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社會政策與福利國家建設 \/ 顧昕主編. 南京 ： 南
京大學出版社， 2018.11
南方科技大學社會科學高等研究院係列叢書
ＩＳＢＮ９７８７３０５204869
Ⅰ. ①社… Ⅱ. ①顧… Ⅲ. ①社會政策-研究-中國
②社會福利-研究-中國 Ⅳ. ①D601 ②D632.1
中國版本圖書館CIP數據核字（2018）第144183號
出版發行南京大學出版社
社址南京市漢口路２２號郵編２１００９３
出版人金鑫榮
叢書名南方科技大學社會科學高等研究院係列叢書
書名社會政策與福利國家建設
主編顧昕
責任編輯張婧妤編輯熱線０２５83686659
照排南京南琳圖文製作有限公司
印刷江蘇鳳凰數碼印務有限公司
開本787×9601／16印張18.75字數 290千
版次2018年11月第1版2018年11月第1次印刷
ＩＳＢＮ９７８７３０５204869
定價78.00元
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南方科技大學社會科學高等研究院係列叢書
編委會
叢書主編：周永明
編委： （以姓氏筆畫排列）
萬書元王立新王曉葵
吳婧邱澤奇張鳳陽
張江華鄭維偉荊誌淳
段異兵唐際根潘立勇
戴吾三
｜社會政策與福利國家建設｜
｜目錄｜
目
錄
Contents
重建中國的福利國家：從經濟發展主義走向社會發展主義（導言）顧昕（1）
第一部分中國福利國家建設：國際經驗與本土理念
中國福利國家的重建：增進市場、激活社會、創新政府顧昕（3）
新世紀的“社會政策轉向”與“社會中國”的前景嶽經綸（22）
社會服務國家：“何以可能”與“何以可為”林閩鋼梁譽（42）
中國社會建設的困境：生產主義與保護主義之間彭宅文（60）
第二部分公共財政、社會政策支出與社會發展
非模式化的中國社會政策：以教育經費為案例趙力濤（77）
省級財政統籌與高等職業教育的均衡發展楊釙劉運波（98）
中國社會政策支出的配置機製和流向結構顧昕孟天廣（128）
第三部分醫療與社會服務的提供：政策設計與製度建設
公立醫院中的激勵機製：多任務委托代理理論的視角郭科顧昕（149）
分級診療、基層首診與基層醫療衛生機構建設申曙光張勃（169）
政府購買服務的政策設計：項目製與崗位製的比較研究溫卓毅（190）
第四部分福利國家與反貧困
全球化、絕對貧困與包容性增長：來自發展中國家的新證據
李中周勤（211）
居民最低生活保障製度的扶貧效果：基於中國城市的經驗研究
吳木鑾饒墨仕（228）
第五部分社會政策理念、製度與效果
基層教師的集體性維權：體製誘因、行動邏輯與演變趨勢
趙俊婷劉明興（243）
延遲退休年齡政策之爭：民粹主義與精英主義韓克慶（259）
｜導言｜
重建中國的福利國家：
從經濟發展主義走向社會發展主義
（導言）
顧昕
中國經濟發展模式亟待轉型，這已成為學界和政界的一個共識，而且這一共識也已難得地延續了很多年。至於轉型的方向，大體上也清晰可見。既有經濟發展模式主要靠投資推動和外需拉動，而在投資推動中，政府主導型投資又發揮著舉足輕重的作用。毫無疑問，經濟發展模式轉型的核心，就是打破政府主導型投資主導的格局，增大國內民間投資和民間消費占總投資和總消費的比重。這其中，居民潛在消費需求如何釋放，並使中國最終走向消費大國，就成為轉型能否成功的決定性因素之一。
中國居民的消費需求潛力無意是巨大的。問題在於，究竟是哪些因素阻礙了潛在的消費需求變成現實的消費？對此，經濟學視角的討論不可謂不詳盡，但是現實卻是，現實的消費依然難以達到足以支撐起中國發展模式轉型的地步。這其中的緣由很多，但其中的一個智識性緣由在於，相關討論很少注意到社會政策的重要性，忽視社會體製的不完善對經濟增長的抑製作用，也不大關注社會體製變革對社會經濟發展的積極作用。一方麵，盡管多數經濟學家都會提及一下社會保障體係的鞏固和完善，但這方麵的思考僅僅起到工具性而非戰略性的作用；另一方麵，社會政策研究者亦極少參與經濟發展模式轉型的討論。總之，中國經濟發展模式轉型的共識貌似是存在的，但是，中國社會經濟發展模式的轉型，壓根兒還沒提上學術研究和公共政策的議程，更談不上有什麼共識了。
然而，人類社會現代化的曆史表明，社會政策的重要性隨著市場化的進程而日益凸顯。在經濟生活日益市場化的時代，社會保護（social protection）體係的建立，可以幫助民眾防範與應對負麵風險，從而更有利於財富的創造和經濟的發展。20世紀偉大的經濟史學家卡爾·波拉尼(Karl Polanyi)曾經指出，西方社會的現代化可以歸結為市場機製和社會保護兩種製度建設交替推進的雙向運動（double movement）。前者即經濟製度的建設，而後者即社會製度的建設，主要體現為一係列社會政策的製定和貫徹以及有關社會事務治理製度安排的建立。盡管波蘭尼對市場機製的發育和成熟給出了過於負麵、有失偏頗的曆史和道德評價，也未能重視市場製度建設與社會保護發展之間相輔相成的一麵，但其雙向運動的命題本身之道今天依然重要，提醒著我們經濟社會協調發展的可能性、現實性和緊迫性。
可以說，中國既有的經濟發展模式之所以形成以及發展模式轉型之所以艱難，關鍵的因素之一就在於社會政策的變革長期以來沒有納入國家社會經濟發展的大戰略，而隻是局限在為經濟增長提供服務的邊緣位置。換言之，中國的發展主義僅僅是一種經濟發展主義，缺少社會發展主義的要素。具體而言，中國居民消費長期不振，主要肇因之一就是國民必定會麵臨的各種社會風險（social risks）難以得到有效的分散，居民對於未來收入的預期不穩定，而對於未來支出快速增長的預期卻是確定無疑，因此居民儲蓄率持續攀升，自然導致消費率持續下降。
在任何一個國家和地區，政府的核心職能就是建立健全一整套製度，幫助民眾有效地分散社會風險。這種政府行為、製度和政策的總和，就是眾所周知的“福利國家”。運轉良好的福利國家是一種社會性基礎設施（social infrastructure），同實體性基礎設施（physical infrastructure）一樣，都是一個國家和地區經濟健康、可持續性發展的保障。
在中國，內需不足的原因之一在於政府在社會領域（即民生領域）的投入不足，在社會製度建設上有所欠缺，盡管各式各樣的社會政策層出不窮。當社會保障不健全，福利國家不發達，國民在養老、醫療、教育等方麵被迫要麵對不確定的巨額支出之時，壓抑當前的消費自然是不得已而為之的普遍行為。無論如何，中國經濟發展模式轉型迫切需要社會政策變革，迫切需要福利國家的建設，迫切需要社會保護的發展，也迫切需要社會政策研究者的參與。
一、中國居民儲蓄率高漲之因：社會風險的預期
無論在什麼地方，幾乎所有人都有可能因老齡、疾病、殘疾和喪失工作（失業）而引致收入減少甚至收入中斷。在自然經濟和農業社會之中，這類風險均為家庭（家族）風險，而且也不存在“失業”的概念。但在工業社會和市場經濟的背景下，這類風險轉變為“社會風險”。政府有責任建立社會保護體係，以幫助所有國民在一定程度上抗擊社會風險，而製定並實施各種社會政策以履行這一責任的政府就是福利國家。
福利國家無所不在，隻不過在發展中國家，福利國家的發展水平較低，還不足以幫助國民有效地抵禦社會風險所帶來的危害。而在發達國家，應對這些“舊社會風險”的製度安排已經充足，而其福利國家所麵臨的挑戰是應對所謂的“新社會風險”，主要包括:1. 婦女勞動力市場高參與所引致的社會問題；2. 老齡化導致老年照顧的需求激增；3. 技術變遷導致低技能、非熟練勞動力的就業問題；4. 公共服務民營化所引致的服務品質監管問題。
中國剛剛邁入中高收入國家不久，因此在發展階段上屬於新舊社會風險紛至遝來的曆史時期。當然，由於曆史和製度背景不同，有些西方國家所麵臨的“新社會風險”，如婦女勞動力市場高參與率，在中國並不是新鮮事。中國作為一個二元轉型國家，即從農業向工業國家轉型和從計劃經濟向市場經濟國家轉型，會遭遇很多西方發達國家從未碰到過的“社會風險”，例如進入城市的原農村居民和進入市場體係之中的原城市居民所麵臨的醫療、養老、失業等問題。無論麵對傳統的社會風險，還是新興的社會風險，中國福利國家（或社會保護體係）的製度建設速度和質量均未能趕上風險日益增長的速度，這是無可置疑的現實。
近年來，亞洲開發銀行基於各國社會保險、社會救助和勞動力市場政策項目的數據，對亞太地區國家的社會保護體係發展進行了係統的評估，並從2005年開始發布“社會保護指數”。在亞洲國家當中，中國的社會保護指數一直處於中偏上的位置。就社會保護支出占國民生產總值（GDP）的比重而言，有不少人均GDP低於中國的國家，例如烏茲別克斯坦、蒙古和吉爾吉斯斯坦，超過中國。
重要的是，亞洲開發銀行指出，除了日本、韓國、蒙古和烏茲別克斯坦之外，亞洲國家在社會保護的深度和廣度上都存在偏低的情形，即社會保護不足。與此同時，在亞洲社會保護體係中，以養老保險和醫療保險為主體的社會保險製度占據主導地位，而社會保險的主要受益群體是非貧困中產階層人群。相對來說，亞洲社會保護體係中為貧困人群所提供的保護更加不足。
總體來說，亞洲國家，尤其是包括中國在內的進入中高收入行列的國家，未能使社會保護體係的發展跟上經濟成長的步伐。加強社會保護體係建設是亞洲開發銀行在2008年提出的“亞太2020脫貧戰略”的三大支柱之一，該戰略認定社會保護的強化是推進包容性增長的首要貢獻因子。
盡管中國的社會保護體係，尤其是醫療保險和養老保險製度在2008年至2017年的十年間得到了快速發展，但社會風險對於廣大的城鄉居民來說依然居高不下。僅以醫療費用的風險為例。隨著經濟持續不斷地發展，中國城鄉居民的收入在過去的30多年裏有了客觀的增長，然而，城鄉居民醫療保健支出遠遠超高收入增長的幅度。中國的基本醫療保障製度已經成形，人口覆蓋率早已超過了95%，但其保障水平依然有待提高。對於大多數參保者來說，其40%~50%以上的實際醫療費用還需要依賴於自付。這意味著，盡管中國在醫保製度建設方麵取得了一定成就，但是，民眾在醫療費用上的社會風險依舊沒有得到適當的分散。
事實上，在社會保險當中，醫保體係的製度建設還是相對較好的。相比之下，社會養老保險在民眾那裏造成的不確定感更加強烈。各類媒體對於養老保險基金的潛在支付風險、退休年齡延長以及通過“倒按揭”實現“以房養老”等問題的大量爭議，實際上就是民眾對未來養老金支付風險極度擔憂的一種表現。
由於對未來社會風險的擔憂，中國居民消費不振也就是自然而然的結局。自1978年改革開放起步之後的40年來，中國人均GDP提升的幅度遠高於城鄉居民消費水平提升的幅度。於是，居民的儲蓄傾向年複一年地強化。事實上，盡管城鎮居民家庭人均可支配收入在過去的30多年內有了極大的增長，但居民人均人民幣儲蓄餘額的增長速度更是驚人。如此之高的儲蓄率，對於中國經濟的健康發展自然是極為不利的。
中國經濟發展模式轉型的挑戰之一，可以具體化為中國居民儲蓄率的降低。在這一方麵，福利國家的建設是至關重要的推動力。
二、福利國家建設：社會經濟可持續性發展的必由之路
談起福利國家，很多奉哈耶克主義或奧地利學派為圭臬的中國學者都會露出鄙夷之色。在他們看來，福利國家的建設必定意味著國家官僚體係的膨脹，個人選擇權與責任感的侵蝕，從而壓碎市場機製運行的基石。在他們看來，福利國家應該最小化，而福利提供的責任則應該從國家轉移到家庭、社群（社區）、市場和公民社會（慈善組織）。
這樣的看法並非全無根據。在福利國家發展的曆史上，確有一段時期，社會政策的實施呈現行政化之勢，以“命令與控製”為特征的行政機製主宰著公共服務的籌資和提供。行政化的福利國家自然是對市場機製的損害。盡管中國的福利國家建設上屬於初級階段，但行政化的情形在中國已普遍存在。例如，在中國醫改中，有一種強烈的呼聲發自衛生行政部門體製內以及與之有千絲萬縷關係的某些專家，即政府應該主導基本的醫療服務，確立公立醫療機構在醫療服務體係中的主導地位，政府應該對公立醫療機構從籌資、支付、運行和評估等各個方麵，實施全環節、全方位、全天候的管理。
但值得深思的是，正如市場製度本身正處於持續不斷的自我改革與完善之中，福利國家也是如此。自20世紀70年代受到石油危機衝擊之後，福利國家在很多國家都走上了自我改革與完善的道路。福利國家改革的內容林林總總，但大趨勢之一就是在公共服務（例如醫療和教育）中引入一些精巧的市場機製，從而讓民眾在公共服務領域也能享受到“選擇與競爭”帶來的好處。與此同時，國家在福利籌資方麵依然承擔主導型責任，從而在提升個人自由與責任的同時依然維持國民的公共福利水平。
簡言之，福利國家的發展完全可以與市場體製的良好運行並不相悖。正如馬克思根本料想不到資本主義有了今天的發展一樣，哈耶克也沒有預想到福利國家有了脫胎換骨的改造。21世紀的哈耶克主義者，也應該與時俱進了。同以往人們將社會政策支出（social spending）視為純粹消費的觀念有所不同，當代社會經濟史學家已經證明，一個國家社會政策支出的多少，尤其是其占GDP的比重，對該國整體的經濟發展水平，都有極大的促進作用。
社會政策支出的擴大，或者說社會政策的發展，不再是隻花錢、無效果的社會消費，而是一種“社會投資”（social investment）；這一投資的產物，就是“社會性基礎設施”，其重要性不亞於實體基礎設施的建設。這是所謂“新社會民主主義”的核心理念，深刻影響了英國新工黨和德國新社會民主黨的社會政策。
其實，盡管對“福利國家”避之唯恐不及，很多中國的經濟學家並不一味地反對政府強化社會政策。不少經濟學家大力主張政府健全社會保障製度，並視之為改善中國收入分配不均衡的必定之策，視之為政府職能轉型的必然之舉，視之為中國經濟社會發展模式轉型的必由之路。也有不少經濟學關注不平等問題，並就再分配政策開展研究。但是，對於應對當前中國所麵臨的經濟下行之局麵，他們大多認為政府財政投資於“社會性基礎設施”，是遠水解不了近渴。
亦有學者提出，中國不僅要防範“中等收入陷阱”，而且還要防範“福利國家陷阱”，提醒政府不要一味地為了討好民眾而承諾各種超出國家經濟能力的福利措施，否則就有違經濟發展的規律、最終可能拖垮經濟之虞。有很多政府官員和學者認為，福利國家建設弄不好會“養懶漢”，因此形成了“福利恐懼症”“社會福利社會責任論”“社會福利可替代論”等流行的觀念。更有甚者，明明中國在福利國家建設方麵始終存在“低福利”和“負福利”並存的現象，距離所謂的“福利國家陷阱”有十萬八千裏之遙，卻有很多人士，甚至包括著名的“左派”人士，都時常痛斥福利國家的危害性。
福利國家“養懶漢”的論調，在國際上基本上是一種陳腐過時的論調，而在中國完全是一種時空倒置的觀察。關鍵在於，福利國家的施政，完全有可能不養懶漢，也不一定會造就福利國家陷阱。健全養老保障、發展醫療保障和促進教育提升，都與“養懶漢”毫不相幹。中國是否應該以及如何重建福利國家，應該納入公共政策的議事日程了。
三、中國重建福利國家的學術探索
重建福利國家是否能納入公共政策的議事日程，在一定程度上取決於學術研究的成果是否充分。本書就是對於福利國家建設進行學術研究的一次展示，當然這一展示距學術充分性的目標還有很遠的距離。
這次展示的成果，部分來自南方科技大學社會科學中心於2016年12月2日展開的“社會政策與福利國家建設”研討會，部分研討會論文收錄在本書之中。本書還收錄了此次研討會參會者業已發表的一些論文。這些論文論題廣泛，方法各異，風格多樣，但其共同的主題是福利國家建設緊迫性、必要性及其可能麵臨的諸多挑戰。
本書的第一部分，基於國際經驗闡發中國福利國家建設的本土理念。顧昕的》《中國福利國家的重建：增進市場、激活社會、創新政府》一文，著重探究了社會政策若幹方麵的研究取向對於中國福利國家建設的重要性，其中尤為重要的是探索行政機製、市場機製和社群機製的相輔性和嵌入性對於積極社會政策或發展型福利國家的重要性。實際上，福利國家建設之中國家、市場和社會的關係，不僅是中國社會製度建設所必須麵對的問題，也是一個全球性的挑戰。
嶽經綸是中國內地最早闡發“社會中國”意涵的社會政策學者。“社會中國”這一概念借鑒於“社會歐洲”的概念，其含義無異於福利國家的建設。本書收錄其“新世紀的‘社會政策轉向’與‘社會中國’的前景”一文，係統性地回顧了中國在進入21世紀之後的社會政策轉向及其成就，揭示了中國社會政策城鄉分割、職業分割、區域分割的碎片化現狀，展望了以社會公民身份為基礎的“社會中國”的前景。
在福利國家的建設中，存在大量的理念與政策之爭，其中福利給付究竟采用現金還是以服務的形式，這不僅是一個技術性問題，而且也是一個與理念與治理轉型相關的戰略性選擇。林閩鋼、梁譽借助對歐洲經驗的分析，全麵考察了“社會投資”的理念如何通過社會服務的發展得以落地，在此基礎上對中國福利國家建設中過度重視社會保險的收入保障功能而忽視社會服務的傾向進行了反思。
實際上，與福利給付形式的選擇相比，福利國家建設中更為基礎性的挑戰在於保護主義與生產主義的緊張。盡管並不十分確切，但國際社會政策學界一般認為，東亞福利國家建設與歐美相比的特色在於強化生產主義、淡化保護主義色彩，即盡量縮小社會保護的幅度和深度，從而將社會政策依附於經濟發展的需要。彭宅文之文係統性地考察了這一緊張在中國地方性社會政策實踐中的種種反映，並對突破保護主義與生產主義之間緊張困局的種種可能性進行了探討。
福利國家建設的最重要維度之一在於其籌資體係及其績效。本書的第二部分收錄了三篇論文，從公共財政的視角分析中國福利國家建設中的籌資問題。趙力濤之文從福利國家體製模式的視角來考察中國的教育經費支出，發現從東亞福利國家建設中抽象出來各種模式，從“補缺型福利模式”“儒家型福利模式”“發展主義模式”“保守—法團主義福利模式”到“生產型福利模式”，都無法涵蓋中國教育經費的變化。中國教育經費在2012年前後的變化，具有上述模式難以涵蓋的特點，即從超常規增長到斷崖式下滑的轉換，而這種情形是地方政府在國家主義型壓力動員體製中教育財政支出應對性、短期性、非常規性的結果。
從教育經費支出分析所發現的現象，實際上是中國社會領域高度行政化的一種體現。楊釙、劉運波通過對2009年全國高等職業專科學校相關數據的計量分析發現，中國職業教育的發展，與其體現在高等職業院校的資源汲取和動員能力，在很大程度上取決於其行政地位，其院校的行政隸屬關係。事實上，中央政府早已賦予省級政府很大的教育發展推進權，但是省內高等職業教育的決策權如何分配，省級政府如何適度向地市級政府分權，各級地方政府財政性教育支出如何與市場性的教育投入協同以形成合理的治理模式，都是中國教育治理模式創新的重要議題。
顧昕、孟天廣之文對中國社會政策支出的配置機製和結構進行了分析。他們發現，從配置機製上看，中國注重社會保險，而相對忽視社會救助，這導致在社會安全網編織方麵存在一定的缺漏。對於社會保險的重視，顯示出社會保護的發展並非與市場機製的成熟相對立，而是一種同釋放市場力量相輔相成的國家行動。但在重視社會保險的同時，相對忽視政府財政預算在民生領域的支出，尤其是醫療衛生領域的支出，這的確是中國福利國家建設中需求側改革的一個嚴峻現實。
本書的第三部分以醫療和社會服務領域為例，探討福利國家供給側改革與發展的若幹重要事項。郭科、顧昕之文運用多任務委托代理理論來分析公立醫院中的激勵機製。激勵機製的研究是組織經濟學的核心，對於公立組織來說同樣如此。作為公立組織的公立醫院，其管理者與醫生之間存在多任務委托代理關係。根據2016年諾貝爾經濟學獎得主本特·霍爾斯托姆（Bengt Holmstrom）參與建立的多任務委托代理模型，公立醫院管理層無論采用固定工資製、帶有分成製因素的績效工資製還是租金製（在中國通稱“科室承包”），都無法使醫生的行為達成社會最優。更可行的辦法是重建政府（尤其是公立醫保機構）與公立醫院之間的關係。
申曙光、張勃之文分析了醫療供給側的一個特殊問題，即分級診療、基層首診與基層醫療衛生機構建設。這一問題在國際上被稱為“守門人問題”，而首診製度的發達與否將守門人發揮重要作用和守門人無關緊要的醫療體製區分開來。守門人製度在歐洲的全民公費醫療（National Health Service, NHS）和社會醫療保險（Social Health Insurance, SHI）較為發達，而在美國則相對不發達。在中國，分級診療製度的建立是政府早已設定的目標，但近20年的政府努力卻勞而無功，這其中與醫保製度的缺失和醫療供給側行政化（尤其是人事製度、藥品管製製度、服務能力建設、政府財政扶持政策等）都有關聯。
福利國家的改革與發展是一個全球性的問題，其中重要的改革方向之一是引入公私合作夥伴關係，其中政府主要扮演公共服務或社會服務購買者的角色，而民間組織（尤其是各種非營利性組織）扮演服務提供者的角色。可是，公私合作夥伴關係有多種模式，而這些模式的產生極其運作效果，值得細加研究。通過對廣州市社會服務項目製與崗位製的比較研究，溫卓毅之文考察了在社會服務領域公私合作夥伴關係中政府購買的政策設計與兩種服務提供模式之間的關係。該文發現，政府一方對市場機製的偏好及政策學習中不完備的分析能力和對社會組織的信任程度，以及本地社會組織和社會工作的發育程度，分別影響了項目製與崗位製的產生及其運作效果。
本書的第四部分收錄了兩篇論文，專門考察福利國家建設與反貧困的關係。李中、周勤之文在全球化的大背景下考察福利國家建設與全球化的關係。不少人相信，全球化引致經濟競爭的加劇，會導致各地政府傾向於經濟發展主義，從而忽視社會政策。但李中、周勤之文通過對103個發展中國家20年的數據所進行的分析，發現全球化趨勢實際上能顯著降低絕對貧窮的數量，並且有助於全球經濟包容性增長的實現。對全球化因素進一步進行分解之後，他們還發現，貿易自由化和信息流動性是發展中國家絕對貧窮數量降低和實現包容性增長的主要原因。
即使是在全球化大潮的衝擊下，各地政府有足夠的空間通過福利國家的建設遏製貧困，其中最低收入支持項目是福利國家選擇性社會政策的典例之一。選擇性社會項目（或家計調查型社會項目）是否能有效地降低貧窮率，這是社會保護領域一個持久的有爭議性問題。吳木鑾、饒墨仕之文對世界上最大的家計調查型社會項目（中國居民最低生活保障製度，即低保）在扶貧方麵的效果進行了實證研究。該文使用中國低保的公共支出數據和一個規模較大的、以家庭為單位的麵板數據進行多層回歸分析，發現有針對性的社會保護項目在中國這個人口最多的發展中國家的確有效地降低了貧困。
本書的第五部分考察理念與製度的互動對社會政策的影響。將理念因素作為獨立的自變量，這是政治學中曆史製度主義的一個分支理念學派（ideational approach）的研究思路。趙俊婷、劉明興之文對20世紀80年代至今基層教師集體性維權活動的曆史演變特征和行動邏輯進行了分析。研究表明，單靠傳統的施政理念，即單純依靠增加財政投入，並不能夠保證教師隊伍的穩定。集權化的教師工資體製改革削弱了基層學校的自主權，強化了維權教師的集體行動能力。為了降低教師隊伍的維穩風險，決策部門有必要考慮對教師績效工資體製進行以分權化為導向的改革，而不是繼續強化傳統的集權化、行政化政策思路。
韓克慶之文考察了理念與製度之間的互動如何影響了中國延遲退休年齡政策的決策過程。延遲退休年齡是養老保險政策中不可避免的一環，在世界各國都曾引發各界的爭議。中國也不例外。由於一些知識精英和政府官員借助媒體的推波助瀾，使得這一問題不斷發酵，並最終引發了激烈爭論。延遲退休年齡政策之爭的背後，隱藏著中國社會政策獨特的決策模式，也將民粹主義與精英主義這一對古老而常新的概念重新推到人們眼前。事實上，延遲退休年齡政策的爭論和出台，體現出中國社會政策製定的一般規律，即共識決策模型。其特征有三：第一，（網絡）民粹主義的福利權的表達有較為充分的空間；第二，民眾意見能夠部分地影響決策；第三，權力精英最終決定政策的出台。
本論文集所收錄的作品，相當一部分已在學術期刊上發表，收入本書時基本上保留原樣，僅有小幅潤色和編輯改動（包括標題改動）。這些論文的轉載得到了各學刊編輯部的授權，特此表示感謝。這些論文（依照各章的排列次序）首發學刊的信息如下：
1. 顧昕：《中國福利國家的重建：增進市場、激活社會、創新政府》，載《中國公共政策評論》，2017年第11卷，第117頁。
2. 嶽經綸：《中國社會政策的擴展與‘社會中國’的前景》，載《社會政策研究》，2016年第1期，第5162頁。
3. 林閩鋼、梁譽：《社會服務國家:何以可能與何以可為》，載《公共行政評論》，2016年第5期，第111125頁。
4. 彭宅文：《中國社會建設的困境：生產主義與保護主義之間》，載《東嶽論叢》，2013年第7期，第2026頁。
5. 楊釙、劉運波：《省級統籌與高等職業教育的均衡發展”》，載《北京大學教育評論》，2016年第3期，第5162頁。
6. 顧昕、孟天廣：《中國社會政策支出的配置機製和流向結構》，載《廣東社會科學》，2016年第2期，第174184頁。
7. 郭科、顧昕：《公立醫院管理中的激勵機製：多任務委托代理理論的視角》，載《經濟學動態》，2015年第10期，第4958頁。
8. 申曙光、張勃：《分級診療、基層首診與基層醫療衛生機構建設》，載《學海》，2016年第2期，第4857頁。
9. 李中、周勤：《全球化、絕對貧困與包容性增長——來自發展中國家的新證據》，載《亞太經濟》，2014年第1期，第39頁。
10. 韓克慶：《延遲退休年齡之爭：民粹主義與精英主義》，載《社會學研究》，2014年第5期，第120139頁。
第一部分
中國福利國家建設：
國際經驗與本土理念
｜社會政策與福利國家建設｜
｜中國福利國家的重建：增進市場、激活社會、創新政府｜
中國福利國家的重建：
增進市場、激活社會、創新政府
顧昕顧昕，南方科技大學社會科學中心高級訪問學者（2016年）、浙江大學公共管理學院教授、浙江大學民生保障與公共治理研究中心高級研究員、北京大學國家治理研究院高級研究員。
[摘要]在當今中國社會經濟發展模式大轉型的時代，福利國家在很多人的心目中依然是一個忌諱。這一方麵是出於對福利國家的誤解，另一方麵是忌憚於行政機製的主宰對社會經濟生活所產生的負激勵。但是，行政化並非福利國家的本質特征，市場機製和社群機製也可以在福利國家的建設中發揮積極作用。福利國家建設並不一定與市場化建設相悖，也不一定會有損於市場運行的效率，這一點同樣適用於社會建設。正如市場機製本身有多樣性一樣，福利國家的製度結構也有多樣性。實施“積極的社會政策”，建設一個發展型福利國家，使之成為市場經濟與公民社會的社會性基礎設施，是中國發展模式轉型的社會基礎。
[關鍵詞]發展型福利國家；積極社會政策；能促型國家；社會發展主義；治理創新
中國發展模式亟待轉型，這一點已經成為政學精英的共識。然而，在有關中國發展模式轉型的知識精英論說中，福利國家基本上是缺位的。令人感到啼笑皆非的是，不管其意識形態取向根源於何處，哪怕是新舊凱恩斯主義、新舊國家主義抑或新舊馬克思主義，很多中國知識精英在談到“福利國家”之時，卻都會突然變臉，一下子變成了奧地利學派思想家米塞斯（Ludwig H.E. von Mises）和哈耶克（Friedrich A. von Hayek）的同道，要麼徹底如米塞斯那樣徹底否定福利國家，Ludwig von Mises, Socialism: An Economic and Sociological Analysis. 2nd edition. New Haven: Yale University Press, 2010.要麼如哈耶克那樣基本上反對福利國家、隻是僅僅在最低保障的意義上勉強承認福利國家的正麵意義。Andrew Farrant and Edward McPhail, “Supporters Are Wrong: Hayek Did Not Favor a Welfare State”, Challenge, Vol. 55, No. 5 (2012), p.94105.諸如“福利國家危機論”“福利陷阱論”黃益平：《告別‘中國奇跡’》，北京：社會科學文獻出版社，2012年版，第2829頁。“福利國家養懶漢”鄭功成：《中國社會福利的現狀和發展取向》，載《中國人民大學學報》，2013年第2期，第210頁。等，大行其道。更有甚者，明明中國在福利國家建設方麵始終存在“低福利”和“負福利”並存的現象，距離所擔憂的“福利國家陷阱”有十萬八千裏之遙，但有很多人，包括著名的“左派”人士，都時常痛斥福利國家的危害性。秦暉：《福利的“高低”“正負”與中國的轉型》，載《二十一世紀》，2013年第10期，第424頁。
眾所周知，中國政府始終奉行經濟發展主義的意識形態，即強調“發展是硬道理”，將施政重心放在促進經濟增長之上，甚至將政權合法性建基於政府的經濟績效。龍太江、王邦佐：《經濟增長與合法性的“政績困局”——兼論中國政治的合法性基礎》，載《複旦學報（社會科學版）》，2005年第3期，第169175頁；楊宏星、趙鼎新：《績效合法性與中國經濟奇跡》，載《學海》，2013年第3期，第1632頁。盡管在社會建設上並非無所作為，而且進入21世紀之後，中國政府在平衡經濟發展和社會發展上付出了巨大努力，Edward Gu and David Kelly, “Balancing Economic and Social Development: Chinas New Policy Initiatives for Combating Social Injustice,” in Samir Radwan and Manuel Riesco (eds.), The Changing Role of the State. Cairo: The Economic Research Forum, 2007, p.201224.尤其是各項社會保障製度的建設，正是不折不扣的福利國家建設之舉。可是，在施政理念上，中國發展主義始終缺少社會發展主義的要素，而福利國家建設從未在社會經濟發展戰略的議程中占據核心位置，甚至連“福利國家”這個詞也在公共政策的論說中或明或暗地成為一個忌諱詞。