三、中國的社會政策：以教育經費增長變化為例
上述的各種福利模式能否用於中國？我們可以通過簡單的方式來檢驗這些模式化的理論建構。它們之間存在很多不同，但是它們都認可重視教育是東亞社會政策的最重要特征之一，不僅政府重視，家庭也很重視。東亞社會在PISA等國際可比的考試中一向名列前茅，也足以證明東亞基礎教育的成就。根據這些已有的理論建構，如果中國的社會政策也具有它們所假定的穩定性、持續性以及對教育的重視，那麼至少可以推出兩個簡單的假說：（1） 和其他社會支出相比，教育經費增長優先；（2） 在社會支出不斷增長的前提下，教育經費應該穩定增長。
從中國的實際情況出發，這兩個假說也是合理的。從2006年以來，教育改革的一個大方向是建立義務教育經費保障機製，通過公共財政支持義務教育經費穩定和持續的增長。2012年以後，中國進入“經濟新常態”，從高速增長的階段過渡到中高速增長的階段。經濟增長慢下來之後，教育經費的增速也應該慢下來，但是這不應該影響教育的優先地位。在經濟缺乏新的增長點的情況下，增加社會支出具有“一石二鳥”的效果，既促進經濟增長，也促進社會發展，理應成為政府“工具箱”裏應對“經濟新常態”的重要政策工具。尤其是投資教育，既有立竿見影的效果（教育支出馬上轉化為GDP），也有長期的回報（提升勞動力質量和生產率），所以從中國的實際情況出發，教育經費優先增長和穩定增長的兩個假設都是合理的。更何況，中國現在推行“創新驅動發展”戰略，重視教育也是題中應有之義。
然而，需要考察的是，中國教育經費增長的實際情形如何？本文通過對2010年以來教育經費增長的分析，發現兩個假說都難以成立。關於第一個假說，教育經費在2012年及以前確實是處於增長優先的地位，但在2012年以後出現了明顯的變化，不再處於增長優先的地位；關於第二個假說，教育經費在2012年前後經曆了大起大落的轉折，很難用穩定增長來形容這一時期的變化。簡單地說，已有的關於東亞福利模式的各種理論建構不完全適用於中國，它們所假定的社會政策模式的穩定性和持續性並不成立。從教育經費的例子可以看出，中國的社會政策具有非模式化的特征。
根據教育部、國家統計局和財政部每年公布的《全國教育經費執行情況統計公告》以及《全國教育經費執行情況統計表》，中國教育經費出現了至少三個方麵的變化。第一，教育經費的增速不斷下降；第二，中央公共財政教育支出在全國公共財政教育支出的比例出現了下降；第三，地方政府達不到“三個增長”的情況普遍出現，2012年及以前隻有少數的省份達不到“三個增長”的要求，2012年以後大多數的省份達不到要求。另根據全國統計數據年鑒，教育占公共財政支出的比例在2012年以後也在下降，相比之下，社會保障有小幅上升，醫療衛生則明顯上升。
表1顯示了2010—2014年中國教育經費增長的情況。2012年很明顯是個分水嶺，之前不管是國家財政性教育經費還是公共財政教育支出，都經曆了超常規的增長，尤其是2011年增速驚人，為2012年實現4%的目標奠定了基礎。從2013年開始，中國新一屆政府上台，教育經費投入的力度發生了明顯變化，國家財政性教育經費增長率下滑至2014年的個位數，占國內生產總值的比例也在下滑。公共財政教育支出增速減緩的趨勢更加明顯，呈現出斷崖式下滑。
表1中國教育經費增長情況（2010—2014）
年份
國家財政性教育經費公共財政教育支出
總額
（億 元）增長率
（%）占GDP
比例（%）總額
（億元）增長率
（%）占公共財政
支出比例（%）
201014670.0719.943.6613489.5618.1315.76
201118586.7026.703.9316804.5624.5716.31
201222236.2319.644.2820314.1725.7916.13
201324488.2210.134.3021405.675.3715.27
201426420.587.894.1522576.015.4714.87
數據來源：中國教育部、國家統計局、財政部每年公布的《全國教育經費執行情況統計公告》。
注：2010—2011年《全國教育經費執行情況統計公告》，公共財政教育支出的總額不包括教育費附加，增長率也不計算教育費附加，公共財政教育支出占公共財政支出比例則把教育費附加考慮在內；2012年及以後都包括了教育費附加。
表2根據修正後的國內生產總值對國家財政性教育經費占國內生產總值的比例進行了調整，同時根據可比口徑對公共財政教育支出的總額和增長率進行了調整。同樣地，2012年前後，國家財政性教育經費或者公共財政教育支出的增速發生了顯著變化。2011年是增速最快的一年。從2013年開始，國家財政性教育經費占國內生產總值的比例不再上升，而是略有下降；而公共財政教育支出占公共財政支出的比例從2012年就開始下降，2013年降幅尤其明顯，2014年繼續下降，和胡錦濤、溫家寶主政期間形成明顯對比。
表2中國教育經費增長情況（2010—2014）
年份
國家財政性教育經費公共財政教育支出
總額
（億 元）增長率
（%）占GDP
比例（%）總額
（億元）增長率
（%）占公共財政
支出比例（%）
201014670.0719.943.59114163.90218.28215.76
(續表)
年份
國家財政性教育經費公共財政教育支出
總額
（億 元）增長率
（%）占GDP
比例（%）總額
（億元）增長率
（%）占公共財政
支出比例（%）
201118586.7026.703.84117821.74225.83216.31
201222236.2319.644.16120314.1713.99216.13
201324488.2210.134.16121405.675.3715.27
201426420.587.894.1522576.015.4714.87
數據來源：中國教育部、國家統計局、財政部每年公布的《全國教育經費執行情況統計公告》。
注：1根據2015年《中國統計年鑒》，2013年及以前年度的GDP數據在第三次經濟普查後作了係統修訂，本表國家財政性教育經費占GDP比例根據修訂後的數據重新計算；2根據相應年份的《全國教育經費執行情況統計公告》，公共財政教育支出計入教育費附加，增長率因此調整。
除了教育經費增速的變化，第二個方麵的變化是中央—地方支出比例。中央政府一直以來在教育方麵的投入相對較少，尤其是義務教育方麵的投入。但是，2006年義務教育經費保障體製改革以來，中央政府的投入增速超過了地方政府，在全國公共財政教育支出中的比例有所上升，並在2011年達到頂點，接近20%（見表3）。不過，從2012年開始，中央支出的比例出現下降。2014年比2011年低了1.3個百分點。
表3全國公共財政教育支出中的中央比例
全國公共財政教育支出（億元）中央所占的比例（%）
201013489.5618.9
201116804.5619.5
201220314.1718.6
201321405.6718.1
201422576.0118.2
數據來源：中國教育部、國家統計局、財政部每年公布的《全國教育經費執行情況統計公告》。
注：2010年和2011年的數據不包括教育費附加；中央所占比例根據2010—2014年的《全國教育經費執行情況統計公告》計算得來。
第三個方麵的變化是達不到“三個增長”要求的省份大量增加。“三個增長”的要求已經寫入了《義務教育法》。在中國經濟一直高速或者中高速增長的情況下，實現後兩個增長（即：保證按照在校學生人數平均的義務教育費用逐步增長，保證教職工工資和學生人均公用經費逐步增長）不是問題。對地方政府來說，第一個增長的要求通常較為嚴酷（即義務教育財政撥款的增長比例應當高於財政經常性收入的增長比例）。教育部、國家統計局和財政部每年對教育經費執行情況都有統計追蹤和公告，比較了各省公共財政教育支出增長相對於該省財政經常性收入增長的情況。從表4可以看出來，2010—2012年隻有少數省份達不到要求，分別為8個、6個和2個；但在2013年突然增加到25個，超過80%的省份沒有達到法律規定的“三個增長”的要求，2014年情況稍有好轉，仍有20個省份落後於“三個增長”的要求，與2012年及以前形成鮮明對比。
表4中國各省公共財政教育支出增長超出財政經常性收入增長的幅度比較
20102011201220132014
北京0.815.651.577.640.23
天津0.5615.356.846.552.81
河北-3.47-5.8515.67-13.241.39
山西2.863.660.73-4.47-3.16
內蒙古6.10-8.570.97-5.691.04
遼寧-8.832.9015.79-15.13-3.71
吉林0.082.5212.84-19.15-9.04
黑龍江1.271.3534.87-16.23-2.14
上海2.797.574.05-0.25-9.69
江蘇1.780.588.19-4.08-1.72
浙江1.220.551.490.052.74
安徽4.0721.6510.22-5.76-10.51
福建2.34-3.2219.70-9.87-2.02
江西0.1444.5017.51-3.970.24
(續表)
20102011201220132014
山東4.3918.7411.01-3.50-2.93
河南0.3018.6415.76-5.57-9.62
湖北0.100.788.96-7.833.98
湖南-6.652.4026.99-2.02-6.92
廣東0.057.559.661.06-2.45
廣西15.8113.3514.22-8.961.75
海南-18.27-3.8410.47-12.61-4.43
重慶3.445.3727.87-13.76-0.85
四川-8.41-1.8829.11-6.05-4.16
貴州0.480.6512.01-4.840.30
雲南-0.72-1.5921.94-11.70-3.20
西藏2.500.42-0.160.049.97
陝西-13.408.527.86-4.24-6.88
甘肅1.779.8613.87-10.21-6.54
青海16.7819.942.02-36.4215.93
寧夏-6.9011.77-2.43-9.64-11.75
新疆0.651.243.580.37-30.57
差距為負的
省份數總計8622520
數據來源：中國教育部、國家統計局、財政部每年公布的《全國教育經費執行情況統計表》。
第四個方麵的變化是教育占公共預算支出的比例在2010—2012年期間顯著上升，2013—2014年期間明顯下降。相比之下，社會保障和就業在2010—2012年期間相對穩定，略有下降，2013—2014年期間有小幅上升；醫療衛生（含計劃生育）在2010—2012年期間有所增長，2013—2014年期間增長更顯著。（見表5）顯然，2012年以前教育在社會支出中處於優先增長的地位，而在2012年以後優先地位不再。
表5教育、社保和醫療占公共預算支出的比例（%）
教育社保和就業醫療衛生與計劃生育
201014.010.25.3
201115.110.25.9
201216.910.05.8
201315.710.35.9
201415.210.56.7
數據來源：《中國統計年鑒》相關年份。
四、中國社會政策的非模式化特征
2012年在中國的教育史上是裏程碑式的一年，這一年國家財政性教育經費占國內生產總值的比例首次超過4%，達到了4.28%。國家財政性教育經費包括公共財政預算教育經費，各級政府征收用於教育的稅費，企業辦學中的企業撥款，校辦產業和社會服務收入用於教育的經費等。其實，早在20世紀80年代，世界銀行的專家就建議中國政府增加教育投入。中國政府采納了這一建議，在1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》中，明確指出要逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在20世紀末達到4%，達到發展中國家80年代的平均水平。可是這一目標並沒有如期實現。在胡錦濤、溫家寶主政期間，中國教育經費增長很快，尤其是在2006年中央決定建立農村教育經費保障機製之後，但是直至2011年，還是沒有達到4%的目標。2012年是胡錦濤、溫家寶主政的最後一年，溫家寶把實現這一目標作為施政的重中之重，給地方政府施加了很大壓力，終於實現了這一目標。
可是，官方公開的統計數據顯示，2012年之後教育經費的增長情況發生了很大變化。隨著政府換屆，教育經費增長從政府的優先目標變成非優先目標。教育在一般公共預算支出中的占比由之前的上升轉為下降；全國公共財政教育支出中的中央比例同樣由之前的不斷上升轉為下降；相應地，教育經費的增速由之前的超常規增長轉為斷崖式下滑，達不到“三個增長”要求的省份由逐漸下降（至幾乎消失）轉為大麵積出現，成為主流。這些全國及省級層麵的變化充分表明了中國的教育財政政策的不穩定性，可以說是中國社會政策的一個縮影，和各種理論建構所假定的福利模式的穩定性和持續性相去甚遠。
中國的社會政策之所以帶有明顯的非模式化特征，很重要的一個原因是政策決策者有足夠的空間與自主性確定施政重點和優先順序，受主流價值觀念、製度架構、政治勢力或民意需求的約束相對較小，所以領導人更替往往帶來政策議程的變化，變化的幅度之大超出了現有的理論建構預計的程度。地方政府也表現出類似的行為，“新官上任三把火”，為了尋求政績，會盡量避免“蕭規曹隨”，而是突出新的施政重點，積極推進新的施政項目。因此，非模式化的社會政策具有不穩定、波動起伏大的特征。
中國非模式化的社會政策還有一個重要特征就是社會政策的落實經常依賴自上而下的高壓動員，而地方則相應地發展出很多應對策略。由於社會政策的支出責任主要屬於地方政府，條塊矛盾在社會政策不受重視的時期相對不那麼突出，在社會政策受到重視的時期就會凸顯出來。要保證社會政策能夠落實，中央政府需要壓力型或動員型體製。否則，地方政府很有可能通過造假、隱瞞、懈怠等辦法應付上級布置的任務，操縱績效考核。Jie Gao, “Pernicious Manipulation of Performance Measures in Chinas Cadre Evaluation System”, The China Quarterly, Vol. 223, No. 3 (2015), p.618637.我們的調研發現，壓力型\/動員型體製確實在胡錦濤、溫家寶主政期間發揮了重要作用，不能用數據造假來解釋教育經費超常規的增長。在胡錦濤、溫家寶主政之前，教育經費雖然不斷增長，但是大致上保持了和國內生產總值的同步增長速度，導致財政性教育經費一直無法達到國內生產總值的4%。胡錦濤、溫家寶主政的後幾年，教育經費超常規增長，地方政府麵臨很大的壓力，一方麵開辟新的財源，開征地方教育附加費，從土地交易費中劃撥資金用於教育，加大教育附加費的征收力度，同時增加省級政府的轉移支付趙力濤、李玲、黃宸、宋乃慶、趙怡然：《省級教育經費統籌改革的分配效果》，載《中國社會科學》2015年第11期，第111127頁。，另一方麵使用很多非正規的方式臨時性地增加教育投入，比如從公共財政咬牙擠錢搞臨時性項目，結合地方項目，從銀行搞政策性貸款，與企業合作，提供土地和稅收優惠，換取企業捐資建校，等等。後者是教育經費超常規增長不可或缺的手段。Andrew Kipnis and Shanfeng Li, “Is Chinese Education Underfunded?” The China Quarterly, Vol.202, No. 2 (2010), p.327343.
非正規的手段和短期性的項目擾亂了地方財政秩序，難以持久。2012年新政府上台後，財政性教育經費占國內生產總值4%的目標已經實現，不再繼續關注教育投入的問題，壓力一旦消失，很多非正規、臨時性的項目\/投入也隨之消失，這是2012年以後公共財政教育支出增速顯著下滑、落後於其他公共財政支出增速的重要原因（見表2），也是大多數省份達不到“三個增長”要求的重要原因（見表4）。2006年的義務教育財政改革的目標是建立穩定、規範、可持續的教育經費保障機製，但是教育經費超常規增長的壓力之下，壓力型體製\/動員型體製在其後幾年被反複使用，穩定、規範、可持續的新機製遲遲難以建立。所以，非模式化的社會政策具有不規範、難持續的特征。
非模式化的社會政策的另一麵是社會政策專家的影響力相對有限。社會政策專家對形成好的社會政策很重要，但他們能否發揮作用取決於是否存在讓他們發揮作用的平台和機製。在中國，社會政策專家受政府之邀提供谘詢、建言獻策的機會非常重要，其他影響政策的渠道和機會少之又少、微乎其微。這樣的方式也決定了有不同意見的社會政策專家很難有影響政策形成的機會。在胡錦濤、溫家寶主政期間，加大教育經費投入、達到財政性教育經費占國內生產總值的4%的大方向確定之後，任何質疑教育經費的投入方向和配置方式的專家學者都難有用武之地，他們的意見或者建議都有可能被批評為“路線錯誤”而不予考慮。例如，有的學者基於調研，指出中等職業教育學費全免的政策需要反思，一方麵沒有達到吸引學生的效果，浪費了寶貴的投入，另一方麵沒有抓到中等職業教育吸引力不強的根本原因。但這樣的意見因與大方向不符而受到排斥。
在2012年以後，中國經濟由高速增長進入中高速增長的“新常態”，經濟下行的壓力較大，積極的財政政策成為共識。加大公共支出包括教育支出短期內促進經濟增長，長期則促進社會發展，既是好的經濟政策，也是好的社會政策，理應成為政府工具箱裏合用的工具。但是在警惕“高福利陷阱”這個偽命題的主導之下，社會政策專家很難有發揮所長的空間。所以，非模式化的社會政策具有相對“任性”、理性成分不夠的特征。
有關東亞福利模式的各種理論建構過於強調東亞福利體係模式化的一麵，所以難以解釋中國社會政策非模式化的一麵。有的理論建構，例如“補缺型\/剩餘型福利模式”“勉強的福利主義”等，突出東亞社會福利水平低、社會政策相對薄弱的特點；有的理論建構，例如“生產型福利模式”或“發展型福利模式”等，突出東亞社會的社會政策缺乏相對獨立性、為經濟發展服務的特點。這些模式化的論述是否適用於中國？本文的回答是不適用，需要修正，以體現非模式化的一麵。
首先，中國的社會政策是否相對薄弱、不受重視，就像“補缺型\/剩餘型福利模式”“勉強的福利主義”等描述的那樣？顯然，類似的描述過於簡單。以教育為例，很多經驗研究已經表明，地方政府並不總是忽視教育。在有的地方，地方政府甚至擠壓其他方麵的支出用於教育。一項研究發現，自2005年以來，有的地方政府從教育以外的預算中支出，以解決拖欠教師工資的問題。Bernadette Robinson and Wenwu Yi, “The Role and Status of Nongovernmental (‘daike’) Teachers in Chinas Rural Education”, International Journal of Educational Development, Vol. 28, No. 1 (2008), p.3554.有的研究發現地方政府有很多“創新”的辦法，解決教育經費投入不足造成的辦學瓶頸問題。趙樹凱2004年對10省20個鄉鎮政府進行了調查，發現80%的鄉鎮政府都有著債務問題，其中舉債辦學是最重要的原因。Shukai Zhao, “Rural Governance in the Midst of Underfunding, Deception and Mistrust”, Chinese Sociology and Anthropology, Vol. 39, No. 2 (2007), p.3644.兩位澳大利亞學者通過2004—2008年期間在山東進行的調查，更進一步發現地方政府以及學校有很多非常規的方式增加教育投入，包括借貸、以土地或者稅優政策換取企業建校辦學、出賣\/出租舊校址獲得教育經費、多種形式的讚助費或者“擇校費”，等等。這些教育投入有很多沒有計入財政性教育經費。他們在到訪之處，發現有的新建學校硬件設施之好，已經超過他們所在的澳大利亞的名校，因此他們覺得中國的教育經費投入被大大低估了，質疑有關中國教育經費不足、政府投入低於國內生產總值的4%等說法。Andrew Kipnis and Shanfeng Li, “Is Chinese Education Underfunded?” The China Quarterly, Vol.202, No. 2 (2010), p.327343.
如果“補缺型\/剩餘型福利模式”“勉強的福利主義”等理論建構不適用於中國教育這個例子，那麼“生產型福利模式”“發展型福利模式”或“社會投資型福利模式”等理論建構是否適用？顯然有大量的研究表明地方政府隻是在麵臨自上而下的強力動員時才“重視”教育，而且它們經常“上有政策、下有對策”，使得政策無法有效落地。喬寶雲等研究了為什麼財政分權體製在中國沒有提高教育、衛生、社會保障等方麵的社會福利水平，他們發現在委任製之下，“地方公共資源轉移到了與教育不直接相關、卻有利於改進投資環境的投資項目上, 減少了教育的財政支出”喬寶雲、範劍勇、馮興元：《中國的財政分權與小學義務教育》,載《中國社會科學》，2005年第6期，第46頁。。關於政府間轉移支付的很多研究發現，在監管不到位的情況下，地方政府有可能把上級政府的轉移支付挪作他用，或者相應減少本級政府的支出，從而出現替代效應，導致政府間轉移支付發揮不了應有的作用。Mingxing Liu, Juan Wang, Ran Tao and Rachel Murphy, “The Political Economy of Earmarked Transfers in a StateDesignated Poor County in Western China: Central Policies and Local Responses”, The China Quarterly, Vol. 200, No. 4 (2009), p.973994.例如，李祥雲和陳建偉通過實證分析發現，“中國財政分權確實對縣級義務教育財政支出比重有顯著的負效應，並且財政供養人口和基建支出對義務教育財政支出產生明顯的替代…… 財政供養人口擴張和基建支出的增加對東部與中西部的縣級義務教育財政支出的替代程度存在明顯的差異，即中西部縣級義務教育財政支出主要被不斷擴張的財政供養人口所擠占，而東部的縣級義務教育財政支出則主要被基建支出所擠占”李祥雲、陳建偉：《財政分權視角下中國縣級義務教育財政支出不足的原因分析》，載《教育與經濟》，2010年第2期，第55頁。。
本文對2010年以來教育經費增長情況的分析表明，在2010—2012年期間教育經費增長處於優先地位，但是2013年以後優先地位不再，這種不穩定、非模式的特征既不符合“補缺型\/剩餘型福利模式”“勉強的福利主義”等的描述，也不符合“儒家型福利模式”“生產型福利模式”“發展型福利模式”或“社會投資型福利模式”等的描述。某些具體的社會政策從受重視到不受重視，或者從不受重視到受重視，在中國都很有可能發生。
其次，中國社會政策的基本特征，同時也是最大問題，是否是缺乏獨立性？從歐洲的經驗出發，社會政策應該相對獨立於經濟政策，應該有著自己的目標，提供社會保護，促進社會團結，維護公平正義；不獨立則不能糾正或中和競爭性的資本主義經濟對社會的破壞。以歐洲作為參照，研究東亞福利模式的學者通常強調東亞的社會政策缺乏獨立性。各種建構起來的模式，不管是“補缺型\/剩餘型福利模式”“勉強的福利主義”“儒家型福利模式”，還是“生產型福利模式”“發展型福利模式”，都強調東亞社會政策的一個重要功能是為經濟發展服務。“補缺型\/剩餘型福利模式”“勉強的福利主義”和“儒家型福利模式”認為東亞地區的政府與社會政策的再分配功能很弱，因為這樣才能節省社會支出，抑製社會消費，最大化地動員資源用於快速經濟增長；“生產型福利模式”和“發展型福利模式”認為東亞的社會政策重視教育、醫療等領域，通過發展教育和醫療衛生事業，為經濟起飛創造很好的人力資本和社會條件，也是為經濟發展服務。
對中國社會政策缺乏相對獨立性的批評在很大程度上是中肯的，由於社會政策從屬於經濟發展的大目標，社會政策本身應有的提供社會保護、維護公平正義的目標無法彰顯。但是，關於東亞福利模式的各種理論建構都忽略了中國社會政策的一個更基本、也更重要的特征，就是社會政策過於獨立於社會。政策的製定和實施通常依賴自上而下的方式，對社會問題的界定來自於上麵而不是利益相關群體，解決社會問題的方式反映的是官員的偏好而不是民眾的需求，解決社會問題的力度取決於政績的需要而不是社會的長治久安。這既是社會政策不穩定、非模式化的主要表現，也是根本原因。所以，我們很難簡單地用缺乏獨立性來描述中國的社會政策。一方麵，中國的社會政策從屬於經濟發展戰略，缺乏自主性；另一方麵，中國的社會政策獨立於社會，缺乏嵌入性，從社會的角度看獨立性過強。不結合這兩個方麵，對中國的社會政策就無法形成全麵準確的認識。
總而言之，教育經費增速最近幾年大起大落的例子很好地體現了中國社會政策非模式化的特征。現有的理論分析框架雖然在某些方麵富有啟發，但是它們沒有看到中國社會政策非模式化的根本特征。非模式化的社會政策在不同的時期既可能以從上到下不受重視的狀態存在，也可能表現為中央高度重視、地方強力動員相結合的混合物。不管是哪種情況，都不利於形成一個穩定、持續、理性的福利國家模式。要更好地發揮社會政策的社會保護功能，促進社會和諧穩定，非模式化的社會政策需要轉型，以接近“社會發展”理論或者“社會投資”理論描述的理想類型。
｜省級財政統籌與高等職業教育的均衡發展｜
省級財政統籌與高等職業教育的均衡發展
楊釙楊釙，北京大學教育學院副教授。劉雲波劉雲波，北京師範大學教育學部講師。
[摘要]在我國高等職業教育加速發展過程中，省與省之間、省內區域間、省內高校之間出現了發展規模和資源汲取水平的較大差異。區域均衡發展和省級統籌成為新的政策關注點，但學界缺乏對二者關係的討論。基於2009年全國高職高專院校數據，本文的量化分析指出各省高等職業教育的治理模式與省內院校的均衡發展存在張力。研究發現：院校隸屬關係與資源汲取能力相關，公辦院校的財政撥款顯著高於民辦院校，後者的學費顯著高於公辦院校；院校隸屬關係與產出有關，公辦院校的新生報到率和合作企業數高於民辦院校；地市級辦學比例與省內院校的平均合作企業數量顯著正相關，民辦院校辦學比例與省內院校的平均學費水平顯著正相關。本文提出，為了達到“均衡”和“發展”的雙重目標，省級政府需要調整高等職業教育的辦學體製和財政體製，適度分權，以便於構建多元、靈活的高等職業教育治理新模式。
[關鍵詞]省級統籌；高等職業教育治理；資源汲取能力；激勵機製
一、引言
自高等教育擴招以來，我國高等職業教育實現了跳躍式的發展。經過十餘年擴張，該部門的院校數量和在校生數量已經接近或者超過同期美國二年製高校的規模，成為世界上規模最大的高等職業教育係統之一。同期，我國高職高專院校的服務能力穩步提高，畢業生就業質量逐步得到了家庭和社會認可。
伴隨著規模擴張，省際和省域內辦學規模和資源分配方麵的差距日益凸顯，區域差異成為高等職業教育發展的瓶頸之一張晨、馬樹超：《分類指導推進高等職業教育區域均衡發展研究》，載《中國高教研究》，2010年第12期，第1219頁。。首先，我國各省份高等職業教育的辦學規模和資源配置極不均衡。當前，省級政府已成為我國高等職業教育的主要提供者，經濟強省和人口大省舉辦院校的數量遠遠超過其他省份(參見圖1)。
圖1各省高職院校數量和百分比(2015)
數據來源：曆年教育部高職高專院校名單。
省際辦學資源的差距更為顯著。2012年，北京市生均撥款標準高於2萬元，廣東省為6600元，福建省為2465元到2900元。楊釙：《地方政府對高等職業教育的財政支持》，載《中國教育財政政策谘詢報告》，北京：教育科學出版社，2015年版，第376387頁。2009年，我國省際高職教育生均預算內公用經費的基尼係數達到了0.37。戴文靜、周金城：《基於基尼係數的高職教育生均經費地區配置公平性研究》，載《中國高教研究》2012年第10期，第99103頁；戴文靜：《我國省際間高職教育均衡發展狀況的實證研究——基於生均經費支出指標的分析》，載《高教探索》2013年第1期，第113117頁。高等職業院校投入存在顯著的省際差異。王賢：《我國高等職業教育經費投入的非衡性研究》，載《職業技術教育》，2011年第1期，第4044頁；楊家珍、沈華：《我國高等職業院校財政投入的差異分析》，載《職業教育研究》，2013年第9期，第911頁。
近年來學界也開始分析省內院校之間的差距。多數研究強調了省內不同區域資源分配的不均衡。四川省成德綿經濟區的高職院校在各種資源指標方麵都遠遠領先於省內其他地區，如生師比、師資結構等。陳傳偉、程天寶、劉薇：《對高等職業教育均衡發展的思考——基於四川省高職教育的現狀》，載《中國高教研究》，2008年第12期，第6466頁。2008年到2012年，江蘇蘇南、蘇中和蘇北三大板塊高職院校所獲得的財政投入存在較大差距。黃利文、劉任熊、李暢：《高等職業教育省級投入現狀探究——基於江蘇省相關數據的分析》，載《中國職業技術教育》，2014年第20期，第4548頁。特別值得注意的是，同一省內不同隸屬關係院校獲得的資源也存在一定差異。江蘇省內35所省屬高職院校的經費高於22所市屬和25所其他院校。廣東省屬高校由省級教育廳或省級主管部門支持，經費保障高於地市級高校。肖軍民、李懋、萬偉平：《廣東高等職業教育不均衡發展問題研究》，載《職業教育研究》，2011年第6期，第57頁。我國高等職業教育“多元主體”的辦學體製客觀上導致了不同舉辦主體的高職院校在汲取財政資源和市場資源這兩方麵均存在顯著的差異。劉雲波、郭建如：《不同舉辦主體的高職院校資源汲取差異分析》，載《教育發展研究》，2015年第19期，第5358頁。
綜上所述，在我國高等職業教育急速發展的過程中，省與省之間、省內不同區域之間、省內高校之間出現了發展規模和資源汲取水平的較大差異。保障最低教育質量、區域均衡發展已成為高等職業教育研究和政策製定關注的新重點。張晨、馬樹超：《分類指導推進高等職業教育區域均衡發展研究》，載《中國高教研究》，2010年第12期，第1219頁；馬樹超、王琴、唐林偉：《職業教育：非均衡狀態下的協調發展——推進區域職業教育均衡發展的戰略選擇》，載《教育發展研究》，2011年第5期，17頁；馬樹超、郭揚、張建華：《區域職業教育均衡發展的理論思考和各地努力程度分析》，載《教育與職業》，2011年第29期，59頁。
根據我國當前的高等教育管理體製安排，省級政府已成為促進高等職業教育區域均衡的主要推動力量。自1999年《中共中央國務院關於深化教育體製改革全麵推進素質教育的決定》頒布以來，中央政府已經把發展高等專科教育的大部分權力以及責任交給省級人民政府，由省級人民政府依法管理職業技術學院和高等專科學校，即實行高等職業教育的省級統籌馬廷奇：《省級統籌與高等教育治理體係建設》，載《國家教育行政學院學報》，2015年第8期，第38頁。。縮小省際和省內高等職業教育發展和資源配置差異的重任理應由省級政府承擔。
省級統籌能否推動省與省之間高等職業教育的均衡發展？省級統籌是否有利於縮小省內不同院校之間的差距？遺憾的是，現有文獻尚未對這些重要問題給出以嚴謹量化分析為基礎的答案。本文擬填補這一研究空白。為此，本文首先提出一個簡單的分析框架，討論省級高等職業教育治理模式的特征；在此基礎上，本研究以2009年全國高職高專院校數據為基礎，通過量化分析方法來討論各省高等職業教育的治理模式與省內和省際均衡發展的關係。
公共財政研究中，省級統籌意味著省內各級政府事權與支出責任的匹配Rosen Harvey and Gayer Ted, Public Finance. 10th edition. New York: McGrawHill Education, 2013；趙力濤、李玲等：《省級教育經費統籌改革的分配效果》，載《中國社會科學》，2015年第11期，第111127頁。。本文認為高等職業教育中的省級統籌包括兩個方麵，一是中央和省級政府在此領域內事權的劃分，二是省級政府與下級政府的事權劃分。後者意味著在一省範圍內進行高等教育決策權—包括高等職業教育決策權的分配，這也是高等教育治理的核心周光禮：《中國高等教育治理現代化：現狀，問題與對策》，載《中國高教研究》，2014年第9期，第1625頁。。在一省範圍內，省級治理就是指省級政府將部分舉辦權和管理權下放給高校和地方政府賈永堂、楊紅旻：《改革開放以來高等教育分權模式的問題與治理》，載《高等教育研究》，2015年第3期，第3240頁。。
省級政府的“權力委托”或者“權力下放”包括兩個方麵，即辦學權力與財政權力。省級政府對這兩種權利的安排就構成了所謂的“辦學體製”和“財政體製”。郭建如：《高職教育的辦學體製，財政體製與政校企合作機製——對浙江省高職教育資源獲取的製度分析》，載《高等教育研究》，2015年第10期，第5663頁。傳統上，辦學體製的內容既包括省級政府如何賦予各類主體辦學的權力，又包括省級政府如何改變政策環境來促進或者限製各類型院校的發展。由此可見，不同隸屬關係院校的發展規模和比例可以用來刻畫不同省份辦學體製的特征。財政體製指省級政府如何控製不同院校的財政經費投入和學費水平。在財政體製的安排方麵，省級政府可以直接控製院校獲得的財政撥款水平和專項規模、設定公立高校的學費水平、審批民辦高校的學費水平等。楊釙：《地方政府對高等職業教育的財政支持》，載《中國教育財政政策谘詢報告》，北京：教育科學出版社，2015年版，第376387頁。省內的財政體製安排從屬於辦學體製的設定。
辦學體製安排既可以影響不同類型院校的資源獲取，也可以影響它們的產出。這些製度性安排有可能弱化省內不同隸屬關係院校之間的差距、促進均衡發展，也可能發揮相反的作用。省級治理模式又可以通過影響院校表現而作用於本省總體的產出和資源投入，從而擴大或者縮小省際的差距。正是在這個意義上，省級統籌具有促進省內和省際高等職業教育均衡發展的潛力。
本文利用2009年全國高職高專院校數據來分析省級治理模式與均衡發展的關係。首先，本文探討了由省級治理模式所安排的不同隸屬關係高校在資源汲取方麵的差別，包括以生均預算內財政撥款衡量的財政投入和以生均學費衡量的市場資源。其次，本研究分析了不同隸屬關係高校在產出方麵的差異，本文以新生報到率和校企合作的企業數量作為產出指標。再次，我們著重討論了省內地市級院校占全部公辦院校比例和民辦院校占全部高職院校比例對一省院校平均產出水平和平均資源汲取水平的影響。通過上述分析，本文得以說明院校隸屬關係和省內辦學體製安排特征對區域高等職業教育均衡發展的影響，從而為省級治理模式的構建提供一些新思路。
二、省級統籌與高等職業教育治理模式
（一） 政府間事權劃分和公共物品提供
過去30餘年來，我國實施的經濟體製改革和國家行政體製改革是高等教育發展的重要背景。1978年以來，我國實行的政治集權下的經濟分權為地方政府提供了發展經濟的動力，促成了地方層麵的市場化和競爭性領域的民營化Qian Y and Roland G, “Federalism and the soft budget constraint.” American economic review, Vol. 88, No.5(1998), p.11431162.。許成鋼將其描述為“地方分權化的權威主義”。這種經濟結構使得地方性的、局部的製度實驗成為可能，地區之間的標尺競爭又為中央政府提供了反映地方政府績效的有效信息Qian Y and Weingast B R, “Federalism as a commitment to perserving market incentives.” The Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, No. 4 (1997), p.8392.。
中央和地方政府之間的分權改革帶來了一些意想不到的後果。王永欽、張晏、章元等：《中國的大國發展道路——論分權式改革的得失》，載《經濟研究》，2007年第1期，第416頁。傳統理論認為分權帶來的地方競爭有利於提升公共物品的供給效率，Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures.” Journal of Political Economy, Vol. 64, No. 5 (1956), p.416424; Wallace E. Oates, Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.但是中國的實證分析發現了相反證據。首先，經濟分權促使城鄉間與地區間的收入差距持續擴大。張晏、龔六堂：《分稅製改革，財政分權與中國經濟增長》，載《經濟學(季刊)》，2005年第1期，第75108頁。其次，分權體製有可能造成公共服務事業公平的缺失和區域差異。在晉升錦標賽體製下，地方政府官員會將全部注意力放在短期經濟競爭方麵，忽視對教育和醫療等長期目標，這會降低此類公共產品的供給，加劇了教育分層和教育機會的不均等丁維莉、陸銘：《教育的公平與效率是魚和熊掌嗎?》，載《中國高等學校學術文摘·教育學》，2005年第2期，第2頁。。在一般公共品供給方麵，收入分權與地方政府社會保障支出負相關，後者包括基礎衛生和教育等龐鳳喜、潘孝珍：《財政分權與地方政府社會保障支出——基於省級麵板數據的分析》，載《財貿經濟》，2012年第2期，第2935頁。。財政支出分權會降低地方政府的教育事業費王蓉、楊建芳：《中國地方政府教育財政支出行為實證研究》，載《北京大學學報(哲學社會科學版)》，2008年第4期，第128137頁。和小學入學率喬寶雲、範劍勇、馮興元：《中國的財政分權與小學義務教育》，載《中國社會科學》，2005年第6期，第3746頁。。高等教育領域中的標尺競爭和財力差異會導致區域發展的不均衡。
除了中央和省級政府的縱向財政分權，各界開始關注省以下財政體製和事權的劃分問題。自分稅製改革以來，財稅專家提出要按照公共財政框架，在適度簡化政府曾佳的前提下，按照“一級政府、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則構造完整的多級財政賈康、白景明：《中國地方財政體製安排的基本思路》，載《財政研究》，2003年第8期，第25頁；賈康、閻坤：《完善省以下財政體製改革的中長期思考》，載《管理世界》，2005年第8期，第3337頁；賈康：《財政的扁平化改革和政府間事權劃分》，載《中共中央黨校學報》，2007年第6期，第4248頁。。學界的新研究聚焦於財政分權的測量和分權作用機製的評估陳碩、高琳：《央地關係：財政分權度量及作用機製再評估》，載《管理世界》，2012年第6期，第4359頁。，以及省內財政分權的測量楊良鬆：《測量中國的省內財政分權》，載《複旦公共行政評論》，2015年第2期，第2655頁。。已有文獻將省內分權和地方政府財政自主性與公共產品的提供聯係起來進行了大量的分析。研究發現省內分權對省級教育支出張晏、李英蕾、夏紀軍：《中國義務教育應該如何分權?——從分級管理到省級統籌的經濟學分析》，載《財經研究》，2013年第1期，第1726頁；楊良鬆：《中國的財政分權與地方教育供給》，載《公共行政評論》，2013年第2期，第104134頁。、義務教育支出楊良鬆、任超然：《省以下財政分權對縣鄉義務教育的影響——基於支出分權與財政自主性的視角》，載《北京大學教育評論》，2015年第2期，第108126頁。、省級衛生支出和地市級教育支出周亞虹、宗慶慶、陳曦明：《財政分權體製下地市級政府教育支出的標尺競爭》，載《經濟研究》，2013第11期，第127139頁。具有顯著的影響，其中地方財政自主度對經濟增長和公共品供給有一致的積極作用陳碩、高琳：《央地關係：財政分權度量及作用機製再評估》，載《管理世界》，2012年第6期，第4359頁。。
（二） 財政分權下高等教育省級統籌的出現
伴隨著中央與省級政府的財政分權以及省內財政分權的發展，我國政府逐步調整了各級各類教育的管理體製，加強了中央政府對義務教育的轉移支付和高等教育領域的省級統籌。在義務教育領域，中央政府以省級統籌的“新機製”代替了原先的“省管縣”所代表的分權體製。在高等教育領域，改革的重點是逐步把高等教育決策權從中央政府下放到省級政府。
高等教育管理體製改革的過程與國家行政體製改革、經濟體製改革密切相關，受到政治和經濟改革的巨大影響馬廷奇：《省級統籌與高等教育治理體係建設》，載《國家教育行政學院學報》，2015第8期，第38頁。。中華人民共和國成立初期，中央政府與省級政府一體同構，二者之間隻有行政層級的不同，沒有分工和職能的差異。1949至1978年，我國中央和地方政府的財政關係和事權劃分經曆了“三收兩放”的過程。周飛舟：《以利為利：財政關係與地方政府行為》，上海：上海三聯書店，2012年版。在此期間，中央政府一直是高等教育的主要提供和管理者。
1978年開始的經濟體製改革逐步推動了中央和地方政府職能的分化。20世紀80年代中央政府通過“財政包幹製”方式激勵地方政府競爭，擴大了地方政府的事權範圍。高等教育管理體製也隨之發生了調整。1985年中央政府頒布的《中共中央關於教育體製改革的決定》首次確立了中央、省(自治區、直轄市)、中心城市三級辦學的新體製，將高等教育的決策權從中央向省級及以下政府轉移。
1993年啟動的分稅製改革較為明確劃分了中央和地方政府事權的範圍和支出責任，這為高等職業教育省級統籌的出現奠定了財政基礎。1995年國家教委出台的《關於深化高等教育體製改革的若幹意見》將省級政府的高等教育管理職能具體化。該意見提出“要逐步擴大省、自治區、直轄市人民政府統籌為主，條塊有機結合的體製框架”，這是對高等教育實施省級統籌的首次清晰表述。1999年全國人大常務委員會頒布的《高等教育法》首次以立法的形式確立了我國“中央政府和省級政府二級管理，省級統籌為主的管理體製”。
2014年國務院頒布的《深化財稅體製改革總體方案》提出要進一步調整中央和地方政府間財政關係，合理劃分政府間事權和支出責任。在教育領域，2014年召開的黨的十八屆三中全會在《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》中提出有必要“擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權”。同年7月，國家教育體製改革領導小組辦公室頒布了《關於進一步擴大省級政府教育統籌權的意見》。該意見的實施意味著省級政府將有權利分配高等職業教育的核心資源，如生源、專業設置、學位和財政等。
伴隨著1978年以來我國中央和省級政府間事權的調整，過去30餘年來，我國高等教育體製改革的焦點是調整高等教育事權和支出責任在中央與地方政府之間的劃分。財政分權改革既是政府間高等教育事權劃分的背景，又為省級政府開始承擔高等教育事權提供了經濟基礎。
（三） 省級政府的高等職業教育治理模式
中央和省級政府有關高等教育事權的劃分屬於省級統籌的第一方麵。謝廣祥：《如何擴大省級政府教育統籌權》，載《求是》，2014年第3期，第5051頁。過去，省級政府沒有獨立管理地方高等教育的事權，接受中央政府的委托來代為管理屬地的高等教育機構。現在，中央政府逐漸以“權力下放”的方式取代了“權力委托”的方式，將涉及高等專科教育（包括高等職業教育）的多數事權下放給省級政府，解決了省級政府統籌的“合法性”問題。
在高等職業教育省級統籌的合法性問題解決之後，省級政府麵臨的主要挑戰是如何調整省級政府與下級政府的教育事權，這屬於省級教育統籌的第二個方麵。簡言之，麵對中央下放的各種權力，省級政府的挑戰在於如何將高等職業教育的舉辦權和管理權下放給學校、市場、下級政府等(參見圖2)。
圖2省級高等職業教育統籌和省級高等職業教育治理模式
根據國際和國內經驗，省級高等職業教育治理包括兩個方麵郭建如：《高職教育的辦學體製，財政體製與政校企合作機製——對浙江省高職教育資源獲取的製度分析》，載《高等教育研究》，2015年第10期，第5663頁；楊釙：《美國政府對高等職業教育的財政支持》，載《職業技術教育》，2015年第18期，第6370頁。。第一個方麵是辦學體製，即省級政府如何賦予各類主體辦學的權利，以及省級政府如何改變政策環境來促進或者限製各類型院校的發展。辦學體製安排表現在調整兩個比例。一是公辦與民辦院校的比例，即省級政府是否支持省內民辦院校的發展；二是省級辦學與地市級辦學的比例，即省級政府是否鼓勵地市級政府辦學。二者代表了省級政府在辦學體製方麵“權力下放”的具體形式，它們構成了一省高等職業教育辦學體製的主要特征。
省級高等職業教育治理的第二個方麵是財政體製，即如何為不同主體舉辦的院校提供資源。近年來，中央政府逐漸把一些高等教育核心資源的配置權限下放到省級政府，後者最重要的管理職能就是在不同隸屬關係院校之間分配資源。多數省級政府為公辦高職高專院校提供了財政支持，但是其學費標準和市場融資行受到了較為嚴格的控製。楊釙：《地方政府對高等職業教育的財政支持》，載《中國教育財政政策谘詢報告》，北京：教育科學出版社，2015年版，第376387頁。
值得注意的是，省級政府對高等職業教育辦學體製和財政體製的安排在很大程度上受製於省以下財政體製和事權的劃分，後者常常以省級、地級和縣級財政的自主度或者省級、地級和縣級財政的支出分權來衡量楊良鬆：《測量中國的省內財政分權》，載《複旦公共行政評論》，2015年第2期，第2655頁。。當省級政府將辦學自主權下放到地市級政府後，地市級政府在舉辦高等職業院校時就要承擔相應的財政保障責任，而地市級政府有無能力承擔這種責任取決於省內的財政分權。
省級政府辦學體製與財政體製密切相關，前者占主導地位。由於財政性經費的分配主要依賴於院校隸屬關係劉雲波、郭建如：《不同舉辦主體的高職院校資源汲取差異分析》，載《教育發展研究》，2015年第19期，5358頁。，這意味著省級政府需完全負擔省屬院校的財政撥款，地市級政府需全額負擔地市屬院校的財政撥款。省級政府也可以通過學生資助、專業建設、教學等專項支持地市級院校、國有企業所屬院校和一些民辦院校楊釙：《地方政府對高等職業教育的財政支持》，載《中國教育財政政策谘詢報告》，北京：教育科學出版社，2015年版，第376387頁。。由此可見，辦學體製的安排將決定省級和地市級政府的財政負擔。因此，本文將主要關注省級政府的辦學體製安排將如何影響省內和省際高等職業教育的均衡發展。
與以往對財政分權和政府教育支出關係的研究不同，本文不是直接探討省內財政分權對職業教育支出的影響，而是考察在財政分權的背景下，高等職業教育領域內決策權的分配對院校發展的影響。誠然，財政分權可能影響教育分權，但是財政分權不等於教育分權，反之亦然。實際上，本文的重點是分析省級政府在高等職業教育領域內實現的辦學體製多元化的對院校資源汲取和產出的影響，以及對省內平均發展水平的作用。
三、研究框架、數據和模型
（一） 研究問題和假設
本文關注省級辦學體製安排與高等職業教育均衡發展的關係。我們采用教育經濟學常用的投入產出分析框架，構建了一個簡單的分析模型Robert C. Dolan and Robert M. Schmidt, “Modeling institutional production of higher education.” Economics of Education Review, Vol. 13, Issue 3(1994), p.197213; Halil Dundar and Darrell R. Lewis, “Departmental productivity in American universities: economies of scale and scope.” Economics of Education Review, Vol. 14, Issue 2(1995), p.119144.。根據已有文獻楊素紅、楊釙：《應屆本專科畢業生起薪的院校差異研究——基於分層線性模型的分析》，載《複旦教育論壇》，2014年第2期，第6775頁；劉雲波、郭建如：《不同舉辦主體的高職院校資源汲取差異分析》，載《教育發展研究》，2015年第19期，第5358頁。，本文認為高職高專院校的產出水平和資源汲取同時受到院校層麵因素和地區層麵特征的影響(參見圖3)。
圖3研究分析框架
在院校層麵，主要影響因素包括院校隸屬關係(省屬、地市屬和民辦)與院校特征(高級職稱教師比、專業廣泛度、成立時間)。在地區層麵，核心影響因素包括省級高等職業教育治理模式特征(地市高職比例、民辦高職比例)和地區社會經濟發展水平(如每十萬人在校大學生人數、人均GDP、二產比例、三產比例)。
利用上述分析框架，本文著重考察三個研究問題。首先，本文探討不同隸屬關係高校在資源汲取方麵的差別，包括以生均預算內財政撥款衡量的財政投入和以生均學費衡量的市場資源。在我國，財政經費的配置與院校隸屬關係有關，省屬院校獲得的預算內撥款往往高於地市屬高校，二者又高於民辦院校劉雲波、郭建如：《不同舉辦主體的高職院校資源汲取差異分析》，載《教育發展研究》，2015年第19期，第5358頁。。同時，民辦高校在學費定價方麵的自主性較高鍾未平、羅樸尚：《2009年全國高職高專院校分析報告：經費情況》，載《中國教育財政政策谘詢報告》，北京：教育科學出版社，2015年版，第435452頁。。因此，本文假設：
假設1：在控製其他變量的條件下，院校隸屬關係與院校資源汲取能力相關。公立院校獲得財政支持的水平應高於民辦院校，民辦高校獲取市場資源的能力應高於公辦院校。
若上述假設成立，則按照隸屬關係分配財政資源不利於縮小省內院校的公共財政投入差異。政府對公立院校學費定價的控製也不利於它們獲得市場投入，縮小與民辦院校的學費差距。
其次，本文分析了不同隸屬關係高校在產出方麵的差異。參考《2015中國高等職業教育質量年度報告》上海市教育科學研究院、麥可思研究院：《2015中國高等職業教育質量年度報告》，北京：高等教育出版社。和美國兩年製大學的績效評價指標Kevin J. Dougherty, Sosanya M. Jones, Hana Lahr, Rebecca S. Natow, Lara Pheatt, and Vikash Reddy, “Looking Inside the Black Box of Performance Funding for Higher Education: Policy Instruments, Organizational Obstacles, and Intended and Unintended Impacts”, RSF: The Russell Sage Foundation Journal of the Social Sciences, Vol. 2, No. 1(2016), p.147173.，本文提出高職高專院校的產出績效可以從家庭認可和企業認可兩方麵來衡量。高職高專院校的新生報到率表明家庭對院校的認可程度，企業認可由校企合作的企業數量來衡量。院校隸屬關係既可能直接作用於院校產出，也可能通過影響資源分配來間接影響高校產出。考慮到省級政府對省直屬院校的支持力度大、省屬院校被認定為國家示範性和骨幹高職的比例較高鍾未平、羅樸尚：《2009年全國高職高專院校分析報告：生源與專業情況》，載《中國教育財政政策谘詢報告》，北京：教育科學出版社，2015年版，第453471頁。，省直屬院校的產出可能高於其他院校。本研究提出如下假設：
假設2：在控製其他變量的條件下，院校隸屬關係與產出水平相關。省屬院校的新生報到率和校企合作的企業數高於地市屬和民辦院校。
若上述假設成立，在當前“管、辦、評”不分離的條件下，公辦院校隸屬於所在區域政府的辦學模式有可能不利於縮小省內高職高專院校之間的產出差距。
再次，本文關注地市級院校占全部公辦院校比例和民辦院校占全部高職院校比例對一省高等職業教育院校的平均產出水平和平均資源汲取水平的影響。辦學體製可以構成對院校辦學的激勵因素。針對高等職業教育，學者發現地方政府的財政分權有利於民辦院校的發展。劉雲波和楊釙劉雲波、楊釙：《影響我國高等職業教育公私相對規模的因素分析》，載《教育發展研究》，2014第1期，第4246頁。分析了財政分權對省級民辦高職比例的影響。研究發現在省內財政分權程度較高、“財力下沉”的地區，地級市政府有激勵舉辦高職學校，對民辦高職存在“擠出”效應，民辦高職比重較低。分權程度較高省份(如浙江)的地市級政府興辦高等職業教育的熱情較高，高職高專院校服務地方勞動力市場和經濟發展的能力較強藍漢林、鄭春曄：《浙江獨立學院產生的條件，機製與模式分析——基於曆史製度主義的分析視角中國》，載《高教研究》，2014年第6期，第6267頁。郭建如：《高職教育的辦學體製，財政體製與政校企合作機製——對浙江省高職教育資源獲取的製度分析》，載《高等教育研究》，2015年第10期，第5663頁。。有鑒於此，本文認為通過適當的橫向分權來鼓勵民辦高校發展和通過縱向分權來鼓勵地市級高校發展有利於激發省內的辦學活力，提高省內高校的產出水平和從市場獲得資源的能力。因此，本研究假設：
假設3：在控製其他變量的條件下，地市級辦學比例與民辦高校比例與本省平均新生報到率、平均校企合作數、平均學費水平正相關。
若分析表明地市級辦學比例與民辦高校比例與省內高校的平均投入和產出水平顯著正相關，則可以認為適度分權有利於提升一省的高等職業教育發展水平，縮小各省之間差距。
（二） 數據和模型
本文的數據來源包括三部分。經費數據主要來源於《2009年全國高等職業教育經費統計報表數據》，其他院校相關數據信息來自《2009年高等職業教育人才培養工作狀態數據平台》。研究者利用院校代碼合並了這兩組數據。合並匹配成功的數據覆蓋了2009年95.5%的全國高職高專院校，樣本具有較好的代表性。除了院校數據，本文還利用曆年的《中國統計年鑒》獲得省級層麵數據，並通過院校所在省份代碼，將省級數據與院校數據合並。由於本文主要關注省屬、地市屬和民辦院校的發展，研究者刪去數據庫中的17所隸屬於中央部門所辦或者地方國有企業的高職高專院校，最終樣本包括1090所高職院校，其中省屬院校509所(47%)、地市屬院校302所(28%)、民辦院校279所(26%)。
本文數據庫同時包含省級數據和院校層級數據，這構成了典型的嵌套數據結構。這種嵌套結構使得省內的各個院校樣本不再獨立，可能導致對自變量影響的有偏估計。本文考慮使用分層線性模型(Hierarchical Linear Modeling)來解決這個問題Stephen W. Raudenbush and Anthony S. Bryk, Hierarchical linear models: Applications and data analysis methods. 2nd edition. London: Sage Publications, 2002.，建立包括院校和省份兩水平的隨機截距模型。該模型允許研究者考察院校隸屬關係和省級層麵的治理分權對其所轄地區高職院校發展的影響。根據前文假設，本文構建省域高等職業教育發展的多水平模型如下：
層一模型:
Yij=β0j+β1jSJij+β2jDSij+β3jJSij+β4jZYGij+β5jSCij+β6jCSij+γij(1)
層二模型：
β0j=r00+r01SWD1j+r02RGDP2j+r03EC3j+r04SC4j+r05DGB5j+r06MGB6j+u0j(2)
β1j=r10；β2j=r20;β3j=r30;β4j=r40；β5j=r50;β6j=r60;β7j=r70(3)
層一的因變量Yij分別為各高職高專院校的“生均預算內財政撥款”“生均學費”“新生報到率”“校企合作企業單位個數”。前兩個指標衡量院校的財政與市場資源汲取能力，後兩個指標衡量院校的產出績效。層一的解釋變量包括省屬院校虛擬變量(SJij，包括隸屬於省級教育部門和省級非教育部門的院校)和地市級院校的虛擬變量(DSij，參照組為民辦院校）。層一模型的控製變量包括專任教師中高級職稱的比例(JSij，它等於高級職稱專任教師數除以專任教師數)、專業廣泛度(ZYGij，等於該校所跨專業大類數量除以全部專業大類數量)、院校所在地為省會城市(SCij)，以及成立時間(CSij，以年為單位)。在模型分析中，研究者采用院校學生總數對層一模型中的主要變量進行了加權調整。
在第二層中，本文采用了每十萬人中在校大學生數(SWD1j)來衡量該省高等教育發展程度，以人均GDP(RGDP2j)來衡量該省的經濟發展水平，以二產所占GDP比重(EC3j)、三產所占GDP比重(SC4j)來衡量該省的產業結構。此外，研究者還用該省地市高職占地市屬和省屬高職高專院校總數的比例(DGBij)和民辦高職高專院校占全部高職高專院校總數的比例(MGBij)來代表該省高職辦學體製的特征。本文加入這些變量的目的在於解釋各省資源汲取、家庭認可和企業認可的平均水平（均值），即第一層的截距項。這裏的重點是省域辦學體製特征對該省院校平均資源汲取能力或者平均產出的影響。
為驗證分層線性模型的必要性，本文首先計算因變量的組內相關係數。本文對各省高職院校的經費收入、平均報到率以及校企合作個數分別進行了零模型估計。首先，在“生均預算內財政撥款”“生均學費收入”“報到率”以及“合作企業單位個數”四個指標上，卡方檢驗的P值小於0.01，也即這四個指標在各省之間存在顯著差異。其次，從各指標的方差成分比例來看，“生均學費收入”有37%來自各省之間的差異，“生均預算內財政撥款”省際差異有19%，報到率的省際差異有14%，合作企業單位個數的省際差異較低。估計結果(參見表1)表明高職高專院校的投入和產出均存在較大的省際差異，適宜采用分層線性模型來進行分析。
表1因變量方差成分分析(零模型)
方差比例
生均預算內
財政撥款生均
學費新生
報到率合作企業
單位個數
第二層：省級19%37%14%4%
第一層：校級81%63%86%96%
注：各組的方差分解的卡方檢驗的p值均為0，在0.01的置信水平上顯著。
本文主要自變量的描述統計結果參見表2。表2顯示高職高專院校在財政資源獲取、學費、新生報到率和合作企業個數方麵，存在較大差距。院校個體特征，如高級職稱教師比例和專業廣泛度，也存在顯著的院校差距。這體現了現階段我國高等職業教育發展的一大特點，即高速擴張過程中出現了顯著的院校分層。
表2主要變量的描述統計
變量樣本個數均值標準差最小值最大值
因變量
生均預算內撥款(元)10906201250480756307
生均學費(元)109059304412077800
新生報到率(%)101285.6012.100100
合作企業個數94947531560
自變量
院校層麵
高級職稱教師占比8990.260.180.001.00
專業廣泛度10570.400.170.050.95
成立時間(年)10908.676.691107
地區層麵
地市高職所占比例310.330.150.000.55
民辦高職比例310.210.130.000.47
每十萬人在校大學生數(人)312280109710436410
人均GDP(元)3128737169051030978989
二產比例310.470.080.230.56
三產比例310.420.090.290.76
數據來源：作者統計。
表3呈現了省屬院校、地市屬院校和民辦院校在投入和產出方麵的差異。省屬高職院校在生均預算內財政收入、生均學費和報到率方麵都高於地市高職，在校企合作個數上低於地市高職；民辦院校在生均預算內財政收入、校企合作單位個數、報到率方麵遠低於兩類公辦院校，而生均學費上高於後二者。地市級高校的校企合作數量高於其他兩類學校。由此可見，不同隸屬關係院校顯現出各自的比較優勢。
表3不同隸屬關係院校投入與產出的差異
生均預算內
財政撥款(元)生均學費
(元)合作企業
個數(個)報到率
(％)樣本數
(個)
省屬
高校
均值8973489551.6088.20509
標準差(35034)(1931)(51.30)(10.20)
地市
高校
均值6558461157.8086.70302
標準差(11941)(2134)(64.30)(11.00)
民辦
高校
均值759924722.7079.30279
標準差(4068)(7045)(24.60)(14.20)
數據來源：作者統計。
四、省域治理模式與高等職業教育的發展
（一） 省域治理模式特征
我們首先描述省域高等職業教育治理的特征。本文以2010年到2015年教育部公布的全國31個省高職高專院校名單為基礎，建立麵板數據進行分析。描述統計分析的結果顯示：
第一，辦學多元化程度不高，各個辦學主體的相對比例隨時間變化。首先，高等職業教育的市場化程度不高，隨著時間推移各省民辦院校比例下降。2010年，我國各省民辦院校占全部高職高專院校比例為23.9%，這一比例2015年下降為17.9%。我國民辦高職比例低於美國同期水平。其次，地市級辦學比例不高，且穩中有降。2015年，各省地市級院校占省屬與地市級院校總數比例為25.1%，這一比例比2010年下降了0.8個百分點。
第二，各省采用了多元化程度不同的高等職業教育發展模式。圖4展示了2015年各省民辦院校的比例。貴州、寧夏、青海、天津和西藏沒有民辦高校，而雲南、四川、重慶、上海和海南民辦高職院校的比例高於30%。圖5展示了各省地市級辦學的比例。天津、江西、重慶、上海和海南地市級辦學的比例低於20%；相比之下，內蒙古、浙江、廣東和四川高於40%。
圖4各省民辦院校占所有院校的比例(2015)
圖5各省地市級院校占地市級與省屬院校總數的比例(2015)
數據來源：曆年教育部高職高專院校名單。
由圖4和圖5可知，2015年各省民辦院校比例的中位數為14%，地市級辦學比例的中位數為33%。若以二者為標準進行劃分，可將各省分為四種辦學體製類型(參見表4)。第一類型包含橫向和縱向分權程度均較高的省份，如浙江、廣東、福建。第二類型省份的兩類分權的程度都較低，如天津、安徽、江西。第三類型省份屬於橫向分權高、縱向分權較低，如北京、江蘇、上海。第四類省份屬於縱向分權高、市場化分權低，如河南、吉林、湖南。
表4省域辦學體製類型
民辦比例
高(高於14%)低(低於14%)
地市級
比例
高
(高於33%)內蒙古、湖北、浙江、山東、陝西、
廣東、福建、四川貴州、青海、西藏、河南、黑龍江、吉林、湖南
低
(低於33%)遼寧、江蘇、廣西、北京、雲南、
重慶、上海、海南寧夏、天津、甘肅、山西、安徽、江西
數據來源：作者整理。
由此可見，1999年施行的《中華人民共和國高等教育法》確立省級統籌的合法性以來，我國各省級政府采用了不同的高等職業教育治理模式來履行中央政府賦予的高等教育管理職能。本文以下部分將著重討論院校隸屬關係、治理模式特征與高職院校發展的關係。
（二） 隸屬關係、辦學體製特征與院校的資源汲取
本部分利用2009年全國1090所高職高專院校財務和院校數據、采用分層線性模型來分析院校資源汲取能力的決定因素。本文采用HLM6.08軟件進行回歸，因變量分別為院校的生均預算內財政收入和生均學費。分析結果參見表5。
研究發現政府按照隸屬關係分配資源的模式明顯，公辦高校汲取財政資源能力高於民辦院校，後者汲取社會資源的能力更高。表5顯示，在控製省際人均GDP、二產比重、三產比重以及每十萬人在校大學生數等因素後，在生均預算內財政撥款方麵，省屬院校比民辦院校顯著高出5877元，地市高職比民辦高職高出5870元，這意味著公辦院校汲取財政資源的能力顯著高於民辦院校。生均學費方麵，民辦院校收入顯著高於省屬高職院校2836元，高於地市屬高職2994元，即民辦院校汲取市場資源的能力遠高於公辦高職。這些發現與已有研究一致劉雲波、郭建如：《不同舉辦主體的高職院校資源汲取差異分析》，載《教育發展研究》，2015年第19期，第5358頁。黃利文、劉任熊、李暢：《高等職業教育省級投入現狀探究——基於江蘇省相關數據的分析》，載《中國職業技術教育》，2014年第20期，第4548頁。。
表5不同隸屬關係高校資源汲取的分析(HLM模型)
生均預算內財政撥款生均學費
係數標準誤係數標準差
院校層麵
舉辦主體(以民辦院校為參照組)
省屬高職高專院校5877***(1107)-2836***(550)
地市高職高專院校5870***(1011)-2994***(535)
高級職稱教師比例1830(2224)-211(396)
專業廣泛度-2703**(1227)-142(416)
院校位於省會城市297(459)134(204)
成立時間33.71**(15.19)-3.19(5.66)
地區層麵
地市高職所占比例3081(2130)759(667)
民辦高職所占比例2282(3665)3793***(1266)
每十萬人在校大學生數-0.55(0.61)0.60***(0.20)
人均GDP0.03(0.04)0.01(0.02)
二產所占比重10883(8525)-157(3295)
三產所占比重34741***(11927)3062(4378)
樣本個數899899
注：***表示在0.01置信水平上顯著，**表示在0.05置信水平上顯著，*表示在0.1置信水平上顯著。括號內為標準誤。本模型在第一層用學生數做了加權處理。
特別值得注意的是，民辦高職所占比例對該省高職學校生均學費的均值有顯著正向影響。民辦比例每提高1%，省內院校平均的生均學費水平顯著提高3793元。地市屬高職所占比例提高1%，本省高職高專院校平均的生均預算內撥款提高3081元、生均學費提高759元，但此結果在統計上不顯著。
研究還發現在院校特征方麵，專業廣泛度較高的院校所獲得的財政撥款顯著低於其他院校，而成立時間較長院校所獲得財政投入顯著高於其他院校。在區域特征方麵，若院校所在省份的第三產業比重較高，該省院校平均所獲得的財政投入較高。每十萬人在校大學生數量較高的省份中，院校平均的學費水平顯著較高。
本文發現驗證了前文的假設1，即公立院校獲得的財政資源高於民辦院校，後者從市場汲取資源的能力較強。這表明隸屬關係仍然是製約政府資源配置的重要因素。從均衡發展的角度看，按照隸屬關係分配財政資源不利於縮小省內院校公共財政投入的差異。民辦院校的學費優勢從另一個側麵表明，政府對公立院校學費定價的控製也不利於它們獲得市場投入，不利於縮小學費方麵的院校差距。
上述分析表明，省級政府對高等職業教育的財政安排導致了“公辦院校靠財政、民辦院校靠市場”的現象。這種財政體製具有一定合理性，但也有它的局限性。一方麵，隨著經濟新常態的發展，省級和地市級政府采用生均撥款支持公辦院校發展的可持續性值得商榷。另一方麵，本文結果表明發展民辦高校可以產生“正向外部性”，提高本省院校從市場汲取資源的整體能力，這部分驗證了本文的假設3。由此可見，適度多元化有可能減輕政府財政負擔，促進成本分擔。
（三） 隸屬關係、辦學體製特征與院校的產出績效
接下來討論院校隸屬關係和辦學體製特征對院校產出和省內院校平均產出水平的影響。本文采用HLM6.08軟件對模型進行回歸，因變量為新生報到率和合作企業數量。實證分析結果如下表6所示。
表6民辦與地市級辦學比例對院校平均表現的影響(HLM模型)
新生報到率合作企業個數
係數標準誤係數標準差
院校層麵
舉辦主體(以民辦院校為參照組)
省屬高職高專院校0.062***(0.013)33.96***(4.66)
地市高職高專院校0.051***(0.013)23.47***(7.66)
高級職稱教師比例0.049***(0.016)13.63(14.07)
專業廣泛度0.030(0.021)147.21***(20.99)
院校位於省會城市0.011(0.011)-6.26(7.46)
院校成立時間0.001(0.001)0.63(0.35)
地區層麵
分權特征
地市高職所占比例0.060(0.053)52.31**(20.93)
民辦高職所占比例-0.025(0.086)30.35(34.33)
每十萬人在校大學生數0.001(0.001)0.001(0.006)
人均GDP0.001(0.001)0.001(0.001)
二產所占比重0.206(0.321)44.62(133.61)
三產所占比重0.224(0.353)26.602(156.188)
樣本個數861820
注：***表示在0.01置信水平上顯著，**表示在0.05置信水平上顯著，*表示在0.1置信水平上顯著。括號內為標準誤。本模型在第一層用學生數做了加權處理。
分層線性模型的結果顯示，隸屬關係是個體院校產出的核心決定因素。在控製其他變量的條件下，無論是在新生報到率還是在校企合作企業個數上，省屬高職院校和地市高職院校均顯著高於民辦學校。省屬院校的新生報到率顯著高於民辦院校6.2%，地市級院校比民辦院校高5.1%。在校企合作方麵，公辦院校的優勢更為明顯。省屬院校的合作企業平均比民辦院校高33.2個，地市級院校的合作企業比民辦院校顯著多23.5個。這一發現與劉雲波和郭建如劉雲波、郭建如：《不同舉辦主體的高職院校資源汲取差異分析》，載《教育發展研究》，2015年第19期，第5358頁。的結果一致。此外，院校專業開設的廣泛度與校企合作數量顯著正相關，專業廣泛度每提高1%，合作企業增加147家。高級職稱教師比例也會顯著地提高新生報到率，但對合作企業數沒有顯著影響。
研究還發現各省辦學體製的分權特征與省內院校的平均產出水平相關。地市級高職院校所占比例每提高1%，省平均的合作企業數量顯著提高52.3個，平均新生報到率提高6%，但後者在統計上不顯著。民辦高職所占比例對各省平均報到率和平均合作企業個數均無顯著負向影響。這說明高職辦學的多元化不會顯著降低省內高職院校的平均產出水平。
本文發現在一定程度上驗證了假設2和3，即院校隸屬關係與產出水平相關。這一發現具有多層含義。首先，當前公辦院校直接隸屬於所在區域政府的辦學模式可能不利於縮小省內院校之間的產出差距，不利於省內院校的均衡發展。其次，本文結果也說明公辦院校在產出方麵的優勢在統計上顯著，但是在實際意義上不太顯著。考慮到公辦院校獲得的財政撥款顯著高於民辦院校，而公辦與民辦院校在新生報到率方麵的差距不大，這意味著發展民辦院校可以用較低的財政成本提供質量相似的教育。
同理，雖然政府對省屬和地市屬高校的撥款水平相似(參見表5)，但是提高地市屬院校比例可以顯著提高本省院校的平均校企合作企業數量，相當於通過發展地市辦學帶來了產出方麵的“正向外部性”。這意味著發展地市辦學可以用相似的財政成本提供企業認可度更高的高等職業教育。綜上所述，適度的橫向和縱向分權有助於提高區域高等職業教育的產出效益，縮小省域間的差距。
五、省級統籌與高等職業教育的均衡發展
（一） 發現與討論
伴隨著中央和地方政府事權和支出責任劃分的日益明晰化，我國高等教育管理體製逐步從較為集權的中央一級管理模式轉變為中央政府和省級政府二級管理、省級統籌為主的管理體製。在省級統籌體製下，各省需要調整省內高等職業教育的事權安排，包括調整辦學體製和財政體製。學術界對此不僅缺乏理論討論，量化分析更加稀缺。本研究擬通過實證分析填補這方麵的空白。
本文主要發現如下：(1) 各個省份高等職業教育領域中辦學體製多元化的程度不高，各省采用了分權程度不同的辦學體製；(2) 院校隸屬關係與資源汲取能力相關，公辦院校的財政撥款顯著高於民辦院校，後者的學費顯著高於公辦院校；(3) 院校隸屬關係與產出有關，公辦院校的新生報到率和合作企業數高於民辦院校；(4) 地市級辦學比例與省內院校的平均合作企業數顯著正相關，民辦院校辦學比例與省內院校的平均學費水平顯著正相關。
如前所述，省級統籌出現的背景是財政分權化改革帶來的區域公共產品供給不足和區域間差異。將高等教育的決策權從中央政府下放到省級政府的目的是通過省級層麵的統籌，擴大高等教育的地方供給，並通過省級政府的協調來縮小省域內的差距、促進均衡發展。
然而，省級統籌並不會自動帶來高等職業教育的省內與省際均衡發展。中央向省級政府賦權隻是省級統籌的一個方麵，它解決了省級政府履行高等職業教育管理的合法性問題。省級統籌的另一個重要方麵是在省內合理分配高等職業教育的決策權，由省級政府適度向地市級政府和市場分權，形成合理的治理模式。這是高等職業教育發展下一階段的重點和難點所在張晨、馬樹超：《分類指導推進高等職業教育區域均衡發展研究》，載《中國高教研究》，2010年第12，第1219頁。。
遺憾的是，本研究指出當前省級高等職業教育治理模式與省內的均衡發展之間存在張力。首先，在財政體製方麵，本文發現當前按照隸屬關係配置資源的方式導致“公辦院校靠財政、民辦院校靠市場”的情況。這既不利於縮小不同隸屬關係院校在汲取財政資源方麵的差距，也不利於縮小它們在汲取市場資源方麵的差距。其次，當前辦學體製導致院校隸屬關係與院校產出強相關，這不利於縮小省內院校產出方麵的差距。再次，本研究發現發展地方屬院校能夠顯著提高省內院校的平均合作企業數量、發展民辦院校能顯著提高省內院校的平均學費水平，這使得政府可以用相似的財政投入獲得更高的院校的企業認可水平，或者以較低的財政投入獲得相似的家庭認可水平。然而，隻有部分省份的地方屬院校和民辦院校比例同時達到了較高的水平，一些省份在這兩個多元化指標上的表現都較低。
（二） 分權與區域均衡發展
本文認為，為了達到“均衡”和“發展”的雙重目標，省級政府需要適度地調整辦學體製和財政體製，將一部分辦學權或者財政資源向地市級政府或者其他辦學主體傾斜。高等教育決策權的下放有可能為地方政府和市場提供激勵來辦好高等職業教育。
在公共財政研究中，學者發現財政分權會影響地方政府公共產品的供給。例如，第一代財政聯邦主義理論強調通過地方居民的“用手投票”和“用腳投票”，可以迫使地方政府競爭，提高公共品供給效率張晏、李英蕾、夏紀軍：《中國義務教育應該如何分權?——從分級管理到省級統籌的經濟學分析》，載《財經研究》，2013年第1期，第1726頁。。即便當中央和省級政府的財政分權無法實現對地方政府的激勵時，省內分權仍有可能硬化地方政府的預算，激勵它們有效的供給公共物品楊良鬆：《中國的財政分權與地方教育供給》，載《公共行政評論》，2013年第2期，第104134頁。。
如前所述，政府間事權劃分與高等教育領域內決策權的分配有著密切的關係。財政分權為高等教育領域的決策權重新分配提供了充分的條件。省級高等教育治理模式的核心就是決策權的重新分配，適度地向著地市級政府和市場的權力下放可能從三個方麵促進高等職業教育的均衡發展。
首先，高等職業教育治理領域內適度的分權有利於提升高等職業教育供給效率，促進省際均衡發展。
本研究的核心發現之一是與地市屬和民辦院校相比，省屬院校產出方麵的優勢在統計上顯著，但是實際意義上的優勢並不明顯。與此同時，省屬院校享有巨大的財政撥款優勢。從財政經費的邊際使用效率來看，地市屬院校和民辦院校可能具有一定的效益優勢，能以較低的財政成本達到與省屬院校接近或類似的產出水平。
在產出效益差距不大、財政投入差距巨大的情況下，省級政府若能積極鼓勵效益較高的地市屬或者民辦高校的發展，就有可能提高省內院校的總體績效，這屬於分權帶來的紅利。在不提高省級政府財政負擔的前提下，部分高職教育發展滯後省份可以通過鼓勵地市屬和民辦院校的發展來提升辦學水平，縮小與先進地區的差距，促進省際均衡發展。
其次，配合辦學體製的分權，改變對省屬高校的投入方式；在財政撥款中考慮績效因素，促進省內高等職業教育的均衡發展。
本研究表明省級政府在財政體製方麵的調整可以從兩方麵進行，分別針對省屬院校和所有高校。本文分析表明省屬高校財政投入的邊際回報可能較低，需要改變對其投入的方式。當前各省政府在財政工具的選擇方麵較為保守，限製了省屬院校的財務自主性，難以激勵它們發展比較優勢、提高辦學效率。省級政府一般按照“增量預算”的方式向省屬院校撥款，這些撥款方式穩定性高，但是未必能及時對由院校擴張和特色發展帶來的經費壓力做出反應，也不能對處於不同發展階段院校的差異化的財政需求做出反應。楊釙：《地方政府對高等職業教育的財政支持》，載《中國教育財政政策谘詢報告》，北京：教育科學出版社，2015年版，第376387頁。
為了提高省屬院校的辦學效率和促進特色發展，應該考慮運用多種財政支持方式。除了通過生均撥款等方式提供財政性經費中的經常性撥款，也可以考慮以建立政府基金或允許院校從金融市場融資的方式，來支持省屬院校的基建需求或者特色發展帶來的資金需求。在生均撥款中也可以考慮績效因素，這有利於激勵省屬院校提高效率。楊釙：《以績效為基礎的高等教育資源分配——比較的視角》，載《教育發展研究》，2008年第7期，第1520頁。此外，財政支持應該與市場支持相結合，鼓勵院校從市場吸納資源，提高自身的財務自主性。
當前各省財政性經費分配的主導方式是按照隸屬關係進行配置，較少考慮成本和績效因素，這一做法有待商榷。如果能夠在財政性經費的分配中納入對績效的考察，部分地市屬院校或者民辦院校有可能獲得更多的財政性經費。這既有利於縮小省屬與地市屬和民辦院校在財政性經費方麵的差距，又可以迫使省屬院校參與競爭，在競爭中提高效率。從長期來看，從財政上適當的支持地市屬和民辦院校的發展，有可能促進省內高等職業教育的均衡發展。
再次，適度分權可能產生積極外部性，提升各類高職高專院校從市場汲取資源的能力和提高產出水平，縮小區域間差距。
經濟新常態之下，省內各個部門對公共財政性經費的競爭將加劇。考慮到事權責任，省級政府優先保障的將是基礎教育，而非高等教育。這就迫使高等職業教育院校必須考慮從市場中汲取更多的資源。本文發現民辦院校比例的提升有利於提高省內院校的平均學費水平。若公辦院校有能力從市場中汲取更多的資源，各級政府的財政負擔就會相應下降，這相當於由民辦學校的擴張產生了“正向的外部性”。由此可見，省級政府適度地向市場中的民辦教育機構分權，可以為省內不同類型院校的發展爭取到更多的市場資源，促進省內院校的發展，甚至可能縮小省際差距，促進區域間的均衡發展。
（三） 重構激勵機製與新的治理模式
如何實現省級高等職業教育治理中的多元化？構建省級高等職業教育治理的新模式、實現多元化辦學的前提是重新思考何為辦學體製和財政體製。根據郭建如的分析，辦學體製的含義是將一定範圍內有資源、有意願、有能力和有資格的行動者組合在一起，舉辦某種層次或某種類型高校的製度安排。辦學體製的作用在於通過製度設計將上述四個方麵的要素有機地組織起來。教育財政體製是指某一層級的政府機構通過不同財政工具將相應的主體連接起來，以實現財政功能的製度安排。財政體製並非政府出資或撥款的體製，而是政府動員和彙聚不同主體的資源用於特定目的的一種體製。郭建如：《高職教育的辦學體製，財政體製與政校企合作機製——對浙江省高職教育資源獲取的製度分析》，載《高等教育研究》，2015年第10期，第5663頁。
由此可見，辦學體製和財政體製的核心是設計激勵製度，通過有效的製度安排鼓勵不同主體直接參與教育供給。省級統籌並不意味著省級政府應作為高等職業教育的主要供給者，並承擔全部財政責任；相反，它意味著省級政府要設計一定的激勵製度，鼓勵不同主體參與辦學，並動員不同主體的資源來支持高等職業教育的發展。
簡言之，省級統籌的“統”不意味著省級政府辦學。省級政府的責任是製定區域內高等職業教育的發展戰略和質量保障框架，然後將有資源(如具備資金、土地或行業支持)、有能力(如具備管理和運轉高校的經驗和能力)、有意願(願意參與辦學)和有資格(如擁有設置審批權或者符合審批標準)的不同行動者組織起來，構建多元、多層、轉化靈活的辦學體製。這種新的辦學體製可以為未來職業教育混合所有製改革奠定基礎。同理，“籌”不意味著省級政府分配財政撥款。省級政府的責任在於動員和彙聚不同主體的資源來支持高等職業教育的發展，這既包括各級政府的資源、政府各個部門的資源，也包括家庭、民辦教育集團、公益性組織等提供的資源。
激勵機製的重要性已得到本文實證分析的支持。良好的激勵製度不僅能夠提高省內院校的辦學效率，還有可能降低省級政府的財政負擔。對浙江省的分析也表明辦學體製和財政體製是影響高職教育獲取資源的關鍵因素。多元化財政體製下會出現大量的行業院校和地市屬院校，甚至會出現公私立辦學體製的靈活轉化；靈活的辦學體製下，非政府資源會通過校企合作、學費等多種形式進入高等職業教育機構。
郭建如：《高職教育的辦學體製，財政體製與政校企合作機製——對浙江省高職教育資源獲取的製度分析》，載《高等教育研究》，2015年第10期，第5663頁。
現階段，我國的技能形成體係具備國家技能形成體係的諸多特征，公共財政是技能培訓的主要承擔者，技能形成的主體是各類職業技校王星：《師徒關係合同化與勞動政治》，載《社會》，2009年第4期，第2658頁。。在經濟新常態之下，省級政府統籌高等職業教育的方式應該做出相應和必要的調整。如何通過適度分權來充分利用靈活辦學體製與多元財政體製之間的積極反饋循環以促進省內和省域高等職業教育的均衡發展，將成為下一階段省級政府政策設計和調整所麵臨的首要問題之一。
｜中國社會政策支出的配置機製和流向結構｜
中國社會政策支出的配置機製和流向結構
顧昕孟天廣孟天廣，清華大學社會科學學院政治學係副教授。
[摘要]隨著總體水平的逐漸提高，中國社會支出的配置機製和配置結構也逐漸發生了改變。從配置機製上看，中國社會支出出現了兩階段結構性轉變：第一階段，在20世紀90年代，社會保險發展起來，但社會救助體係停滯不前，使社會安全網出現了漏洞；第二階段，進入21世紀之後，社會救助體係重新受到重視。從配置結果來看，社會保護支出增長迅猛是中國社會支出結構性轉變的最顯著之處。中國的經驗證明，社會保護的發展並非與市場機製的成熟相對立，而是一種同釋放市場力量相輔相成的國家行動。中國的經驗同樣表明，以忽視社會保護為主要特征的東亞生產主義福利模式，在全球化和市場化的進程中，不可避免地發生轉型。不過，中國同亞洲發展中國家的共同之處，在於醫療衛生領域中公共支出的比重偏低，這對於正在快速走向老齡化的中國來說，尤其是一個不容忽視的結構性缺陷。
[關鍵詞]社會支出；配置機製；普惠主義；選擇主義；社會保護；福利體製
中國公共財政長期被詬病的一大結構性問題，是社會政策諸領域中的政府支出，即國際文獻通稱的“社會支出”（social spending），占公共支出總額的比重偏低。經濟合作與發展組織：《中國公共支出麵臨的挑戰：通往更有效和公平之路》，北京：清華大學出版社，2006年版，第3343頁。然而，這種現象自2005年以來有了實質性的改變。到2013年，中國國民生產總值（GDP）中用於社會支出的份額達到13.2%，比2004年的8.3%高出59.0%，比1990年的5.3%高出149.1%。從社會支出的總體規模上看，盡管依然不能與經濟發達國家相比，但中國已經接近了韓國的水平，在金磚五國中也處於較高的水平，在東亞東南亞發展中國家中也名列前茅。顧昕、孟天廣：《中國社會政策支出的增長與公共財政的結構性轉型》，載《廣東社會科學》，2015年第6期，第183192頁。
除了總體規模，社會支出的結構也值得加以考察，這涉及兩個基本問題：一是配置機製（the mechanisms of allocation），即以何種方式將社會支出遞送給受益者？二是配置結構（the structure of allocation），即社會支出花在了哪些社會項目（social programs）或社會部門（social sectors）？配置機製與配置結構的不同，一方麵呈現出社會發展的不同治理模式，另一方麵也反映了政府對於社會發展的不同施政理念。毫無疑問，對社會支出的配置情況進行深入分析，不僅關涉社會政策研究中的許多學術性問題，而且對於國家治理體係在社會發展領域中的改革與創新，具有重要的現實意義。
一、社會支出的結構性分析：配置機製和配置結構
社會支出結構性分析的第一個方麵是考察配置機製。對配置機製的分析有很多種，這取決於如何對社會支出的方式進行分類。依照一種國際文獻中通行的分類方式，社會支出的配置方式以及相應的社會項目可分為三種：（1） 普惠型（universal programs）；（2） 家計調查型（meanstested programs）；（3） 社會保險（social insurance programs）。在這三種配置機製中，社會支出的受益人分別通過三種不同的路徑獲得給付：（1） 公民權路徑，即公民均有平等的權利獲取相應的國家福利，有時這種路徑也向外籍合法居民開放；（2） 家計調查型路徑，即符合特定資格審查標準（一般是家庭收入和資產）的公民才有權獲取相應的公共救助；（3） 保險參保路徑，即隻有參保者才能獲取相應的保險給付。Robert Walker, Social Security and Welfare: Concepts and Comparisons. Maidenhead, UK.: Open University Press, 2005, p.8891.
“普惠型社會項目”，例如國民養老金、公共教育、全民公費醫療、兒童撫養金或撫養金等，旨在為所有國民提供一種平等的福利，無關乎受益者的收入水平。有學者將這類項目形象地稱為“地板型福利”。Irwin Garfinkel, Lee Rainwater, and Timothy Smeeding, Wealth and Welfare States: Is America a Laggard or Leader? New York: Oxford University Press, 2010, p.5153. 這類社會項目的實施自然需要普惠型社會支出來支撐。需要注意的是，這裏是從施政目標的角度來確定具體的社會項目是否具有普惠性，並不意味著這類項目的實施結果必然達致普惠性。普惠型社會項目是否達成了普惠性，或如何確保普惠型社會支出能促進普惠主義社會公平，這都是另一個需要進一步加以研究的重要社會政策課題。
“家計調查型社會支出”為“家計調查型社會項目”提供資金支持。Robert A. Moffitt (ed.), Meanstested Transfer Programs in the United States. Chicago: University of Chicago Press, 2003.“家計調查型社會項目”，在美國又通稱為“公共救助”，而在其他各國常被稱為“社會救助”。Tony Eardley, Jonathan Bradshaw, John Ditch, Ian Gough and Peter Whiteford, Social Assistance in OECD Countries: Synthesis Report. London: HMSO, 1996.這類項目旨在為那些有特定需要的人提供財務援助，其運行特征是必須對受益者的資格進行審查。所有的社會救助項目以及麵向低收入者、貧困者、“脆弱群體”（vulnerable groups）或“弱勢群體”（disadvantage groups）的社會服務，例如最低生活保障金、醫療救助、教育救助、交通救助、住房保障、孤兒福利項目、殘障人士福利項目、設立最高收入線作為進入資格的公辦養老院等，都屬於這一類別。在世界銀行的很多文獻中，“家計調查型社會項目”常被稱為“安全網項目”。World Bank, Safety Net Programs and Poverty Reduction: Lessons from CrossCountry Experience. Washington, D.C.: The World Bank, 1997.
社會保險旨在為參保者提供風險分擔，其給付金額在一定程度上基於參保者的繳費水平和時間。當然，如果給付水平和結構劃一，那麼社會保險也就體現出普惠主義。例如，在日本的社會醫療保險體係中，參保者繳費水平不一，但給付水平（即報銷率）自2003年以來實施“一刀切”政策，均設定為醫療費用的70%；Kozo Tatara and Etsuji Okamoto, “Japan: Health System Review.” Health Systems in Transition, Vol. 11, No. 5 (2009), p.64.在德國，社會醫療保險的參保繳費水平不一樣，但聯邦政府麵向所有參保者設定了全國統一的給付包。Reinhard Busse and Annette Riesberg, Health Care Systems in Transition: Germany. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe on behalf of the European Observatory on Health Systems and Policies, 2004, p.207.與這兩國高水平的普惠主義相比，在中國社會醫療保險體係中，城鎮職工基本醫療保險的給付水平要明顯高於城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療，基本談不上普惠主義。
社會支出的不同配置機製體現了社會政策的不同導向及其背後的價值觀。關於普惠型與家計調查型配置機製及其價值觀基礎，在社會政策研究領域形成了一個曆史悠久的爭論話題，即普惠性（universality）與選擇性（selectivity）原則孰優孰劣。Elizabeth Segal, Social Welfare Policy and Social Programs: A Values Perspective. Independence, KY: Cengage Learning, 2009.普惠性原則是指社會福利作為一項基本權利，所有具有公民資格的人均應享有。普惠主義者的價值觀，在於強調社會權利、社會平等、社會團結。選擇性原則是指政府根據公民的真實需要來確定受益資格。選擇主義者的價值觀在於強調社會有效性和公民的社會責任。在他們看來，維係並提升自己和家人的福祉水平是公民的社會責任。如果一個社會要想真正推進公平，就應該將有限的公共福利資源有效地投給真正有所需要的人，而不是人人共享。一般認為，貧困者、脆弱人群和意外蒙受者理應是社會福利的真正需要者，他們或許由於種種不幸而無力自行承擔公民的社會責任。由於上述幾類人群的共同特征是收入微薄，因此選擇性原則的落實往往通過家計調查來實現。Neil Gilbert and Paul Terrell, Dimensions of Social Welfare Policy. 8th edition, Boston: Allyn & Bacon, 2012, p.9296.
從社會福利的發展史來看，最先得到采納的是選擇性原則，即國家對社會福利的提供首先從家計調查型社會項目開始。1597年，伊麗莎白王朝統治下的英國議會通過了《濟貧法》（The Poor Law），從而正式建立了公共財政支持下的貧困救助體係，並且確立了一整套行政框架，後被稱為“濟貧法傳統”。Anthony Brundage, The English Poor Laws, 1700—1930. Hampshire, U.K.: Palgrave, 2002.基本上，“濟貧法傳統”把公共救助的對象限定在“老弱病殘”，即完全無法通過自身的努力而生存的社會成員，因此又被社會政策學者以略顯貶義的口吻稱為“剩餘型模式”（residual model，又譯“補缺型模式”）。“剩餘型模式”是指福利的提供主要由民眾的工作單位、家庭和社會支持網絡來承擔，而國家在福利提供方麵僅僅扮演拾遺補闕的角色。在社會政策研究領域的先驅者看來，福利國家的興起終結了濟貧法傳統，即用“製度型模式”（institutional model）取代了“剩餘型模式”。Harold Wilensky and Charles Lebeaux, Industrial Society and Social Welfare. New York: Free Press, 1965.“製度型模式”意指國家根據既定的遊戲規則（製度），明確賦予公民獲得福利的權利（rights or entitlements），而不考慮民眾是否有能力或者有可能從其他渠道獲得這些福利或者社會保護。Richard M. Titmuss, Social Policy: An Introduction. London: Allen and Unwin, 1974.
1990年，丹麥學者埃斯平安德森（Gsta EspingAnderson）出版了後來享譽士林的《福利資本主義的三個世界》一書。在此書中，他依據各種福利的“非商品化指數”，即從非市場化途經獲取相關福利的程度，把發達國家的福利體製分為三大類，即（1） 自由主義模式（liberal model）；（2） 法團主義模式(corporatistic model)；（3） 社會民主主義模式(social democratic model)。Gsta EspingAnderson, The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton: Princeton University Press, 1990.
盡管引發不少爭議以及促發了若幹拓展，這一福利體製的三分法還是得到了國際社會政策學界的廣泛認可。由於埃斯平安德森構造非商品化指數的方式相當複雜且具有一定的人為性，因此他使用的簡化分類法得到廣泛援引，即以三類社會項目（或配置機製）的不同比重來體現三種福利體製的差異：在自由主義模式中，家計調查型社會項目較多，社會保險項目具一定規模，而普惠型項目的規模相對較小；在法團主義模式中，繳費型社會保險居主導地位，家計調查型和普惠型項目扮演補充性角色；在社會民主主義模式中，普惠型項目發揮主導作用，社會保險和家計調查型項目具有補充性。Robert E. Goodin, Bruce Headey, Ruud MuVels and HenkJan Dirven, The Real Worlds of Welfare Capitalism. New York: Cambridge University Press, 1999, p.3755.自由主義模式相當重視選擇性原則，社會權利的製度化以需要為基礎；法團主義模式固然也重視普惠性原則，但強調社會權利的保障必須以工作為基礎；社會民主主義模式最大限度地弘揚了普惠性原則，把社會權利的落實建立在普遍的公民權的基礎之上。Bernhard Ebbinghaus and Philip Manow, “Introduction: Studying varieties of welfare capitalism,” in Bernhard Ebbinghaus and Philip Manow (eds.), Comparing Welfare Capitalism: Social policy and political economy in Europe, Japan and the USA. London: Routledge, 2001, p.124(p.9).
一般公認，美國、加拿大、澳大利亞的福利體製屬於自由主義類型；西歐多數國家屬於法團主義類別；北歐國家則屬於社會民主主義類別。當然，將這一分類法為國家貼上標簽是靜態的做法，而且並不能就單個國家的福利體製給出一清二楚的歸類。例如，英國整體上屬於自由主義類別，但其全民公費醫療（即國民健康服務，NHS）則屬於社會民主主義類別。再如，相當一部分南歐國家的醫療保障體係也在20世紀末和21世紀初從社會醫療保險轉變為國民健康服務，即從法團主義轉型為社會民主主義類別。Allan Cochrane, John Clarke, and Sharon Gewirtz (eds.), Comparing Welfare States. London: Sage Publications Ltd., 2001, p.1012.
值得注意的是，由於普惠型項目和社會保險項目在福利國家的發展發揮著越來越大的作用，即使在自由主義型福利國家，剩餘主義家計調查型項目在社會支出中占據的份額並非最大，有時甚至都不到三分之一，隻是與其他兩種類型的福利國家相比其份額相對較高而已。例如，在美國的公共價值觀中，對普惠性原則的重視相對較弱，而對選擇性原則的重視相對較強，無論是保守主義者還是進步主義者都重視公共救助體係，這是美國不同意識形態立場持有者罕見的共識，Neil Gilbert and Paul Terrell, Dimensions of Social Welfare Policy. 8th edition, Boston: Allyn & Bacon, 2012, p.8086.但普惠型社會支出在美國社會支出中的份額依然是最高的，隻是與瑞典和德國相比相對較低而已（參見下文表2）。
社會支出結構性分析的第二個方麵是對其配置結構進行分析。由於社會政策涉及的領域很多，要分析社會支出的配置結構，最直接的方法是針對社會支出的主要流向，例如養老、醫療、教育、社會救助、失業保護和就業促進等，一一進行分解。Matti Alestalo and Hannu Uusitalo, “Social Expenditure: A Decompositional Approach,” in Jon Eivind Kolberg (ed.), The Study of Welfare State Regimes. Armonk and London: M. E. Sharpe, Inc., 1992, p.3768.這種“分解性分析法”所展示的社會支出配置結構詳盡而具體，但不利於有關社會支出或福利體製的比較分析，尤其是國際比較分析。為了便於比較分析，國際學術界常見的做法是把社會部門分為三大部類，即教育、醫療衛生和社會保護（或社會保障）。Stephan Haggard and Robert R. Kaufman. Development, Democracy and Welfare States: Latin America, East Asia, and Eastern Europe. Princeton: Princeton University Press, 2008, p.387.更進一步，在教育和醫療衛生部類的社會支出還被歸為“人力資本支出”，以區別於由各類社會保護項目組成的“福利性支出”。Alex SeguraUbiergo. The Political Economy of the Welfare State in Latin America: Globalization, Democracy, and Development. New York: Cambridge University Press, 2007, p.108.
“社會保護”（social protection）一詞泛指所有旨在幫助人們減少貧困、克服脆弱性以及防範社會風險的政策與項目。由於卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）提出社會保護構成市場化的反向運動這一著名命題，且近30年來隨著波蘭尼對市場原教旨主義的批判在新自由主義的不以為然者當中產生越來越大的影響，“社會保護”一詞從20世紀90年代開始更多地出現在國際社會政策文獻之中，Julie L. Drolet, Social Protection and Social Development: International Initiatives. New York: Springer, 2014.有日漸取代了人們過去常用的“社會保障”（social security）一詞之勢。隨著一向被視為新自由主義橋頭堡的世界銀行在2000年正式製定了“社會保護部門戰略”，並推出了“社會風險管理”的全新公共政策思路，World Bank, Social Protection Sector Strategy: From Safety Net to Springboard. Washington, D.C. : The World Bank, 2001; Robert Holzmann (ed.), Social Protection and Labor at the World Bank, 2000—08. Washington, DC.: The World Bank, 2009.“社會保護”就不再是全球反新自由主義者獨享的話語和論題。
無論是從內涵還是從外延來看，“社會保護”所涵蓋的內容要比“社會保障”更多更廣。依照亞洲開發銀行的一個界定，社會保護至少包含五大組成部分。(1) 勞動力市場政策項目：旨在促進就業與推動勞動力市場的有效運行；(2) 社會保險項目：旨在為人們減緩因失業、疾病、殘疾、工傷和老年所帶來的風險；(3) 社會救助與其他福利項目：旨在為缺乏足夠生活支持的最弱勢群體提供援助；(4) 微型與區域性項目：旨在通過社區幫助人們應對風險及減少脆弱性（因此，這類項目亦可稱“社區型項目”），例如微型貸款（小額貸款）、社區保險等；(5) 兒童保護項目：諸多確保兒童健康成長的福利項目，旨在確保未來的勞動力處在一個具有生產力的狀態。Isabel Ortiz, “Introduction” to Isabel Ortiz (ed.), Social Protection in Asia and the Pacific. Manila: Asian Development Bank, 2001, p.41.在這裏，第一項和第四項，也就是“勞動力市場政策項目”和“社區型項目”，均不屬於傳統意義上“社會保障”的範疇。
二、中國社會支出的配置機製
本節考察中國社會支出在普惠型、家計調查型和社會保險型項目的配置情況，並依據有限的國際比較，對中國福利體製的類型進行初步的思考。
在中國的社會支出中，我們把社會保險基金的支出歸總為社會保險型支出，把民政事業費、住房保障費和財政社會保障與就業支出歸為家計調查型支出，把財政性教育支出和財政性醫療衛生支出歸為普惠型支出。當然，如此歸類有一定的誤差。普惠性支出一類有高估的可能性，因為中國的財政性教育支出和醫療衛生支出的普惠性程度究竟有多大，是大可商榷的。家計調查型支出也有高估的可能性，因此一部分財政性社會保障與就業支出用於社會保險經辦事業的行政費用。但這些誤差對本文定性的結論並不構成嚴重影響。
從表1可以看出，在20世紀90年代初期，中國社會支出中普惠型配置機製占據主宰性地位，社會保險的地位很弱小，而家計調查型微不足道。但在此之後，這種格局發生了兩大變化。其一，社會保險很快發展起來，自1993年開始，社會保險在整個社會支出中的占比就一直穩定地維持在31%—37%區間；其二，家計調查型支出從2008年開始，在社會支出中呈微幅上升之勢。到2013年，中國社會支出的配置基本上形成了普惠型為主導、社會保險型為中堅、家計調查型為補充的格局。
表1中國社會支出的三種配置機製（1990—2013年）
年份社會支
出總額（億元）
普惠型家計調查型社會保險
金額（億元）占比）（%）金額（億元）占比（%）金額（億元）占比（%）
1990984.1780.479.3%51.95.3%151.815.4%
19911065.5826.877.6%62.55.9%176.116.5%
19921187.0796.367.1%63.75.4%327.027.5%
19931506.0954.163.3%69.94.6%482.132.0%
19942048.51281.562.6%87.04.2%679.933.2%
19952472.91492.360.3%103.54.2%877.235.5%
19963014.81811.260.1%121.24.0%1082.435.9%
19973632.42159.759.5%133.53.7%1339.136.9%
19984476.52677.959.8%161.83.6%1636.836.6%
19995857.93555.160.7%194.73.3%2108.136.0%
20006804.44189.261.6%229.73.4%2385.535.1%
20018241.85208.963.2%284.83.5%2748.133.3%
200210271.36407.462.4%392.33.8%3471.633.8%
200311408.46893.060.4%498.94.4%4016.435.2%
200413281.48076.760.8%577.44.3%4627.334.8%
200515598.29479.060.8%718.44.6%5400.834.6%
200618753.411360.660.6%915.44.9%6477.434.5%
200724011.014907.662.1%1215.55.1%7887.932.9%
200830536.318464.860.5%2146.57.0%9925.132.5%
(續表)
年份社會支
出總額（億元）
普惠型家計調查型社會保險
金額（億元）占比（%）金額（億元）占比（%）金額（億元）占比（%）
200937426.522216.059.4%2907.97.8%12302.632.9%
201046222.526329.557.0%5074.411.0%14818.632.1%
201158185.533081.056.9%7049.812.1%18054.731.0%
201266806.036461.154.6%8163.312.2%22181.633.2%
201374849.640495.754.1%8757.111.7%25596.834.2%
資料來源：《中國統計年鑒》，2009年，第818頁；2010年，第290頁；2011年，第280、865頁；2012年，第293、943頁；2013年，第330、850頁；2014年，第50、787、789、791793頁；《中國衛生統計年鑒》，2009年，第82頁；《中國勞動統計年鑒》，2009年，第45、478頁；《中國教育經費統計年鑒》，2009年，第4頁；《中國民政統計年鑒》，2014年，第148頁。
在這裏，我們參照國際社會政策學界的共識，將美國、德國和瑞典確認為自由主義、法團主義和社會民主主義福利體製的典型代表，並以這三個國家2000年的數據作為參照標杆，通過分析中國社會支出三種配置方式的跨期變化，初步考察一下中國福利體製類型在近20年來的變遷（參見表2）。當然，有關比較福利體製的研究，還有許多專門的問題有待細致分析，這需要另文展開。本文限於篇幅，簡單比較的目的隻是凸顯配置機製分析的意涵。
從表2可以看出，在1990年，當時中國的社會支出水平極低，但其配置機製的構成非常接近瑞典模式，即普惠型支出具主導性，社會保險相對較弱，而家計調查型支出微不足道。實際上，這種格局呈現了社會主義福利體製的特征。當時，中國的市場轉型剛剛啟動不久，而這一轉型所承繼的社會主義計劃經濟與社會體製，本身就是一種社會保護體係或福利國家。盡管在發展水平以及在許多製度安排上無法與瑞典等北歐國家相提並論，但僅就配置機製而言，社會主義與社會民主主義的福利體製有相似之處：義務教育（甚至包括高等教育）與醫療衛生成為普惠型福利，國家為勞動者提供了廣泛的社會保險（即“勞動保險”），而國家也為弱勢群體（如殘障人士、鰥寡孤獨人士、失依人士等）和生活極端困難者提供補充性的福利。John Dixon and David Macarov (eds.), Social Welfare in Socialist Countries. London: Routledge, 1992; Bob Deacon, The New Eastern European Social Policy: Past, Present and Future. London: Sage Publications Ltd., 1992.
表2社會支出三種配置機製構成的國際比較（代表性國家與選擇性年份）
國家
（年份）社會支出
占GDP
比重
普惠型支出家計調查型支出社會保險支出
占GDP
比重在社會支出
中的占比占GDP
比重在社會支出
中的占比占GDP
比重在社會支出
中的占比
美國（2000）19.811.658.4%3.517.7%4.723.9%
德國（2000）30.812.741.2%2.16.8%16.051.9%
瑞典（2000）35.531.087.3%2.05.6%2.57.0%
中國（1900）5.34.279.3%0.35.3%0.815.4%
中國（2000）6.94.261.6%2.33.4%2.435.1%
中國（2013）13.27.154.1%1.511.7%4.634.2%
資料來源：OECD, OECD Economic Surveys: Sweden 2002. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development, 2002, p.90; Willem Adema, Donald Gray and Sigrun Kahl, “Social Assistance in Germany”, OECD Labour Market and Social Policy Occasional Papers, No. 58, OECD Publishing, 2003; Robert A. Moffitt (ed.), Meanstested transfer programs in the United States. Chicago: The University of Chicago Press, 2003, p.5.
中國進入市場轉型時期之後，在初期階段，原來以單位為基礎的勞動保險很快轉型為社會保險，Edward X. Gu, “Dismantling the Chinese MiniWelfare State: Marketization and the Politics of Institutional Transformation,” Communist and Postcommunist Studies, Vol. 34, Issue 1 (2001), p.91111.從而使社會保險支出在社會支出中的占比很快就從1990年的15.4%提升到1994年的33.2%，並在此後長期穩定地保持在33%上下的水平。可是，家計調查型支出在社會支出中的占比卻不升反降，從1990年的53.%降到了1999—2000年3.3%—3.4%的最低水平。這同其他轉型國家的情形非常相似。無一例外，社會主義國家進入市場轉型之後，盡管社會保險的重要性都有所提升，但都在一段時期內由於家計調查型社會項目受到損害或未受重視而出現了社會保護體係漏洞百出的狀況。Guy Standing, “Social Protection in Central and Eastern Europe: A Tale of Slipping Anchors and Torn Safety Nets,” in Gsta EspingAndersen (ed.), Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies. London: Sage Publications Ltd., 1996, p.225255.可以說，在市場轉型初期，中國福利體製從配置機製上看，有走向德國模式之勢。
可是，進入21世紀之後，社會救助體係的壯大使中國福利體製的轉型方向發生改變，即從走向德國模式轉為走向美國模式。Edward Gu, “From Social Insurance to Social Assistance: Welfare Policy Change,” in John Wong and Lai Hongyi (eds.), China into the HuWen Era: Policy Initiatives and Challenge (Singapore: World Scientific, 2004), p.405436.隨著城鄉最低生活保障製度以及醫療救助製度、教育救助製度和法律援助製度等綜合性社會救助體係的建立，家計調查型支出在中國社會支出中的占比大幅度提升，從2000年的3.4%躍升到2011—2013年12%水平上下。盡管家計調查型支出在中國社會支出中的重要性依然達不到美國的水平，但考慮到參見表1和表2對中國家計調查型支出的計算有低估的問題（即教育救助和法律援助等由於數據可得性問題均未納入計算），我們依然可以辨識出中國福利體製從準德國模式向準美國模式的轉變軌跡。
三、中國社會支出的流向：投資於人力資本還是社會保護
接下來，我們開展中國社會支出結構性分析的第二項重要內容，即考察社會支出在不同社會領域的配置結果，從中透視中國社會政策在不同時期的優先重點安排。根據國際比較的便利性，本文將社會領域分為三大類：教育、衛生和社會保護。在過去的20餘年間，究竟在哪些社會領域，社會支出的增長幅度較快呢？為探究這一問題，我們把中國社會支出中的“財政性教育支出”確定為“教育支出”；把“財政醫療衛生支出”與“基本醫療保險支出”“工傷保險支出”和“生育保險支出”歸總為“衛生支出”；將其他社會支出都歸總為“社會保護支出”。表3給出了曆年“教育”“衛生”和“社會保護”支出的金額及其在社會支出中的份額。
從表3可以看出，在1990年，中國社會支出的六成用於教育，而衛生與社會保護大體上平分剩餘的四成。但到了2013年，教育支出的份額從1990年的六成下降到了三成弱，衛生與1990年相比沒有多大變化，而社會保護的份額則從二成強上升到了五成強。由此可見，隨著市場轉型的深入，社會保護體係的建設逐漸成為中國社會政策施政的新中心。這為波蘭尼著名的雙向運動理論，即市場力量的釋放必然引發社會保護發育的反向運動，Fred Block, “Polanyis Double Movement and the Reconstruction of Critical Theory.” Revue Interventions conomiques, Vol. 38 (2008), p.214.提供了鮮活的中國例證。這說明，在社會政策的優先安排上，中國21世紀初葉開始在社會保護和人力資本投資上齊頭並進。
為了在市場轉型的背景下清晰地透視各社會部門在中國的發展軌跡，我們需要進一步考察教育、醫療衛生和社會保護這三個社會領域中社會支出的增長幅度。我們采用指數增長為分析指標，即分別以1990年的支出水平為1，計算出各領域社會支出水平的增長指數。圖1顯示，在社會保護領域中的社會支出水平增長最快，其2013年的支出水平是1990年的183.6倍；醫療衛生領域次之，為79.4倍；教育領域最慢，為37.3倍。具體考察三大領域社會支出的曆時態變化，可以看出，社會保護支出的增長幅度與衛生和教育拉開距離，始於1996—1997年，而當時恰逢國有企業職工的下崗浪潮，Edward X. Gu, “From Permanent Employment to Massive Layoffs: The Political Economy of ‘Transitional Unemployment’ in Urban China (1993—8).” Economy and Society, Vol. 28, No. 2 (1999), p.281299.各種社會保障製度（包括社會保險和社會救助）的建設Edward X. Gu, “Beyond the Property Rights Approach: Welfare Policy and the Reform of Stateowned Enterprises in China, 1978—1998,” Development and Change, Vol. 32, No.1 (2001), p.129150.以及勞動力市場政策（失業保險和就業促進）的出台，Gu Xin, “Employment Service and Unemployment Insurance,” in John Wong and Zheng Yongnian (eds.), The Nanxun Legacy and Chinas Development in the PostDeng Era (Singapore: Singapore University Press, 2001), p.143169.保證了中國市場轉型的順利進行。
表3中國社會支出的配置結果(1990—2013年)
年份社會支
出總額
教育衛生社會保護
金額（億元）占比（%）金額（億元）占比（%）金額（億元）占比（%）
1990984.1590.060.0%187.319.0%206.821.0%
19911065.5618.058.0%204.119.2%243.422.8%
19921187.0564.947.6%228.619.3%393.533.1%
19931506.0676.644.9%274.318.2%555.236.9%
19942048.5931.145.5%346.916.9%770.437.6%
19952472.91092.944.2%398.016.1%982.039.7%
19963014.81288.142.7%484.816.1%1241.941.2%
19973632.41441.339.7%575.115.8%1616.044.5%
19984476.51654.036.9%659.214.7%2163.348.3%
19995857.91911.432.6%732.612.5%3213.954.9%
20006804.42191.832.2%856.112.6%3756.555.2%
20018241.82705.732.8%1070.813.0%4465.354.2%
200210271.33254.931.7%1350.613.1%5665.755.2%
200311408.43619.131.7%1811.415.9%5977.852.4%
200413281.44244.432.0%2207.816.6%6829.251.4%
200515598.24946.031.7%2706.117.4%7946.150.9%
200618753.46135.432.7%3161.616.9%9456.550.4%
200724011.08094.333.7%4286.917.9%11629.848.4%
200830536.310213.033.4%5875.919.2%14447.447.3%
200937426.511975.032.0%7857.721.0%17593.947.0%
201046222.514163.930.6%9572.920.7%22485.748.6%
201158185.517821.730.6%12236.021.0%28127.848.4%
201266806.020314.230.4%13414.320.1%33077.549.5%
201374849.622001.829.4%14874.719.9%37973.150.7%
資料來源：《中國統計年鑒》，2009年，第818頁；2010年，第290頁；2011年，第280、865頁；2012年，第293、943頁；2013年，第330、850頁；2014年，第50、787、789、791793頁；《中國衛生統計年鑒》，2009年，第82頁；《中國勞動統計年鑒》，2009年，第45、478頁；《中國教育經費統計年鑒》，2009年，第4頁；《中國民政統計年鑒》，2014年，第148頁。
我們選擇一些代表性國家在若幹年份的相關指標作為參照標杆，簡要進行一下國際比較，以更清晰地展示中國社會支出的配置結果。從表4可以看出，在歐美發達國家和中東歐轉型國家，社會保護支出在整個社會支出中所占份額最多，一般在50%—62%這個區間，唯有美國是一個例外，在43%上下；多數國家在多數時間的衛生支出比重高於教育支出。在亞洲，日本社會支出的結構與歐美發達國家和中東歐轉型國家類似。實際上，在這些經濟發展水平較高的國家，社會福利水平較高，且老齡化程度較高，因此其福利國家的開支重點自然會放在社會保護和醫療衛生領域。相對來說，這些國家的教育部門已經發育成熟，且經濟增長和老齡化對教育開支的拉動作用遠低於社會保護和醫療衛生，因此教育支出在社會支出中的份額下降，也是順理成章的。
圖1中國社會支出在不同社會領域的增長幅度，1990—2013年
表4若幹國家教育、衛生與社會保護的公共支出（代表性國家和選擇性年份，單位：百分比）
國家
組別國家
20052011
教育衛生社會保護教育衛生社會保護
歐美
發達
國家
瑞典6.9（19.4）6.8（19.1）21.9（61.5）6.8（20.0）7.7（22.7）19.5（57.3）
芬蘭6.3（20.1）5.7（18.2）19.3（61.7）6.8（19.4）6.8（19.4）21.5（61.2）
法國5.7（16.1）8.0（22.7）21.6（61.2）5.7（15.4）8.9（24.1）22.5（60.6）
(續表)
國家
組別國家
20052011
教育衛生社會保護教育衛生社會保護
歐美
發達
國家
德國4.6（14.6）8.8（27.8）18.2（57.6）5.0（16.4）8.7（28.4）16.8（55.2）
英國5.2（20.5）6.4（25.2）13.8（54.3）6.0（20.9）7.8（27.2）14.9（51.9）
美國5.0（24.4）6.6（32.2）8.9（43.4）5.1（21.1）8.5（35.1）10.5（43.8）
中東
歐
轉型
國家
捷克4.1（18.1）5.6（24.8）12.9（57.1）4.5（18.3）6.3（25.7）13.8（56.0）
斯洛伐克3.8（19.1）5.0（25.1）11.1（55.8）4.1（18.5）5.6（25.4）12.5（56.2）
匈牙利NANANA4.7（17.2）7.9（28.9）14.7（53.9）
波蘭5.5（21.0）4.0（15.3）16.7（63.7）4.9（19.6）4.8（19.3）15.3（61.1）
亞洲
國家
日本3.5（16.0）6.6（30.1）11.8（53.9）3.8（14.1）7.8（29.0）15.3（56.9）
韓國4.0（38.1）2.8（26.7）3.7（35.2）5.0（35.7）4.1（29.1）4.9（35.2）
中國2.7（31.7）1.5（17.4）4.2（50.9）3.8（30.6）2.6（21.0）5.9（48.4）
印度2.4（64.9）0.6（16.2）0.7（18.9）2.8（48.3）1.3（22.4）1.7（29.3）
蒙古4.9（36.0）2.6（19.1）6.1（44.9）5.7（23.5）3.0（12.3）15.6（64.2）
馬來西亞4.9（66.2）1.6（21.6）0.9（12.2）5.6（66.7）1.9（22.6）0.9（10.7）
泰國3.5（56.4）1.3（21.0）1.4（22.6）4.3（37.1）2.6（22.4）4.7（40.5）
菲律賓2.3（69.7）0.2（6.1）0.8（24.2）2.8（60.9）0.5（10.9）1.3（28.2）
資料來源：OECD, “Social Expenditure: Aggregated data”, OECD Social Expenditure Statistics (database) (2015). DOI: http:\/\/dx.doi.org\/10.1787\/data00166en；OECD, Education at a Glance 2012: OECD Indicators. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development, 2012, p.271; OECD, Health at a Glance 2013, p.206207; Asian Development Bank, The Social Protection Index: Assessing Results for Asia and the Pacific. Mandaluyong City, Philippines: Asian Development Bank, 2013, p.1415, 116; Asian Development Bank, Key Indicators for Asia and the Pacific 2013. Mandaluyong City, Philippines: Asian Development Bank, 2013, p.321323.
注釋：本表中各欄數據為相關社會支出占GDP的比重，而括號內數據則為相關社會支出在社會支出中的占比。
在亞洲國家當中，毫不奇怪，隻有日本總體上類似於發達國家，且日本在衛生和社會保護的相對支出水平較高，這顯然與日本的老齡化程度有關。蒙古2011年社會支出水平和結構接近於歐洲國家，尤其是社會保護支出水平很高，但衛生支出的絕對和相對水平偏低。中國與韓國在社會支出的水平和結構上比較相似，但值得注意的是，中國在社會保護上的絕對和相對支出水平在2005和2011年都超過了韓國，這與中國老齡化程度高於韓國有關。亞洲其他發展中國家社會支出總水平都非常低，這主要緣於社會保護尚未發育。泰國和馬來西亞在教育領域的支出水平高於中國，醫療衛生領域與中國相當；而菲律賓和印度在三個社會領域的絕對支出水平都遠低於中國（參見表4）。總體來看，東亞東南亞地區社會發展的共同特征是公共教育體係獲得了一定的政府重視，但社會保護體係的發展遠遠滯後；即便是日本和韓國，其福利體係發展的曆史軌跡也是如此。這被稱為福利體製的“生產主義模式”，又稱“東亞模式”。Ian Holliday, “Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia.” Political Studies, Vol. 48, Issue 4 (2000), p.706723.當然，東亞福利體製正處在轉型之中，生產主義究竟向何處去，這倒是值得深究的一個研究課題。Young Jun Choi, “End of the Era of Productivist Welfare Capitalism? Diverging Welfare Regimes in East Asia.” Asian Journal of Social Science, Vol. 40, Issue 3, p.275294.
從國際比較的視野來看，中國社會支出的現有結構似乎呈現著與其經濟社會發展水平階段不相適應的一些特征。其一，中國長期以來在教育領域社會支出的絕對水平較低，但保持了較高的相對支出水平，而發達國家在教育領域一般呈現高絕對水平低相對水平的格局。其二，盡管中國在醫療衛生領域的公共政策近年來有所增長，但其絕對支出和相對支出水平在三大社會支出類別中都最低，這同大多數亞洲國家（日本和馬來西亞除外）的情形十分相似，而同發達國家有所不同。如果中國進一步提高醫療衛生領域公共支出的水平，那麼在社會支出中投入醫療衛生領域的份額必定能提高，這樣中國社會支出結構的平衡性就有可能向發達國家靠攏。
四、結語
隨著總體水平的逐漸提高，中國社會支出的配置機製和配置結構也逐漸發生了改變。從配置機製上看，中國社會支出的結構性轉變有兩個階段：首先，社會保險在20世紀90年代發展起來，但社會救助體係停滯不前，使社會安全網出現了漏洞；之後，進入21世紀之後，社會救助體係的完善受到重視，這使得家計調查型支出在社會支出中的份額有所上升。從國際比較的視野來看，中國福利體製在第一階段發生了從社會主義模式向法團主義模式的轉型，而在第二階段又有從法團主義向自由主義模式的轉變之勢。
從配置結果來看，中國社會支出結構性轉變的最顯著之處，是社會保護支出增長迅猛，從而在一定程度上印證了波蘭尼關於市場化激發社會保護發展的論斷。隻不過中國的經驗更多地證明社會保護並非與市場機製相對立，而是一種同釋放市場力量相輔相成的國家行動而已，這與波蘭尼把市場機製的成熟與社會保護的發展完全對立起來的觀點相左。中國的經驗同樣表明，以忽視社會保護為主要特征的東亞生產主義福利模式，同樣處在轉型之中。社會保護在全球性市場化的進程中有所發展，是不可避免的。隻不過中國同亞洲發展中國家的共同之處，在於醫療衛生領域中公共支出的重偏低，這對於正在快速走向老齡化的中國來說尤其是一個不容忽視的結構性缺陷。
第三部分
醫療與社會服務的提供:
政策設計與製度建設
｜公立醫院中的激勵機製：多任務委托代理理論的視角｜
公立醫院中的激勵機製：
多任務委托代理理論的視角
郭科郭科，北京大學政府管理學院博士生。顧昕
[摘要]在公立醫院中，醫院管理者與醫生之間存在多任務委托代理關係。管理者需要醫生完成兩類任務：經濟性和公益性任務。醫院為醫生設立的薪酬製度基本上可分為固定工資製、帶有分成製因素的績效工資製、租金製（在中國通稱“科室承包”）三類。本文證明，在固定薪酬製下，醫生在麵臨多任務時，完成哪一種任務所需的邊際努力成本小，醫生就會將主要精力放在哪一種任務之上。具有強激勵因素的分成製和租金製，更能有效激勵醫生在可度量性較高且邊際產出與邊際努力增加相關度高的任務（即經濟性任務）上付出更多努力。如果支付方式是按項目付費為主，那麼這兩種激勵機製會促使醫生過度醫療，這會對整個社會產生負外部性，也不利於公立醫院公益性任務的達成。因此，公立醫院的改革僅僅在醫院內部管理上下功夫是無法達成最優的，更可行的思路是另辟蹊徑，重建公立醫院與政府和付費者（醫保機構）的關係。
[關鍵詞]公立醫院；多任務委托代理；分成製；租金製；固定薪酬製
在大多數國家，醫院都是醫療服務的重要提供者，為人們提供基本的以及高端的醫療保健服務，也是危重患者和貧困者尋求醫療服務的重要場所。不管是在發達國家還是在發展中國家，醫院費用都是其衛生總費用的最大類別。Alexander S. Preker and April Harding, “Introduction” to Alexander S. Preker and April Harding (eds.), Innovations in Health Service Delivery: The Corporatization of Public Hospitals. Washington, D.C.: The World Bank, 2003, p.1.在很多國家和地區，尤其是在全民公費醫療（National Health Service, NHS）和全民健康保險（National Health Insurance, NHI）製度下，公立醫院在醫院體係中占據一定的比重。在發展中國家，盡管大多運轉不良，但公立醫院依然是重要的醫療服務提供者。Howard Barnum, Public Hospitals in Developing Countries: Resource Use, Cost, Financing. Baltimore: The Johns Hopkins University Press,1993.
在中國，公立醫院在醫療服務體係中的作用更是舉足輕重。因此，醫院的治理對於醫療服務體係運轉良好與否，尤為關鍵。鑒於公立醫院的醫生大都享受終生受雇的待遇，管理者如何通過薪酬製度調動醫生的工作積極性，特別是調動他們在完成哪些任務上充分發揮自己的主動性和積極性，是中國公立醫院改革的核心課題之一。
無論處於何種社會經濟體製，公立醫院都行使多種社會經濟職能，而且這些職能之間有可能存在衝突。Stuart H. Altman, Charles Brecher, Mary G. Henderson, and Kenneth Thorpe, Competition and Compassion: Conflicting Roles for Public Hospitals. Ann Arbor, MI.: Health Administration Press, 1989.用組織經濟學的術語來說，公立醫院管理者的效用函數中有多重目標，而管理者與醫生之間存在一種多任務委托代理關係。Philip Bond and Armando Gomes (2009), “Multitask principalagent problems: Optimal contracts, fragility, and effort misallocation”, Journal of Economic Theory, Vol. 144, No. 1 (2009), p.175211.具體而言，管理者必須依賴醫生完成多項任務，而醫生在這些任務之間如何配置努力以及各項任務完成的績效，取決於管理措施中所體現的激勵機製。在種種內外因素的影響下，公立醫院管理者會在特定時期內形成特定的多任務目標函數。這些任務的具體內容或許非常龐雜，但從邏輯上看可以分為兩類：一是經濟性任務；二是公益性任務。對於第二類任務，醫療政策國際文獻一般稱作“社會職能”（social functions），包括兩個子類別：一是提供具有正外部性的公共物品（例如醫學教育與實習、醫學研究與技術開發、流行病監測、傳染病防治、對患者和民眾的健康教育等）；Mead Over and Naoko Watanabe, “Evaluating the impact of organizational reforms in hospitals”, in A. S. Preker &A. Harding (eds.), Innovations in Health Service Delivery: The Corporatization of Public Hospitals, Washington, D.C.: The World Bank, 2003, p.110.二是提供醫療衛生的社會安全網（為貧困人群提供低廉甚至免費的醫療服務等）。Deon Filmer, Jefferey Hammer, and Lant H. Pritchett, “Weak link in the chain: A diagnosis of health policy in poor countries”, The World Bank Research Observer, Vol. 15, No. 1 (2000), p.199224.在中國，公立醫院還有一個公益性任務，即減少廣為公眾詬病的過度醫療行為，以遏製醫療費用的快速增長之勢。
醫療領域中廣泛存在多任務委托代理關係，這一點早已成為共識。已有的研究，要麼聚焦於付費者（無論是公立還是私立保險機構）對醫療服務提供者（既包括個體開業的醫生也包括醫院）設定支付合同時的多任務問題，Chingto Albert Ma, “Health care payments systems: cost and quality incentives”, Journal of Economics & Management Strategy, Vol. 3, No. 1 (1994), p.93112; Chingto Albert Ma and Thomas G. McGuire, “Optimal health insurance and provider payment”, American Economic Review, Vol. 7, No. 4 (1997), p.685704; Karen Eggleston, “Multitasking and mixed systems for provider payment”, Journal of Health Economics, Vol. 24, No. 1 (2005), p.211223. 要麼探討收費管製者（即政府）對供方收費標準（價格）和方式進行監管時的多任務問題。Etienne Dumont, Bernard Fortin, Nicolas Jacquemet, and Bruce Shearer, “Physicians’ multitasking and incentives: Empirical evidence from a natural experiment”, Journal of Health Economics, Vol. 27, No. 6 (2008), p.14361450.與之相比，服務提供者組織（尤其是公立醫院）內部管理中的多任務委托代理關係反而未受到應有的重視。
實際上，組織目標具有多任務性，這是公共部門中所有組織的共性，公立醫院也不例外。廣而言之，即便在私人部門的許多組織中，組織目標的多任務性亦非常常見。因此，早在1991年，組織經濟學家霍爾斯托姆（Bengt Holmstrom）和米爾格羅姆（Paul Milgrom）就提出了經典性的多任務委托代理模型（以下簡稱HM模型），對普遍存在於各類私立組織中的如下情況進行了分析，即要麼委托人交付給一個或多個代理人一些不同的工作任務，要麼代理人必須完成的單一工作任務中包含了多個不同的維度，由此導致委托人與代理人之間的最優契約安排出現不同。由於在契約理論上的卓越貢獻，包括多任務委托代理模型的建立，霍爾斯托姆於2016年獲得諾貝爾經濟學獎。
HM模型顯示，如果完成不同任務的績效在可度量性上有很大差別，那麼委托人對代理人所采用的薪酬製度中的不同激勵因素，會導致代理人在不同任務之間努力配置的不同，從而最終對委托人總體目標的達成產生不同的影響。一般而言，如果委托人實施強激勵合同，那麼代理人就會把更多的努力配置到績效可度量性高的任務，而對績效可度量性低的任務敷衍應付。Bengt Holmstrom and Paul Milgrom, “Multitask principalagent analyses: Incentive contracts, asset ownership and job design”, Journal of Law, Economics and Organization, Vol. 7, No. 1 (1991), p.2452.多任務委托代理模型在私立組織（尤其是企業）中的應用型研究已經非常充分，而在公立組織中的應用相對來說是非常不足的。