務院《關於深化企業職工養老保險製度改革的通知》，提出了社會統籌與個人賬戶相結合的具體實施辦法。1997年7月，國務院頒布《關於建立統一的企業職工基本養老保險製度的決定》，從三個方麵強調實行統一製度，即統一企業和個人繳費比例，統一個人賬戶規模，統一養老金計發辦法。這個文件的頒布，標誌著我國以“統賬結合”模式為特征的養老保險製度的形成，具有曆史性意義。

2003年10月，中國共產黨十四屆三中全會頒布《關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，明確提出要建立一個企業職工社會養老保險統籌和個人賬戶相結合的製度，其基本思路，是逐步建立職工的個人賬戶，將企業與個人繳費的大部分積累於個人賬戶，試圖緩解現收現付製度與人口老齡化的矛盾；與此同時，促使職工承擔一定的社會保障成本，以減輕企業的負擔。在這一模式框架下，中國的社會保障部門正逐步著手擴大這一社會保障體係的覆蓋範圍，如逐步將私營企業、部分地區的農民等納入這一框架。至此，堅持社會統籌與個人賬戶相結合的模式基本成型，成為我國在世界上首創的一種新型社會110第四章社會保障模式■保障模式。

不過，中國目前的社會保障模式盡管從名義上是個人賬戶製度，但是其實質依然是現收現付製，因為現收的記入在個人賬戶的資金立即就被支出了，個人賬戶中的資金隻是賬麵上的；與原來的現收現付製相比，其差異就是將風險分散了，由單位（企業）轉變為與地方政府共同承擔。同時中國當前實行的新製度不僅要負擔上一代人的保障成本，還要為在職一代積累社會保障資金。因此，中國當前實行的這一模式是一個名義上、賬麵上的個人賬戶製，實質上是一個高標準、高負擔的“pay-as-you-go”模式（現收現付）。

與當今世界主要社會保障模式相比較，中國目前的社會保障模式——強調保障金的籌集由單位（雇主）、職工（雇員）、國家分擔，保障待遇的分配帶有一定程度的互濟性，政府要對社會保障承擔主導作用等。同時，這一模式也或多或少帶有當今世界其他兩種主要社會保障模式的特點：例如，社會保險最重要的保障項目——養老保險和醫療保險對城鎮職工都設有個人賬戶，資金來源於個人及單位（集體）繳費，具有強製儲蓄性質，類似於“強製儲蓄模式”；其所實行的全民義務教育製度、對國家事業單位職工實行的退休養老製度及公費醫療製度、在一定範圍內實行的住房福利製度等等，又和“福利國家模式”接近，或帶有一定的“國家保險模式”的痕跡。

二、我國社會保障模式的選擇社會保障模式是對不同社會保障的內在基本規定性及主要運行原則的理論概括，它反映了一個國家在某一曆史時期社會保障製度的戰略方向。目前，我國現行社會保障模式可以稱是“偏向社會保險（模式）的混合保障模式”①。

（一）社會統籌與個人賬戶相結合1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會《關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》指出：“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合。”②1995年3月1日國務院下發實施辦法。至此，使這一模式正式形成。

1.社會統籌企業繳納的社會保險金部分即社會統籌基金。社會統籌是社會保障機構日常發放基礎保險金的來源，並對餘額進行保值增值操作，以獲得持續性。由社會保險管理機構在一定範圍內統一征集，統一管理，統一調劑，統一使用。統籌基金屬於社會公共基金，歸投保人共同所有，社會統籌表現為養老保險基金的現收現付。

社會統籌的具體辦法是：改變企業各自負擔本企業退休費的辦法，由社會保險機構或稅務機關按照一定的計算基數與提取比例向企業和職工統一征收退休費用，形成由社會統一管理的退休基金；企業職工的退休費用由社會保險機構直接發放，或委托銀行、郵局代①劉曉林：《民政部：中國農村社會保障體係初步形成》，載《人民日報》（海外版），2009年4月23日。

②《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，載《人民日報》，1993年11月17日。

111■新編社會保障學發以及委托企業發放，以達到均衡和減輕企業的退休費負擔的目的，為企業的平等競爭創造條件。隨著社會化程度的提高，退休費不僅在市、縣範圍內的企業之間進行調劑，而且在地區之間進行調劑，逐步由市、縣統籌過渡到省級統籌。

在我國，社會保險基金收入是根據國家規定由納入基本養老保險範圍的單位，按照國家規定的繳費基數和繳費比例繳納的社會統籌基金，以及通過其他方式獲得的形成基金來源的收入，包括單位繳納的社會統籌基金收入、財政補貼收入、利息收入、其他收入等。

社會統籌基金包括基礎性養老金、過渡性養老金、離休金、退休金、退職金、補貼、喪葬撫恤補助、其他支出。

2.個人賬戶個人賬戶是指社會保險經辦機構按照國家技術監督局發布的社會保障號碼為每一個參加社會養老保險的人員建立的記錄單位按規定劃轉的養老保險費和個人繳納的全部養老保險費的專門賬戶，作為參加社會養老保險的人員退休時計發個人賬戶養老保險金的依據，其主要由個人繳納部分和企業繳費劃入的一定比例組成。

“個人賬戶”製度是在國家立法和行政約束力的保證下，由政府推行的勞動者在職期間強製儲蓄以防備退休後的養老風險的製度，其核心是“自我保障”。以養老保險為例，個人賬戶記入的養老保險費包括：工作人員本人繳納的全部養老保險費；從用人單位繳納的養老保險費中按規定劃轉記入的部分；掛靠機關事業單位人員和從非在職人員中招收的聘用製幹部，按繳費基數的11%記入個人賬戶。個人賬戶當年儲存額，按照中國人民銀行規定的同期城鄉居民活期存款利率計息。個人賬戶累計存儲額按一年期定期存款利率計息。

個人賬戶的儲存額隻能用於參保人養老，不得提前支取。根據我國現行規定，每人月賬戶養老金數額為職工退休時個人賬戶總額除以139（以月為單位的餘壽年齡）計算。職工在此期限前死亡的，其餘額屬於個人財產，可由其繼承人繼承。但是，當職工實際壽命超過此期限時，其個人賬戶養老金由統籌賬戶繼續支付。

個人賬戶部分對“自我保障”責任的強調，充分體現了養老保險製度中的激勵機製和效率要求。在操作中，首先由國家為所有在職人員設立一個終身不變的個人賬戶，之後為新參加工作的人員也建立相應的個人賬戶。個人賬戶基金屬於投保人個人所有，不作社會調劑使用。個人賬戶基金籌集采用的是完全積累的方式，按規定繳費，自我受益。退休時將根據繳費年限，或一次性或按月發還給個人（包括法定利息在內）。

個人賬戶製度具有兩方麵作用：一是自我保障功能；二是資金積累功能。對參保職工來說，建立個人賬戶，結餘歸己，超支後個人負擔一定比例的費用，一方麵有利於強化自我保健和節約意識，另一方麵有利於促使職工明智、審慎、經濟、合理地使用屬於自己的保險資金。

3.統賬結合我國的社會統籌與個人賬戶相結合模式，實行的是社會統籌基金與個人賬戶基金分別管理體製。國務院《關於完善城鎮社會保障體係的試點方案》規定：“社會統籌基金不能占112第四章社會保障模式■用個人賬戶基金。個人賬戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理，按國家規定存入銀行，全部用於購買國債，以實現保值增值，運營收益率要高於銀行同期存款利率。”①我國采取社會統籌和個人賬戶相結合的模式，旨在吸收現收現付製和基金製的優點，減少單純依靠任何一種模式統賬結合所帶來的風險。

我國的統賬結合模式的運行有兩種方式，即社會統籌和個人賬戶的“板塊式結合”和“聯通式結合”，它們有著不同的經濟效果。統賬結合模式的主要特點是：由企業和個人共同繳費，為每個人按其工資一定的百分比建立個人賬戶；其餘部分為統籌基金，是所有參保人員的共同基金。達到規定條件後即可享受相應的待遇，這種製度可以形成一定的資金累積，同時不失靈活性，既避免了現收現付製缺乏長期考量而導致的負擔過重問題，也避免了完全積累製初期資金需求量大的困難；既可以減輕老齡化的威脅，也考慮到了養老金代際的再分配，符合社會保障的公平性。

（二）我國“統賬結合模式”的優點統賬結合模式是為解決原有養老保險金製度缺乏穩定性和長期規劃，難以應付經濟波動以及沒有基金積累等問題而建立的。統賬結合模式既有傳統的社會保險的互濟性、分散風險和保障性強的特點，又強調了職工的自我保障意識，充分體現了公平與效率的結合。

（1）這種模式，明確了個人責任，容易形成激勵機製。個人賬戶製強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別，是對現行社會保險製度的根本性變革，對企業管理、職工消費行為等都有深遠的影響。

（2）這種模式，是對計劃經濟時期公費養老、公費醫療製度的根本變革，有利於強化職工的自我保健和費用意識，有利於企業之間公平承擔，保障職工基本養老和醫療需要，有利於規範職工所在單位與職工的權利和義務。

（3）這種模式，旨在吸收現收現付製和基金製的優點，減少單純依靠任何一種模式所帶來的風險，以統籌基金的現收現付製滿足現期養老金支付需要，以個人賬戶基金的積累製培養個人的責任意識和應付人口老齡化。

（4）這種模式，社會統籌部分作為調劑互助之用，避免了單純實行個人賬戶製度缺乏的橫向之間調劑互助的缺點。既能緩解未來養老金支付危機，又能夠實現代際再分配功能與激勵功能的結合，較好地體現社會互濟和個人責任、公平和效率相結合的原則。

（三）我國現行社會保障模式的不足由於當前中國實施的社會保障模式不能適應當前中國經濟改革與發展的需要，因此我國的社會保障部門盡管為推行新的社會保障體係做了大量工作，但是這一模式及其運行狀況還遠遠不能適應經濟改革與發展的需要。

（1）資金收繳缺少法律保障。我國20世紀90年代開始初步建立起社會保障製度，但①《國務院關於完善城鎮社會保障體係的試點方案》（國發〔2000〕42號）。

113■新編社會保障學國家至今尚未製定《社會保障法》，關於社會保障體係的基本製度、資金籌集管理、職工權利與義務、法律責任等都沒有用法律的形式規定下來，製約了社會保障製度的進一步完善。

地方政府為強化社會保障的征收管理，製定了一些行政法律，把統籌交費推向了社會，但由於政府不再具有強有力的約束，加之企業自身效益不高等問題，不能按規定及時足額繳納社會統籌基金，使社會保障資金收繳困難，欠費嚴重。簡單地賦予地稅部門的社保費征收職能，無法滿足其職能優勢發揮的需要。如從組織征收社保費的全過程看，地方稅收社保費征收局還應包括交費基數的核定等項權力，如果沒有交費基數的核定等項權利，地稅部門對掌握“納稅人”的分配信息和生產、經營狀況信息的優勢就無法發揮出來，而這又恰恰是能否保證足額征收社保費的關鍵所在，也是目前勞動保障部門及社保費經辦機構在核定交費基數時遇到的最大難題。

（2）個人賬戶入不敷出導致“空賬”運行。目前，“中國財政的資本性支出和行政管理費的支出分別占財政支出的40%和20%左右，國防費用約為9%，剩餘的資金要集中於教、科、文、衛等項目建設，因此我國政府社會保障支出僅為財政支出的11%左右，在世界範圍內的發展中國家看也屬於較低水平”①。現行城鎮職工基本養老保險製度開始運行後，由於政府未對巨大的轉軌成本做出明確、妥當的安排，導致個人賬戶的繳費被挪用，以彌補當期的養老金支付的缺口，從而造成了相當規模的個人賬戶“空賬”運行。很明顯，這背離了製度設計的初衷。個人賬戶“空賬”實質上是在計劃經濟體製向市場經濟體製轉型的背景下，國家將對原來國有企業職工所承擔的養老保障責任轉變為社會養老保險製度下的“隱性債務”。中國作為一個由計劃經濟向市場經濟轉軌的國家，社會保障製度要從國家保險模式發展為多元的社會保障模式，其中存在巨大的轉軌成本應由國家承擔。

（3）社會保障基金籌資渠道單一。根據《關於完善城鎮社會保障體係的試點方案》的規定，企業社會保障負擔過重。目前企業依法繳納基本養老保險費的比例是企業職工工資總額的20%，醫療保險費的繳費比例為6%，工傷保險的繳費比例為2%，失業保險的繳費比例為2%，生育保險為1%，再加上住房公積金5%～12%的繳費比例，中國社會保障的各項繳費率已經高達職工工資總額的40%以上。隨著我國進入老齡化，社會養老負擔率呈逐年上升趨勢，讓企業承擔更高的繳費比例已經很不現實。而至今我國傳統的社會保障基金管理在投資上沒有借鑒國際經驗組建專門的投資公司，更沒有考慮收入再分配，用提高增值稅稅率和向高收入者課征個人所得稅彌補社會保障資金的不足。我們社會保障基金隻限於在銀行存款，僅有極少的一部分用於購買國債，這種模式顯然會使社會保障基金失去增值的機會，無法滿足收益性的要求。

（4）社會保障基金管理缺乏製約機製。現行的社會保障基金管理存在主體多元化、政出多門、缺乏協調和製約等問題。許多部門都介入了社會保障基金的管理，其中勞動部門負責城鎮企業的養老和失業管理，人事部門負責城鎮事業單位的養老管理，民政部門負責①賈小雷：《我國社會保障模式與國家財政責任問題研究》，載《新視野》，2010年第5期。

114第四章社會保障模式■農村養老和醫療保險。這種多頭管理影響了社會保障資金的運行和管理的統一性、科學性、規範性和安全性，增加了管理成本，造成了社保資金的浪費。而且，由於相互缺少製約機製，造成資金被挪用和占用，嚴重損害社會保障的形象和投保人的信心，從而加劇了社會保障資金收繳的難度。社會保險費繳費率由各個統籌區域政府或主管部門根據當地經濟收入和負擔狀況分散決策，這種情況勢必在一定程度上造成社會保險基金盈虧的不真實，並為交費率及收支盈虧的隨機變動提供了潛在的契機。社會保障費費基流動性較強，由於各地區征費率不同，易引起費基的變化，不符合資源優化配置要求。

三、我國現行社會保障模式的完善目前，我國城鎮職工基本養老、醫療保險采取的是社會統籌與個人賬戶相結合模式，該製度的科學合理設計和穩健運行與否，不僅關係到每一個參保人的切實利益，同時對保證社會和諧穩定具有積極意義。因此，我們必須堅持改革和完善這一模式。

（一）提升統籌層次，擴大覆蓋範圍社會保險製度是遵循“大數法則”建立起來的，覆蓋人群規模越大，保險基金抵禦風險的能力就越強，製度才能實現可持續發展。以養老保險為例，提高統籌層次不僅可以實現社會養老保險基金在更大範圍內調劑使用，增強社會養老保險的互助共濟功能，還能夠在更大範圍內實現各地區繳費基數、繳費比例和享受待遇標準的統一，從而消除勞動力和人員跨地區流動的障礙。提高統籌層次還減少了管理環節和管理層次，降低了管理成本。

從長期看，社會基本保險統籌層次不斷提高是製度發展的必然趨勢。

在我國，“統賬結合”的最初對象是企業職工，沒有考慮到流動人口和農民階層。這樣，社會保險製度就成為農民工流動就業的桎梏及形成全國勞動力市場的一個障礙，使“退保”成為中國的一個必然現象。比如，城鎮職工基本養老保險門檻較高，籌資主要來自企業和個人，而農民工群體流動性大，農民階層的養老保險籌集機製又與城鎮職工基本養老保險不同，這使得相互之間政策銜接存在困難。在製度設計理念方麵，因基本養老保險建立之初，是為國企改革配套的，並沒有樹立大保險和可持續發展的理念，統籌層次低，必然造成各地養老保險政策差異並存。管理體製不順、政策差異並存、社會養老保險統籌層次不高，使提高社會養老保險便攜性困難重重。

同時，統籌層次較低，縣、市、省多級別交錯，是社保難以自由流動的關鍵原因。這種情況被國內一些社會保障研究專家形象地稱為“分灶吃飯”①。現在，統籌已經在省級展開，但是分灶吃飯的格局並沒有打破，而且省級統籌的落實效果也很不理想。並且，由於各省獨立設計係統，因此各省之間的信息不對稱、係統不兼容情況較為嚴重，這樣的重複建設也是資源的極大浪費。因此，2012年中國共產黨十八大報告提出“要統籌推進城鄉社①丁筱淨：《提高社保統籌層次》，載《民生周刊》，2012年第45期。

115■新編社會保障學會保障體係建設”，十八屆三中全會又明確了“實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則”的要求，標誌著我國將在社會保障普惠性的基礎上進一步突出公平的價值取向。換言之，就是社會保障將不再是一種維護社會穩定的消災化險型製度安排，而應成為調節社會財富公正分配的基本製度保障。

“一步到位，實現全國統籌”是國內社會保障學者大力呼籲的操作方式。2011年實施的《社會保險法》規定“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定”，這意味著我國在法定範圍內，將實行基本養老保險全國統籌，而不是省級統籌。至2012年，我國已基本建立了覆蓋全民的醫療保險製度、養老保險製度，綜合型的社會救助製度也早已覆蓋城鄉。對此，我們社會保障學者鄭功成說：“這三大基本保障製度未來八年的發展任務，就是在鞏固普惠性的同時增強公平性，而推進城鄉統籌與不同群體之間的製度整合、提高統籌層次與提升保障水平將是實現其公平性不可逆轉的取向。”①（二）堅持部分積累，完善個人賬戶我國的個人賬戶有以下主要特點：一是曆史性。個人賬戶從它誕生、發展、完善直到消亡，是一個漫長的曆史進程。從宏觀上看，國家選擇社會保險作為勞動者抗禦社會風險的基本形式，就要統籌兼顧與社會保險製度有關的各個利益主體的利益，建立各方認同的平衡的支點。隻有把個人賬戶作為體現公平與效率均衡的製度安排和工具，才能實現勞動者之間公平性和權益性的平衡。二是物權性。個人賬戶是依據社會保險的有關法律法規和製度政策建立和管理的，是確立參保人員是否建立社會保險關係的物質載體和憑證。個人賬戶基金主要來源於參保人的繳費，所有權歸參保人員個人所有，屬於參保人員的私有財產，但不能隨意支取和使用。三是流動性。根據人力資源流動的客觀規律，個人賬戶基金要求跟著參保人員工作單位變動和工作地區的轉移而轉移。以個人賬戶為核心的統賬結合的養老保險製度，體現了以人為本，統籌兼顧了各個利益主體的利益，有利於社保事業的全麵、協調和可持續發展。

然而，我國的個人賬戶製度並非完美無缺，目前麵臨的最大問題個人賬戶基金被侵占挪用的情況屢禁不止、保值增值難等，在管理上也還存在不少瑕疵，需要用改革發展的辦法予以解決。因此，中國共產黨十八屆三中全會指出要“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險製度，完善個人賬戶製度，健全多繳多得激勵機製，確保參保人權益”②。

為此，我們一方麵要把以個人賬戶為核心的統賬結合的養老保險製度以法律的形式固定下來；另一方麵要加大製度改革創新的力度，不斷完善這種製度。

但是，目前我國個人賬戶改革的當務之急是彌補“空賬”缺口。隨著我國人口紅利的消失，人口老齡化加劇，在職人員負擔加重，個人賬戶中如果沒有儲備基金，而社會統籌①鄭功成：《從形式普惠走向實質公平》，載《人民日報》，2012年5月15日。

②《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第47頁。

116第四章社會保障模式■又入不敷出，社會統籌中就不可能挪出資金支付個人賬戶，進而影響統賬製度的實施，不能實現製度轉軌的目標，最終會使統賬製度重新回到現收現付的老路，使統賬製度不可持續。要使統賬製度維持運行，動用財政資金彌補缺口是政府必然的選擇。長遠目標是建立綜合的個人賬戶，即把養老保險個人賬戶與醫療保險、失業保險、住房公積金個人賬戶統一起來；把社會保險的三個支柱結合起來，把政策吸引和法律強製結合起來，把即期保障和長遠保障結合起來，把統一性和多樣性結合起來。把以個人賬戶為核心的統賬結合的養老保險製度擴展為以個人賬戶為核心的統賬結合社會保險製度；最終把社會保險製度的個人賬戶與企業年金和職業年金的個人賬戶統一起來，建立統一綜合的社會保險製度。

（三）對統籌與個人賬戶分賬管理我國基本養老保險製度的建立，是在完全沒有基金積累和計劃經濟條件下，企業自主支付養老金難以為繼的背景下起步的。現行養老金製度，是根據1997年國務院頒布的《關於建立統一的企業職工基本養老保險製度的決定》建立的。由於建立該製度之前退休的職工沒有個人賬戶基金積累，於是就出現了社會保險基金的代際轉移，即用現在在職職工繳納的養老保險費，支付已離退休人員的養老金。1995年開始實施的“統賬結合”的基本養老保險運行模式，盡管建立了個人賬戶，但由於社會統籌基金與個人賬戶基金是合並管理運營的，實行現收現支製度，當期征收的養老保險基金包括個人賬戶基金被用於支付當期離退休人員的養老金，在收不抵支的情況下，統籌基金嚴重擠占個人賬戶基金，個人賬戶變成有名無實的“空賬”。

做實個人賬戶後，社會統籌基金和個人賬戶基金應實行分賬征收，獨立運營，互不擠占。統籌基金用於當期養老金的發放，個人賬戶基金儲存積累，實現個人賬戶基金由空到實的根本轉變。首先，要通過分賬管理，解決社會統籌向個人賬戶的透支問題。一個機構兩個賬戶雖是分賬，但資金管理實質上難以分開。隻要兩個基金由一個部門或一個結構管理，要分賬幾乎很難。其次，從基金監管來講，兩個基金由一個機構管理，對於是否實際分賬也難以監督。而要從根本上解決社會統籌向個人賬戶透支現象，最根本的對策是將社會統籌基金和個人保險基金分別由兩個機構或者說兩家公司來管理，一個管理社會統籌基金的征繳和運營，一個管理個人保險基金征繳和運營，這樣就從根本上杜絕了社會統籌向個人賬戶的透支，從而做實個人賬戶，使部分積累製能夠順利實行。

（四）構建標準化的社會保障管理平台一個良好的社會保障模式的運行，需要有相應的正式規則和非正式規則約束，也需要有運行平台的支撐。正式規則包括要出台《社會保險法》和相關法律規範文件；非正式規則主要是防止企業和個人的道德風險和由於各級政府信息不對稱而產生的風險；運行平台是構建標準化的社會保險信息管理係統。

國家應製定統一的社會保險管理信息係統軟件、硬件標準開發社會保險業務經辦通用117■新編社會保障學軟件，統一接口，逐步實現省級聯網，最終過渡到全國聯網。有條件的地區還可嚐試使用EDI電子數據交換方式辦理社會保險轉移，以保障轉移工作的準確性和及時性。加強“金保工程”項目的建設，實現縱橫交錯的信息管理係統。在縱向範圍內，在養老保險垂直管理體製下，建立全國統一的基本養老保險信息係統，保證中央政府能夠直接、及時地縱向查閱基層數據，使省級政府能夠及時掌握各地的養老保險信息；同時，在橫向範圍內，將各級財政部門、銀行部門、稅務部門、養老保險經辦機構等相關部門的數據庫進行聯網，以利於各部門之間的信息溝通與工作協同。標準化社會保險信息管理係統，不僅有利於監管的現代化和各地政策、業務流程的規範，更為重要的是為社會養老保險關係轉移提供了一個數字平台，有利於養老保險便攜性的提高。

同時，各級政府要盡量減少社會保障基金使用中的信息不對稱問題，防止道德風險蔓延。信息不對稱和道德風險都不利於社會保險健康發展，也不利於社會養老保險機製的運行。在有限理性假設的前提下，社會保險人和被保險人不可能掌握所有相關信息，信息不對稱成為誘發道德風險的重要因素。社會保險人道德風險主要集中在管理過程中的政府失靈上。被保險人道德風險主要表現為冒領保險金、企業內部不規範的提前退休、逃費和企業逆選擇。分析其原因，保險人的道德風險發生原因在於執法不嚴、監督不力、信息不暢；被保險人的道德風險發生原因在於自利性和機會主義傾向。因此，道德風險的控製，不僅要通過外在的監督提高人們的執法水平和道德水平，而且要通過有效的意識形態教育減少人們違反規則的可能性，淡化機會主義的傾向。

118第五章社會保障基金■第五章社會保障基金社會保障是國家為了維護社會穩定，通過一定的手段保障社會成員基本生活的需要，國家通過國民收入的再分配為勞動者、全體公民提供生存所需的保障。因此，它必須有一個可靠的物質基礎。從貨幣形態上講，這個物質基礎就是社會保障基金。社會保障基金籌集與管理是社會保障製度正常運行的關鍵環節。

第一節社會保障基金概述人口老齡化是一個全球性的問題。為了應對人口老齡化的衝擊，世界上絕大多數國家都把建立社會保障基金視為國家的戰略儲備。一個國家建立社會保障基金，是一項涉及全民社會保障利益的重大戰略決策，對於保證和維護社會穩定具有深遠意義。

一、社會保障基金的內涵社會保障是國家為了維護社會穩定，通過一定的手段保障社會成員基本生活的需要，國家通過國民收入的再分配為勞動者、公民提供的物質保障。因此，它必須有一個可靠的物質基礎。從貨幣形態上講，這個物質基礎就是社會保障基金。

（一）社會保障基金的含義所謂基金，有廣義和狹義之分。廣義的基金，是為了某種目的而設立的具有一定數量的資金。例如，保險基金、公積金、退休基金、各種基金會的基金等。現有的證券市場上的基金，包括封閉式基金和開放式基金，具有收益性功能和增值潛能的特點；狹義的基金，指具有特定目的和用途的資金。基金的規則，要求必須按法律規定或出資者的意願使用在指定的用途上。

由此看來，社會保障基金作為社會保障製度的經濟基礎是一個宏觀的概念，“是根據國家有關法律、法規和政策的規定，為實施社會保障製度而建立起來、專款專用的資金。

社會保障基金一般按不同的項目分別建立，如社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等”①，是國家和社會用於社會保險、社會福利、社會救濟的基金總和。

①呂學靜：《社會保障基金管理》，首都經濟貿易大學出版社2010年版，第1頁。

119■新編社會保障學社會保障基金一般按不同的項目建立，如社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金、社會優撫基金等。其中，社會保險基金是社會保障基金中最重要的組成部分。而社會保險基金又可分為養老保險基金、失業保險基金、醫療保險基金、工傷保險基金和生育保險基金等，其中養老保險基金數額最大。

另外，在社會保障製度實踐中，還經常聽到“社保資金”的概念。社保資金是社會勞動保障資金的簡稱，也簡稱為“社保金”，是由國家和地方社會勞動保障局統籌的，通過國家、地方、組織和個人多渠道籌集的資金，主要用於參加社保的勞動者的社會保障和社會福利，是為參保人員的未來生活提供最基本保障的“養老金”和未來生命意外搶救或醫治的“救命錢”。社保資金被國家和地方的相關管理部門按照規範許可的操作程序而進行投資增值的活動，即轉化為投資資金，也稱為“社保基金”。社保資金不同於社保基金，而社保基金來源於社保資金。

在我國，“社保基金”是一個被簡化的統稱，共有五種範疇：一是“社會保險基金”；二是“社會統籌基金”；三是基本養老保險體係中個人賬戶上的基金，被稱為“個人賬戶基金”；四是包括企業補充養老保險基金(也稱“企業年金”)、企業補充醫療保險在內的企業補充保障基金；五是“全國社會保障基金”。

（二）社會保障基金的特征社會保障基金作為老百姓的養命錢，是社會保障製度得以正常運行的基本保證，關係著社會保障目標的實現和公民的切身利益及國家的穩定和社會發展的大局。社會保障基金的特點在於：（1）強製性。社會保障基金是依法強製籌集的，並嚴格按照法律的規定管理和使用。

任何企業和個人都不能違反法律的規定，都不能強調自己的特殊性，躲避繳納社會保險費的責任。由於社會保障基金直接關係勞動者的切身利益，在基金的管理和使用上也必須排除幹擾，嚴格按照有關的法律法規運行。

（2）儲備性。基金為了抵禦風險，就必須未雨綢繆，要根據科學的方法，計算風險發生的概率，事前在資金上做好準備。社會保障基金一般分為積累型基金和現收現付型基金，積累型基金是為了應付那些發生概率很高的風險，如老年風險；現收現付型基金主要是為了應付那些發生概率比較穩定的風險，如工傷風險。

（3）互濟性。社會保障基金是通過國民收入再分配形成的，是社會成員之間互濟性的反映。特別是對某些社會保險項目而言，每個人發生風險的概率大不相同，但在基金籌集時並不考慮這種差異，而是按統一標準籌集。這樣就會出現每個人享受的社會保險待遇並不一定等於其對社會保險基金貢獻大小的情況。

（三）社會保障基金的作用社會保障基金對於維持社會安定和經濟的正常運行及發展有著重要的作用，主要體120第五章社會保障基金■現在政治功能、社會功能、經濟功能三個方麵。

（1）政治功能。社會保障基金的政治功能在於增強抵禦風險的能力，保證社會的安定。在市場經濟條件下，無論是企業還是勞動者，由於競爭的加劇，在效率提高的同時，風險也增加了。社會保障基金的建立可以有效地抵禦這些風險。在遭遇風險或由於各種原因遇到生活困難時，社會保障基金可以保障其基本生活，使社會免於動蕩。

（2）經濟功能。社會保障基金的經濟功能在於發揮社會保障的作用，促進經濟的發展。社會保障基金在經濟發生波動時可以起到緩解波動的作用，有利於經濟的恢複。同時，社會保障基金中往往有相當一部分是積累性質的，它並不需要立即支出。這些積累起來的基金對經濟發展是十分重要的。運用好社會保障基金，不僅對社會保障事業本身十分重要，而且對經濟的發展也會起到巨大的推動作用。

（3）社會功能。社會保障基金的社會功能在於發揮互濟作用，增強社會凝聚力。社會保障抵禦風險的能力比個人自我儲蓄更有效。在市場經濟條件下，社會保障的互濟性使人們在遵循市場經濟的投入與收益對等的效率原則之外，又實現了相互幫助、相互關心、幫助弱者的社會公平原則，增強了社會的凝聚力。

總之，社會保障基金的作用不僅在於其支撐著整個社會保障製度，而且在於其對收入分配進行有效調節，進而對社會經濟的發展起調節作用。從某種意義上講，社會保障製度的運行，其實就是籌集社會保障基金並合理地分配社會保障基金的過程。

二、社會保險基金的籌資機製社會保險基金的有效籌集，是社會保障製度正常運行的前提和基礎,而在社會保險基金的籌集過程中,應始終貫徹收支平衡（包括橫向平衡和縱向平衡）的基本原則。目前世界各國社會保障基金的儲備和使用，根據不同的平衡方式形成了以下三種機製。

（一）現收現付製現收現付製籌資模式亦稱“以支定收，現收現付製”。即將一定時期內（例如一年內）所需支付的費用，分配於各參加保險的被保險人繳納。它預先不留儲備金，完全靠當年的收入滿足當前的需要。因此，其保費率厘定於每期期末，並基於以往的實踐經驗，對近期（一年）需支付的保險金額進行預測，在以支定收的原則下，將此筆需支出的總金額，按一定提取比例分攤，然後按照一定比例分攤到參加該保險項目的所有單位和個人，當年提取，當年支付。

現收現付型籌資模式，要求以近期內橫向收支平衡原則為指導籌集資金。以養老保險為例，現收現付製是指以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經退休的一代人的養老金的一種財務模式。它根據每年養老金的實際需要，從工資中提取相應比例的養老金，本期征收，本期使用，不為以後使用提供儲備。

現收現付製的基本原理是：根據橫向平衡的原則，在長期穩定人口結構下，該體製121■新編社會保障學的生產性勞動人口承擔老年勞動人口的退休養老費用，而現有生產性勞動人口的退休費用，將由下一代生產性勞動人口承擔。①現收現付型籌資模式符合低成本原則，有利於防止物價或收入變動所帶來的養老保險金的波動，有利於實現社會公平，增進社會福利。從目前來看，雖然人們對現收現付製籌資模式頗有爭議，但其在大多數國家仍占居主導地位。

（二）完全積累製完全積累製籌資模式又稱“全基金式”，是對被保險群體的生命過程、勞動風險及影響因素進行遠期預測，然後計算出被保險人在保險期內所需保險金開支總和，再按一定比率分攤到每一個就業年度的模式。投保人按比率逐月繳納保險費，同時將積累的保險基金有計劃地轉投經營，使其保值增值。

完全積累模式是在人口結構老齡化的情況下，“橫向代際轉移的現收現付製度出現了困難，不得不把注意力轉向了積累模式。積累模式目前世界上主要是個人賬戶儲蓄製度。

該模式依據縱向平衡的原則，在對人口、工資、物價、利息等社會經濟指標進行宏觀測算後，將被保險人在享受保險期間的總保險費用按一定的提取比例分攤到整個投保期間。

由於該方式采用平攤保險費方式，要求所有的投保人均須提存老年退休準備金，權利與義務對等，較好地體現了社會保險的儲備職能和自保原則”②。

完全積累製籌資模式是一種以遠期縱向收支平衡為原則的資金籌集和使用模式。由於完全積累製是勞動者收入的一種直接轉移或者說延期支付，基金積累與勞動者領取的待遇之間有直接的關聯，因此勞動者的儲蓄和積累的積極性就很高。

（三）部分積累製部分積累型籌資模式也稱“部分基金製”，是對現收現付模式和完全積累模式的整合，是一種兼容近期橫向平衡原則和遠期縱向平衡原則的籌資模式。

這種模式把近期橫向收支平衡原則與遠期縱向收支平衡原則結合了起來，即在滿足現實一定支出需要的前提下，留出一定的儲備，以適應未來的支出需求。根據分階段收支平衡的原則確定收費率，即在滿足一定時期（5—10年）支出需要的前提下，留有一定的儲備基金；儲備基金的數額是一個變量，人口老齡化高峰期到來之前是儲備基金的積累期；在老齡化高峰到來之後，則進入儲備基金的消耗期部分積累製籌資模式的優點是具有較大的靈活性，既避免了基金製的較大風險，又可緩解現收現付模式缺乏儲備和負擔不均的問題。但這種籌資方式操作起來難度較大，尤其是在各種比率的掌握上，很難做到恰到好處。如果各種標準和比率設置不當，不但達不到應有的效果，反而會導致管理成本的大幅度提高。因此，在製度設計上要謹慎，①魯毅：《談社會保險的籌資模式》，載《特區財會》，2003年第6期。

②魯毅：《談社會保險的籌資模式》，載《特區財會》，2003年第6期。

122第五章社會保障基金■不僅要定性分析，還要定量分析。

上述三種籌集模式各有特色，也各具優缺點。在選擇籌資模式時，應當考慮不同社會保障項目的支出特點。如社會保障項目按製度期限的長短，分為短期支付項目和長期支付項目。前者一般選擇現收現付製，後者一般選擇完全積累製或部分積累製。

三、社會保障基金的管理社會保障基金管理，是指對社會保障基金的征繳、支付、投資營運、監督管理等進行全麵規劃和係統管理的總稱。社會保障基金安全性的高低，關乎社會保障製度運行的效果。因此，所有建立社會保障製度的國家都十分重視基金管理工作。

（一）社會保障基金管理的目標社會保障基金是社會保障製度運行的基礎，社會保障基金管理是社會保障管理的核心，確保基金的安全和完整是基金監管的直接目標。

社會保障基金管理的目標在於：（1）確保基金的完整與安全，防止基金被貪汙、挪用；（2）防止基金貶值，實現基金保值，爭取基金增值；（3）滿足給付的需要，避免支付危機發生；（4）保持高效率，包括征繳、支付和運營的工作效率。

毫無疑問，維護基金安全是基金管理中最重要的目標，也是最基本的目標。

（二）社會保障基金管理的原則由於社會保障（險）基金管理機構較為分散，各部門在參與社會保障基金管理時容易產生部門間難以協調和集中意見的現象，因此，堅持和遵循以下原則十分重要。

（1）堅持依法管理。社會保障基金管理必須嚴格以法律、法規、政策為依據，同時要加強監督，杜絕漏洞，嚴格社會保障基金的收支手續和責任製度，這不僅是維護基金安全的基本要求，也是追求效率的具體體現。

（2）堅持預決算。對社保基金籌集和使用實行預算管理，可以增強政府宏觀調控能力，強化社保基金的監督管理，保證社保基金安全完整，提高社保基金運行效益，促進社會保險製度可持續發展。實行決算管理，可以全麵完整地反映社保基金的年度收支狀況，有利於分析和檢查預算的執行情況，發現預算管理和財務管理工作中存在的問題，進而采取有效措施加強預算管理，為領導決策提供可靠依據。

（3）收支兩條線。即實行征收係統與支出係統保持分離，以便各司其職。收支兩條線製度在實踐中既可以是兩個部門（如財政係統與社會保障係統）分別承擔征收與支出的職能，也可以是一個部門中的兩個獨立係統分別承擔征收與支出的職能。

（4）及時預警。建立在不斷擴大覆蓋麵和不斷調高繳費基數基礎上的社保基金，一123■新編社會保障學旦當期基金入不敷出，基金赤字的風險很快就會到來。所以，關注基金收入的增長情況、基金支出的有效控製、基金結餘、基金赤字等問題至關重要。

（三）社會保障基金管理的意義社會保障基金是社會保險製度建立並運行的前提條件，隻有社會保障具有自我發展、自我積累和自我增值的能力，社會保障製度才能在源源不斷的基金保障下正常運行。

（1）加強社會保障基金管理，有助於社會保障製度的正常穩定。社會保障基金運行要經過投資、運行等若幹個環節，這幾個環節相互關聯、相互製約，任何一個環節出了問題都會影響到基金的順利流動。通過實施保險基金管理，對基金的需要量進行科學預測和全麵規劃，合理分配資金，規範基金的運行程序，就可以保證基金的順利運行，及時為勞動者提供保障和服務。

（2）加強社會保障基金管理，有助於減輕政府日益增大的社會保險費用負擔。世界上許多國家的經驗表明，社會保障發展到一定階段，會出現保障麵擴大、待遇水平提高、費用增長的情況，使社會保險基金收支出現缺口。為了彌補社會保障基金之不足，政府不得不拿出巨額財政補貼，從而導致國家財政赤字加大。加強對社會保險基金的管理，可以確保社會保險基金運營獲得較高的收益，不斷提高社會保險基金的自我發展的能力，從而為社會保險製度提供源源不斷的資金保障，進而減輕政府負擔。

（3）加強社會保障基金管理有助於促進經濟發展。各國的經驗表明，社會保障已不再是傳統意義上的簡單地為國民提供物質保障的一種貨幣收入計劃，而是製約和影響一國經濟運行的不可忽視的重要因素。社會保險基金的運行對國民儲蓄、投資、財政收支、金融市場乃至國際經濟活動都會產生重要的影響。加強對社會保險基金的管理，提高社會保險基金的投資與效率，將有利於促進經濟發展和金融市場的完善。

第二節社會保障基金的建立與使用社會保障基金的籌集、支付、運營等問題，直接關係到社會保障製度的落實和全體國民的切身利益，也對國家財政狀況構成重大影響。因此，對社會保障基金各個環節的安全管理，是各國社會保障製度建設的重要內容。

一、社會保障（險）基金的形成作為社會保障基金組成的社會救助基金和社會福利基金的來源主要是國家財政，而社會保險基金的籌集則由用人單位和職工個人共同繳納。因此，我們關注和研究社會保障基金籌集的重點，是由專業的社會保險經辦機構按照法律規定的比例向計征對象征收社會保險費（稅）的行為。

124第五章社會保障基金■（一）社會保險基金征繳方式社會保險基金是國家用於支付勞動者因暫時或永久喪失勞動能力或勞動機會時所享受的保險金和津貼的資金，必須保證足額征繳。從世界各國的社會保險基金的籌集方式來看，主要有三種方式。

1.社會保險費社會保險費是指雇主和雇員按照法律規定的雇員工資收入的一定比例，向社會保險機構繳納的費用。繳納社會保險費是雇主和雇員的法定義務，雇主在法律規定的期限內，將自己應當繳納的社會保險費同向雇員支付工資時應扣除雇員的社會保險費一並上交社會保險機構。逾期繳納或者不繳納的，要依法承擔相應的責任。

征費方式的特點，是在強製征收的同時具有一定的靈活性，如既可以采取類別費率，也可以采取綜合費率；既可以混合籌集，也可以分項籌集。這種方式不僅可以與現收現付製社會保障相適應，同樣可與完全積累型社會保障製度相適應。

2.社會保險稅征稅方式是根據國家立法規範，由政府運用行政權力，采取稅收形式強製雇主和雇員按法定的工薪的一定比例分別繳納社會保險金的一種籌資方式。

美國自1935年實行社會保障製度以來，一直征繳的是“工資社會保險稅”。在以後的發展中，逐漸由單一的工薪稅擴展為工薪稅、失業保險稅和員工退職稅三個社會保險稅種。美國的工薪稅收入全部用於發放老年人的退休金。之後，還用來支付殘疾人保險、醫療保險等待遇。

征稅方式的優點在於強製性強，負擔公平，有利於提升社會保障的社會化程度；保險項目簡單明了，繳稅和支付有章可循，管理簡便。不足之處在於稅收形成的財政資金隻能通過年度預算來安排，且通常以年度收支平衡為基本目標，從而造成事實上無法積累社會保障基金。

3.強製儲蓄方式強製儲蓄製也稱個人賬戶製，是指雇員和雇主按規定的繳費率將社會保險費存入為雇員設立的個人賬戶，需要時按規定從個人賬戶中支取的一種籌資模式。在國家立法規範下，覆蓋範圍內的任何單位和個人都必須根據有關的法律、法規規定參加強製儲蓄，不得擅自更改或中途退出。強製儲蓄製一般僅適用於完全積累型的養老保險等社會保險項目。

總之，一個國家或地區，采取哪種征繳方式與該國的經濟、社會、文化、宗教等背景有密切關係。例如，19世紀末德國建立社會保險製度是為了緩解當時激烈的階級衝突，當時工人與政府的尖銳對立，使得政府隻能通過工會或其他社會組織與工人對話，而後者成為工人的代言人，政府委托社會組織征收社會保險費要比用強製的方法征收更容易被工人接受。

125■新編社會保障學（二）社會保險費征繳費製社會保險費征繳，是指社會保險費征收機關依照社會保險的法律法規，按照規定的費基和費率，定期向用人單位和個人征收社會保險費。目前，全世界實行社會保險的國家中，社會保險費征繳費率厘定的標準和企業主與被保險人分攤的比例相差懸殊。

1.社會保險的費基繳費基數是繳社會保險費的一個參數，它根據職工上年度工資收入確定。考慮到全國各地經濟發展水平不一，各個國家一般隻規定繳納各項社會保險費的比例，繳費參數乘以繳費比例即為實際繳費金額。

因為社會保險基金的形成原則上是由企業、個人、政府三方共同供款，企業和個人依據規定按期繳納的一定金額成為保險費，勞動者繳納的保險費與其工資額之比是個人保險費率，企業繳納的保險費與企業工資總額之比是企業保險費率，二者之和即為總保險費率。

“社會保險費的費基、費率依照有關法律、行政法規和國務院的規定執行。”①原則上，繳費單位以國家規定的職工工資總額作為繳費基數。所謂職工工資總額，是指國家統計局規定的各單位在一定時期內直接支付給本單位全部職工的勞動報酬總額，包括六個方麵的內容：計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資、特殊情況下支付的工資。

在我國，《社會保險費征繳暫行條例》規定，用人單位和職工個人是法定的繳費義務人。但是，在不同的社會保險項目中，用人單位和職工個人繳費的義務不盡相同。基本養老保險、基本醫療保險和失業保險規定用人單位和職工個人共同繳納，工傷保險和生育保險規定用人單位有繳費的義務，職工個人不繳費，均由社會保險經辦機構和地稅機構分別征收。職工一般是以上一年度本人月平均工資作為一個人繳費工資基數（以個人身份參保的，可以根據當地規定選擇以上年職工平均工資為繳費基數）。

2.社會保險的費率保險費是指被保險人參加保險時，根據其投保時所定的保險費率，向保險人交付的費用；也是保險人為承擔約定的保險責任而向投保人收取的費用。保險費是建立保險基金的主要來源，也是保險人履行義務的經濟基礎。

社會保險費率的厘定，一般是按照保險項目危險性的大小和事故的多少，視用人單位和被保險人雙方的承擔能力以及政府的補助情況而定。在工業發達國家，企業主財源充裕，被保險人待遇優厚，承擔能力強，保險項目較多，保險費率也較高。

保險費率的高低代表繳納保險費的多少。目前，世界各國厘定社會保險費率的方法有三：一是綜合保險費率製。即歸納多種保險項目為一個完整的社會保險製度，規定一個①國務院：《關於工資總額組成規定的批文》（國函〔1989〕65號）。

126第五章社會保障基金■保險費率。

二是綜合分類保險費率製。即歸納數種保險項目規定，一個綜合保險費率，隻有個別保險費率單獨計算。如歐洲有些國家把生育、疾病，殘廢、死亡等保險采用綜合費率製，將工傷保險和家屬津貼等按特定的費率計算收取保險費。

三是分類保險費率製。即根據保險險種的性質、特征或其他因素分別計算的費率。

該費率適用於具有特殊風險的險種，如工傷保險、失業保險等。

3.社會保險費製的類型縱觀當今世界，社會保險費的征繳形成了按工資比例繳費和被保險人與其雇主均等繳費的兩種費製。

第一，比例保險費製，是以被保險人的工資收入為準，規定一定的百分比，從而計收保險費的製度。

比例保險費製的計算方法有三種：一是同額比例費率製，即按照被保險人實際收入和薪資標準征收同一比例的保險費，被保險人和企業主承擔同比例的保險費；二是差別比例費率製，即按照被保險人薪資的一定比例征收保險費，由企業主與被保險人共同承擔；三是累進費率製，即對收入低者征收的費率低，收入較多的費率依次遞增。

采用這種方法的缺點是：社會保險費的承擔直接與工資相聯係，不管是雇主、雇員雙方承擔社會保險費還是其中一方承擔社會保險費，社會保險費的承擔都表現為勞動力成本的增加，其結果會導致資本排擠勞動，從而引起失業增加。

第二，均等保險費製，又叫“均一費率”，即不論被保險人或其雇主收入多少，一律計收等額的保險費。這一費製的優點在於計算簡便，易於普遍實施。而且，采用此種方法征收保險費的國家，在其給付時一般也采用均等製，具有收支一律平等的特點。但其缺點是，對於收入低的被保險人，保險費負擔較重，在負擔能力方麵明顯不公平。

（三）社會保險基金征繳的原則社會保險基金是社會保障製度得以正常運行的支柱。特別是社會保險基金的籌集，是能否形成可靠的社會保險基金的關鍵。因此，社會保險基金的籌集問題在社會保險中具有特殊的重要性。社會保險基金的征繳要遵循以下幾項原則：（1）來源可靠。來源可靠強調社會保險基金的籌集必須以保證社會保險製度的正常運行為基本出發點。因此，在基金來源渠道上應有多種準備，既要有正常條件下的基金來源，又要有特殊情況下的基金來源。在基金籌集量上，要把握“收支平衡，略有節餘”的方針。這裏講的“收支平衡”，既有短期的收支平衡，也有長期的收支平衡。

（2）比例適宜。社會保險基金特別是積累型的社會保險基金，涉及宏觀經濟中積累與消費的關係問題，必須妥善處理好積累與消費關係。積累型基金將一部分當前的消費推遲到未來，在宏觀經濟需求大於供給的情況下，較多的積累有利於緩解求大於供的狀況，但是，在宏觀經濟供大於求的狀況下，較多的積累不利於經濟的發展。因此，要根127■新編社會保障學據經濟發展的不同階段和宏觀經濟的不同形式，科學地確定社會保險基金在國民生產總值中的比重。

（3）有效配置。社會保險基金是用於抵禦風險的。但是，抵禦風險的程度是可變的，如果我們追求完全消除風險，將風險的損失降低到零，那就可能付出很大的成本。如果將風險控製在可接受的範圍之內，則成本也可以降低，有利於社會公共資源的有效配置。

經濟學已經證明，隨著風險程度的降低，降低風險所需的成本將遞增。成本實際上也是資源的一種表現形式，也就是說，如果我們將資源投入一種用途，就會失去將資源投入另一種用途所帶來的收益。在資源有限的條件下，我們必須權衡資源的投入方向。

二、社會保障基金的支付社會保障基金的支付，指按社會保障製度規定的條件、項目、標準和方式，給法定範圍內的社會保障對象支付社會保障待遇，以保障其基本生活需要的行為。

（一）社會保障基金支付項目社會保障基金的支付項目，就是社會保障基金的最終使用範圍，有兩大類七個方麵。

一是社會保障待遇支出，這是社會保障基金的最主要支付部分，也是其法定的職責。

社會保障待遇支出按照社會保障體係的項目來設置，主要包括社會保險金的支付、社會福利待遇支付、社會救助項目支付等，其中最核心的是社會保險金的支付；二是社會保障管理支出，指社會保障管理機構及其人員的辦公經費、辦理社會保障基金銀行業務方麵的經費和社會保障對象管理以及提供服務等方麵的費用，包括內部管理服務費用、銀行業務服務費用、投資費用等。

社會保障基金的支付包括七個方麵的內容：（1）職工的基本生活支出，包括暫時喪失勞動能力和生活困難的職工補助費和用於永久喪失勞動能力的退休人員的退休金；（2）符合享受失業保險待遇的失業者基本生活保障及就業培訓方麵的支出；（3）國家和單位醫療保障方麵的經費開支；（4）軍人保障方麵的支出；（5）社會救助方麵的支出；（6）社會福利事業方麵的支出；（7）社會保障設施方麵的支出。

一般來說，一個國家的社會保障基金支出非常嚴格，必須按照規定的項目和標準支出，任何部門、單位和個人不得擅自調整支出項目和隨意改變支出標準。同時，從社會保障基金的用途上來看，過多的社會保障管理費的支出會影響基金對國民的保障能力，所以，現代社會大都提倡事資分開，有將社會保障管理費與社會保障基金分開的趨勢。

128第五章社會保障基金■（二）社會保障基金支付條件和標準社會保障基金的支付條件，是指社會成員獲得社會保障待遇的資格。每一種保障項目的待遇給付標準都不一致，隻有滿足了法律所規定的給付資格才有可能享受到保障待遇。如，鑒於社會保障對象的不同，養老、醫療、失業保險等項目的支付條件一般都與被保障者的收入狀況、年齡、被保障者投保年限、工資年限等密切相關。

社會保障基金的支付標準，是指社會保障待遇和社會保障管理費用的支付水平。它既關係到社會保障對象的生活水平，又關係到社會經濟的健康發展。因而社會保障基金支付標準是社會保障製度的核心環節。通常情況下，社會保障待遇的支付標準，取決於一定時期的經濟發展狀態，同時還要考慮社會成員基本生活保障的需用，並隨物價的上漲而適當調整，不應過高或過低，以使社會保障既發揮其功能，又不致產生弊端。社會保障管理費用一般按實際支出的數額支付。社會保障體係龐大，社會保障項目眾多，所要保障的需求層次不同，因而，其支付標準也就不一樣，支付標準確定的方法也有區別。

綜觀各國社會保障待遇的支付標準雖然不盡相同，但歸納起來主要為以下兩種：一是工資比例製，又稱工資相關製。其保障金支付標準是以被保障對象停止工作前一段時期內的平均工資收入或某一時點上的絕對工資收入為基數，根據被保障對象資格條件的不同，乘以一定的百分比而確定。二是均一製，又稱絕對金額製。其保障金支付標準不以被保障對象停止工作前的工作收入為計算基數，而是規定某些統一的資格條件，如就業年限、繳費年限等，凡符合規定條件者，按同一絕對額標準支付社會保障金。

（三）社會保障基金支付方式社會保障基金支付形式，是指社會保障經辦機構在支付社會保障基金時所采取的具體方式或方法。最基本的方式有三種。

（1）貨幣支付。貨幣支付是指政府采取向居民發放貨幣津貼的形式來實施社會保障製度。因為社會保障基金基本上是以貨幣形式籌集的，同時貨幣作為一般等價物具有很大的靈活性和適應性，領取者有較大的自由支配空間。所以，社會保障基金的支付方式大部分采取貨幣形式；如養老保險金、工傷保險金、失業保險金、生育保險金等社會保險均采用貨幣形式支付，醫療保險待遇雖然以提供醫療服務的方式提供，但實際上仍然是以貨幣形式結算；社會救助支付也是以貨幣支付形式為主。

（2）實物支付。實物支付是指政府直接為社會成員提供特定物資的一種社會保障支付形式，這種支付形式在社會救助、社會福利與軍人保障製度中都有不同程度的采用，如美國的食品券製度就是實物支付的典型代表，在美國的住房救助和醫療救助中也經常采用這種方式，我國的災害救助中也常見實物救助（提供食物、衣被等）的方式。

（3）服務支付。服務支付是指通過為有需要的社會成員提供服務及服務設施而實現保障目的的一種社會保障支付方式，如醫療保險中的身體檢查、療養基地和康複基地的建立，以及敬老院、福利院、幼兒園和各種青少年活動中心等的興建，都屬於社會服務129■新編社會保障學及服務設施支付。

三、社會保障基金的運營社會保障基金運營，是指社會保障基金管理機構或受其委托的機構，用社會保障基金投資於國家政策和法律許可的金融資產和實際資產，以期獲得適當預期收益的基金運營行為，從而使社會保障基金達到保值增值的目的。

（一）社會保障基金運營的必要性社會保障基金是廣大社會成員的生存保障，是社會安定的穩定器，自19世紀社會保障基金的概念初步形成以來，社會保障基金一直備受社會關注。在人口較多的國家和地區，社會保障基金建立以後必然形成一大筆專項資金，如何運作管理這筆資金使之保值增值，是關係到保證和提高人們生活質量的大問題。

（1）社會保障基金運營有助於積累和增加社會保障基金。社會保障基金投資運營取得的收益，是社會保險的重要資金來源之一。在安全性原則下，通過對社會保障基金的有效運營，不僅可以使社會保障基金實現保值增值，而且可以使以增收社會保險稅費方式積累的保障基金避免高風險。

（2）社會保障基金運營有利於各國資本市場的長遠發展。靠社會保險金生活的人們需要領取更多的保險金才能維持生計。社會保險基金的投資運營，可以應付通貨膨脹對社會保險基金的侵蝕（基金貶值）。而要抵消通貨膨脹的負麵效應，又不過分增加社會保險繳費方麵的負擔，重要的選擇就是通過投資運營使基金保值增值。

（3）社會保障基金運營有利於促進企業（用人單位）的經濟發展。社會保障基金的來源，除個人以外主要來自各個企業。隨著社會保障水平的不斷提高，社會保障稅費也必然隨著社會保障資金的支出逐步增加，加重企業經濟負擔。所以，社會保障基金的有效運作，可以逐步降低企業的社會保障成本，進而促進企業的發展壯大。

（4）社會保險基金運營有利於確保參保人員分享經濟發展成果。社會保險待遇水平要隨經濟的增長和物價水平的提高而相應調整，就要求社會保險基金具有強大的支付能力。而由於提高費率增加社會保險收入具有很大的局限性，因此，要在不增加國家、企業和勞動者負擔的前提下提高保障待遇，就必須對社會保障基金進行投資運營。

（二）社會保障基金運營的原則社會保障基金除了突然的應急支付以外，其收繳和支取是可以預測和計算的。社會保障基金合理的投資運營，對一個國家社會保障製度的平穩運行是十分必要的，但是必須堅持以下原則。

（1）安全性原則。安全性是社會保障基金進入投資市場的首要原則。社會保障基金承擔著保障社會成員基本生活的使命，被稱為“活命錢”，因此在進行投資選擇時，首先130第五章社會保障基金■要考慮它的安全性原則，隻有切實保障基金的安全，才能保證參保人員的利益不受損害，按時定額領取保障金。如果投資風險過大，不僅得不到預期的投資收益，還可能使整個投資本金遭受損失，導致無法收回。如果出現這種狀況，將難以保證社會保障的支出需求。因此，它對整個社會政治經濟的穩定都具有重大影響。

（2）收益性原則。社會保障基金的投入，既要保值又要增值，贏利是投資的目的。

通貨膨脹的存在，使積累製、部分積累製的社會保障基金麵臨將來支付的壓力。因此，社會保障基金的投資，要在符合安全性原則的條件下，保證投資能夠獲得最大的收益。

贏利性的收益，既可為社會保障基金提供更多的積累，也可減輕國家、企業和個人的社會保障支出負擔，保證社會保障基金的良性運行。

（3）流動性原則。社會保障資金在投資時應該保持一定的流動性，以保證對國家養老保險基金的資金支付需要，以及應對一些意外的大額支付。一般而言，應根據不同基金支付期限的規律，選擇變現性能與之相適應的投資工具。尤其是對短期的社會保障，投資的流動性原則更為重要，其目的在於保證投資之後，在不發生價值損失的條件下隨時可以變現，這樣才不至於發生收支矛盾。

（4）多樣化原則。投資都存在風險，為了使社會保障基金的投資風險最小，最有效的辦法是采取投資組合的方式，即將基金按不同比例同時向多條渠道投資。這樣，可以形成以高比例的低風險項目配合低比例的高風險項目，以高比例的穩定收益配合低比例的波動收益的格局，既可以降低基金風險，又可以取得滿意的回報。

（三）社會保障基金的投資工具目前，世界上社會保障基金的投資範圍也是比較廣泛的，最主要的有銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券等手段。以下主要介紹三種投資工具。

（1）銀行存款。銀行存款是社會保障基金管理機構把基金存入銀行，以取得一定利息的投資方式。銀行存款有活期和定期之分，活期可隨時提現，但利息較低。定期較活期利息高，但一般隻能到期提取。定期又有時間長短之分，時間越長，利息率越高。銀行存款的優點是安全可靠，投資風險相對較低，收益穩定，流動性較好，而且操作簡便，省時省力。其缺點是收益相對偏低，不能有效化解通貨膨脹的威脅。在社會保障基金剛剛進入資本市場時，銀行存款所占比例較高，隨著投資工具選擇的多樣化，比重逐步降低，隻能用來做短期投資工具，以滿足流動性需要。

（2）購買債券。債券是發行人按照法定程序發行，並按約定還本付息的一種有價證券。按照發行主體分類，債券可分為國家債券、地方債券、金融債券、公司債券和國際債券，其中，公司債券的票麵利率最高，其次是金融債券、地方債券和國家債券。國家債券有很好的信譽，償還有保證、安全性強、無風險，在急需時可以隨時變現，具有較強的流動性，因而成為社會保障基金的重要投資工具。國家債券的收益一般高於銀行利131■新編社會保障學息，公司債券的風險一般處於政府債券和股票之間，收益一般也高於國家債券。同時，購買國家債券，也為國家重點建設提供了資金，因而許多國家鼓勵把社會保障基金投資於國家債券。

（3）投資股市。股票是有價證券的一種主要形式。公司股票一般有較高的收益率，而且變現能力強，因而成為社會保障基金投資的一種重要工具。股票投資的收益來自於股票買賣的價差和持股期間的股息收入。目前，多數國家都允許社會保障基金投資於股票市場，但是由於股票市場風險較高，絕大多數國家對於社會保障基金投資股票的比例給予了一定的限製。

除了上述傳統的債券和股票外，金融創新工具還為社會保障基金投資提供了更為廣泛的渠道，甚至有些創新的金融工具本身就是根據社保基金的特點及其投資要求“量身定做”的，如針對性的包括房地產、基礎設施等不動產投資領域的實業投資。

第三節我國的社會保障基金管理在中國，社會保障基金主要包括社會保障基金、社會保險基金、企業年金，另外還包括一些地方的補充性養老和醫療保障基金。而對社會保障基金的管理是社會保障管理體製的組成部分，它包括社會保障資金管理組織機構的設置，中央與地方、地方各級政府、政府有關部門及機構的社會保障資金管理權責的劃分等內容。

一、我國社會保障基金管理現狀隨著覆蓋麵的擴大，社會保障基金規模日益擴大，社會保障基金成為建立中國社會保障製度的物質基礎，有力地支持了國有企業改革，保障了人民生活，為經濟體製轉軌與保持社會穩定發揮了積極作用。

（一）社會保障基金的管理體製從中國政府的行政框架來看，對社會保障基金采取的主要是財政總監督下的部門分管體製，行使基金管理職能的部門主要有民政部、勞動和社會保障部、財政部，而衛生部、教育部等政府職能部門及一些半官方機構、民間團體亦在自己的職責範圍內行使著對一些基金的管理權。

民政部管理著多項財政性社會保障基金，包括救災救濟資金、國家福利資金、優撫安置資金等，各級政府的民政部門既是行政管理職能部門，又是分配上述資金的部門，但在資金的調度方麵，多數情況下需要同級政府的財政部門共同簽署，這種情形在中央和地方是一致的。

人力資源社會保障部管理著包括養老、醫療、失業、工傷、生育保險基金在內的各項132第五章社會保障基金■社會保險基金，該部不僅設置有專門的社會保險事業管理中心作為基金管理組織，而且專門設置有基金監察司。

財政部直接管理著部分財政性保障基金（如價格補貼等），同時參與管理社會保險基金及民政部門管理的社會保障基金等，通過中央到地方設置社會保障財務司、處、科、股等行使管理權限，其職責是對財政性社會保障基金進行預算管理，對社會保險基金通過設置財政專戶進行直接監察，從而實質上是最重要的基金管理部門。

建設部門（公積金管理中心）管理著住房公積金，中央和地方一致；教育部門管理著教育福利基金；衛生部門管理著公共衛生基金等。一些自治或半自治機構也承擔著相應的社會保障資金管理責任，如工會管理著職工福利基金、互助保障基金等，殘疾人基金會管理著殘疾人福利基金，慈善基金會或慈善會、青少年發展基金會等管理著社會組織基金等。

（二）社會保障基金的管理製度社會保障基金是社會保障製度運行的基礎，社會保障基金（特別是社會保險基金）管理是社會保障管理的核心，確保基金的安全和完整是基金監管的直接目標。因此必須通過嚴密的財經製度對社會保障基金進行有效管理。

（1）收支兩條線製度。收支兩條線是指收款和付款有兩個不同主體的財務運行製度。

為了加強對社會保障基金的管理，明確有關部門的職責，社會保障基金管理的實行收支兩條線製度。為了保證社會保障基金從征繳到支付的正常進行，社會保障經辦機構和財政部門應在協商確定的國有商業銀行開設三個基金賬戶：一是“基金收入專戶”，是社會保險經辦機構在國有商業銀行開設，負責暫存征繳的社會保險費、下級社會保險經辦機構上調的調劑基金收入或上級社會保險經辦機構下撥的調劑基金收入、該賬戶的利息收入、滯納金收入、財政補貼收入、其他收入。本賬戶隻收不支。二是“基金財政專戶”，由財政部門在國有商業銀行開設，負責管理社會保險經辦機構“基金收入戶”劃入的基金，接收國債到期的本息及該賬戶資金形成的利息收入，劃撥購買國家債券的資金，根據社會保險經辦機構的用款計劃向社會保險經辦機構支出賬戶撥付基金。三是“基金支出戶”，由社會保險經辦機構在國有銀行開設，負責接收社會保險基金財政專戶撥入的基金，暫存一至兩個月的基金支付周轉金，暫存銀行支付的該賬戶的利息，撥付各項社會保險待遇，支付銀行手續費等與社會保險有關的其他必要支出。

（2）社會保障基金預算。社會保障基金預算是指社會保障經辦機構根據社會保障製度實施計劃和任務編製、經法定程序審批過的年度基金財務收支計劃。對社會保障基金實行預算管理，有利於政府全麵掌握基金收支運行情況，實現政府的社會保障（險）職能；有利於保證基金收支平衡，並留有適當結餘，以避免對國家財政收支產生不利的影響；有利於基金監督，建立有效的製約機製。編製社會保障基金預算的原則：一是政策性原則。即要正確體現和貫徹執行國家有關社會保障製度改革方麵的方針政策和其他具133■新編社會保障學體規定。二是可靠性原則。即要從實際出發，充分考慮社會保障費用支出的剛性、困難企業基金籌集難度等因素的影響，力求預算科目無誤，人測算標準正確，各項數據真實可靠。三是合理性原則。即要積極籌集社會保障基金，合理安排基金支出。四是完整性原則。即必須全麵反映各項社會保障的收支情況，充分考慮影響基金收支的因素，做到全麵完整。五是統一性原則。即按照財政部門規定的表式、時間和編製要求，填寫有關收支數據。

（3）社會保障基金決算。社會保障基金決算是指社會保障經辦機構在年度末根據財政部門規定的表式、時間編製基金年度財務報告。社會保障基金決算是反映基金財務收支狀況和結餘情況的總結性書麵報告，是實施社會保障預算製度的重要環節。通過對社會保障基金實行決算，可以全麵完整地反映社會保障基金的年度收支狀況，有利於考核國家有關方針政策的貫徹執行情況；有利於分析和檢查預算的執行情況，發現預算管理和財務管理工作中存在的問題，進而采取有效的措施改進和加強預算管理，為領導決策提供可靠的依據。社會保障基金決算由社會保障基金決算報表和財務狀況說明書組成，包括資產負債表、收支表和有關附表。資產負債表主要依據“資產=負債+基金”的等式，按照一定分類標準和次序，反映基金的財務狀況。收支表包括基本養老保險基金收支表、失業保險基金收支表和基本醫療保險基金收支表，分別反映社會保障基金的主要收入來源和支出去向。附表一般包括職工參加社會保障的基本情況、基金收支情況分析表和往來賬目明細表等。財務狀況說明書是年度社會保障基金運行狀況的文字報告，其主要內容應包括社會保障製度的實施情況、社會保障基金的收支及結存狀況分析、財務管理的成績及存在的問題、改進工作的意見和建議等。編製社會保障基金決算，要力求做到數字真實、計算準確、手續完備、內容完整、報送及時。

（三）社會保障基金的管理和運營全國社會保障基金是中央政府集中的社會保障資金，是國家重要的戰略儲備，用於彌補今後人口老齡化高峰時期的社會保障需要。2000年8月，我國正式建立“全國社會保障基金”，同時設立“全國社會保障基金理事會”負責管理運營全國社會保障基金。

全國社會保障基金理事會為國務院直屬正部級事業單位，是負責管理運營全國社會保障基金的獨立法人機構。其主要職責是：管理中央財政撥入的資金，減持國有股所獲資金及其他方式籌集的資金；製定全國社會保障基金的投資經營策略並組織實施；選擇並委托全國社會保障基金投資管理人、托管人，對全國社會保障基金資產進行投資運作和托管，對投資運作和托管情況進行檢查；在規定的範圍內對全國社會保障基金資產進行直接投資運作；負責全國社會保障基金的財務管理與會計核算，定期編製財務會計報表，起草財務會計報告；定期向社會公布全國社會保障基金的資產、收益、現金流量等財務情況；根據財政部、勞動和社會保障部共同下達的指令和確定的方式撥出資金和承辦國務院交辦的其他事項。

134第五章社會保障基金■根據2001年12月13日公布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規定，全國社會保障基金的來源包括中央財政預算撥款、國有股減持劃入資金、經國務院批準的以其他方式籌集的資金、投資收益、股權資產等。為規範全國社會保障基金投資運作行為，財政部、勞動和社會保障部2001年聯合製發《全國社會保險基金投資管理暫行辦法》，明確了社會保險基金的含義和社會保險基金理事會的職責，構建和規範了理事會、托管人和投資管理人之間的關係，對社會保險基金的投資範圍作了限定，同時對收益分配作了劃分，還對社會保險基金運營中的合同關係、財務管理、報告製度、罰則等作了詳盡的規定。

2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國社會保險法》明確規定：國家設立全國社會保障基金，由中央財政預算撥款以及國務院批準的其他方式籌集的資金構成，用於社會保障支出的補充、調劑。全國社會保障基金由全國社會保障基金管理運營機構負責管理運營，在保證安全的前提下實現保值增值。

這一法律的出台標誌著社會保障基金投資規範化運作的新發展。

社會保障基金理事會運作社會保險基金的首要原則是：保證基金的安全，並在此基礎上實現增值。理事會的日常管理費用由中央財政撥出，不占用社會保障基金，基金增值部分也將全部並入基金。全國社會保障基金應當定期向社會公布收支、管理和投資運營的情況。國務院財政部門、社會保險行政部門、審計機關對全國社會保障基金的收支、管理和投資運營情況實施監督。

二、我國社會保障基金製度的不足從當前中國的經濟發展階段、金融市場發展程度看，目前的社會保障體係、社保基金管理運作模式大致與當前發展階段相適應。但是，也應該清醒地看到，基金管理運作仍然存在一定程度的製度缺失，執行規定不嚴，監督力量不足，違規問題經常發生，長效機製尚未完全建立等。

（一）覆蓋麵狹窄，基金缺口較大在我國，社會保障製度覆蓋麵狹窄不僅製約了社會保障基金的收入來源，而且無法促進勞動力的流動與合理配置，限製了國企改革和勞動力就業水平的提高。收入差距的擴大、社保基金的缺口，目前已經成為我國消費需求低迷的重要原因。“有些參保單位不按規定足額繳納社會保險費，隱瞞職工人數和繳費基數，少繳或漏繳保險費。有些企業經營者參保意識差，長期使用臨時工，不為職工繳納社會保險，還有些單位挪用個人繳納的保險費，不及時上繳，故意拖欠，嚴重損害職工利益。由於企業破產、改製減員致使部分原國有、集體企業職工成為自謀職業者，一部分人由於種種原因進入了斷保隊伍，135■新編社會保障學形成了封存人員，加大了應保未保人數，減少當期保費收入。”①特別是在養老保險基金征繳方麵，收入增加幅度小於基金支出的增長幅度，社會保險基金入不敷出，赤字在不斷加大。

（二）投資渠道單一，難以保值增值社保基金籌集和運用渠道狹窄，限製了社保基金本身的保值增值及其調控宏觀經濟的作用。我國的社會保障基金管理以保證其安全生產為主，投資模式單一，除保證正常開支外，其結餘部分僅限於存入專業銀行或購買國債。從社保基金的籌集來看，目前我國社會保障資金的來源主要是依靠征收相關的費用和國家財政撥款，而且投資運營方式比較落後，限製了基金的保值增值能力。近幾年，銀行存款率的不斷下調使基金收益率也不斷下降，國債的利率受到銀行存款率的影響也大幅度下調，社會保障基金的投資效益越來越差，加上通貨膨脹，基金的保值都成問題，增值就更無從談起。這既不利於社會保障製度的健康運行，也與市場經濟發展的要求不相適應，更不利於對社會保障基金實施動態管理。

（三）管理體製不順，成本居高不下當前，我國社保基金監管職責是由勞動和社會保障部門、財政部門、審計部、證券監督管理委員會、銀行業監督管理委員會、全國社會保障基金理事會等部門共同承擔，這種分散型的監管呈現出以下缺陷：監管效率低下，監管主體間協調成本高，缺少整體負責的權力責任中心，易形成監管真空，各監管部門之間缺乏信息共享和協調配合的製度設計，大大影響了監管的實效。比如，全國社會保障基金歸社保基金理事會管理，養老保險按照統籌的級別分屬於各級地方政府管理，而企業年金則屬於社會保障部管理範疇。這三大基金，盡管都屬於社保的範疇，但無論是投資管理的相應規則還是投資領域，都基本上處於“老死不相往來”的狀態，而且以各自的管理辦法，分別在兩個不同的法律環境下運轉。

三、我國社會保障基金製度的完善社會保障基金作為社會保障體係的組成部分，對國家經濟、政治、社會秩序構建發揮著重要的作用。但世界經濟環境的變化和一定時期通貨膨脹的衝擊等諸多因素，都必然影響社會保障體係的運行，因此我國也應不斷對社會保障基金製度進行完善。

（一）提升統籌層次，擴大覆蓋範圍要保證社會保障製度的正常運行，在資金方麵當前急需解決的問題是：彌補現時的各項保障基金的缺口，以應付近期的支付需要，同時為社會保障製度獲得長期穩定的資①薑慧敏：《我國社保基金管理製度存在的問題初探》，載《中國經貿》，2010年第4期。

136第五章社會保障基金■金來源提供製度保證。

（1）擴大征繳範圍，提高籌資的覆蓋率。我國政府應通過完善有關法律法規，將社會保險費的征繳範圍擴大到機關事業單位和城鎮各類企業，所有參保單位都要按規定及時足額繳納養老、失業、醫療保險費，同時應向用人單位增征工傷和生育保險。長期以來，我國機關事業單位人員與企業人員在養老、醫療等社會保障方麵的待遇“雙軌製”，飽受社會詬病。而隨著社保標準的提高和改革的不斷推進，應促進“雙軌製”盡快走向統一。同時，還可以選擇將進城農民工也覆蓋進社會保險體係。改革開放以來，進城農民工已成為推動我國城市化水平提高的基本力量，但是，由於種種原因他們尚未被納入城市社會保障體係之中，再加上其他一些因素致使進城農民工仍然處於流動狀態，嚴重妨礙了我國城市化水平的進一步提高。

（2）推進企業年金製度試點，完善配套法律與政策。企業年金製度作為公共養老金以外的補充養老保險的第二支柱，在養老金製度中占有重要地位，是多支柱體係社會保障體係中不可缺少的一部分，是社保基金中不可或缺的重要組成部分，是彌補因社保繳費降低而導致替代率降低的一個重要補充措施，同時也是發展資本市場的需要。從世界範圍內看，大多數發達國家都有自己的企業年金體係。無論從發展符合和諧社會要求的社會保障體係角度，還是從解決社保基金管理運作的現有矛盾角度，企業年金都是極為重要的環節。目前，中國養老金規模整體偏低，需要彌補的缺口很大，僅靠基金養老保險還遠遠不夠，在這種情況下，大力發展企業年金已經成為必然趨勢。我國下一步社保基金管理和運作改革，應該從企業年金製度建設方麵做一些工作：一要落實稅收支持和金融市場運作的法律法規體係的支持；二是同步規範企業年金增量與存量資金；第三，加強企業年金管理的關鍵環節的監督和管理。

（3）改革籌資方式，保證足額征繳。稅收製度具有穩定性、法製性、成本低的特點，決定了它是社會保障基金的理想籌資方式。“通過開征社會保障稅籌資，保障項目簡單明了，且繳稅、管理和支付都有嚴密的法律規定，具有較強的法律約束，不受主觀條件的限製，所有參加社會保障的單位和個人，都必須按統一的稅率繳納社會保障稅。”①社會保障稅主要以企業的工資支付額為課征對象，由雇員和雇主分別繳納，稅款主要用於各種社會福利開支。課稅範圍通常是參加本國社會保險並存在雇傭關係的雇主和雇員在本國支付和取得的工資、薪金及不存在雇傭關係的自營業主的所得。考慮到我國現行社會保障籌資方式的缺陷，開征社會保障稅是我國建立完善的社會保障體係、籌集社會保障資金方式的最佳選擇。同時，政府可根據經濟發展的需要變動社會保障稅稅率，發揮其穩定經濟運行的調節作用。在未開征社會保障稅的情況下，可以暫時發揮其他稅種的輔助作用，尤其是選擇那些具有收入分配功能的稅種作為社會保障基金的補充來源。

①朱德雲：《國外社會保障製度及對我國的借鑒意義》，來源：國務院機關管理局網，2002-04-01。

137■新編社會保障學（二）調整支出結構，“開源節流”壯大基金規模為了保證社會保障基金使用的有效性，當今世界各國通常的做法一是開源，二是節流。開源，主要是提高雇主和雇員的繳費率，增加基金的積累；節流，主要是推遲退休年齡、嚴格領取標準、降低保險待遇等。

（1）逐步提高退休年齡，切實降低退休金替代率。逐步提高退休年齡，是減輕養老保險基金支付壓力的有效措施之一。為了降低養老金支付的壓力，國際上普遍采取提高退休年齡的做法，比如，歐美等許多國家將男女退休年齡提高到67歲左右。為了降低贍養比，減輕退休金支付壓力，我國也需要逐步提高退休年齡，盡快建立與工齡和繳費時間為基礎的退休金給付機製。同時，據相關學者研究，“目前中國的養老金平均替代率為當地平均工資的80%。較之其他轉軌國家如東歐國家(53.9%)，這一數字顯得過於‘慷慨’。

由於工資貨幣化程度較低，中國養老金的替代率比多數的發達國家都要高很多”①。目前，我國養老金支出的增速已經超過國有企業職工工資增速。貨幣工資雖然已經大幅度增長，如果依然維持很高的替代率，這將不可避免地加大政府的財政支出負擔。

（2）調整財政支出的總量和結構安排。“一方麵，毫不動搖地堅持以經濟建設為中心，積極發揮財政政策的宏觀調控作用，並與貨幣、產業等政策協調配合，促進經濟保持平穩較快增長，努力增加財政收入，不斷加大對民生領域的投入。另一方麵，進一步調整財政支出結構，優先保障和改善民生，重點加大教育、社會保障和就業、醫療衛生、住房保障等方麵的支出，並根據社會事業發展規律和公共服務的不同特點，積極探索有效的財政保障方式，抓緊建立健全相關機製。”②雖然2005年以來，我國政府連續提高企業退休人員基本養老金水平。但是，由於正常的調整機製還沒有建立起來，一方麵提高幅度難以把握，另一方麵調整的頻率也未必符合規律。因此，從長遠發展趨勢看，我國建立企業退休人員基本養老金正常的調整機製勢在必行。

（3）強化風險控製，提高基金收益。近年來我國社保基金在“安全第一”的原則下，積極拓寬投資渠道。投資方向包括股票、債券、房地產（主要以房地產抵押債券形式）等。在現代風險控製理論中，全麵性、獨立性和製衡性是基金管理和風險控製中不可或缺的三個重要原則，也是預防和規避社會保障基金投資風險的重要保障。具體來說，全麵性原則是指風險控製必須涵蓋基金管理的各個環節和參與其運作的各個當事人，並滲透到各項具體業務中去，包括業務的決策、執行、監督和反饋等環節；獨立性原則是指在基金管理的監督中，監察稽核部門要保持高度的獨立性和權威性，負責對基金管理的各個部門內部風險控製和管理運作進行稽核和檢查；製衡性原則是指在基金管理的內部組織結構設計上要形成一種相互製約的機製，特別是要防範利益衝突與利益輸送問題。

對於社保基金的管理運作乃至監督，這三個原則也同樣適用。

①王增文：《提高退休年齡與降低替代率》，載《西北人口》，2010年2期。

②謝旭人，《優化財政支出結構，建立保障民生的長效機製》，載《經濟日報》，2008年11月5日。

138第五章社會保障基金■（三）完善製度設計，加強基金管理當前，我國的社會保障基金管理機構分散，管理部門過多，各部門都參與社會保障基金的運行和管理，造成了部門間難以協調和集中運營管理的問題比較突出，因此，必須大力推進製度頂層設計，提高社會保障基金的管理效率。

（1）深入推進法規建設，提高社會保障基金的統籌層次。抓緊製定《社會保險法》配套法規及政策，對現有政策進行全麵清理，實現法製的統一。進一步理順決策、監管與實施的關係，逐步實現決策、監管與實施三大環節的執行主體相互分離、相互製衡。

進一步落實政府對社會保險承擔的責任，合理劃分各級政府事權。深入推進社保基金預算製度改革，強化基金的預算約束。進一步提高基金的管理級次，防止基金分散管理造成的風險，提高基金管理效率。加快推進企業職工基本養老保險基金全國統籌，積極做實個人賬戶，統一基本養老保險政策。加快推進城鄉居民社會養老保險基金省級管理，其他社會保險基金要逐步實現省級統籌。

（2）培育權責一致的社保基金管理責任主體。以“權責一致”為著力點，切實解決部門之間職責缺位與越位並存、權力與責任不相適應的問題。在我國，從開始辦社保到待遇享受，涉及很多部門，養老、失業、醫療、工傷、生育等社會保險待遇支付（不少地方待遇支付又分成了幾個部門）有負責技術的，有負責養老保險費補繳和退休審批的，有負責工傷認定的，有基金收支管理的，等等。這種基金運轉體製在互相牽製的同時，也大大削弱了基金運行效率，難以形成正常的預決算機製和基金風險預警機製。所以，要整合社會保險經辦機構，減少基金運轉環節，最好是由一個部門一條龍負責到底，實在不能完全整合到位，最多隻保留地稅部門征收和財政部門基金監管，而將社會保險登記申報、待遇支付、信息管理等集中於一個部門，成立一個綜合性社會保險經辦機構，統一記賬，統一核算。隻有形成社保基金的預算和決算機製，才能有明確的主體去關心基金的收入和支出情況，建立正常的基金風險預警機製。

（3）完善社保基金監管機製，保證基金的安全、完整。彌補社保基金管理的不足，防止基金“跑冒滴漏”的情況出現。為此，一是強化內部管理，提高風險防範能力。要在社保基金的征收、支付、貨幣資金管理等重要環節嚴格貫徹不相容職務相互分離、授權批準等內部控製原則，從源頭上防範擠占挪用社保基金等不法行為發生。二是加強內部監督，設立專人依照國家有關法律、法規，對本單位內部控製製度實施情況、基金收支情況等進行審計，防範違規舞弊現象發生。三是建立信息披露製度，定期向社會公布社保基金的收支、投資和收益情況以及其他財務數據等，將社保基金的運營納入社會公眾和監督機構的雙重監督之下，防範社保基金運營中的違法違規行為。四是實行紀檢、財政、審計部門聯合監督，建立對社保基金日常監管的長效機製。重點監管社保經辦機構是否建立健全內控製度並有效實施，社保經辦機構在社保基金征收、支付環節是否合法合規，社保基金是否安全完整和保值增值等。

139■新編社會保障學第六章社會保障水平社會保障水平問題是社會保障理論與實踐中的重要問題。一個國家社會保障製度運行中的各種矛盾，一般都集中反映到社會保障水平問題上。社會保障水平過低甚至製度缺失會引起社會問題惡化；社會保障水平過高又會帶來財政危機並助長國民的惰性，影響國民經濟效率和社會持續發展。科學地分析和論證一個國家或地區的社會保障水平，對經濟的持續發展和社會的和諧穩定有著重要的現實指導意義。

第一節社會保障水平概述社會保障水平是以量化指標的方式反映社會保障體係的運行狀況，對國家宏觀經濟的影響與效應分析以及社會保障製度的設計，具有重大影響。社會保障水平是反映一國或地區經濟發展和生活水平的重要指標。

一、社會保障水平的內涵社會保障製度的建立並不等於一切問題的解決，社會保障製度能否真正有效發揮“安全網”和“穩定器”的作用，還有賴於社會保障水平適度與否。

（一）社會保障水平的含義社會保障水平，是指在一定時期內一個國家或地區的社會成員所享受社會保障的高低程度。社會保障水平是社會保障體係中的關鍵要素，直接反映著社會保障資金的供求關係，並間接反映著社會保障體係的運行狀況。

關於社會保障水平，國內學者有兩種觀點。一種認為，社會保障水平是相對於國民經濟發展程度而言的，因此它屬於一個相對性範疇。社會保障水平是社會保障的關鍵要素，它是體現社會保障程度的指標。在相同條件下，社會保障水平越高，人民生活的保障程度也就越高。因此，將社會保障水平分為社會保障總支出水平、社會保障分項支出水平。而另一種觀點把社會保障水平具體化為社會保障繳費水平、社會保障給付水平、社會保障各項目的給付水平三個方麵，力圖從不同側麵反映社會保障給予公民提供保障的能力。①①張增國：《解讀社會保障水平及其適度性》，來源：光明網-光明觀察，2008年8月21日。

140第六章社會保障水平■所謂社會保障繳費水平，是指企業、職工所承擔社會保險繳費的能力；所謂社會保障給付水平，是指國家給予社會成員提供保障待遇的總體水平，通常用社會保障支付的資金占GDP的比重來衡量；所謂社會保障各項目的給付水平，是指每一社會保障項目平均給付每一被保障人口資金的多少，即社會保障平均給付水平或以每一社會保障項目支付的資金占GDP的比重來衡量。

因此，就社會保障水平的內涵而言，大體可分為微觀和宏觀兩個層麵：在微觀層次上，社會保障水平指社會成員享受社會保障經濟待遇的高低程度，這可以用收益給付與社會工資水平之比來測量。從政府的角度看，社會保障水平是社會保障支出占政府財政支出的比重；在宏觀的層麵上，社會保障水平是指社會保障支出總額占國內生產總值（GDP）的比重，它反映的是一國或地區社會保障發展的深度。

（二）社會保障水平變化的特點社會保障水平是社會保障體係中的關鍵要素，直接反映著社會保障資金的供求關係，並間接反映著社會保障體係的運行狀況。所以，分析和使用社會保障水平指標，必須了解社會保障水平變化的特點。

（1）動態變化。社會保障水平的高低要隨著經濟發展、人口結構變動、製度成熟度不斷做出調整。社會保障水平的管理必須堅持按製度辦事，認真把符合保障條件的困難家庭及時納入保障範圍，及時清退不符合條件的對象，同時要根據對保障對象家庭經濟狀況的變化及時調整低保金標準，切實做到保障對象有進有出，補助金額有增有減。

（2）剛性增長。具體表現為社會保障水平隻能提高不能下降，社會保障規模隻能擴大不能縮小，社會保障項目隻能增不能減，覆蓋範圍能擴大而不能縮小、待遇水平隻能提高而不能降低的趨勢。西方國家的社會保障製度的運行實踐，印證了社會保障水平具有這種剛性增長的特征，易升不易降。

（3）適度持續。社會保障水平客觀上存在一個適度區域，過低或過高的社會保障水平對於社會保障製度自身運行和社會經濟的發展都會產生不良的影響。因為任何保障和福利開支的削減，都會遭到有關社會集團的反對而難以實施，其結果必然使國家和社會負擔過重，反過來又影響經濟的發展。

（三）研究社會保障水平的意義適度的社會保障水平不僅反映社會的進步，同時也推動經濟的良性發展。研究社會保障水平，就是為了科學地衡量、評價和調整社會保障的項目、標準、範圍等內容，對於社會保障製度完善和運行有著十分重要的意義。

（1）有助於了解人民生活水平的狀況。社會保障作為通過經濟手段解決公民生活保障問題的一種製度安排，必然與國民經濟增長和整體經濟的投資、儲蓄及企業（雇主）競爭能力、勞動者（雇員）的勞動積極性等密切相關。社會保障水平的高低直接反映著人民生活保障程度的大小，反映著人民生活質量的高低。因此，通過社會保障水平的研究，可以141■新編社會保障學客觀描述社會保障程度的高低，並進行國際和地區間的比較，探索、總結和運用社會保障製度發展與運行的自身規律。

（2）有助於科學分析國民經濟發展的狀況。社會保障水平是反映一國或地區經濟發展和生活水平的重要指標。由於社會保障可作為國民收入再分配的重要手段之一，因而其對國民經濟宏觀調控有主要作用。關注和研究一個國家或地區的社會保障水平，有助於政府將社會保障製度作為調控經濟活動的有力杠杆，促進儲蓄、投資和生產性資金的形成，從而促使社會保障製度運行與社會、經濟發展的良性互動。

（3）有助於評價社會保障體係運行的狀況。通過社會保障運行規律研究，可以建立社會保障適度水平經濟學模型，進而在一個國家或地區建立“社會保障運行預警係統”，用於評價社會保障體係運行狀況，預測社會保障的未來發展趨勢，避免出現社會保障的財務危機，保證社會保障體係的良性運行以及社會經濟的可持續發展。同時，運用定性、定量分析相結合的方法，加強對社會保障製度自身運行與其經濟、社會效益的分析，確定社會保障適度水平，評價社會保障運行狀況，並根據具體情況進行調整與控製。

（4）有助於以社會保障製度作為調控經濟發展的杠杆。社會保障水平的數據直接反映著一國或地區社會保障程度的高低，代表了社會保障製度“量”的特征。通過社會保障水平的客觀描述，可以發現社會保障資金供求狀況對GDP、失業率、儲蓄、投資、消費等經濟變量的影響，發現社會保障製度發展與運行的經濟效應和自身規律。通過增加設置不同的控製變量，可分類計算出一種社會保障製度內部行業、各地區甚至各群體之間的社會保障水平子指標，進行綜合的分析比較，促使社會保障製度的結構合理化與內部優化。

二、社會保障水平指標到目前為止，世界上社會保障研究領域基本認同的社會保障水平，是指一定時期內一國或地區社會成員享受社會保障待遇的高低程度。

（一）社會保障水平指標的構成社會保障水平指標，是為衡量、表現社會保障水平而選取的變量。

目前，西方國家的社會保障製度已經達到較高的水平，對社會保障水平指標的使用也較為廣泛。他們一般把社會保障總支出占國內生產總值（GDP）的比重，作為衡量社會保障水平的主要指標，即通常用社會保障支出總額占國內生產總值的比重來衡量。

社會保障水平指標的計算公式是：社會保障水平=社會保障支出總額／國內生產總值（GDP）×100%在這裏，社會保障支出總額是指一個國家在一定時期內實際支出的各種社會保障費用總和。從目前的社會保障體係來看，社會保障主要由社會保險(包括養老、醫療、失業、工傷、生育保險等)、社會福利、社會優撫與社會救濟項目組成，這些項目的資金支出之和構成了社會保障支出總額。

142第六章社會保障水平■國內生產總值，是指在一定時期內（一個季度或一年）一個國家或地區的經濟中所生產出的全部最終產品和勞務的價值，常被公認為是衡量國家經濟狀況的最佳指標。因為國內生產總值能比較準確地反映一國或地區經濟實力的總體狀況，所以，社會保障支出總額占國內生產總值比重的這個公式，基本上能反映一國或地區的經濟資源用於提高居民社會保障待遇水平的程度。

由於社會保障支出總額與國內生產總值（GDP）的比重指標，能夠準確地反映一國或地區經濟實力的總體狀況，同時在作國際或地區比較時具有較強的可比性，所以我國學術界廣泛運用的是這一指標。

同時，這個指標采用比例形式，消除了“量綱”①不同可能帶來的不可比性，有利於不同國家和地區在不同時期內進行橫向和縱向比較；而且，在實際的統計中，國內生產總值和社會保障支出總額的數據比較容易獲得，便於廣泛應用。因此，國際上以及我國學者都普遍采用社會保障支出總額占國內生產總值的比重作為社會保障水平測定的主要指標。

（二）社會保障水平率根據國內學者對西方社會保障製度水平研究的介紹，可以發現他們對社會保障水平與經濟發展水平之間適應度的測量，主要是通過社會保障水平率和社會保障水平發展係數來衡量的。這個係數，就是社會保障水平率。

社會保障水平率，指社會保障經費支出與國內生產總值之間的比重關係，代表著社會保障在國民經濟運行中的地位和作用。二者之間測定的數學分析表達式為②：S=SP\/W·W\/G·100%=SP\/G·100%其中，S代表社會保障水平率；SP代表社會保障支出總額；W代表工資收入總額；G代表國內生產總值GDP。

社會保障水平發展係數，指從社會保障增長率與經濟增長率之間的變動關係角度出發，進一步考察社會保障水平發展的一般規律及與經濟發展之間的適應性關係。其數學分析表達式為：CSS=RSP\/RGDP=(ΔSP\/SP)\/（ΔGDP\/GDP）其中，CSS代表社會保障水平發展係數；RSP代表社會保障水平增長率；RGDP代表國民經濟發展水平增長率。“Δ”表示SP或GDP的正負值的變化量。變化量由其末量減去初量得出，表示某量變化的多少。隻要變化得多，其變化量就大。

二者的不適應狀態，有以下三種情形：當CSS1時，表明社會保障水平的增長超越了經濟的增長，社會保障水平增長有些過度，距離1越遠則過度越嚴重。這種狀態長期下去會產生嚴重的負麵效應，並給社會經濟發展埋①量綱，是基本物理量的度量單位，如長短、質量、時間等單位，是反映物理現象或物理量的度量。

②陳元剛：《社會保障水平與經濟發展水平關係研究》，載《理論前沿》，2007年第15期。

143■新編社會保障學下隱患。

二者的適應狀態，又有以下兩種情形：當0

（三）影響社會保障水平的因素社會保障水平是社會保障體係中的關鍵要素，直接反映著社會保障資金的供求關係，間接反映著社會保障體係的運行狀況。而一個國家或地區的社會保障水平的高低，受到了一個國家或地區的經濟規模和經濟發展水平、政治和社會結構等因素的影響。

（1）經濟規模與發展水平因素。一國或地區所能提供的經濟資源總量，作為社會保障支出的最終來源，其規模必然從根本上製約著社會保障水平的高低。經濟規模和經濟發展水平主要從以下幾個方麵來表現：國內生產總值（GDP）、財政收入、用人單位效益和社會保障基金增值。社會保障的實踐表明，經濟與社會保障的相互關係十分複雜，經濟因素決定社會保障的規模和水平。經濟發展水平越高，社會保障的良性運轉就越有保證；反之，經濟落後的國家難以有健全的社會保障體係。從另一方麵看，社會保障製度的發展也會對經濟發展有反作用，適度的社會保障水平有利於經濟的發展，不適度的社會保障水平會阻礙經濟的發展，二者是相互影響的辯證關係。

（2）政治與社會結構因素。政治因素對於社會保障製度的發展及社會保障水平會產生重大的影響。一方麵，政治活動需要一定的社會保障水平作為實現目標的工具和手段；另一方麵，社會保障水平的發展也離不開政治的推動。這種影響尤其表現在西方國家政治和社會結構發生變化的時候。各政治派別為了在競爭中獲取勝利，往往把社會保障製度的建設和社會保障水平的提高作為其競爭砝碼之一，這就不可避免地促進了社會保障供給的增加，從而促使了社會保障水平的提高。

（3）製度年齡和人口結構因素。製度年齡是指社會保障製度建立的時間長度。通常製度年齡越長，社會保障水平越高；反之，社會保障水平越低。社會保障水平與一個國家的人口老齡化程度有著密切的關係，伴隨著全球人口的老齡化浪潮，社會保障水平將不可避免地抬升。這是因為，老年人是特殊群體，對於社會保障的要求相對較大。一個國家的退休金方案，如果有更多有享受資格的人達到退休年齡，或是工作能力喪失，或是工作者配偶死亡，都將增大這個國家的社會保障開支。

（4）曆史和文化因素。社會保障水平的高低會受到本國獨特的曆史、文化因素的影響。

不同的曆史和傳統文化對應不同的社會保障模式和社會保障水平。無論是宗教團體、官方或民間的慈善活動，還是早期的救助行為，或是現代的社會保障製度，都包含有倫理道德規範的要求和傳統文化的訓導。如，美國人認為，對於社會保障的過多介入，是對公民自由選擇權利的侵犯，因而至今沒有建立同其他發達國家一樣的社會保障體係；而瑞典實行144第六章社會保障水平■的是獨特的資本主義與社會主義相結合的“混合模式”，原因是兩次世界大戰的創傷，導致該國國民普遍要求一種穩定、安全的保障製度與“心理環境”。而且，富足小國的特殊國情也使它享有較高的社會保障水平成為可能。

三、確定社會保障水平的原則確定一個較為明確和相對穩定的社會保障適度水平，對於社會保障製度的運行與調整具有非常重要的意義，同時又是一個難度很大的課題。對於一定的社會保障水平是否適度的判斷，或者說，一個國家或地區的社會保障水平適度與否，需要堅持以下幾個原則。

（一）適應生產力發展水平依據本國國情確定社會保障水平，是確定社會保障水平適度的基本原則。社會保障水平必須體現“適度”的理念，而適度不是高標準、高福利，也不是低標準、低福利，而是一種動態的、剛性的、與經濟發展水平相適應的，能夠保證社會成員基本生活需要的水平。

社會保障水平的確定，應該根據國民經濟的綜合發展水平、社會資源的供給能力、政府的財政收支狀況、用人單位和個人的承受能力等進行選擇和確定。一般說來，社會保障基本生活需要要求社會保障支付標準既不能過高，給經濟、財政帶來沉重的負擔；也不能過低，無法保障社會成員的基本生活需求。

（二）保障公民的基本生存需要社會保障是國家進行收入再分配的公共政策，具有保障公民基本生活、維護社會穩定、促進經濟發展、保持社會公平和增進國民福利等功能。而最基本的功能就是在社會成員生存受到威脅時保證其基本生活需要。因為社會保障水平呈剛性增長的特征，所以為了做到適度，社會保障水平在剛開始製定時就必須堅持較低的起點，這樣才能為以後社會保障水平的發展留有餘地，在低起點的基礎上逐步提高，避免“過度”。同時社會保障水平的確定和發展需要突出重點，避免麵麵俱到、全麵推廣，而應該有所突出，首先應該考慮到最需要的人群，突出解決國民經濟和社會發展中的重要項目。

（三）分享經濟增長成果在現代社會，給予社會公平與正義，讓全體國民分享經濟發展與經濟增長的成果日益成為政府與社會各界的共識。維持長期、持續、適度的社會保障水平，需要有一個符合實際的發展戰略，並要有明確的中長期目標。從矛盾的短期性和長期性來看，社會保障供求平衡的主要原則是短期平衡應服從於長期平衡，這主要是由人口因素決定的。如，退出勞動領域的老年人、不能參與社會勞動的殘疾人以及缺乏勞動能力的未成年人等，如果沒有社會保障製度安排，是沒有機會參與分享經濟發展成果的。因此，國家應盡可能地通過擴大製度的覆蓋麵來使全體國民不同程度地得到保障。而根據經濟發展的水平及時調整社會145■新編社會保障學保障待遇（如低保標準等），是讓受保障者分享經濟發展成果的基本手段。

（四）保護與激勵相統一因為提供社會保障的基本目的不僅在於提供基本生活保障，而且要通過社會保障連接生產與消費，以達到經濟和社會均衡發展。從保護公民的基本生活需求和激勵公民積極勞動這一原則或理論出發，社會保障水平的確定應該遵循保護和激勵相統一的原則。這是因為，社會保障資金特別是社會保險基金的形成，主要是由國家提供，用人單位和個人共同承擔，而隻有與個人的切身利益直接掛鉤的社會保障製度，才具有持久的激勵作用。保障不足就會影響社會穩定，保障過度也可能阻礙經濟的發展。明確這一點，能促使社會成員及時投入競爭，而又不至於產生負效應——惰性和依賴性。

第二節社會保障水平的適度性任何事物都是質與量的統一體，社會保障水平也不例外。適度的社會保障水平，有利於社會保障的各項製度安排，切實保障公民基本生活，激勵公民的勞動積極性，推動社會經濟健康、持續發展。

一、社會保障水平的“度”社會保障水平的“度”，指保持社會保障水平質和量的限度、幅度。這個度的高低，直接反映著社會保障資金的供求關係，並間接反映著社會保障體係的運行狀況。

（一）社會保障的“質”與“量”質，是指一事物區別於他事物的內在規定性，它是由事物內部矛盾的特殊性決定的。

正因為每一事物內部都包含著特殊的矛盾，所以有了該事物區別於他事物的特定的質，才有世界上千差萬別的事物。事物的質是內在的，隻有通過與他事物的關係才能表現出來。

了解事物的質非常重要，它是認識事物的起點，是區別事物的根據。

量，是事物所固有的一種規定性，它是指事物的規模、程度、速度，以及它的構成因素在空間上的排列組合等可以用數量表示的規定性。在一定範圍內，量和事物的存在不具有直接同一性。因此，事物量的規定性也是多方麵的。在實踐和研究工作中，認識事物的量也非常重要，它是對事物認識的深化。

認識事物的質可以把一事物與他事物區別開來，但尚不能清晰準確地把握該事物，要達到此點，還必須對事物進行量的分析，即進行定量研究。隻有這樣，才能更準確、更具體地認識該事物。

社會保障水平的質，是指社會保障與國民經濟發展相適應。既要保障公民的基本生活，又要激勵公民的勞動積極性，推動社會經濟健康、持續發展。

146第六章社會保障水平■社會保障水平的量，是指社會保障支出總額占國內生產總值的百分比。

社會保障水平從質上講，有好與壞之分；從量上講，有高與低之別。而質與量測定的標準，是社會保障支出與國家生產力發展水平以及各方麵的承受力是否適應。從理論上分析，有質量的社會保障水平，應既保障公民基本經濟生活，激勵公民的勞動積極性，又要促進國民經濟健康、持續發展。

社會保障水平從質的屬性上分析，它具有整體性、相對性，是一種宏觀性、整體性指標，從實質上反映在國民收入分配中社會保障具有的份額和現實的保障水平。同時，社會保障水平又是一個相對的概念，它是相對於國民經濟發展程度而言的。

（二）社會保障“質”與“量”的關係質和量是事物兩種不同的規定性，二者是互相依賴、互相製約的。一方麵，質是量的基礎，世界上沒有無質之量，量總是一定質的量，質還規定著量的活動範圍。另一方麵，質總是一定量的質，沒有一定的量，也就沒有質，量製約著質。這種質與量的相互依賴、相互製約充分體現在“度”中。

“度”是質和量的統一，是事物保持其質的量的限度、幅度、範圍，是和事物的質相統一的數量界限。一旦超過或破壞了度，質和量的統一體就會發生破裂，一物就轉化為他物。簡言之，度就是保持原來那個事物的質的量的範圍。

社會保障水平的“度”，表現為社會保障水平質的量的限度與幅度，也即社會保障支出水平在多大限度內既能保障公民的基本生活，又能激勵公民積極勞動，推動社會經濟健康、持續發展。超過了這個限度就會對公民的勞動積極性和社會經濟持續健康發展產生不利，影響社會保障水平。

從質與量統一上看，社會保障水平並非越高越好，社會保障增長速度主要取決於國民收入水平及國民經濟增長速度，超越於國民經濟增長的社會保障水平，即便很高，也是不可取的。而關鍵要看社會保障費用支出要與國家生產力發展水平以及各方麵的承受能力是否相適應。

（三）影響社會保障“度”的因素經濟發展水平是社會保障體係建立和運行的物質基礎。社會保障的“度”的把握，一方麵，可以促進社會保障的“需求”和“供給”的平衡發展；另一方麵，可以調節保障水平與經濟發展水平相匹配。對社會保障的“度”的影響有以下因素。

（1）需求條件。決定社會保障費用支出水平的最主要因素是社會保障需求條件，它既包括當下的需求狀況，也包括未來的需求趨勢。由於社會保障水平具有很強的剛性，升易降難，因此，在確定社會保障水平時，一定要把未來保障需求因素考慮在內。如，享受社會保障待遇的人口總量、社會保障製度項目繁雜程度、社會保障程度的大小。社會保障程度越高，社會保障資金需求量越大；反之，則越小。

147■新編社會保障學（2）供給條件。決定社會保障資金的供給支付水平的最主要因素是社會保障供給條件。

社會保障供給條件是決定社會保障資金籌集水平的因素。一般來說，社會保障供給條件主要取決於國民經濟總體發展水平，具體包括國內生產總值（GDP）、居民收入和居民儲蓄、財政收入狀況、社會保障基金運營、社團和民間捐獻等。

（3）供求平衡條件。一個國家或地區的社會保障水平是否適度，取決於社會保障資金的需求與供給是否在適度水平上保持平衡。如果社會保障資金出現供不應求，會導致社會保障需求得不到滿足，從而會導致社會保障水平過低或缺失，引起一係列社會問題；如果供過於求，則由於社會保障水平過高，從而導致過多的國民收入用於社會福利支出，影響社會經濟的快速穩定增長。

二、適度的社會保障水平社會保障水平適度表現為社會保障水平與社會經濟發展相適應，即在穩定與發展、公平與效率、保護與激勵之間獲得平衡。超過或低於這個“度”，就會對社會經濟健康發展產生不利影響。

（一）適度社會保障水平的含義適度，是指事物保持其質和量的限度，是質和量的統一，就是把握好處理問題的分寸。

隻有把握好處理問題的“度”，才能準確認識事物的本質。隻有在一定的範圍內，事物才能保持自身的存在，超過了特定的範圍，就會向對立麵轉化。在度中，質和量相互規定、相互滲透，密不可分，這就要求我們在社會保障實踐中堅持適度的原則，使事物的變化保持在適當的量的範圍內，既防止“過”，又要防止“不及”。

由此可見，適度社會保障水平，是指社會保障費用支出與國家生產力發展水平以及各方麵的承受能力相適應的社會保障水平。

在社會保障製度建設中，社會保障水平之所以占有很重要的地位，主要原因在於，社會保障製度基本職能的實現與否，關鍵要看社會保障水平是否“適度”。適度的社會保障水平，能夠實現其功能目標，從而對國民經濟的發展產生積極的作用。而社會保障水平的不適度則主要包括兩種情況：過低和超度。社會保障製度的建立不等於保障功能的實現，這一製度提供的保障必須維持在一定的水平上才能起到應有的作用，過低的社會保障水平和超度的社會保障水平都無法保障其功能的實現，相反，還會產生一係列的問題。

判斷社會保障水平適度與否的標準，就是看其是否有利於社會保障製度基本功能的發揮。既有利於保障社會穩定，又能促進經濟發展；適度的社會保障水平，既有利於社會公平，又有利於提高效率，保持社會經濟活力；既能保障公民基本生活需要，又能激勵公民的勞動積極性；既能提高公民素質，又能促進社會進步發展。

148第六章社會保障水平■（二）適度社會保障水平的功能在社會保障製度建設中，社會保障水平之所以占有很重要的地位，其主要原因在於，社會保障製度基本職能能否實現，關鍵要看社會保障水平是否“適度”。

適度的社會保障製度水平具有以下功能：（1）能夠滿足和保證大多數社會成員的基本生活需求，從而改善人們的生存環境和工作環境，並且隨著社會保障水平的不斷提高，可以提高全體社會成員的幸福感受。

（2）能夠保持社會相對穩定和大多數社會成員的基本生活需求得到滿足和提高，使社會不安定因素相對減少，得社會比較和諧，社會矛盾趨向緩和。

（3）能夠為經濟的發展創造一個良好的環境。由於有了一個相對和諧穩定的社會秩序，從而為經濟的發展提供了一個良好的外部環境。

（4）能夠避免社會保障資源供給不足所造成的危機，以及由於過高水平而引發的資源浪費，使得社會保障的發展更順利，更有長遠發展的動力。

（三）社會保障水平的適度值一個國家或地區的社會保障製度，最終能否發揮其保障功能並促進經濟發展，取決於社會保障水平是否適度。而社會保障水平適度性的具體測定標準，是看社會保障費用支出與國家生產力發展水平以及各方麵的承受能力是否相適應。

從理論上說，社會保障水平存在一個由上下限值構成的適度區間。其上下限值的計算公式為：S=0.75(Q+Z+J+M)①其中，公式中的S為社會保障水平，0.75為勞動生產要素分配係數，Q為老年人口比重，Z為失業保障支出比重，J為工傷生育保障支出比重，M為社會福利、救助與優撫支出比重。按照國際經驗和中國已采取的保障政策，Z的上下限值一般為1%～1.5%；J為0.016%～1.5%；M為1%～1.5%，然後再統計出不同時期的老年人口比重，從而得出社會保障水平的適度區間。

當然，社會保障適度水平的上下限值，隻是給出了保障水平的區間，而具體適度水平點的確定還有賴於社會保障資金的供求。也就是說，在GDP既定的前提下，需要在社會保障適度範圍之內實現社會保障支出的供求平衡，此時的供求平衡點就是我們最終要求的社會保障水平適度水平點。②而社會保障資金的需求製約因素，主要包括三方麵：享受保障的人口數、社會保障項目數量、社會保障標準（貧困線標準、退休金標準等）、社會保障資金的供給製約因素即供給資金的來源，主要由個人、單位和國家三方麵的總體供給能力來決定。

①馮臻、米存：《如何理解適度社會保障水平的判斷標準》，載《消費導刊》，2008年第9期。

②國家經濟體製改革委員會：《1995，社會保障體製改革》，改革出版社1995年版，第50頁。

149■新編社會保障學三、不適度的社會保障水平一個國家建立起社會保障製度，不等於保障功能的實現。而隻有這一製度提供的保障維持在一定的水平上，才能起到應有的作用。但是，過低的社會保障水平和超度的社會保障水平，都無法保障其功能的實現，相反，還會帶來一係列問題。

（一）社會保障水平“不適度”的表現社會保障水平的“不適度”（或“失度”），是指社會保障水平“過低”或“過高”的狀況，是一種社會保障製度的結構性不合理的表現。

（1）社會保障水平“過低”。社會保障水平“過低”的表現，是指一國一定時期內的社會保障水平低於通過社會保障數理模型測算出的社會保障水平的下限值，反映出社會保障的程度嚴重不足。其必然的後果是不能很好地實現社會保障應有的功能，不能保障公民的基本生活需要，不利於社會穩定與發展，同時降低了公民的勞動積極性，最終對社會運轉的效率產生不良影響。

（2）社會保障水平“過高”。社會保障水平“過高”的表現，是指一國一定時期內的社會保障水平超過了通過社會保障數理模型測算出的社會保障水平上限值，社會保障支出水平超過國民經濟能承受的水平。由於社會保障的剛性增長特征，社會保障水平超度是較為普遍和較容易發生的現象，而且超度的程度越高，這種影響也越大。

（3）其他表現。社會保障水平的“不適度”還表現在其他方麵，如社會保障水平在城鄉之間、不同地區之間、不同保障對象之間、不同保障項目之間的分布不合理等，這將使部分城鄉之間、不同所有製職工之間、不同地區之間的社會保障水平存在較大差異。

總之，社會保障水平“失度”，將導致社會保障製度結構性缺失。所以，確定適度的社會保障水平是社會保障理論與實踐中的重要問題，因為“確定適度的社會保障水平有助於社會保障基本目標的實現，社會保障水平的適度與否，將決定著這一製度的成敗”①。否則，將由於社會保障覆蓋範圍過窄而造成地區性結構不合理、與當地經濟發展水平不協調、社會保障水平城鄉結構性不合理等現象。

（二）社會保障水平“不適度”的原因適度的社會保障水平的確立和研究，離不開現實的國情和條件。西方有些國家的社會保障水平過高導致了“福利危機”，就是其社會保障水平超越了經濟發展水平出現的結果。

社會保障水平“過低”或“過高”將產生以下不良結果。

（1）社會保障支出增長過快，加上人口老齡化總體趨勢和經濟的周期性波動，往往導致社會保障的財政危機，從而危及社會保障製度的健康運行與發展。

（2）國家往往在社會保障政策中扮演最後出場的角色，因而社會保障支付危機必然帶①張增國：《解讀社會保障水平及其適度性》，來源：光明網-光明觀察，2008-05-04。

150第六章社會保障水平■來政府赤字和債務增加，影響政府的信譽，並將債務負擔最終轉嫁給下一代人承擔。

（3）過高的社會保障支出主要作為消費性支出，會對資本積累產生較強的擠出效應，造成經濟發展的投資不足。即政府組織大量的社會資金用於社會保障支出，必然會使用於投資的資金減少，這種直接的“擠出效應”是顯而易見的。

（4）社會保障水平超度引起雇主繳納的社會保障稅增加，而社會保障稅屬於所得稅範疇，一般是不能轉移的，這必然引起生產成本上升，從而導致本國企業和本國產品在國際市場上的競爭力下降。

（5）社會保障水平超度不利於激勵勞動者的勞動積極性。過高的個人所得稅邊際稅率和過高的社會保障水平會造成部分人自願失業或提前退休，坐享社會福利待遇，即所謂的“養懶人”，這既不利於提高經濟效益，又損害了社會公平。

（三）適度社會保障水平的下限研究社會保障水平“適度”與否的問題，我國學者依據人口結構理論和柯布-道格拉斯生產函數，歸納出了社會保障負擔係數模型和勞動生產要素投入分配係數模型，在此基礎上又進而提出了適度社會保障水平的測定模型：S=Sa\/W×W\/G=Q·H=0.75（Oa+Z+J+M）在這一公式中，S代表社會保障水平，Sa代表社會保障支出總額，W代表工資收入總額，G代表國內生產總值，Q代表社會保障支出總額占工資收入總額的比重係數（又稱社會保障負擔係數），H代表工資收入總額占國內生產總值的比重（又稱勞動生產要素投入分配係數），依據柯布-道格拉斯總量生產函數原理和實際研究結果，把勞動生產要素分配比重係數的“度”定為0.75。Oa為老年人口比重，Z為失業保障支出占工資收入總額的比重，J為工傷、生育保障支出占工資收入總額的比重，M為社會福利優撫支出占工資收入總額的比重。

根據國際經驗和中國已采取的保障政策，失業保險支出比重係數Z一般在1%~1.5%，下限選1%為宜；工傷、生育保險支出比重係數J一般在0.016%~1.5%，下限選0.016%為宜；社會福利、社會優撫支出比重係數M一般在1%~1.5%，下限選1%為宜。如果參數Z、J、M都采用最小值，據此計算出的數據為社會保障水平的下限值即社會保障水平的最低值，適度的社保水平應稍高於社保下限值。①這一個數理分析模型，被稱之為測定社會保障水平的總公式。在兩個變量“社會保障支出總額”和“國內生產總值”之間，設有一個中間變量即“工資收入總額”，其目的是把社會保障水平研究引向微觀領域。也就是說，由對社會保障水平的“量”的分析轉到對社會保障水平的“度”的研究。通過對“社會保障負擔係數”和“勞動生產要素投入分配比例係數”兩個係數的對比，就可以將社會保障適度水平的研究推向深入；同時，依據不同國度和不同年代的數據，可以具體測定出適度保障水平的上限和下限，測出特定時點社會①邱江豔、黎玉柱：《我國社會保障水平現狀與成因分析》，載《當代經濟》，2008年第5期。

151■新編社會保障學保障水平的適度區域，也可測出特定時期社會保障水平的超度狀況。

當然，判定社會保障水平適度與否的標準不能機械套用，還需要考慮社會保障製度是否保證公民具有一定的經濟生活水平，社會保障支出是否與國民經濟、社會各方麵的承受能力相適應，是否與國民經濟產業布局相適應，是否有助於勞動力市場的形成等。

第三節我國社會保障水平的選擇目前，我國的社會保障水平可以用一句話來概括：“量”的超前性與“質”的不適度性並存。針對我國社會保障水平存在的問題，我們應該借鑒發達國家的經驗，完善我國社會保障水平測定的方法，製定適度的社會保障水平標準。

一、我國社會保障水平的總體狀況社會保障水平是社會保障體係的核心內容之一，是考察一個國家或地區社會保障發展程度的核心指標，也是政府、企業、參保人社會保障負擔水平和待遇水平的重要標誌，它直接關係著社會保障體係發展的成效。

（一）我國社會保障水平現狀依據中國財政年鑒、中國統計年鑒以及我國人力資源和社會保障發展公報的相關數據，我國學者對2001至2010年社會保障支出的各項數據進行如下分析。

（1）社會保障支出規模快速增長。2001~2010年，我國社會保障總支出由2001年的4735.4億增長到2010年的14818.5億，增長了4.05倍。其中財政社會保障支出由2001年的1987.4億增長到2010年的9081.4億，增長了3.57倍；非財政社會保障支出由2001年的2748億增加到14818.5億，增加了4.39倍。人均社會保障支出由2001年的371.03元增長到2010年的1782.36元，增長了3.80倍。可見，我國社會保障總支出、人均社會保障支出等均呈現快速增長的趨勢，其中非財政社會保障支出增長幅度較大。①（2）政府財政對社會保障給予了有力的支持。依據我國國情，依據公共財政的職能，政府應在資金上給予社會保障事業一定力度的支持。2001~2010年十年間我國財政社會保障支出占財政支出的比重除了2002年超過11.95%外，其他年份則維持在10%~11%之間，而財政社會保障支出在社會保障總支出中的比重一直維持在40%左右，各年間變化不大。

可見，我國財政對社會保障體係的建立給予了長期而穩定的資金支持。

（3）我國社會保障增長超越了經濟發展速度。我國社會保障水平發展係數除了2002年和2004年外，其他各年份均大於1，這說明期間我國社會保障增長超越了經濟增長，其中以2003年和2009年最為嚴重，分別達到了2.69和2.22。2001至2010年間我國社會保①淩雲莉：《我國社會保障現實水平分析》，載《現代經濟信息》，2014年第6期。

152第六章社會保障水平■障支出增長率波動較大，2002年為4.69%，2003年為34.59%，其他年份基本維持在20%左右。GDP增長率分布在8.55%~22.88%之間。①二者的起伏趨勢是基本一致的，說明社會保障支出同經濟發展緊密相關。

（二）我國社會保障水平的調整為了促進我國經濟、社會的和諧發展，近年來在建立完善社會保障製度的同時，我國財政不斷調整支出結構，加大對社會保障的支持力度，逐步形成了與經濟發展水平相適應的保障水平調整機製，其中最主要的工作是調整了下列待遇標準。

（1）調整企業離退休人員基本養老金標準。近年來，我國企業離休人員基本養老金調整基本與機關事業單位離休人員待遇調整同步，且調整幅度與機關事業單位離休人員離休費大體相當。企業退休人員基本養老金的調整，從1995年起不再與在職人員增加工資同步進行，其調整幅度是在綜合考慮企業在崗職工平均工資增長幅度、物價指數和養老保險基金承受能力基礎上確定的。即：“根據職工工資和物價變動等情況，國務院適時調整企業退休人員基本養老金水平，調整幅度為省、自治區、直轄市當地企業在崗職工平均工資年增長率的一定比例。”②為確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放，中央財政對財政困難的中西部地區和老工業基地，每年都安排專項轉移支付資金。

（2）調整優撫對象撫恤補助標準。按照《軍人撫恤優待條例》和軍隊有關規定，我國已經建立了優撫對象撫恤補助標準正常調整機製。殘疾軍人、“三紅”、“三屬”撫恤補助標準由國務院有關部門參照全國職工平均工資水平和全國城鄉居民家庭人均收入水平確定。

如從2013年10月1日起，殘疾人員（殘疾軍人、傷殘人民警察、傷殘國家機關工作人員、傷殘民兵民工）殘疾撫恤金標準、“三屬”（烈屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬）定期撫恤金標準、“三紅”（在鄉退伍紅軍老戰士、在鄉西路軍紅軍老戰士、紅軍失散人員）生活補助標準，在現行基礎上提高15%。這是自改革開放以來，國家第20次提高殘疾軍人殘疾撫恤金標準，第23次提高烈屬定期撫恤金標準和在鄉退伍紅軍老戰士生活補助標準。

另外，國家還對移交政府安置的軍隊離退休幹部、軍隊無軍籍退休退職職工等的待遇標準也予以適當提高。

（3）提高城市居民最低生活保障補助標準。在物價相對穩定的前提下，我國政府根據“市場菜籃法”確定的最低生活保障（簡稱“低保”）標準和低保人數的特點，適當提高補助水平，並注重適當向生活最困難、最需要救助的低保對象傾斜。根據《城市居民最低生活保障條例》的規定：“城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，並適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用等確定。”③近年來，我國各級政府不斷加大低保工作力度，加大財政對低保的支持力度。1999①淩雲莉：《我國社會保障現實水平分析》，載《現代經濟信息》，2014年第6期。

②《國務院關於完善企業職工基本養老保險製度的決定》（國發〔2005〕38號）③《國務院城市居民最低生活保障條例》（國務院令〔1999〕第271號）。

153■新編社會保障學年，全國統一按30%的比例提高了低保標準，中西部地區和老工業基地所需經費全部由中央財政負擔。此後，各地根據當地實際經濟發展情況每隔幾年就不同程度地調整（主要是提高）低保標準，基本實現了“應保盡保”。

（三）影響我國社會保障水平適度的因素現階段我國社會保障水平在農村和城市仍然表現為“過低”與“超度”並存，說明我國整個社會保障製度存在較為明顯的結構性缺陷。

（1）嚴重的人口老齡化和高齡化構成對適度社會保障水平的巨大壓力。1999年全國就已進入了老齡化社會，至2010年第六次全國人口普查顯示，60歲及以上老年人占總人口的13.32%。另據全國老齡辦抽樣調查表明，截至2010年年末，全國城鄉部分失能和完全失能老人約3300萬，到2015年末，我國部分失能和完全失能老人將達4000萬人，占老年人的19.5%。嚴峻的老齡化和高齡化問題給我國社會保障事業的持續健康發展帶來巨大挑戰。①（2）經濟基礎薄弱影響著社會保障水平的適度提高。目前我國社會保障支出占中心財政支出的比重僅8.34%，與發達國家相比有較大差距。與世界其他已經進入老齡化社會的國家相比，我國進入老齡化社會時，經濟發展水平基本上是最低的。2000年我國的人均GDP按當年價僅為860美元左右，換算成1990年的美元，僅為750美元。而一些發達國家在1900年左右進入人口老齡化社會時，人均GDP均已超過了2500美元（1990年的美元）。作為世界人口第一大國的中國，人均國民收入在215個參與排序的國家和地區中僅列第121位。薄弱的經濟基礎難以維持社會保障適度發展所需要的資金。②（3）缺乏科學、規範的統計指標體係。長期以來，我國的社會保障一直實行分散化治理，統籌層次不夠高，因此，社會保障水平的統計缺乏規範的指標體係，不同專家對我國社會保障水平的推算也不盡一致。如改革開放後，我國開始了以市場化為導向的經濟體製改革，它的全麵與逐步推進使城鄉社會結構發生了巨大的變化，出現的二元化社會格局也有了弱化和鬆動的趨勢。由於統計年鑒中社保總支出沒有涵蓋事業單位和機關人員在這方麵的支出，若要考慮到事業單位和機關的高水平的保障，我國實際的社保水平可能更高。

但城鄉的差距實際上呈逐漸拉大之勢，而規範的統計卻相對缺乏。

二、我國社會保障水平的改革方向當前我國社會保障製度還存在兩大不足：一是社會保障水平滯後於經濟發展；二是不同人群的社會保障水平差異大。這兩方麵的問題使我國社會保障製度麵臨著嚴峻的挑戰，因此必須正確認識和處理社會保障水平與經濟發展水平的關係。

①淩雲莉：《我國社會保障現實水平分析》，載《現代經濟信息》，2014年第6期。

②淩雲莉：《我國社會保障現實水平分析》，載《現代經濟信息》，2014年第6期。

154第六章社會保障水平■（一）要堅持保護與激勵相統一社會保障原則在中國，社會保障適度水平的確立應堅持保護與激勵相統一的原則。為了達到這樣的目標，需要注意以下三個問題：一是社會保障項目的增加和保障水平的提高不宜太快，社會保障項目的增加不能走得太快、太急，應先重點解決影響到國民經濟和社會發展的重要項目，其他項目可以暫緩，然後創造條件逐步解決。二是由國家提供社會保障資金為主體向以國家、用人單位和個人三方共同承擔的方向轉變和發展，隻有與個人切身利益掛鉤的社會保障製度，才具有持久的激勵作用。堅持保護與激勵的統一，可以使社會保障體係實現低起點、高效率。這樣既可以緩解當前我國社會保障資金不足的矛盾，又可防止西方福利國家社會保障養懶人的弊病。三是社會保障由“搖籃”到“墳墓”的高福利目標，向滿足社會成員的基本生活需求的方向轉變和發展，以便既能保證人民的生存，又不導致養懶人，所以，社會保障水平的起點不應定得太高。

（二）要逐步提高社會保障水平的公平度我國現在社會保障製度的一個很大硬傷是不同人群的社會保障水平差異大，而要計算和設計出適度的社會保障水平，必須擴大社會保障的覆蓋麵。現代社會保障製度是一種以全民為保障對象的保障製度，因此，必須確保全體社會成員不分城鄉、地區、民族、職業，一律成為社會保障的對象，都有平等地享受社會保障的權利。城鎮職工的養老、失業、醫療等保險是按照所有製性質和職務身份建立的，因而強化了各類職工之間本已存在的身份界限，導致了社會保障的不合理和不平等，進一步擴大了城鎮職工之間、城鄉勞動者之間收入的差距。但是隨著我國經濟體製改革的不斷推進和非公有製經濟的日益繁榮，人員的流動性不斷加大，體製外人口增加，所以我國的社會保障製度必須打破身份的界限，擴大社會保障的覆蓋範圍，使社會保障製度能夠成為全體社會成員的福利。另外，社會保障製度覆蓋範圍的擴大最重要的一個方麵就是建立和完善農村社會保障製度，使廣大的農民分享社會經濟發展的成果。

（三）要不斷提高社會保障基金的統籌層次現階段，我國主要實行的是省級社會統籌，有的地方還是縣級統籌，而且農村社會統籌更低，處於縣、鄉統籌的層次。低水平且不統一的統籌層次使得我國社會保障資金無法實現統一的收繳、管理、運作，因而造成一係列的問題，各自為政、管理混亂現象嚴重，社會保障基金被擠占、挪用、濫用等問題嚴重，社會保障基金的保值增值途徑單一。因此，統一社會統籌層次應該成為我國社會保障製度現階段改革的重點目標。當前，提高企業、個人對社會保障項目的參與程度是完善社會保障體係的關鍵工作。應在現有基礎上，努力使從城鎮到農村的每個居民均在社會保障體係的覆蓋範圍內。這不僅是社會保障體係運行基礎——大數法則的基本要求，更是實現社會保障製度目標、糾正市場失靈的必然要求。

隻有將社會成員全部納入到體係中並給予其保障，才能為建立行之有效的市場經濟安全網155■新編社會保障學提供了可能。同時也能夠擺脫對財政資金的過度依賴，使得資金來源更加符合社會性保障而非國家保障的屬性，有效地促進社會保障體係的構建與完善。

（四）要加快建設和完善農村社會保障製度長期以來，我國城鄉的經濟結構是一種典型的二元結構，這使得我國的社會保障體係也存在著二元化的特性。大多數城鎮居民享受著由國家提供的養老、醫療、失業、生育等保障，而農民基本上隻能依靠傳統的保障模式——土地保障和家庭保障。到目前為止，全國各地不同程度地開展了農村社會養老保險工作，農村合作醫療也在全國普遍發展，並且取得不錯的效果，對參保農民起到了一定程度的保障作用。但是，從總體上來看，我國農村社會保障事業的發展仍在起步階段，離建設包括農村社會在內的小康社會的要求還相差甚遠。發展農村社會保障是構建和諧社會和建設社會主義新農村的應有之義，建設社會主義新農村最根本的目的還是消除貧困，提高農民的生活水平和質量，而農村社會保障事業的發展可以為農民提供一份最基本的生活保障。

三、對我國調整社會保障水平的建議當前，我國還是一個發展中國家，人均國內生產總值處在一個較低的水平，各地區經濟社會發展差距巨大，城鄉二元結構造成的問題還沒有消除，這就決定了我國社會保障體製改革的一個主要任務是，測算和製定合理、適度的社會保障水平。

（一）正確處理社會保障與經濟發展的關係發展經濟是提升社會保障水平的關鍵因素。社會保障製度基金的唯一來源是勞動者的剩餘產品，而剩餘產品是伴隨著勞動生產率的提高而增加的。當社會保障製度框架建立起來以後，社會保障項目和標準就已基本確定，帶有很強的剛性；加之人口老齡化這一自然過程的壓力不可任意調節，所以隻能通過提高勞動生產率、改善企業經營效益、保證GDP持續增長、降低失業率減少保障需求。但是，在需求可調性較低的前提下，要將重點放在保持經濟持續增長、提高經濟供給方麵。

建立與經濟發展水平相適應的社會保障體係，是許多國家總結了經驗教訓後得出的結論。社會保障製度的建立是要依靠一國或地區的財力作保證的。目前，有些福利國家用於社會保障的支出占其財政的40%~50%，美國財政亦將1\/3用於社會保障。而我國用於社會保障的支出明顯偏低，即使2005年中央財政用於社會保障的支出達到了空前的1817.64多億元，也隻占中央財政支出的20.71%左右，而地方財政社會保障支出就更少。①之所以出現上述情況，一種可能是因為我們的財力還不能支撐起強大的社會保障製度，另一種可能是我們財力足夠保證，但由於我們在認識和政策支持方麵出了偏差而引起投入不足。但是，無能哪種情況，在我國經濟社會轉型時期，要緩和社會矛盾和消滅貧困，首先是要大力發①陳元剛：《社會保障水平與經濟發展水平關係研究》，載《理論前沿》，2007年第15期。

156第六章社會保障水平■展本國經濟，忽視經濟發展的社會保障是難以有發展基礎的，隻有發展經濟才能為緩和社會矛盾和解決貧困提供堅實的經濟基礎和財政實力。

（二）提高社會保障支出占GDP的比重目前，我國尚處於社會保障製度的建設階段，社會保障支出占GDP的比例本來很低，加之在改革不斷深入的過程中，難免會出現失業率上升之類的問題，因此，一定時期內社會保障支出增長是應該的。與此同時，要防止社會保障支出水平比GDP的增長速度高，出現福利國家危機。當前，我國除了建立GDP對社會保障支出的正常支持機製，還要建立二者的動態彈性機製，使社會保障支出隨著GDP的增長動態變化，但要處於適度區間內。因此，我國不應該僅依靠擴大社保財政支出規模，還應該更多地通過調整財政支出結構來解決資金缺口及財政投入不足的問題。

加大國家財政對社會保障支持的力度，是社會保障製度持續發展的關鍵所在。計劃經濟體係下我國實施的“低工資，高積累”政策的前提是對社會公民的國家保障，但在市場經濟建立後，國家保障範圍縮小，實施各項社會保障政策。當前，雖然政府已經對社會保障給予了很大的支持，但力度還嫌不夠。今後一方麵應優化財政支出結構，充分發揮財政支出政策和財政資金使用效益的可持續性；另一方麵應采取擴大消費稅、贈予稅、遺產稅等規範預算外收入的措施，提高財政總支出中社會保障支出所占的比例。

（三）科學確定各項社會保障項目的待遇標準一個國家社會保障水平的高低，說到底是經濟承受能力的問題。在總體保障水平合理的前提下，應對每個具體的社會保障項目支出水平進行科學評估，確定合理的保障標準。

從實際情況看，我國目前還是一個發展中國家，“為保持經濟的持續增長，為解決先於經濟發展而出現的老齡化問題，為解決我國現行養老金替代率過高的問題，為實現‘兩個確保’等等，在具體措施上，既要保持較高的積累水平，又要保證持續的發展水平”①。這就決定了我國的社會保障水平不能太高，而隻能保證社會絕大多數人最基本的生活需要。

借鑒國外社會保障製度發展的經驗，我國社會保障待遇水平的調整既要考慮到自身內部各項製度之間的協調配合，更要認識到外部市場經濟環境對社會保障發展的製約。比如，偏高的低保標準可能會對促進就業產生負麵影響，容易造成福利依賴，帶來“養懶漢”的問題。因此，從長遠看，社會保障水平要與社會經濟發展水平相適應；要統籌兼顧，綜合協調各項社會保障政策之間及與收入分配政策、再就業政策的銜接，並統籌考慮城鄉差別和地區差別；合理劃分政府與市場及地方政府與中央政府之間的社會保障責任。總之，要把城鎮居民的社會保障水平控製在與經濟發展水平相適應的程度，既達到保障目的，又把水平控製到一個合理適度的水平。

①孔凡雲：《論我國適度的社會保障水平選擇》，載《學術探索》，2003年第11期。

157■新編社會保障學第七章社會救助製度社會救助是對公民生存權的基本保障，體現了國家職責。生存權是現代社會公民的基本權利，獲取社會救助是公民的一項基本權利。對於國家和社會來說，社會救助是其不容推卸的責任，每個人在社會上都應得到最基本的生活保障。在當今世界上，社會救助製度通常被視為純粹的政府行為，是一種完全由政府運作的最基本的再分配或轉移支付製度，其責任或義務通常以立法方式確認。對於每一位社會成員來說，社會救助是他們應當享有的受法律保護的基本權利之一。

第一節社會救助概述社會救助，曾稱社會救濟，是世界上最早產生並在今天仍然發揮作用的一種社會保障製度。現代社會救助製度明顯區別於傳統社會以恩賜、施舍為特征的慈善或救濟活動，而是具有法律規範並高度社會化的社會政策。它與其他各項社會保障製度一樣，都是維護社會公平、和諧的重要製度安排。

一、社會救助的內涵社會救助源於古代的慈善事業，是以促進社會和諧發展為宗旨的製度安排，體現了濃厚的人道主義思想，是社會保障的最後一道防護線和安全網。

（一）社會救助的含義所謂社會救助，是指國家和其他社會主體對於遭受自然災害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。

在實踐中，社會救助的通常做法是：根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個社會成員當其收入水平低於最低生活保障線而生活發生困難時，都有權利得到國家和社會明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助。其目標是對那些生存出現困難的人群給予最低的生活保障。

對社會救助的內涵，我們可作如下理解：（1）社會救助的主體是政府或社會。社會救助通常被視為政府的當然責任或義務，其158第七章社會救助製度■外延包括貧困救助、災害救助以及其他針對社會弱勢群體的扶助措施。

（2）社會救助的對象是陷入生活困境的社會脆弱群體，他們主要包括收入水平低於特定貧困線的貧困人口、市場競爭中的失敗者、遭遇天災人禍難以自拔者等。

（3）社會救助的目標是滿足某些社會成員的最低生活需要，避免這些社會成員陷入生存危機，維護法律賦予公民的基本生存權。

（4）社會救助必須依法進行。由於政府在社會救助中權責的特殊性，一方麵，必須通過立法界定公權，使政府社會救助的管理內容合法，權責明晰。另一方麵，防止公權被“合法”異化。

社會救助是最古老、最基本的社會保障方式，直接關係到社會秩序的穩定。長期以來，社會救助一詞，有時也被稱為社會救濟。然而這兩個詞語是有一定區別的。

通常來說，“救濟”是一種消極的救貧濟窮措施，它基於一種同情和慈善的心理，曆史上曾經包含著慈悲、施舍等不平等的色彩，且多表現為暫時性的救濟措施；而“救助”則更多反映了一種積極的救困助貧措施，是作為政府的責任而采取的長期性的救助，是國家對遭受災害、失去勞動能力的公民以及低收入的公民給予特質救助，以維持其最低生活水平的一項社會保障製度。從概念的外延上進行分析，“社會救助”的覆蓋麵比“社會救濟”更廣泛，不僅包括政府的救濟，也包括社會的支持和幫助；不僅包括社會保障體係中的社會救濟和社會互助，還包括其他針對救助對象的扶助措施。

（二）社會救助的特征在現代社會保障體係中，社會救助雖然隻覆蓋脆弱群體且保障待遇較低，但卻是最基本和不可或缺的。作為最基本的社會保障或最低層次的社會保障製度，它在實施對象、實施方法、保障的範圍、救助的條件等方麵，與其他保障項目有著明顯的差異。

（1）對象的特定性。社會救助的實施對象是那些已經處於生活困境中的生活成員。因此，社會救助的實施一般會有一套稱之為“家庭經濟情況調查”的法定工作程序來審核申請救助的公民的收入狀況，主要包括個人申請、機構受理、立案調查、社區證明、政府批準。能否得到社會救助，關鍵在於申請者個人收入或家庭成員的人均收入是否低於政府事先確定的最低生活保障標準。

（2）服務的廣泛性。社會救助有別於按勞分配與按資分配的國民收入再分配渠道，雖然設定了申請者申請救助的門檻，但任何人隻要到達這個門檻均有權申請幫助；同時，對於某些特定事件中的不幸者也提供救助，因為任何人都有可能遭遇自然災害並成為災害救助的對象。

（3）方式的單向性。與其他社會保障子係統相比，社會救助體現了權利義務單向性的特征，即享受社會救助的社會成員隻要符合救助的條件，就有權利申請得到救助，對受益者而言，其享受的是單純的法定權利；而提供社會救助則成了國家與社會的法定義務，當需要社會救助而不能提供、提供不足或不及時，便可視為政府與社會失職或未盡到應盡的159■新編社會保障學義務，這種不作為或不及時作為可能使救助機構承擔相應的法律責任。

（4）管理的滾動性。社會救助不問致貧原因，隻看受助者是否真正貧困，“具有在確定的標準範圍內向救助對象按需分配的特征”①。社會救助的責任是使受助者的生活相當於或略高於最低生活需求，以避免產生依賴心理或者不勞而獲的思想。隻要受助者的收入超過最低生活標準，救助行動就相應中斷。

（三）社會救助的作用社會救助最根本的目的是扶貧濟困，保障困難群體的最低生活需求。相對於早期社會救助的單一功能，現代的社會救助製度在調整資源配置、實現社會公平、緩解社會貧困、維護社會穩定、促進社會和諧等方麵都發揮著非常重要的作用。

（1）社會救助是穩定社會的重要手段。國家和社會通過社會救助為低收入和無收入的社會成員提供最低生活保障，減輕其生活上的困難，防止由於人們對社會收入分配公平的懷疑而造成的社會不穩定隱患，可以起到協調社會關係、促進社會認同、穩定社會的作用。

（2）社會救助是實現社會公正的重要前提。實施社會救助有助於縮小社會成員在競爭起點上的差距，使陷於困境的社會成員得到一定的社會支持，有一個恢複調整自己的機會，以便在一個相對公平的起點上參與社會競爭。在這方麵，基本生活救助、教育救助和醫療救助等的價值尤其明顯。

（3）社會救助是國家宏觀調控的重要工作。社會救助不僅具有保障社會成員最低生活需要的功能，而且還具有作為國家宏觀調控政策工具的功能，對經濟運行具有一種“自動穩定器”的功能和作用。在現代社會，社會救助實際上是一種收入再分配製度，也是一種收入調節製度，它會影響社會需求的總量和結構，成為國家調節社會需求進而調節經濟運行的重要手段。

（4）社會救助是勞動力再生產的必要條件。勞動力再生產是社會再生產的重要內容，也是社會再生產不斷循環和周轉的重要條件。社會救助在勞動者處於失業狀態、失去勞動收入的情況下為其提供最低生活保障，為勞動力的再生產創造必要的物質條件。

（5）社會救助是勞動力再生產的必要條件。社會救助除了通過改變國民經濟運行中的結構比例和流量來保證貧困人群獲得最基本的收入外，還可以利用互濟來調節收入差別，使多數貧困者保持一定的購買力和消費水平，從而維係社會的基本消費，穩定市場需求，起到刺激生產、活躍社會經濟的作用。

二、社會救助的產生與發展古今中外，雖然在救助對象、救助內容和救助標準方麵略有不同，但每個政權都不同程度地關注著社會底層成員的生存問題。這也是傳統的貧困救濟成為現代“最低生活保障①鄭功成：《論中國特色的社會保障道路》，武漢大學出版社1997年版，第222～223頁。

160第七章社會救助製度■製度”（簡稱“低報”）而被各國廣泛、深入研究的重要原因。

（一）社會救助的發展階段救助活動，古已有之。然而，社會救助製度作為社會保障製度的子係統是現代社會的產物，是一項關注弱勢群體利益的重要製度設計。其最根本的目的是扶貧濟困，保障困難社會成員的最低生活需要。社會救助的產生與發展，大體經曆了三個階段。

（1）私人援助階段。社會救助是世界上最古老的社會保障，起源於在原始社會末期出現的人類出於惻隱之心或宗教信仰而對貧困者施以援手的慈善事業。在美國的《社會工作百科全書》中提到：公元前1750年，巴比倫漢姆拉比國王發布的法典中包括了要求人們在困難時互相幫助的條款。公元前1200年，在以色列，猶太人被告知，上帝要求他們幫助窮人和殘疾人。公元前500年，希臘語中意為“人類博愛行為”的慈善事業在希臘城邦國家裏已經製度化，鼓勵公民為公益事業捐款且在供貧民使用的公用設施中備有食物、衣服和其他物資。公元前300年，中國的先哲在《論語》中宣稱人是通過“仁”這種表示愛心的方式對弱者給予幫助。公元前100年，羅馬帝國確立了所有羅馬公民在貧困時可得到由貴族家族分發的穀物的傳統。這個階段的救助具有道義性和施恩性。

（2）國家濟貧階段。開現代社會救助製度之先河的，是16世紀在歐洲出現的國家濟貧製度，即由國家通過立法，直接出麵接管或興辦慈善事業救濟貧民。當時，工業革命引發的激烈的社會變遷，使原來由教會或私人興辦的慈善事業無法解決層出不窮的社會問題，因而國家不得不將救濟貧民視為己任。國家濟貧是現代社會救助製度的直接前驅。法國率先進行濟貧改革。但1601年英國伊麗莎白一世製定的濟貧法案在曆史上更為著名，後世稱“伊麗莎白濟貧法”。濟貧法規定了救濟對象、采取的救濟措施。但是，濟貧法也以其“懲戒性”、“恩賜性”著稱於世。濟貧法普遍實施之後，不但沒有使有勞動能力的貧民自力更生、自食其力，反而使他們淪為永久的貧民。當然，濟貧法的問世也有進步意義。它奠定了英國乃至歐美各國現代社會救助立法的基礎，開創了用國家立法推動社會保障事業的先河。濟貧法的弊端引起貧民的不滿與反抗。1832年，英國維多利亞女王命令組織“濟貧行政與實施調查委員會”，決心改革濟貧行政，此次調查的結果被編製成一項法案，即新濟貧法。新濟貧法隻是將濟貧權力由分散改為集中，對救濟對象來說，它並沒有什麼本質的變化。它強迫貧民回到條件空前惡劣的貧民習藝所去，更引起貧民的反抗和要求改革者的抗議。此階段，公民權利的社會救助理念缺乏。

（3）社會救助階段。20世紀初，以“自助助人”為旗幟的社會工作首先在歐美國家已成氣候，後來為大多數國家所認可。社會工作者提出了“公共援助”這一新概念，後來逐漸為官方所認可。“公共援助”一詞最早見於1909年英國的“濟貧法和濟貧事業皇家委員會”的報告，這個報告的主要政策建議是：廢除以懲戒窮人為宗旨的《濟貧法》，代之以合乎人道主義精神的公共援助。“公共援助”一詞以後又衍生出“社會救助”一詞，兩者基本上是在同一意義上使用的。19世紀末，德國俾斯麥政府創建了社會保險製度，並很快在161■新編社會保障學歐洲各工業國流行。二戰後，西方發達國家在建立福利國家的過程中，都把社會保險製度作為社會保障體係的主體加以突出。隨著經濟的發展和就業率的普遍提高，當時甚至有人預言，社會救助將會被社會保險完全替代。但是，這種觀點很快就被證明是錯誤的。即使在西方發達國家，社會救助仍然在整個社會保障體製中起著“保底”的作用。在認識到這些問題以後，有些國家，如英國於1966年曾幹脆將社會救助製度改稱“補充津貼”，美國也曾製定了一種補充收入保障項目，以替代部分社會救助製度。

（二）現代社會救助的原則現代社會救助製度是一張保障最低生活標準之下人們的生活安全網，確保每一個社會成員在因為各種主觀的或客觀的原因生計斷絕時，不至於陷入無助的困境。隨著社會的進步，堅持以下社會救助原則，已成為各國製定社會救助製度的政策依據。

（1）水平適度。社會救助製度的覆蓋範圍、項目多多少、待遇高低，一定要與一個國家的經濟發展水平相適應。在市場經濟條件下，企業破產、工人失業、經濟波動、物價上漲都是正常現象，社會救助製度的保障水平，應該是確保競爭失敗者和沒有競爭能力的人維持最起碼的生活水準。

（2）普遍適用。在社會救助製度麵前，全體公民是一律平等的。它隻問公民的生活水準是否降低到標準之下，而不問是什麼原因，所起的“保底”作用是普遍適用的。社會救助的最低目標是使已經陷入貧困的那一部分社會成員能夠休養生息，繼而迅速擺脫貧困。

（3）政府主導。在當今世界上，社會救助製度通常被視為純粹的政府行為，是一種完全由政府運作的最基本的再分配或轉移支付製度，其責任或義務通常以立法方式加以確認。

企業和社區以及各種社團的救助，隻能作為輔助和必要補充。

（4）依法救助。對於每一位公民來說，社會救助是他們應當享有的受法律保護的基本權利。對於國家和社會來說，社會救助是其不容推卸的責任，每個人在社會上都應得到最基本的生活保障。隻有進行社會救助立法，才能從根本上保證最低生活保障線製度的權威性和連續性。

總之，社會保助並不是單一結構，而是複合式的，必須與其他社會保障製度配套使用。

在社會保障製度中，社會福利、社會保險和社會救助就像三張大網，社會救助是最低的一層。如果沒有這一“保底”層次，則會有許多人因為各種原因從社會保險層漏下來陷入不能自拔的困境中。

（三）現代社會救助製度的發展趨勢一個國家社會救助的發展，與經濟發展的水平成反比。一般說來，越是在工業化初級階段，或是在戰時戰後的恢複時期，以及現代的發展中國家和地區，社會救助的規模就越大；相反，在發達國家或地區，社會救助的規模就小。因此，當今世界的社會救助製度在發展中顯示出以下趨勢。

162第七章社會救助製度■（1）社會救助理念由國家濟貧發展為國民權利。國家濟貧是現代社會救助製度的直接前驅。最初，麵對人類社會日益增多的貧困現象，具有規範秩序功能的國家開始出麵幹預。

正是國家的介入，使濟貧行為成為政府的一項社會政策。而隨著國家主動擔負起濟貧的責任，向貧民實施救濟的做法成為慣例或製度，並被視為他們所追求的民主生活方式。社會救助實現了由傳統的道義性和施恩性救助向義務性和權利性救助的轉變。在實施過程、救濟對象的認定過程中逐漸開始以人文關懷為價值歸宿，洋溢著對人的生命、尊嚴的真切關心、尊重和愛護。一些國家甚至修改受益人收入調查程序，保障受益人的完整人格。

（2）社會救助違法將承擔相應的法律責任。社會救助法製建設，其意義和價值不僅僅是為滿足救助貧弱者的製度需求，它突破傳統公法和私法劃分的藩籬，建立與之緊密聯係又有鮮明區別的獨立的第三法律部門，在法學理論、法律思想、製度規範、法律實施等方麵開創新的領域，在此基礎上完善社會保障法，最終形成與公法、私法三足鼎立的格局。

此舉意義非一般的法律製度所能相比。就權利而言，救助法治是公民生存權的保障，又是構成國家、社會的根本。社會救助法治程度越高，公民權利的實現和救助就越有保障；就權力而言，社會救助法律體係越完善，權力運行必將越規範，政府就能夠更加依法行政，社會救助工作就更加高效、務實和透明，全社會的公平正義就更能得以實現和維持。

（3）社會救助對象選擇更明確，項目更完善。狹義地說，社會救助就是以貧民為鎖定對象，采取資產調查的方式，進行有選擇的服務。過去社會救助的對象往往被視為“社會邊緣人”，如老年人、孤寡者、殘疾者、流浪漢甚至罪犯等，後來則努力區別什麼是“值得幫助的”窮人和什麼是“不值得幫助的”窮人。並且，對於受益人的責任規定更明確，包括要求受益人積極尋找工作，或參加培訓課程等。社會救助的項目由單一貧困生活救助向生活補助、醫療補助、災害救濟等多方麵發展。

（4）社會救助方式由實物給付向現金、實物和服務給付發展。傳統的救助方式主要是發放實物或救助金，以維持窮人的最低生存需求。隨著社會發展，各國都加強社會服務體係，救助內容不斷豐富，包括對高齡老人的護理服務、對失依兒童的關愛和照顧等。如日本在社會救助方麵，主要通過擴大家庭服務、培養家庭護理員、建立保健醫療和社區服務體係解決老齡化社會的醫療問題。在強調個人自我服務的同時，促進家庭看護服務質量的全麵提高。

三、社會救助的對象社會救助的對象，是指按照統一標準確定的實際生活長期或暫時處在法定最低生活水平線及以下狀態的貧困人口。凡生活在國家或地方政府公布的最低生活水平線下的居民，即貧困人口，為社會救助的對象。

（一）無依無靠又沒有生活來源的社會成員無依無靠又沒有生活來源的社會成員，主要是社會上的“三無”人員，即無勞動能力、163■新編社會保障學無生活來源、無法定撫（扶）養人的社會成員。

所謂“無勞動能力”，指高於（低於）法定勞動年齡（男60歲，女55歲以上，16歲以下未成年人），或因殘、因病及其他原因完全喪失勞動能力的，依靠自身能力沒有辦法維持最低生活水平的社會成員；所謂“無生活來源”，是指既沒有維持其最低生活水平的財產(動產或不動產)也沒有維持其最低生活水平的收入（現金或實物）的社會成員。無生活來源還有一個前提，就是生活困難或無勞動能力。如果有勞動能力而無生活來源，就另當別論。

所謂“無法定撫（扶）養人”，是指依照婚姻法規定負有撫養、扶養和贍養義務的人。

“撫養”，主要指父母、祖父母、外祖父母等長輩對子女、孫子女、外孫子女等晚輩的撫育、教養；“扶養”，指夫妻雙方、兄弟姐妹等同輩之間在物質和生活上的相互幫助；“贍養”，指子女、孫子女、外孫子女等晚輩對父母、祖父母、外祖父母等長輩在物質和生活上給予照顧和幫助。

無法定撫（扶）養人既包括沒有法定撫養人的情況，也包括雖然有法定撫養人但法定撫養人根本無力盡撫養義務的情況，還包括法定撫養人雖能盡部分撫養義務但仍不能使其過上最低生活水平的情況。

這裏需要指出的是，作為社會救助對象的“三無”人員，須同時具備“三無”條件。

僅符合其中之一的，並不能成為社會救助的對象。

（二）最低生活水平標準線下的社會成員國家最低生活水平標準線下的社會成員，指雖然有收入來源，但生活水平卻低於國家公布的最低生活水平的社會成員。主要包括家庭收入過低，不能達到最低生活水平的在職人員、下崗人員、離退休人員及其家庭成員。

所謂“家庭收入過低”，是指家庭成員人均收入和家庭財產狀況符合當地政府規定的低收入標準的居民家庭。低收入家庭的出現與存在，並不是社會經濟的發展不夠高，而是高收入的工作或條件與那些家庭存在相當的距離。

家庭收入，主要包括家庭可支配收入和家庭財產兩項指標。家庭可支配收入，是指家庭成員在一定期限內擁有的全部可支配的收入，包括扣除繳納的個人所得稅以及個人繳納的社會保障支出後的工薪收入、經營性淨收入、財產性收入和轉移性收入等；家庭財產，是指家庭成員擁有的全部存款、房產、車輛、有價證券等財產。家庭成員按照國家規定獲得的優待撫恤金、計劃生育獎勵與扶助金、教育獎（助）學金、寄宿生生活費補助以及見義勇為等獎勵性補助，等等，不計入家庭收入。

但是，家庭的各種收入與整個家庭的合理開支是相比較而言的。合理開支主要包括正常的衣食住行、醫療、讀書、培訓等。而對那些收入雖然不高，但如果能科學安排支出，仍能達到最低生活水平者，如果由於支出安排不合理而低於國家的最低生活水平的人及其家庭成員，是否還應給予社會救助呢?對此，有的人認為是不應當給予社會救助的。但這164第七章社會救助製度■種觀點不符合社會救助的基本原則。本書認為，對這些人仍然應當給予社會救助，他們也享有要求社會救助的權利。因為現代社會救助製度的特征，就是為了保障一切人都能達到最低生活水平，其具有適用對象普遍性的特點。

隻要生活在國家最低生活水平標準線下的社會成員，國家和社會就有義務提供救助，使其過上最低生活水平的生活，而不論救助對象未達到最低生活水平出於什麼原因。所以，不僅前述因家庭支出安排不合理而不能達到最低生活水平的人可以得到社會救助，就是因好吃懶做、賭博甚至犯罪而陷於生活困境的人，都有權申請社會救助。

（三）因災致貧的社會成員因災致貧的社會成員，指遭受自然災害和人為災禍等突發性災害而使生活陷於困境的社會成員。這部分社會成員，一般都有勞動能力或有生活來源，或既有勞動能力又有生活來源，是突然來臨的災禍使其財產甚至人身遭到了嚴重的損害，從而在生活上發生了一時或永久的困難，不能達到國家公布的最低生活水平。

因災致貧的災害有兩種：一是自然災害，二是人為災害。

所謂自然災害，是人類依賴的自然界中所發生的異常現象，且對人類社會造成危害的現象和事件。既有地震、火山爆發、泥石流、海嘯、台風、龍卷風、洪水等突發性災害，也有地麵沉降、土地沙漠化、幹旱、海岸線變化等在較長時間中才能逐漸顯現的漸變性災害，還有臭氧層變化、水體汙染、水土流失、酸雨等人類活動導致的環境災害。由於現代科學隻能減少自然災害的發生次數和危害程度，而不能完全消除天災，特別是在當代，隨著人類活動的廣泛和加劇，對自然的破壞已經到了非常嚴重的地步，全球氣候變暖，南極出現了臭氧空洞、厄爾尼諾現象等，都增加了自然災害發生的可能。因此，救災工作是一項必須長期堅持的社會救助製度。

所謂人為災禍，是因為人自身的原因造成的禍患，與天災相對而言。如人為因素造成的水災、火災、車禍、空難、食品安全、生產安全等事故。有時天災人禍也是相通的，比如因為人類自身的環境汙染造成天氣惡化的事件。天災不可避，人禍本來是可以避免的。

但是，人禍也有必然和偶然的因素作祟（製度的缺陷是必然，具體負責的管理人員疏忽大意，雖然是偶然因素，卻可能是災禍根源）。古代的農業社會，人們日出而作，日落而息，沒多少安全問題，沒有集體死亡這種事。現代社會組織龐大，各種高新科技雖然好用，但都不同程度埋伏了很多致命的危險。生活中家家都用燃氣、電器，還有飛機、汽車、火車等等交通工具，雖然有嚴格的管理，但百密一疏，出事的可能性不容忽視。這是高科技深入生活的代價，人人都要承受。

清代的唐甄在《潛書·性功》中說：“天災傷稼，人禍傷財，凍餒離散，不相保守，性何以通？”①對天災人禍進行救助，體現了人類之間的互助、關愛與重視人類價值的人道主義精神，是社會文明進步的標誌。

①[清]唐甄:《潛書·性功》。

165■新編社會保障學第二節最低生活保障製度社會救助是社會安全網的最後一道防線，是一項政策性很強的社會活動。而開展社會救助工作，一項重要的任務是確定社會救助的標準。要知道，確定社會救助標準是一件十分複雜的事情。

一、貧困與貧富差距貧困是一個社會的、曆史的範疇，所包含的內容和確定的標準是隨著社會經濟文化發展的提高而變化的。不言而喻，用於確定絕對貧困的“生活必需品”的範疇日益擴大，確定相對貧困的標準也會隨之變化。

（一）貧困的概念貧困是一種社會物質生活和精神生活的綜合現象，其主要根源是物質生活條件缺乏與精神生活沒有或缺乏出路。目前，理論界對“貧困”的定義有多種，比較普遍認同的是美國學者提出的“貧困是指收入不能滿足維持生活需要的一種情況”①。另一名英國學者提出了“相對剝奪”概念②，即所謂的陷於貧困，可以說是被剝奪、被排斥的過程。②按照經濟學的一般理論解釋，貧困是經濟、社會、文化貧困落後現象的總稱。但是，絕不否認，貧困首先是指經濟範疇的貧困，即物質匱乏導致的生活貧困，使一個人或家庭的生活水平達不到社會可以接受的最低標準；社會上貧困現象的存在，有著曆史與現實的雙重原因，根據不同的劃分標準，貧困可以分為絕對貧困、相對貧困，生存型貧困、發展型貧困，區域型貧困、個體型貧困，城市貧困、農村貧困，狹義貧困和廣義貧困等。

我國相關研究者也提出了對貧困的解釋，比較權威的觀點是國家統計局的定義：“貧困一般是指物質生活困難，一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。

他們缺乏某些已有的生活資料和服務，生活處於困難境地。”③由於貧困的程度經常是不一樣的，所以可以把貧困分為絕對貧困和相對貧困：絕對貧困是指維持生存的最低需求品缺乏；相對貧困是將貧困者的生活水平建立在與其他社會成員的生活水平對比上的，是指比大多數社會成員平均生活水平低的生活狀態。

（二）貧富差距如果一個國家始終有大量的絕對貧困人口存在，其經濟發展動力必然難以持續，最終將波及每個人。而且社會財富的分配不公、貧富的兩極分化、社會財富的畸形集中，必將①格林·沃爾德：《現代經濟詞典》（中譯本），商務印書館1981年版，第337頁。

②安德魯·韋伯斯特：《發展社會學》（中譯本），華夏出版社1987年版，第97頁。

③何軍：《勞動與社會保障》，東北財經大學出版社2007年版，第351頁。

166第七章社會救助製度■導致社會的不安定。

今天，國際上衡量貧富差距的主要指標是20世紀初意大利經濟學家科拉多·基尼（CorradoGini）根據勞倫茨曲線所定義的判斷收入分配公平程度的指標——基尼係數，並以此定量測定收入分配差異程度。

基尼係數的含義，是指在全部居民收入中用於進行不平均分配的那部分收入占總收入的百分比，其最大值為“1”，最小值為“0”。前者表示居民之間的收入分配絕對不平均，即100%的收入被一個單位的人全部占有了；而後者表示居民之間的收入分配絕對平均，即人與人之間收入完全平等，沒有任何差異。但這兩種情況隻是理論上的絕對化形式，在實際生活中一般不會出現。