隨著政策科學和法學的發展，學術界對政策的研究日益深入，但對政策並未形成共識，尤其是在不同學術領域有著不同的側重與指向。對於政策概念的勾勒可以從其核心要素入手。
首先，政策的製定主體應為權力機關。國外對於政策的製定主體一般定位為政府或者經政府授權的權威性機構。如托馬斯·R.戴伊認為，“政策是關於政府選擇做哪些事情而不做哪些事情。政府要處理許多事務：調節內部衝突；組織內部社會與其他社會鬥爭：向社會成員分配多種多樣的象征性獎勵和物質性服務；主要以稅收的形式，從社會汲取獎金。因此可以說，政策調節社會行為、組織官僚機構、分配利益、征稅，或者同時完成這些任務。”我國政策學界對於政策和公共政策這兩個概念的使用，並未加以過多的區分，“公共政策”多可指代政策。如國內學者政策界學者陳慶雲認為：“政策是政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所製定的行為規則。”但基於我國的國情，執政黨政策在社會生活中起到了重要的調控作用，因此將政策的製定主體進行適當的擴大演化，將政策的主體是定位為權力機關。“政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和製定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。”而權力機關必然包括執政黨，因此國內有學者認為，政策是“黨和政府用以規範、引導本國或本地有關機構團體和個人行動的準則或指南，其表達形式有法律規章、行政命令、政府首腦的書麵或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等等”。與之類似的表達為“政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務於一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一係列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。”
其次，政策的行動目的是對於某類或某種具體情形進行調節與控製。政策是由各種一係列的行動構成的。如拉斯韋爾將政策定義為一項包含目標、價值和策略的大型方案（或計劃）。而且政策的製定與執行具有明確的目的、目標和方向。如詹姆斯·E.安德森認為，政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或事務采取的，這一過程是有著明確活動方向的過程，是政府官員的活動過程，是政府實際做的事情而不是政府打算做或者將要做的事情，這些事情形式上可是積極的也可以是消極的，並且建立在法律的基礎之上，具有相當的權威性。卡爾·弗裏德裏希也認為，政策是“某一特定的環境下，個人、團體或政府有計劃的活動過程，提出政策的用意就是利用時機、克服障礙，以實現某個既定的目標，或達到某一既定的目的。”
再次，政策的實質是權力機關自上而下的調控意誌的貫徹，具有典型的政治性。政策是權力機關對社會利益按照一定價值觀進行分配的調整工具，也是對社會利益進行再調整的重要手段。因此，政策是“對全社會的價值進行權威性的分配”。我國學者也有類似的觀點，認為“政策是公權力主體製定和執行的用以確定和調整廣泛社會關係的行為規範”。我國有學者進一步將政策與統治階級的意誌聯係，認為“政策是一種政治措施，是統治階級或被統治階級通過其代表對那些直接間接關係著自己切身利益和生存、發展問題所采取的某種措施或決策，……是對人們的各種利益進行分配和調節的重要手段或杠杆”。
此外，政策除了典型的政治性外，也具有一定與維護秩序、實現“善”等公共利益的功能。如龐德認為：“文明社會要求安寧與秩序。隻有當每個人與全體都能安全地在社會中工作，這種文明社會才能繼續下去。因而，普通法將對一般安全的需要及存在於一般安全中的利益視為一項公共安全的政策。政治製度安全中的社會利益，表現為保護王室利益和國家利益的政策；家庭製度安全中的社會利益，表現為反對那些有意識地妨礙家庭關係的事情的政策；一般道德原則中的社會利益，表現為反對不道德傾向，反對某種敵視善良道德的特殊行為的政策；經濟發展中的社會利益，表現為支持動產的自由貿易或反對新的財產限製的政策。”德沃金將政策定義為：“它們規定一個必須實現的目標，一般是關於社會的某些經濟、政治或者社會問題的改善。”
2．政策學界與法學界對政策理解的差異
由於研究基點和研究目的的不同，政策學界與法學界對政策的界定存在嚴重分歧。政策學界將政策的內涵與外延予以無限擴張，將法律、行政法規均視為政策的一種形式。如陳振明在其主編的《公共政策分析》一書中，將政策定位為“是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務於一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一係列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱”。他在政策的定義中對法律的描述是隱晦的，使用了法令、條例等概念，又再該書中明確將法律作為政策文件，使得其法律與政策的關係表述模糊不確定。“法律構成了一類非常重要的公共政策文件”，法學研究對於政策製定雖有貢獻，但“法學研究的方法論和法律實施的方法論不能說是科學的，所以它對政策科學的貢獻就很有限了”，“政策科學與法學的研究內容和角度有區別，似乎可以說，政策科學研究的內容更廣泛，涉及許多法律以外的規範或工作準則”。政策學界這樣的觀點並不少見。如有觀點認為：“從最廣泛的意義上說，凡由國家公權力主體製定，同時對一定的社會行為主體產生一定的影響的法律、法規、戰略、規劃、計劃、條例、規章、政令、聲明、指示、管理辦法、實施細則等等，都可以被視為主體的某種公共政策。”在政策學界最廣義的政策觀點裏，法律、法規均是政策的表現形式。“在廣泛的意義上，法律屬於政策的一種。而且以法律形式出現的政策，其規約性更強，當然這裏的法律不包括由行政機關製定的法規和規章。……總的說來，立法機關作為社會公共權威的載體，它所製定的法律是公共政策的重要組成部分，而且還具備了其他政策所沒有的普遍化和穩定性的特征。”
而國內法學界對於政策的認定也不盡相同。部分觀點將政策替代為執政黨的政策予以論述。“政策作為政黨這一政治性的社會組織對國家政治生活與社會公共事務的一種意見、建議，……不僅在實際上對公民有著約束力，而且這種約束力在許多方麵比正式的國家法律的約束力還要普遍、深入和有效。”因此，要真正了解我國法律的內涵和運作，就必須首先了解黨的政策。“這首先因為中國重要的法律文件的製定和法律重要條文的修改都是依據中國共產黨的建議、依據黨的政策由立法機關按照立法程序所製定的。因此，政策是中國法律的精神和實質，而中國法律則是政策的清晰化、條文化和規範化。”從這一表述來看，政策主要指向的是黨的政策，因而成為我國法律精神內涵所在。
事實上，政策應區分為國家政策和黨的政策，西方學者主要討論的政策是國家政策，例如產業政策、移民政策等，而非政黨的政策。這與西方國家政體、國體的特點密切相關。在我國，因為國情的原因，執政黨往往與國家機關聯合發布政策、政令，因此執政黨的政策和國家的政策無論在形式上還是在內容上都是難分的，這也成為國內法學界在討論政策問題時主要關注黨的政策的原因。
此外，部分國內法學者對於政策與法律的關係直接借鑒了政策學科的研究成果，將法律、法規均作為政策的載體進行論述。政策具有多重的表現形式，從外延上來說，政策範圍很廣，政策的載體主要有兩種，一是指公權力製定的一切戰略、規劃、計劃、條例、規章、政令、聲明、指示、管理辦法、實施細則，也包括法律、法規在內；一是體現為政府機關或執政黨的一般性文件，如“通知”“決定”“宣言”“聲明”等，即通過行政係統或黨務係統直接下發的所謂“黑頭”“紅頭”文件。這一區分方法將法律、法規均作為政策的載體，直接導致所有的行為規範均是政策範疇的結論。
3．對政策概念的初步探討
政策學界與法學界對於政策概念定義的混亂，導致了政策與法律關係、政策的影響力等問題上理解的混亂。“法學學人和法學著作中所討論的政策，其意義與政治學或一般意義上的政策存在某些差異，它一般用以指稱某種與法律有關的或者在一定的程度上起到某種類似於法律規則的作用的某種原則或規則。”甚至有學者認為：“關於政策的精確的定義在理論上並沒有多少重要的意義，在實踐上更沒有多少實際的意義，……政策研究的最重要的問題並不在於對政策做出學理性的、全麵的、精確的概括，而在於能夠把握住現代政策的精神實質，把握住它的學科體係，把握住它的主要研究方法，進而為政策的實踐提供行動指南，提供可靠的分析方法，提供可供選擇的優化方案。”
基於深入研究的需要，筆者認為需要對政策的內涵進行一定的概括和勾勒，以便於在研究其與司法關係時對其進行識別。
政策應包括四個核心因素：一是政策的製定主體是權力機關，包括政府、政黨和類似國家權力機構的相關組織，這是政策的予以實施貫徹的效力保障和實踐基礎。二是政策的目的是針對某一類或某一種情形進行調整與分配。利益分配是政策運行的核心。三是政策的實質是權力機構的意誌表現，是權力機關的一種價值判斷與選擇。政策的製定和實施，具有鮮明的目的性或目標性，具有強烈的政治色彩。四是政策涉及社會秩序的維護，具有一定的公共性色彩。
政策與法律是兩類不同的社會調控手段，法律並不是政策的表現形式或組成部分。筆者認為，政策學界對政策的理解有基於學科偏好的擴大化傾向。政策雖對社會生活具有很重要的調節作用，但與法律規範仍存在明顯的區別：一是製定主體不同。政策主要是政府、執政黨和其他權威性機關製定的，法律則是由立法機關所製定，以國家名義頒布。二是製定依據不同。政策是依據執政黨和政府在一定時期所確定的任務和目標製定的；而法律規範的製定過程雖然也會受到社會政治、經濟和文化背景的影響，但仍是基於一定的法學理論和規範，依據社會正義的標準製定。三是內部結構不同。政策的內容主要涉及政府和執政黨的目標落實，內部邏輯驗證並不嚴謹，也不大具有邏輯上的承繼關係。而法律規範的內容主要著眼於權利義務關係的配置，其內在的邏輯脈絡安排嚴謹，是一個基於經驗理性的演繹係統。四是穩定性與修改程序不同。政策圍繞政府和執政黨的某一任務而定，任務和形勢一變，相應的政策隨之改變，無法企求政策的穩定性。其修改也是權力機關自行進行，並無太多的修改程序的約束。而法律規範相對而言具有一定的穩定性，需要修改時也有嚴格的修改程序予以約束。
從政策的表現形式上來看，可以以文件、通知、通告、通報、批複、宣言、綱領、決議、決定、聲明、口號、講話等表現出來。但法律和行政法規應屬政策法律化後的產物，雖然可能體現了政策的精神，從表現形式上來看，已是法律規範的範疇，不應屬於政策的載體。
基於以上分析，筆者將政策基本勾勒為：政策是有別於法律規範的、由權力主體（包括政府、政黨和其他社會組織），針對解決某些社會問題而製定和執行的，為確定和調整某些社會利益、達到一定目標或目的而采取的社會規範，主要通過文件、通知、通告等形式表現。
（二）“司法裁判”的界定
司法一詞在中國古代就存在，如在唐代，縣一級的負責聽獄斷訟的主管人員被稱為“司法”，而州一級的主管人員為“司法參軍”。此為現代意義上的司法概念不同。對於司法本身的內涵，學術界並未達成一致，具有最廣義、廣義、狹義三種劃分方法，具體包括：
1．最廣義司法：國家有關機關（包括準司法機關）實施法律行為
最廣義的司法，是以行為內核為標準的界定，即司法是適用法律來解決社會衝突和糾紛的行為。在此標準下，司法的主體是一係列的國家機關，包括法院，但不局限於法院。“司法是指國家司法機關根據法定職權和法定程序，具體應用法律處理案件的專門活動。”因此，最廣義的司法的主體外延包括凡是具有解決糾紛、裁斷糾紛的組織，即官方和非官方的組織均是司法的主體。“司法是多樣化的，不為法官和法院所獨有，也不單是國家的職能。實際上，一些非法的國家機關，甚至於非國家的社會組織也具有一定的司法性質和作用。”而從此視角觀察司法，導致司法概念的泛化。凱爾森認為，司法與行政所謂的分立，是局限在一個有限的範圍之內的，司法最為本質的職能是執行一般性的法律規範，在此意義上而言，司法的職能和行政所定位的執行職能是相同的。持同樣觀點的還有詹寧斯，他認為，從功能主義的視角而言，行政與司法是在本質上沒有區別的。
2．廣義的司法：法院和檢察院的法律適用行為
在國外的司法體製中，有觀點將檢察和法院的職能進行類比考量後認為，檢察權作為對事實進行綜合考量後決定是否提起公訴，在本質上與法院權力類似，因此構成司法權的組成部分。如日本的檢察總長伊藤榮樹就認為，檢察權的行使不受非法幹涉，“如果檢察權受到國家立法權或是檢察權以外的行政權力的不當幹涉，司法權的獨立即為有名無實”。如在德國和日本，檢察官就因為有和司法裁量權相類似的對事實進行審查判斷的權力而被定位為“站立的法官”，“檢察官是法律的守護者，因對事實的審查和對法律的判斷，檢察官和法官均以同一目標行事，因此這是將二者相提並論最強有力的論據”。同樣在意大利，檢察官是與法院一並被劃分為司法機構，構成自主、獨立的權力機構。因此，從權力的行使方式和性質而言，廣義的司法是指法院和檢察院獨立適用法律的行為。
3．狹義的司法：專指法院行使審判權的行為
從國家權力的分類來看，司法權、立法權和行政權是相互分立的權力。立法權的職權在於國家權力機構製定普遍性適用的法律規範，行政權的職權在於以政府為主導的國家行政機關進行社會有效管理，而司法權的行使主要在於解決糾紛矛盾，定紛止爭。在此類理論下，狹義的司法定位與法院的行使審判權，定紛止爭的行為，符合權力的分立理論和現今世界各國較為常見的做法。“當前世界各國通用‘司法’概念與‘審判’實為同義語”，即從司法的本質在於裁斷、定紛止爭而言，法院是司法的專屬主體，有別於行政權。“裁”就是解決糾紛，“斷”就是進行黑白是非評判。美國的《布萊克維爾政治學百科全書》也將司法權解釋為“法官所應行使的權力和履行的職責，即審理和解決有爭議問題的官方權力”。相對而言，檢察權是檢察機關代表國家起訴犯罪行為，要求獲得相應懲罰的行為，最終的裁斷權仍是由法院行使，因此，嚴格而言，檢察機關並非裁斷的主體，不是司法的主體範圍。
三種關於司法的定性均有其立論的基礎和現實考慮。從最廣義的司法的定性上來看，司法是等同於“法的執行”，即國家行政機關、司法機關和相關機關公職人員，根據法律賦予的職權和法定的程序，貫徹實施法律的行動和任何具有執行法律的活動，其範圍既包括司法機關的活動，也包括行政機關的執法。因此最廣義的司法，將國家機關部門和準國家機關部門都定位為司法，過於泛化，也容易導致司法和行政的混同，使司法喪失其本身相對的獨立運行規律和價值取向。廣義的司法定位概括為法院和檢察院，較為符合我國的現實國情。我國《憲法》雖未將法院和檢察院明確規定同為司法機關，但《憲法》將法院和檢察院的相關職權均在同一章“人民法院與人民檢察院”（第三章第七節）予以明確，體現了立法者對兩者同一或同等對待的態度。並且在《憲法》第126條明確：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的幹涉”，《憲法》第131條亦明確“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的幹涉”。從法律規定來看，已將審判權和檢察權同一體例予以安排，從立法者的意圖來看，已經將檢察院和法院視為司法機關。
然而，鑒於本書主要是以法院裁判的案件和司法相關活動作為研究的樣本，重點在於研究政策對法院裁判的影響，因此，本書中研究的司法是采用的狹義的司法的解釋，即專指人民法院的裁判行為。這也和當前世界通行的觀念和做法一致。事實上，法院在運用司法權的過程中能夠適用政策分析、如何適用政策影響重大，法律分析的方法與政策分析的方法相結合，法律的判斷與道德的判斷相結合，法律的行為與政治的參與相結合，是有利於在實質層麵實現社會正義，“使經濟法律最終並入廣泛的現代管理領域，成為國家幹預經濟的一種重要法律手段”。
三、選題的意義
（一）理論意義
首先，本書更側重於以實證的方式，深化法學領域對政策與司法裁判關係的研究。
在現代司法理論與實踐中，司法活動的功能開始由糾紛解決到“規則之治”，即通過恰當的適用法律引導社會規則和社會秩序的形成。而在這一引導過程中，對相關政策的考量和適用成為現代司法無從回避的問題。“法院不僅僅適用法律，而且有必要行使較大程度的裁量權限，以謀求案件的解決獲得明顯的政策性效果這一點，已經獲得了廣泛的認同。”近年來國內理論界與實務界雖就國家政策對司法裁判所產生的影響進行過一些研究，但其中大量的論述或者停留於感性判斷，要麼僅著眼於特定的領域和事件，而更為重要的是，這些研究尚缺乏足夠的實證資料的支撐。
在當代中國，法院已經越來越廣泛的介入社會生活，也承載著越來越多的糾紛化解、社會關係調處的責任。從實踐層麵來看，政府和執政黨的政策正真真切切的對社會方方麵麵主體的利益產生重要影響，對司法機關的裁判也不可避免的發揮重要的作用，雖然這種影響無法作為裁判的依據在判決書中直接予以引用和適用。因此，通過對這一選題的研究，可以更側重於從實證的角度，勾勒現實中經濟政策對司法裁判發生影響的現狀，分析政策對司法裁判影響的內外途徑，並從實證層麵例證和支撐政策和司法裁判關係的研究。
從更為廣闊的視野來看，司法機關亦是社會治理體係中重要的但非唯一的組成部分。以民商事審判的角度切入政策對司法裁判影響力的研究，有利於從一個視角展現社會和經濟狀況、社會治理體係與政策之間的複雜互動關係，有利於在整體社會發展背景下探討中國司法在社會治理體係中應有的功能和地位發揮問題。
其次，本書更側重於為經濟法的政策性特征提供分析、總結的實證樣本。
作為現代社會的特有法律現象，經濟法作為部門法的產生與發展，給傳統的法律體係與法學理論提出了一些新的命題，經濟法的政策性特征便是其中之一。“經濟法根源於國家對經濟的自覺調控和參與，……它的任務是實現一定經濟體製和經濟政策的要求，從而獲得了比其他任何法律部門更為顯著的政策性特征。”因此，追問、研究經濟政策與經濟法的內在聯係，分析、總結經濟法的政策性特征，應當成為經濟法學界的重要課題。盡管學界已經充分認識到：“政策性的另一重要方麵，是經濟法的執法或司法力度受經濟政策的影響很大。”但是在法學界特別是經濟法學界，對於經濟法與政策之間關係的研究，更多是停留在一般的理論闡述層麵，而未能通過實證研究的方法，深入地揭示此種關係的實際狀態，從而使經濟法的政策性特征未能得到充分的挖掘、整理與論證。在筆者看來，無論經濟法具有何種現代性而區別於傳統法律部門，作為法律規範最終必然落腳於對社會關係、經濟活動的規範與影響，而司法活動對於經濟法理念、經濟法規範的適用自然是經濟法價值、地位、作用的應有之義。如果基於司法活動與政策關係的考察，得到政策如何影響司法活動的結論，則不僅能夠實證地發現政策與法律的關係，還有助於全麵認識經濟法與政策的關係，有助於深刻認識經濟法的政策性特征，並對經濟法的可訴性等理論問題提供有力的支撐。
再次，本書更側重於從法學視角豐富政策學相關研究領域。在傳統的政治學、管理學領域中，政策研究重點關注的是縱向、垂直維度的政策適用，強調政策適用的權威性與統治性。其研究也主要集中在政策的形成機製、運作機製與效果評估及其對依法行政的影響。現代政策學領域發展演進了橫向、水平維度的政策適用，即強調政策作為“行動的建構過程”，關注不同組織的政策參與者之間的關係。“政策既是橫跨了組織的界限而發生的，也在這些界限之內發生，存在於不同組織者之間形成的默契和承諾的結構。”
雖然政策學領域有了橫向研究的發展，形成了縱橫交錯的研究體係，但並未關注對司法機關這一“政府之外的參與者”的研究，更未對司法裁判中經濟政策的影響途徑、方式、效果評估與相關提升機製予以研究。因此，對這一選題的研究，有利於從司法角度拓展政策學研究領域。
（二）現實意義
實務中，政策對司法的影響主要在兩個方麵：一方麵，相關政策直接決定訴訟案件雙方當事人的權利、義務，如勞動保障政策對勞動糾紛案件當事人權利的影響、農村土地承包政策對當事人的土地使用權利的影響。另一方麵，政策通過種種途徑和方式對司法行為的方式、方向及重心的進行影響，如服務大局、“三保”政策和加快經濟發展方式轉變的政策等對司法的尺度、司法手段和相關司法資源配置的影響。雖然有著如此重要的意義，法官在裁判中自覺或不自覺的受到政策的影響，但從結果論的角度而言，我國的司法判決鮮見政策的運用表述。這其中一個重要的原因就是政策對司法裁判的影響問題尚未在理論上和法律規定予以明確解決。
因此，通過這一選題的研究，能夠較為真實、全麵的掌握司法裁判與政策的關係，並以此為基礎對我國司法裁判中適用政策的情況進行適時的梳理與總結。通過政策對司法裁判影響的理性分析，為司法活動適用政策的合理性提供理論指導。通過政策進入司法的途徑和效果分析，為司法實踐中政策的影響進行科學的、客觀的分析，通過理論的審視，對司法適用活動進行一分為二的總結分析，為正確處理政策和司法的關係提供指導。通過本書的研究，探討司法裁判如何更好地處理政策問題，有助於提升司法裁判水平、提高法院能動司法的能力，最終促進司法改革獲得較好的社會效果。
四、文獻的梳理
對於政策對司法的影響問題，國內外政策科學和法學理論形成了不同的學科視野，各學科根據各自研究重點與研究路徑的不同，對於政策及其與司法的關係也形成了不同的觀點。
（一）政策科學界的研究綜述
國外對政策的研究曆史悠久，後成為相對獨立的研究領域，進而演進成政策科學的獨立學科。1951年，斯坦福大學出版社出版了拉納和拉斯韋爾主編的《政策科學：範圍和方法的最新發展》一書，成為現代政策科學誕生的標誌。拉斯韋爾被譽為“現代政策科學的創立者”，他在該書中，首次對政策的對象、性質和發展方向作出界定，奠定了政策科學的基礎。他認為，政策科學應關注社會中人的基本問題，采取一種全球的觀點，強調政策的曆史脈絡。拉斯韋爾後在其《政策科學的未來》一書中，將相對獨立的政策科學專門指向政策製定的過程，並以對過程研究作為政策研究的主體部分。“政策科學是對政策製定過程和政策製定過程中的知識的研究。”他並以此為基礎，在《政策科學展望》一書中，將政策過程的分析研究形成了“功能過程理論”，包括情報、建議、規定、行使、運用、評價和終止七個階段。拉斯韋爾的政策科學理論成為近現代西方政策研究的裏程碑，也深刻地影響了在此領域的“政策科學運動”。西方政策科學根據各自分析工具的不同，也逐漸演化出了不同的研究路徑：
1．政治學研究視角
政策的研究與政治學研究有著最為緊密的聯係，政策製定被視為是一個政治事務，與權力的建立和運作的製度與模式有關，因此結合政治學的研究也成為政策科學的一個極為重要的維度。
美國學者那格爾在《政治科學和公共政策》中正是以政治學的各個分支——政治哲學、公共行政、比較政府、國際關係等——對公共政策產生的影響和作用進行分析。而托馬斯·戴伊則在其《理解公共政策》一書中，對近代的公共政策分析與研究做了初步的總結，認為主要存在八種分析模式，具體包括：（1）製度主義模式：認為政策是製度性的輸出。在傳統意義上，政治學被界定為是對政府製度的研究。嚴格地說，一項政策隻有被政府機構采納、實施和執行後才能成為公共政策。政府機構賦予公共政策三個與眾不同的特征：政府賦予公共政策合法性、賦予政策普遍性、壟斷社會中的強製力量成為政策實施的背景力量。（2）過程模式：認為政策是一種政治行為，把政策過程看作是一係列的政治活動——確認問題、設定議程、形成政策、使政策合法化、執行政策以及評估政策。（3）理性主義模式：認為一項理性的政策是獲得“社會收益最大化”的政策；或者說，政府應該選擇那些使得社會收益最大程度地超過社會成本的政策，同時避免實施那些成本高於收益的政策。理性主義包括對實施一項公共政策帶來的所有社會政治、經濟價值損益的計算，而不僅僅是可以用金錢來衡量的那些。（4）漸進主義模式：認為政策是政府過去行為活動的延續，其中伴隨逐步的調整與修正。漸進主義對於減少衝突、維護穩定、維護政治體係自身是重要的。（5）集團理論模式：認為任一特定時間的公共政策，都是經過集團之間競爭達成的一種利益平衡的結果。這種平衡是由利益集團的相對影響力決定的。任何利益集團所具有的相對影響力的變化，都有可能導致公共政策的變化；政策會朝著產生影響力的集團期待的方向發展，而背離失去影響力的集團的願望。（6）精英理論模式：認為精英集團通常能夠在政策問題上塑造大眾輿論，而不是大眾來塑造精英對政策的看法和觀點。公共政策實際上就成為精英集團的偏好。政府官員和行政管理人員僅僅是執行由政治精英決定的政策，政策是從精英流向大眾的，它們從不會來源於大眾的需求。（7）公共選擇理論：認為政策是追求自我利益的個人進行的集體決策，用經濟學的方法研究非市場決策，尤其是把經濟分析應用於公共政策製定。傳統上，經濟學研究市場行為並假定個人追求其私有利益；而政治學則是研究公共領域的行為，並假定個人是為了實現公共利益。（8）博弈論模式：認為政策是競爭情形下的理性選擇。博弈論是對特定情形下理性選擇的研究，即兩個或兩個以上的理性參與者進行選擇，而且選擇的結果取決於每個人所作出的決策。博弈論應用於政策製定中，人們不可能作出相對獨立的“最佳”選擇——這種“最佳”結果依賴於其他人所作出的選擇。
2．經濟學研究視角
經濟學中，公共選擇理論、福利經濟學和微觀經濟學對政策的研究最為深入，也產生了一定的深遠的影響。公共選擇理論是經濟學介入公共政策研究的典型代表，其以研究現實經濟問題為基礎，運用經濟學的分析方法，用交易的觀點來分析政治過程。“公共選擇是政治上的觀點，它把經濟學家的工具和方法大量應用於集體或非市場決策而產生。”其將經濟學運用到政治科學，基本假定是經濟學的“經濟人”假設，即人是自利的、理性的效用最大化者。具體在政策研究方麵，將交易成本廣泛的運用於政治關係中，將政策決策過程的許多特征和結果視為各種交易成本以及參與者應對這些成本的策略的產物。並通過非市場決策理論、政府失靈論、投票規則的損益分析理論，擴展了對政策的研究。一定意義而言，公共選擇理論對政策的研究，走到了政治學和經濟學的交界處。“政治學研究集體選擇和政治製度。我們（公共選擇理論）想知道政策如何製定，政策製定過程中決策者的激勵和約束是什麼，以及政策衝突如何解決。經濟學則隻關心決策的結果。我們還想了解政策的經濟後果反過來如何影響了個人的政策偏好，這些政策偏好如何又被整合進政策。”
福利經濟學對政策的研究，主要關注政策的製定必須從社會整體利益出發，以實現社會整體福利的優化為根本目標。“福利經濟學從抽象的角度來說，主要討論的是社會選擇標準的界定、收入的再分配及資源的優化配置。從現實的角度來說，福利經濟學利用這種標準來評價以不同製度（主要是政府和市場）為基礎的經濟，以便確認最理想經濟的學科。”具體通過對資源配置和帕累托效率、公平理論、社會福利函數、社會最優選擇等角度展開研究。
微觀經濟學則為政策問題的研究提供了強有力的經濟學分析工具和框架。從經濟數據指標的角度分析公共政策行為的真實成本和收益，用一係列的經濟數據圖表和公式，將公共政策的很多價值選擇問題轉化為成本問題，將規範性問題轉化為實證性問題，更多的用數字說話。
3．倫理學研究視角
在20世紀80年代以後，政策科學領域加強了對政策價值觀及其政策與倫理關係問題的研究。一定意義上而言，政策分析不僅僅是描述性的，也是規範性的。所謂描述性，是指對事物及其客觀存在的因果關係進行的分析，而規範性，則涉及的是以某種價值判斷為前提的評價和選擇活動。早在1951年，拉斯韋爾在其《政策方向》中就明確提出：政策科學研究的方法不僅僅是強調基本問題和複雜模型，而且在很大的程度上是需要澄清政策中的價值目標。特別是在20世紀80年代以來，隨著人們對政府和社會機構的信任感下降，政策中的倫理問題成為政策研究中被持續關注的問題。在此途徑中，主要關注對政策價值觀的研究，即形成政策的價值取向模式。“政策價值觀是政策製定者以及其他涉及決策過程的人共有的偏好、個人願望和目標；價值觀可能包括一個人的政治信條、個人偏好、組織目標以及政策取向。”倫理學視角通過對政策價值觀構成的分析，研究政策理論、政策理想、意識形態、政策認知、政策感情和政策態度等因素，其目的旨在“製定引導倫理行為的普遍性規則和為製定政策提供合理的理由”。
4．社會學研究視角
社會學研究社會現象、社會生活和各種具體的社會問題，其主要任務在於明晰各種社會形態的產生與構成，分析人類行為的變化。因為社會學主要關注以社會為主體的現象研究，因此在廣義上肯定包括對社會現象之一——政策的研究。“從最廣泛的意義上而言，社會學既是一門特殊的社會科學，又是一門政策科學。”社會學路徑主要關注社會政策的製定和執行過程，集中在對某些宏觀模式的形成提供解釋，回溯性的解釋為什麼會出現某一政策、出現了怎樣的政策效果等問題。社會學路徑對政策的研究大多都是描述性的，而非規範性的，關注點主要在政策過程上，為一些社會問題的政策出台提供了解釋的模式，如對人口增長、生育控製、犯罪和社會變遷等問題的研究，都形成了較為突出的成果。
國內政策學界對於政策的研究主要集中在政策分析層麵。陳振明教授在《政策科學——公共政策分析導論》一書中，將政策分析構建成政策係統、政策過程和政策分析方法三個部分。在政策係統部分，他將司法機關作為政策活動者，並以美國司法機關為例論述司法機關參與政策製定並在政策的執行過程中發揮重要的作用。在政策係統中，司法也為視為執行政策的基本手段之一。陳慶雲教授在《公共政策分析》一書中，將政策分析從政策的關係分析、係統分析、構建分析、方案製定分析、執行分析等十個方麵，也將司法作為政策自上而下的執行主要手段之一，而且這種執行手段相對於行政手段而言，除同樣具有權威性、強製性的特點外，另外還具有穩定性、規範性與程序性的特點。
（二）法學界的研究綜述
法學界不同的法學流派對政策與司法的關係的研究，因各自學派的理論基礎和研究重心的不同，也形成了不同的研究成果。
1．分析法學派
分析法學派強調實在法是法學研究的基礎，法律的約束力來源於政治的強製，司法過程應嚴格遵守法律，反對各種社會因素以及個人因素對司法的影響。這也在一定意義上，限製了政策在司法過程中發生作用的空間。奧斯丁就認為，法是主權者的命令，即政治優勢者對政治劣勢者人為製定的普遍性行為規則。司法與法律的不同之處就在於，司法是用來執行立法者的所規定的法律的，屬於具體命令。“一項法和一個具體命令不同之處在於，前者是對一類行為所作出普遍禁止性規定，而後者則是對具體確定下來的行為，作出禁止性處理的。”這也就意味著就具體事項所做出處理的政策，是不屬於司法遵循的規範的範圍。同屬於分析法學派的凱爾森也認為，法律有其相對恒定的價值與規範，不受某一時段的政治觀念和道德價值的影響，司法應予以遵守。“法律規範的效力不能以它的內容和某種道德或政治價值不相容為根據而被懷疑的。規範之所以是有效力的法律規範，就是由於，並且也隻是由於，它已根據特定的規則而被創造出來。”而後的新分析法學派逐步開始正視政策對司法的作用。哈特就認為，司法適應法律和規則的過程本身就具有不確定性。“所有的規則都有一個不確定的邊緣，法官必須在這種兩可的邊緣之間做出選擇。”在此情形下，根據其對第一性規則和第二性規則的論述，通過司法實施的相關規範必須獲得官方認可。“對一個法律的存在來說，有兩個最低限度的條件是必需的和充分的。一方麵，根據這個製度的最終效力標準是有效的那些行為規則必須普遍地被遵守；另一方麵，該製度規定法律效力標準的承認規則及其改變規則和審判規則，必須被其官方有效地接受為公務行為的普遍的公共標準。”而這也就為體現官方意識形態的公共政策以第二性規則來源的方式進入司法活動，提供了理論基礎。
2．自然法學派
在自然法學派中，德沃金對政策和法律以及司法的關係進行了深刻的闡述。德沃金認為政策和原則發揮作用的場域主要是在疑難案件的處理過程中。“如果手邊的案件是一個疑難案件，而且又沒有明確的規則指示應如何判決，那麼，似乎可以說一個適當的判決既可以來自政策也可以來自原則。”他進一步將政策和原則進行了區分，認為，“政策是指這樣的準則，即它們規定一個必須實現的目標，一般是關於社會的某些經濟、政治或者社會問題的改善原則”。而原則是“應該得到遵守，並不是因為它將促進或者保證被認為合乎需要的經濟、政治或者社會形勢，而是因為它是公平、正義的要求，或者是其他道德層麵的要求”。他進而舉例說：“必須減少車禍的準則是一項政策，而任何人不得從自己的錯誤行為中獲利則是一個原則。”他進而指出，政策和原則實現的價值目的不同，“原則的論據意在確立個人權利；政策的論據意在確立集體目標。原則是描述權利的陳述；政策是描述目標的陳述”。而司法雖然需要適用政策，但產生的後果有可能是對法律一致性的破壞。“當政策發生作用時，這種要求（判決保持一致性）就相對地顯得蒼白無力。”
3．社會法學派
社會法學派都傾向性的認為，政策是影響司法裁判的重要因素。卡多佐認為，司法裁判會受到價值觀念、社會正義、曆史習慣等多重因素的影響，其中社會福利是影響司法活動的重要因素。“社會福利是一個很寬泛的術語。我用它來涵蓋許多性質上或多或少有所聯係的概念。它可以指人們通常所說的公共政策，集體組織的善。也可以指由於堅守正確行為的標準而帶來的社會收益。”而包括政策在內的社會福利，是填補法律空白的重要方法，“（填補法律空白時）社會學方法將其著重點放在了社會福利上”。在社會法學派內部也有觀點認為，司法在受到政策的影響後，容易引發壓製，成為“壓製型法”的特征：“政府計劃則缺乏手段去規定、甚或注意個人和群體那些受影響的利益的範圍。壓製更多地是由於公共政策以某種單一的目的為指向，而不是由於缺乏權能。由於公共政策呈現出單一的特性，複合的目標和利益就被拋棄了”。與之相對應的是回應型法，以探求規則和政策內含的價值為特征，“關心的是立法性事實而非裁判性事實，是可選擇的政策的實際模式和係統效果，而非特殊結果”。
4．經濟分析法學派
波斯納認可政策在法律過程中產生的作用。他在理解法律時，考慮了政策角度對法律的解釋，“我讚同對法律過程作一種功能性的、充滿政策性的、非法條主義的、自然主義的並且是懷疑主義的但又絕不是玩世不恭的理解，一言以蔽之，我讚同一種實用主義的法理學”。他進一步闡述了政策在反托拉斯法中解決疑難問題時起到的重要作用，並將政策判斷作為疑難案件處理四步分析方法的第三步。他總結為：“法律疑難案件的決定經常是一種政策分析的產物，而不是一種獨特的法律推理方法的產物。”而在最為疑難的案件中，政治因素對案件影響不可忽視。審判活動從廣義上而言，也是一種政策製定的活動，因為審判活動“決定運用一條規則以及如何運用一條規則，這些都是政策決定。”
近年來我國國內理論界與實務界就政策對司法活動所產生的影響進行過一些研究，國內學者對於法院與政策的關注程度正在日益提高。學者就兩者關係發表了相關論文，也有少量的關注司法與政策的博士、碩士優秀論文出現。對於司法與公共政策的相關研究問題，國內有三本涉及這一問題的論著值得重點關注。左為民等的《最高法院研究》（法律出版社2004年版），就域內外的最高法院予以對比研究，對我國最高法院的地位與功能、組織體係、案件處理機製等問題逐一進行了探討，可以視為對最高法院較為全麵的論述。侯猛的《中國最高人民法院研究——以司法的影響力切入》（法律出版社2007年版），以最高人民法院的司法影響力為切入點，結合其博士畢業論文《中國最高法院規製經濟的功能》（北京大學2004年博士學位論文）的分析思路與論證方式，“研究最高法院規製經濟的功能的變遷，並運用交易費用理論分析最高法院規製經濟的限度”。張友連的《最高人民法院公共政策創製功能研究》（法律出版社2010年），著重探討的是最高人民法院為何要創製公共政策以及符合創製公共政策，據張友連本人所稱，“研究的對象顯然不是最高法院的經濟方麵的功能，而是‘政治’方麵的功能”。雷新勇博士的畢業論文《公共政策的司法分析》（南京師範大學2007年博士學位論文）主要從法理層麵對政策與法律、司法的關係進行了探討。作者在對法學曆史流派和代表人物的觀點進行思想史的考察後，探討對政策與司法關係的不同理論闡釋，進而就政策與司法的關係在我國司法實踐中的狀況，簡要分析其形成原因，確證政策在我國司法中的實踐存在，以此在理論層麵試圖建構起公共政策的司法理論。
在經濟法學領域，相關學者也在一些論著中提及“政策性”。如史際春教授將經濟法的特征概括為經濟性或專業性、政策性、行政主導性和綜合性。張守文教授認為，經濟法具有經濟性和規製性兩個特征，而經濟性特征的體現之一為經濟法是經濟政策的法律化；此外，張守文教授還提出，“分配——政策——法製的路徑，是暗明相繼、關聯貫通、由裏及表的，實際上也是經濟法學的三條至為重要的經脈。這三條經脈，貫穿於經濟法和經濟法學的產生發展過程，同時，也是經濟法製度建設和法學研究不可或缺的重要內容。把握上述三條經脈的脈動，就能更好地把握經濟法製度和法學研究的問題與出路”。張守文教授所提出的，“由於經濟政策與經濟活動、經濟規律、經濟機製、經濟體製密切相關，並與經濟理論存在著互動關係，因而同樣會對經濟法的理論與製度產生不可低估的影響。發掘經濟政策與經濟法在上述‘關係網’中的地位和作用，對於深入研究經濟法問題是至為重要的”。
（三）簡要評價
1．政策學界從學科本位出發將司法作為政策的執行手段
從政策科學對於這一問題的已有研究成果來看，其政治學和經濟學的研究視角最為常見，也是研究的重點。事實上，以政治學作為研究視角的分析，大多是圍繞著八個分析模式進行的。這些模式有利於對多種多樣的政策製定、實施現狀進行簡化與排序，有利於我們了解政策的製定和實施的相關重要內容，也能強化我們對政策的理解與現實的緊密結合度。而此種研究視角的局限在於，一方麵，這八種分析模式並非互相競爭或是相互排斥的，也不能簡單的評價哪一種模式是“最好”的。每一種模式分別關注的是政治生活與政策領域的不同部分，分別用不同的視角解釋著政策的現象與本質。另一方麵，每種模式都隻是從一個側麵對政策的特征、製定、實施過程予以描述。但事實上的政策，可能是將各種模式分析要素結合的成果，因此內部可能存在多方主體、利益的衝突與製衡，也更需要我們對公共政策進行科學的績效評價，這也成為公共政策對司法活動產生正麵、積極效應的基礎。而政策科學中經濟學的研究視角，主要仍是采用經濟學的理論假定、概念框架和分析方法以及分析技術來研究政策的製定與實施效果的問題。正如阿瑪切爾（Ryan C.Amacher）在《經濟學和公共政策》中的概括，經濟學領域進行政策學的研究仍然主要集中在：（1）經濟理論是實證的，它由事實命題而不是價值判斷構成。這也就決定了經濟學要為決策者提供實證的知識，而不是某些價值上或是“應當”層麵的指導；（2）經濟學傾向於注重用私人市場理論來解決社會問題；（3）經濟學更認識到在現存的選擇中的替代機會；（4）經濟理論對政策背景和製定體係的分析都是適用的。
從政策科學的各種分析路徑來看，基本達成共識的是將司法適用政策作為政策執行的一個環節，認為法律的適用，應圍繞著政策目標予以進行。“政策是製定影響價值分配的重要抉擇，無論從何種意義上而言，任何一個處理法律問題的人，都無從逃脫政策。”因此，他們認為，司法者對法律的解釋，應以政策作為標準，“應根據生活的目標和政策來解釋法律的相關術語”。甚至認為，在司法過程中，法律原則的作用是服務於政策，政策成為司法裁判中最為重要的因素。“法律規則——無論是從習慣、慣例還是根據其他什麼淵源派生出來的——在特定案件中的每次適用，事實上都要求進行政策選擇。”而法律原則在司法過程中也是“象征的作用，它的功能就是為使用它們的人的全部政策服務”。可見，在政策科學內部對政策與司法關係的研究，片麵誇大的將政策作為所有司法活動的根本性依據，忽視了司法活動自身的價值體係和客觀規則，具有典型的學科本位主義色彩。
2．法學界對於實踐中政策如何影響司法的實證研究有待加強
從法學界對於這一問題的研究來看，國外法學界對於政策對司法的影響，基本形成兩種截然不同的分析思路：一種是以分析實證主義為代表的將政策完全排斥在司法過程之外，強調司法過程隻能基於製定法的規範發揮作用；另一種是包括自然法學派、社會法學派在內的大多數法學研究，並不排斥政策對司法產生影響或在司法過程中發揮作用，隻是從不同的角度和立場對於政策影響司法的途徑或形式予以規製、限定一定的條件。而不能否認的是，後者對於規範的方式和適用條件多是法哲學、法理層麵的論述，並不具體。國內法學界大量的論述或者停留於感性判斷，尚缺乏足夠的實證資料的支撐。“從研究方法、研究角度和結論上看，上述大多數成果的一種研究進路是以發達國家，主要是英美法係發達國家特別是美國的聯邦最高法院作為參照係或是作為最理想的藍本……所以得出的結論往往是大而無當，並不切合中國的實際。”而相關集中研究司法的專著來看，存在一些有待我們進一步探討的空間：一方麵，關於司法係統的活動規律和行為模式的考察，學者更多的關注的是最高人民法院，一方麵可能是基於研究方麵的考慮，另一方麵則是基於最高法院特殊的規則形成地位。但作為研究的全麵視角而言，最高法院有著全國法院的引導者地位，體現“自上而下”的規則形成，但絕大多數的高級、中級、基層法院承擔了我國幾乎絕對權重的案件審理、司法延伸活動，雖是在執行或接受最高法院的行動領導，但也同時在形成一種“自下而上”的自發秩序。而整個司法體係應是“自上而下”與“自下而上”的規則形成的交織過程。因此，對於政策與司法關係的研究，最高法院的相關行為固然重要，但不能僅僅局限與此，還應充分考量大量高級、中級、基層法院的情況，作出較為全麵的分析判斷。另一方麵，從公共政策（經濟政策）與司法裁判的互動關係而言，左為民等的《最高法院研究》未對公共政策與司法的關係予以太多關注，對於經濟政策在裁判中的影響涉及不多；侯猛的《中國最高人民法院研究——以司法的影響力切入》與張友連的《最高人民法院公共政策創製功能研究》雖在研究角度上有規製經濟和政治功能的區分，但都是從最高法院對社會生活及其相關政策的影響角度開展研究的，而經濟政策對司法裁判的影響研究，如同硬幣的另一麵，未有相關理論專著予以充分的展開。雷新勇的《公共政策的司法分析》美中不足的是未就某一類型案件受司法政策影響的情況，或是就一具體政策影響司法活動的情況進行實證。因此，法學界對於政策是如何影響司法的、影響的途徑和方法仍需加強實證的分析與研究。這也成為本文努力的方向，通過對大量實踐素材、判決書、司法文件的分析與思考，探討政策影響司法的具體方式與途徑，以此為基礎進行客觀的評述。
五、分析的思路
回答“政策如何影響司法裁判”這一問題，應當遵循這樣一種分析思路，即實證考察、理論評判、製度設計。具體而言包括：政策是否影響了司法裁判——政策實際上是如何影響司法裁判的——政策為何會影響司法裁判——如何評價政策對司法裁判的影響——應當如何規範政策對司法裁判的影響。因此，本書首要的問題是解決“政策是否實際上影響了司法裁判”這一問題，這就需要從實證的、客觀的角度加以考察、分析。雖然司法裁判在實踐中可以具體表現為法官對個案的審理活動及其結果，但鑒於理論研究者不可能全麵考察所有法院、所有法官的具體活動，因此需要點麵結合、宏觀與微觀相結合的方式進行考察。在這一考察結果及相應結論的基礎上，分析“政策實際上是如何影響司法裁判”這一問題。這就需要通過還原司法裁判的相應環節，從影響、決定司法裁判的各種因素中分析、總結政策的存在及其作用過程，進而全麵了解政策對司法裁判影響的基本狀況。但是，存在的並不一定就是合理的，實踐需要理論的檢驗與評判。因此，通過分析政策影響司法裁判的原因，了解此種關係與現實背後的機理，特別是中國特殊國情對政策與裁判關係的影響機理，並從理論的角度加以分析，確立政策與裁判關係的基本立場。並以此立場、理論為工具與基礎，提出我國司法係統中正確處理政策與裁判關係的建議。需要說明的是，政策與司法裁判屬於雙向互動的關係，即政策對司法裁判產生的影響，司法裁判也會給予政策一定的反作用力、司法裁判也具有政策形成的功能。但因為本書篇幅的限製，將對於司法裁判如何影響政策、形成新的政策不予涉及，僅僅集中於政策對司法裁判的單向影響。基於上述分析思路，除了導論和結論外，本書主要由五章構成：
第一章主要是分析“政策是否會對司法裁判產生實質性的影響”這樣一個需要實踐回答的問題。通過實證分析的方法，通過對36年以來最高人民法院工作報告、3800份包含“政策”一詞的判決書以及最高人民法院公報133份含“政策”的公報案例，以及法官訪談記錄和問卷調查等文本的深入分析，考察政策是否在實踐中對於司法產生的實實在在的影響。這種影響不單單是表態性的或口號性的，而且影響到案件審理的實質性方麵。
第二章主要是對於政策直接影響司法裁判的途徑分析。以司法裁判作為觀察的基點，分析政策直接介入裁判的途徑。通過對公報案例和相關3000餘份判決書的類型化分析，歸納政策直接影響裁判的管道。主要體現在政策作為案件裁判的直接依據、政策作為案件是否應進入法院審理範圍的標準、政策作為影響司法裁判的具體尺度三個方麵，政策的適用從而影響了個案中當事人的權利義務實現的方式、程度。
第三章主要是從政策間接影響司法裁判的途徑分析。政策對司法裁判的影響有可能是通過間接的途徑加以一定形式的轉化，最終進入裁判活動的。而這些轉化的途徑包括最高法院的司法解釋、規範性司法文件等。具體而言，政策可能轉化為司法解釋的形式、轉化為通知、意見等司法規範性文件、通過綜合性的或是業務性的會議並最終以會議紀要介入這三種方式。具體如對政策性破產的處理、對於不良金融資產的處理問題，最高法院均是根據政策的內容，通過司法解釋、通知、會議紀要、領導講話等形式，力圖導入政策的內容，試圖將政策內化為司法裁判的內部指引，較為間接“和諧”的方式進入。
第四章主要是對政策影響我國的司法裁判的國情背景進行分析。從我國社會治理的模式來看，一直有依賴政策治理的曆史慣性。而我國轉型時期的各種改革，也是通過政策得以推動實施的，這就對法官處理群體性糾紛、進行調解的依據和基礎、判決的背景常識和知識基礎留下了較為深刻的痕跡。而我國法院強調“服務大局”也是對政策的重視。我國的司法活動圍繞黨和政府的中心工作進行，一直是我國司法的傳統。而衡量和把握黨和政府的中心工作，一個重要的尺度就是政策。能動司法也將其內涵定義為“政策衡量”。我國法院強調將工作置於黨和國家工作大局中予以考慮，強調將嚴格執行法律與貫徹黨的路線方針政策相結合。
第五章主要是規範政策對司法的影響提供一些建議與思路。雖然司法積極回應政策獲得了各級黨委、政府的好評，但由於政策本身的局限，以及司法回應政策有可能出現的不當，應對政策影響司法裁判保持高度的謹慎。為此，應針對實踐中政策影響司法裁判的具體途徑和方式，提出具有針對性的又符合中國國情的規範思路。
第一章
政策影響司法裁判的總體考察
政策是否在實質意義上影響了司法裁判？對於這個問題，應該用實證的方法予以分析，以求獲得最符合實際的答案。為保持研究的客觀性，筆者選取最高法院工作報告、個案的判決書以及法官問卷調查和訪談的形式，描述現實中政策是否影響司法的客觀樣態，最終以實踐素材為基礎，分析歸納出對這一問題的基本結論。
第一節
曆史考察：基於法院報告的梳理
一、研究文本的說明
為展現、研討司法活動是否受到政策的影響，筆者嚐試著以最能體現司法活動整體風貌的《最高人民法院工作報告》為切入點，並選擇以最能體現政策內涵的《政府工作報告》作為參照，通過比較兩種報告的相關內容，以期能從總體上揭示政策與司法裁判之間的關係。
作為一種製度安排，最高人民法院院長需要在每年的全國人大會議上就一年的工作進行報告，接受人大代表們的審議與表決。《最高人民法院工作報告》（以下簡稱為《法院報告》）由專門的工作組起草，經過多次主題調研，並征求人大代表、政協委員和社會各界代表的意見，彙總全國法院相關數據，反複修改後最終定稿。因此法院報告是最高法院精心準備的成果。基於向全國人大代表和政協委員全麵介紹法院工作的需要與篇幅、時間的限製，每年的法院報告均集中筆力於全國法院係統的主要工作成績與未來一年的主要工作計劃。“按照常理，最高法院會竭力將自己的主要成就或‘最閃光’的地方，都寫進這些工作報告中。”而法院工作與國家整體經濟、社會發展之間的關係（從而也表現為法院工作與國家經濟政策之間的關係）必然也是全國人大代表們最為關注的內容之一，從而成為法院報告中最為重要的內容之一。
盡管法院報告可能會全麵涉及國家的各種政策，但政府工作報告往往主要涉及經濟政策，因此以兩種報告中的經濟政策作為主要的比較。而這一範圍的限定，一方麵與本書民商事審判的研究領域相吻合，另一方麵也是基於經濟政策影響司法裁判的考察結論同樣適用於其他政策對司法裁判的影響的考慮。事實上，法院報告中對政策有多種表述方式，最為典型與普遍的是簡單而直接地用“政策”或“依據政策”等字樣，如：“按照黨和國家的方針、政策”“對外開放政策”等。同時，法院報告中還有眾多文字是對當時的經濟政策的解讀和司法機關落實這些政策的部署。基於以上考慮，筆者為了還原當時社會經濟發展狀況，將“政策”作為研究主體，以當時的經濟政策為具體的研究範本。
為保證對法院報告解讀的準確性、客觀性、全麵性及與研究目的的匹配性，在解讀法院報告中提及或蘊含的經濟政策時必須選擇最合適的參照係，而《政府工作報告》正是這一參照係的不二選擇。在每年一度的全國兩會上，國務院總理需要向全國人大代表與全國政協委員作《政府工作報告》（以下簡稱《政府報告》），全麵地彙報在上一年度政府係統所做的工作與成就，特別是工作思路、指導思想、基本政策等。雖然在我國，國家政策形成過程較為複雜，但作為一種政策特別是經濟政策的載體，政府報告應當是經濟政策最為直接、全麵展示的文本。
由此，將法院報告與政府報告進行對照比較，可以在依據政府報告確定每年或每階段國家經濟政策的基礎上，分析法院報告對於這些經濟政策的解讀、適用、體現等，從而全麵、準確地把握經濟政策與司法裁判之間的關係。需要說明的是，本書之所以隻選擇了36年的法院報告，是基於下列原因：新中國成立後，最高法院開始試行工作報告製度。在1950年至1964年的時間段裏，最高法院院長在全國政協會議和全國人民代表大會上以報告、發言甚至是與最高檢聯合發言的方式進行工作總結，形式和內容均不統一和規範。後受“文革”影響，1965年到1978年長達14年的時間裏，法院報告一直處於全麵停滯的狀態。直至1980年法院報告重新啟動，才逐步走向正常化與製度化。因此，鑒於本書研究的主題需要，作者選擇了1980年至2016年的36份法院報告，以係統、整體性地加以考察。
二、法院報告中經濟政策的樣態總覽
（一）“政策”一詞在法院報告中的分布
1．“政策”集中分布與表述方式
在36年法院報告中，包含有“政策”一詞的表述的共有132處。經統計，其具體分布情況如下表：
表1-1 1980年～2012年法院報告中包含有“政策”一詞的表述出現次數與分布情況
單從包含“政策”一詞的表述在報告中的分布來看，刑事審判部分出現頻率最高，一共出現了51次，占該詞出現總數的38.6%；緊隨其後的是民商事審判部分，共計33次，占出現總數的25%；在法院工作的小結和下一年度計劃部分也出現了18次，占出現總數的13.6%。36年的法院報告中，相關“政策”一詞的表述又可細化為：“政策”（未具體區分為何政策）56次、“司法政策”6次、“懲辦與寬大相結合的刑事政策”10次、“寬嚴相濟的刑事政策”14次；而涉及經濟“政策”的表述21次。
2．“政策”一詞分布情況分析
據表1－1可見，20世紀80年代前期“政策”一詞的使用呈強化趨勢。1980年～1982年的法院報告中，直接在開篇即出現“政策”，並將司法活動適用“政策”置於適用“法律”之前。例如1981年法院報告指出：
“按照黨和國家的方針、政策，按照國家的法律、法令，獨立行使審判權，審判了大批刑事案件、民事案件和一批經濟案件，處理了大量的申訴案件。”
1982年法院報告也有類似表述：
“按照國家的方針、政策和法律、法令，審判和處理了大批刑事案件、民事案件和一批經濟合同糾紛案件以及大量的申訴案件。”
這些表述之所以出現，一定程度上與當時相關法律的匱乏有關。當時我國的法製建設剛剛重新啟動，可以適用的法律極其有限，導致法院將國家政策作為司法最直接的依據予以強化。可以印證上述分析的是，此種表述在1982年新的憲法頒布後發生了變化。
在1984年的法院報告中，首次將“政策”放至“憲法”“法律”之後：
“自一九八三年六月第六屆全國人民代表大會第一次會議以來，最高人民法院和地方各級人民法院、各級專門法院堅決貫徹執行憲法、法律和政策，審判工作取得了顯著的成績。”
這體現了社會的發展和法製的逐步健全後，司法必將憲法和法律（而非政策）作為裁判活動的主要與首要依據。
從20世紀80年代中後期開始，“政策”在每年報告的出現呈逐漸減弱的大體趨勢。1992年後大部分年度的法院報告中“政策”一詞出現次數已少於該詞出現的年平均數。（但這一趨勢在2009年被打破，原因將在下文中再做分析。）
然而，僅僅從“政策”一詞的出現頻率與分布情況中，並不能必然推導出國家政策（包括經濟政策）在法院報告中的影響正在逐年降低這一結論。最重要的原因在於，在36年法院報告中，政策存在著多種表現形態，下文以經濟政策為例對此加以研究。
（二）經濟政策在36年法院報告中存在形態分析
經濟政策在36年法院報告中有兩種存在的樣態：一種是直接以“政策”一詞明確出現；另一種則是將經濟政策的精神、實質內容予以描述並蘊含於報告字裏行間。
1．直接表述的經濟“政策”
在36年法院報告中，直接表述的經濟“政策”有21處，詳見下表：
表1-2 1980年～2012年法院報告中直接表述的經濟“政策”
這些直接表述出來的經濟“政策”，占36年法院報告中“政策”一詞出現總數的19.3%，而這僅僅是法院報告中蘊含的經濟政策的一小部分。
2．間接描述的經濟政策
與直接表述的經濟“政策”形成鮮明對比的是，以間接描述方式在報告中出現的經濟政策，集中體現為以下幾種形式：
（1）以引用中央相關會議精神、文件接入經濟政策。在36年法院報告中，多次提到相關會議、文件和規定，並在報告的前後文中對當時會議、文件和規定主張的經濟政策予以提及，為相關經濟政策提供了接入口。詳見表1-3：
表1-3 1980年～2012年法院報告中相關會議／文件及其包含的經濟政策摘錄
進一步研究發現，法院報告中提及的會議、文件或規定，以及它們所承載經濟政策的精神和內容，均與同一時期政府報告中相關內容遙相呼應。如1991年的經濟政策是治理整頓和深化改革、改善經濟秩序，當年政府報告寫道：
“根據黨的第十三屆七中全會精神，結合當前的實際情況，一九九一年計劃安排總的指導思想是：貫徹執行以經濟建設為中心……繼續推進治理整頓和深化改革，進一步改善經濟秩序，……堅持和改進總量平衡，著力調整結構，提高效益，積極開拓市場，促進經濟正常循環和適度增長，使國民經濟逐步走上持續、穩定、協調發展的軌道。”
而同年法院報告就將這一經濟政策作為司法活動的基本場景：
“精心審理好與治理整頓、深化改革、擴大開放關係最密切的案件，主要是同發展和健全社會主義市場有關的案件；同企業承包租賃經營，家庭聯產承包為主的責任製，完善雙層經營體製有關的案件。”
（2）將經濟政策表述為司法目的。主要通過“為……服務”“保障……”“為……提供保障”等表述方式，將經濟政策的內容引入，並成為司法活動的目的。具體又可以細分為三種類型：
類型一：將經濟政策整合到現代化建設或四化建設中
在1981年、1984年、1985年的法院報告中，基本上均采用這種方式。如1985年法院報告指出：
“對外開放、對內搞活、全麵改革經濟體製，是實現社會主義四化過程中的重要環節、重大決策，業已取得巨大成功。但是對外進一步開放了，對內進一步搞活了，也會在社會治安方麵引起一些問題……”
類型二：將經濟政策作為法院服務或保障的對象出現
在36年法院報告中，最早出現“服務”一詞的是在1984年，至此，法院將自身定位於服務者，服務的對象是四化建設、經濟建設或某一經濟政策。這種表達方式一直延續至今，在36份法院報告中“服務”一詞一共出現114次，基本上每年均有服務經濟政策的表述，如：“積極為治理經濟環境、整頓經濟秩序和全麵深化改革服務”（1989年）、“為實現國民經濟長期持續、穩定、協調發展服務”（1990年）、“以更好地為改革開放和發展社會主義有計劃商品經濟服務”（1991年）、“為國有大中型企業和發展農村經濟服務，為加快改革開放和經濟建設服務”（1993年）、“積極主動地為經濟建設服務”（1992年、1993年、1999年等）、“為經濟社會又好又快發展提供司法服務”（2009年）。
與此類似的是法院報告大量使用諸如“保障……”“為……提供保障”“確保……”等表述方法，將相關的經濟政策引入。如：“確保黨中央關於加快經濟發展方式轉變、保持經濟平穩較快發展的戰略部署和政策措施的貫徹落實”（2010年）、“為保持經濟平穩較快發展提供司法保障”（2009年）、“為改革、發展、穩定提供司法保障”（2005年）、“為完善社會主義市場經濟體製提供司法保障”（2005年）、“努力為實施西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起和東部地區加快發展提供司法保障”（2005年）、“保障國有企業深化改革”（2001年）、“保障和促進治理整頓、深化改革的順利進行”（1990年）。
類型三：將經濟政策作為黨和國家“大局”的內容出現
1994年的法院報告成為法院係統服務大局的開端：
“1994年是我國國民經濟繼續發展和經濟體製改革整體推進的重要一年。……抓住機遇，深化改革，擴大開放，促進發展，保持穩定，是今年全黨全國工作的大局。人民法院要認清這個大局，各項審判工作都要服從和服務於這個大局。”
其中“抓住機遇，深化改革，擴大開放，促進發展，保持穩定”，就是當年最為重要的經濟政策，這一點可以從當年的政府報告中得到印證：
“1994年是國民經濟繼續保持良好發展勢頭的一年，也是推進改革的重要一年。今年的經濟工作，要深化改革，擴大開放，加強和改善宏觀調控，大力調整經濟結構，推動技術進步，積極開拓市場，提高經濟效益，控製通貨膨脹，保持國民經濟持續、快速、健康發展”。
36年的法院報告，先後提及“大局”43次，其中不少涉及當時經濟政策的內容，如：“緊圍繞‘抓住機遇，深化改革，擴大開放，促進發展，保持穩定’的大局”（1995年）、“緊緊把握國家宏觀調控的大局”（1997年）、“從促進經濟社會發展、維護社會穩定、構建社會主義和諧社會的大局”（2006年）。
（3）直接引用領導人的理論和講話體現經濟政策。在36年法院報告中，國家領導人多次被提及。經統計，國家領導人“毛澤東”被先後提及5次（分別出現在1990年、1992年、1993年、1996年、1997年）、“鄧小平”被先後提及63次（分別出現在1986年、1990年、1992～2010年）、“江澤民”被先後提及23次（分別出現在1992年～2003年）、“胡錦濤”被先後提及20次（分別出現在2003年～2010年）。事實上，國家領導人直接影響了一係列經濟政策的製定與實施，在長期的實踐中，這些領導人的名字也往往與當時期特定的經濟政策聯係在一起。法院報告中甚至直接引用相關領導人的講話，將當時的經濟政策蘊含其中。
如1986年的法院報告稱：
“鄧小平同誌在1982年就指出：要堅決打擊經濟犯罪活動，‘如果不搞這個鬥爭，四個現代化建設，對外開放和對內搞活經濟的政策，就要失敗。所以，我們要有兩手，一手就是堅持對外開放和對內搞活經濟的政策，一手就是堅決打擊經濟犯罪活動’。”
三、經濟政策對司法活動的影響分析
經濟政策不僅僅直接出現在法院報告中，同時，在36年的法院報告裏，字裏行間蘊含著經濟政策的精神和內容。這些經濟政策的實施，直接或間接的對司法活動產生了巨大的影響。
（一）對審理案件數量的影響
從總體發展趨勢而言，國家經濟政策的提出、調整與實施，對於司法裁判的影響之一就是法院受理案件範圍的不斷擴大和審理案件總數的不斷增加。綜觀36年來的法院報告，我們經常可以看到此類表述：
“隨著國民經濟的調整和經濟政策的放寬，在全國經濟形勢越來越好的情況下，也出現了一些新的問題，反映在民事關係上，就產生了不少新的糾紛。因此，人民法院民事收案逐年大量上升……總的來說，民事案件上升是正常的現象。”（1981年法院報告）
“現在，需要依法調節的經濟關係越來越多，人民法院的經濟審判工作呈現出‘多、新、難、大’的情況：一是經濟糾紛案件大量增加。……二是新類型案件不斷出現，且涉及一些新的經濟範疇和高新科技領域。”（1998年法院報告）
法院往往將相關經濟政策的實施作為影響案件數量和案件類型變化的原因，在報告中進行分析與描述。這一寫作方法在一段時期（1980年～2000年）的法院報告中集中使用，而2000年後的報告中用得較少。筆者將36年法院報告中描述案件變化原因的部分摘錄如下。同時，為保持研究的客觀性，對報告中隻寫案件數量和類型變化、未對原因進行分析的，未予摘錄。
表1-4 法院報告中對案件變化的原因分析摘錄
由此可見，政策的製定、調整或是廢止引起實質上的權利義務與社會關係的變化，此種變化直接影響到社會公眾與相關主體的利益格局調整，當政策係統中沒有相應的處理程序時，必然成為向法院提起的司法案件。因此，最高法院將我國一係列經濟政策的實施與完善，視為導致是我國法院受理案件數量不斷攀升、審判範圍不斷拓展最重要的原因之一。
（二）民商事審判的具體影響
在不同的時期，相關經濟政策的實施對司法裁判具有決定性的影響，或成為某一類型案件裁判的價值主導。
1．決定國有企業案件的裁判導向
國有企業的案件審理情況一直是法院報告的重要組成部分。筆者將其梳理後予以摘錄，並與當年政府報告中關於國有企業的經濟政策對比，以此揭示經濟政策影響下法院審理國有企業案件的價值取向。
表1-5 法院報告與政府報告關於國企政策、案件審理情況對比摘錄
從表1-5可見，隨著國家對國有企業的政策從整頓、搞活、轉化經營機製，到抓大放小、股份製改革的不斷深化，法院對涉及國有企業的案件審理的價值取向也呈現出保護社會主義公有財產、促進企業經營機製的轉換、促進企業優勝劣汰競爭機製的形成、平等保護各類市場主體的傾向性變化。特別是在2005年開始，法院報告不再強調“國有企業”這樣的表述方式，而是以“企業”概括言之，體現了在經濟政策調整後社會經濟發展形式的多樣化對司法活動價值取向的影響。2005年法院報告強調：
“依法保障公有製經濟和非公有製經濟的共同發展，維護統一、公平、競爭、有序的市場經濟秩序；……保護公共財產和公民合法私有財產，依法審理企業重組改製和破產等案件，防止國有資產流失，切實保障職工的合法權益……”
2．影響司法維護市場秩序的重點
早期司法對市場秩序的維護，主要集中在對某一具體經濟問題的整治，如整頓“四無公司”、清理“三角債”。1988年法院報告寫道：
“1984年下半年以及1985年上半年，許多“四無公司”一哄而起，一些黨政機關和事業單位也紛紛經商辦企業。這些“公司”、企業有不少負債累累。1985年8月，國務院發出關於進一步清理和整頓各類公司的通知；1986年2月，中共中央和國務院又發出關於進一步製止黨政機關和黨政幹部經商辦企業的規定。經過整頓，一些“四無公司”的執照被取消了。”
這些審判活動，是法院參與經濟秩序治理整頓的一部分，並由此決定了當時司法的價值導向在於維護經濟秩序，為國家挽回損失。1994年，最高法院首次將反不正當競爭作為保障商品生產和流通秩序的手段，作為當時經濟政策的落實與貫徹。該年法院報告寫道：
“加強對購銷合同糾紛等案件的審理，維護商品生產和流通秩序。……人民法院審理這類案件，堅持依法平等地保護當事人的合法權益，維護合同效力，嚴格合同責任，合理承擔風險；保護正當競爭，反對不正當競爭，製裁欺詐行為，維護統一、開放的市場秩序。”
此後，司法活動突出了對金融市場的秩序維護，並形成培養統一、開放、競爭、有序市場秩序這一價值目標。1998年法院報告寫道：
“維護金融秩序。金融是現代經濟的核心。依法審理金融糾紛案件，加強金融法治，是人民法院的一項重要任務。……五年來，全國法院……為國家收回大量銀行貸款，依法製裁了違法拆借資金、違規提供擔保、違章貸款等不正當競爭行為，保護了債權人的合法利益，加速了資金的正常流轉。”
3．明確對國家宏觀調控的保障方向
1994年國家對進一步加強和改善宏觀調控進行了部署，當年的法院報告也首次突出強調了宏觀調控案件的審理。當年政府報告寫道：
“1994年是國民經濟繼續保持良好發展勢頭的一年，也是推進改革的重要一年。今年的經濟工作，要深化改革，擴大開放，加強和改善宏觀調控，大力調整經濟結構，推動技術進步，積極開拓市場，提高經濟效益，控製通貨膨脹，保持國民經濟持續、快速、健康發展。”
同年的法院報告也相應的強調了宏觀調控案件的審理問題：
“運用司法手段調節經濟關係，保障市場經濟的發展……加強對金融糾紛案件的審理，為國家宏觀調控提供司法保障。去年中共中央、國務院作出加強宏觀調控的決策後，最高人民法院對通過審判工作保障宏觀調控順利實施的問題，及時作出了具體部署……”
此後，審判活動對國家宏觀調控政策的配合一直是法院報告的固有內容之一，並在1997年開始強調對房地產相關案件的審理作為落實宏觀調控政策的重要方向。1997年法院報告稱：
“隨著國家宏觀調控政策的實施和住房製度改革的進行，涉及房地產方麵的糾紛不僅數量增多，而且內容也發生了很大變化。……為了指導各地法院正確審理房地產案件，最高人民法院在調查研究的基礎上，及時作出了《關於審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若幹問題的解答》……各級人民法院遵循這一原則，從實際出發，依法辦案，妥善處理，促進了房地產市場的正常發展。”
而在金融危機這樣的特殊時期，國家宏觀調控政策空前強化，法院的司法活動也隨之強化了對宏觀調控政策的保護與實施，有待下文進一步展開。
4．引導對涉農案件審理的價值取向
對於涉農案件的處理，在1988年以前的法院報告中未用較多筆墨予以表述，隻混同在民事審判時提及農村生產資料的糾紛正在增多。如在1985年的法院報告中提道：
“特別是農村中與生產密切相關的糾紛，如土地、水利、山林、果樹、農具的糾紛日益增多，‘兩戶一體’和鄉鎮企業的合法財產權益受到損害而要求賠償的案件也不斷上升。借貸、租賃、房屋買賣、拆遷以及宅基地使用權和繼承的糾紛等，也比過去多了，並有增加的趨勢。”
1988年起，經濟形勢好轉後相關涉農案件逐步上升，法院報告對此予以重視，並對這類案件上升的原因解釋為住房製度改革和土地使用製度的改變。但在該時期仍未對涉農案件的具體類型予以獨立表述，更未形成特定的司法價值取向。該年法院報告寫道：
“1988年，全國法院受理房屋、土地、山林糾紛案件105541件。住房製度實行改革和土地使用權實行有償轉讓後，這幾類案件明顯增多。人民法院審理房屋、土地、山林糾紛案件，依法保護國家、集體和個人的所有權、經營權、使用權，製裁利用房屋、土地進行非法活動和侵占、濫用國家、集體土地的行為。”
而自1992年起，國家加大了對農業的扶持與投入，以穩定家庭聯產承包責任製、完善農村經營體製。法院報告也將涉農案件類型化表述為農村承包合同和鄉鎮企業經濟糾紛，形成以保障、穩定以家庭聯產承包為主的責任製和促進統分結合的雙層經營體製的司法價值取向。1992年政府報告寫道：
“繼續下大力氣抓農業，爭取農村經濟更快發展。今年的農村工作，要全麵貫徹落實黨的十三屆八中全會的決定，繼續穩定以家庭聯產承包為主的責任製，不斷完善統分結合的雙層經營體製，積極發展農業社會化服務體係，逐步壯大集體經濟實力。”
相應的，當年法院報告中對涉農案件這樣描述：
“通過審理農村承包合同和鄉鎮企業經濟糾紛等案件，保障農村經濟的發展。……人民法院審理農村承包合同糾紛案件，從穩定以家庭聯產承包為主的責任製和促進統分結合的雙層經營體製出發，既保護承包人的合法權益和生產積極性，又維護集體經濟利益。……人民法院還加強了對鄉鎮企業經濟糾紛案件的審理，促進鄉鎮企業的健康發展。”
這一經濟政策在隨後幾年延續，1993年～1996年的法院報告一直以穩定和促進作為涉農案件審理的價值取向。直至1997年，國家對農村的經濟政策開始強調為農民減負，而該年法院報告也相應的突出了減負的種種措施，在此基礎上形成促進農業持續穩定增長，保護廣大農民的合法權益的價值取向。1997年政府報告強調：
“各位代表！這裏我要強調一下減輕農民負擔問題。……要正確估計農民的實際承受能力，嚴禁出台農民合理負擔之外的各種集資、收費項目，取消不切實際的‘達標’、‘升級’活動。基層也要精兵簡政，減少開支。……要對農民負擔進行一次清理，加強監督檢查，違反國家規定的要嚴肅處理。”
當年法院報告則寫道：
“認真審理涉及農業和農民負擔的案件，促進農業和農村經濟發展。為了推進我國農業實現兩個根本性轉變，促進農業持續穩定增長，保護廣大農民的合法權益，……針對農村一些地方亂收費、亂攤派、亂罰款問題又有回升，農民負擔又有加重的情況，對於向人民法院起訴的非法收取錢物，加重農民負擔，侵害農民利益的‘三亂’案件，及時立案，依法審理，堅決糾正。”
此後的幾年，妥處農村承包經濟合同糾紛是法院涉農案件的重點。2006年，國家重點開展社會主義新農村建設，法院對於涉農案件的處理也轉向這一政策上來。2006年法院報告寫道：
“加大涉農案件審判力度，促進社會主義新農村建設。依法製裁違法侵占耕地、毀壞農田水利、破壞鄉村基礎設施的行為，依法製裁哄抬農資價格、製售假種子、假化肥、假農藥等損害農民利益的行為，……妥善處理農村城鎮化建設和鄉鎮統一規劃中發生的糾紛，維護農民合法權益，保障農業健康發展，促進社會主義新農村建設。”
綜上所述，通過梳理最高人民法院工作報告的內容變遷，我們可以直觀地看到，政策（尤其是經濟政策）對於法院係統的司法裁判產生了直接與間接的影響。當然，此類影響是否直接表現在具體的個案裁判中，是否直接決定或者影響案件當事人的利益關係，尚需對個案進行分析。
第二節
個案考察：基於公報案例與裁判文書的整理
司法裁判是多種因素考量與共同作用的產物。雖然“以事實為根據，以法律為準繩”是裁判的基本準則，但對案件事實的認定與法律適用的把握是否會受到政策等因素的影響？這就需要我們從個案的裁判入手進行逐一分析。而對個案的研究，最為直接的依據與素材就是人民法院的判決書。因此，通過對大量人民法院判決書的收集、索引、梳理，進而對判決書中可能涉及的有關政策問題以不同的標準予以類型化，有助於我們從個案裁判角度實證政策是否會影響到司法裁判這一問題。
一、研究文本的說明
客觀而言，收集改革開放以來全國所有裁判文書既不可能（因為沒有全麵公開出版與編印），也不具備現實研究的條件（因為數量浩繁且時間精力有限）。因此，就研究政策是否對司法裁判產生影響這一問題而言，以個案為切入點尋找更為可行的研究範本，就成為決定這一研究成果可接受性與最大限度真實性的關鍵因素。筆者嚐試從判決書的典型性和普遍性兩個層麵入手，以1985年以來《最高人民法院公報》所公布的案例（以下簡稱“公報案例”）作為典型判決書的主要研究範本，同時結合普遍性要求，在相關人民法院判決的案例庫（近20萬份裁判文書）中進行全庫搜索，對此問題進行補充研究。
《最高人民法院公報》自1985年創辦以來，已陸續刊出各類案例達700餘件。從最高人民法院公報案例當年的創設目的而言，是為了形成有指導性意義或是典型性的案例。正如最高人民法院前院長鄭天翔所言：“公報案例主要是對一些重大的、複雜的刑事案件統一量刑標準；對一些新出現的刑事案件的定罪量刑提供範例；對審理一些在改革開放中新出現的民事、經濟案件提供範例。”其刊登的案例一般源自於全國各地各級人民法院在審理案件中精心製作的裁判文書，由最高人民法院公報編輯部初步的篩選審查後，經最高人民法院審判委員會審查後公布。《中華人民共和國最高人民法院公報全集（1985～1994）》曾在出版說明中對自身定位做如下介紹：“《公報》發布的案例，都是經最高人民法院審判委員會反複推敲、字斟句酌，從眾多案件中精選出來的。每個案例都有詳細的事實、判決理由和結果，蘊含了深刻的法律意義。它既不同於用作法製宣傳的一般案例，也不同於學者們為說明某種觀點而編撰出來的教學案例。它具有典型性、真實性、公開性和權威性特點，是最高人民法院指導地方各級人民法院審判工作的重要工具，也是海內外人士研究中華人民共和國法律的珍貴資料。”因此，作為最高人民法院指導地方各級人民法院審判工作的重要工具，最高人民法院公報上刊登的有關“政策”的裁判文書，可以從典型性判決書展現政策與司法關係的現實狀況。
此外，為保證研究的客觀性和全麵性，筆者另在相關案例庫中進行涉及“政策”的裁判文書提取。據初步統計，全國法院1983年到2016年間共審結刑事、民商事（包括1999年前的經濟糾紛）和行政的一審案件17158萬餘件。雖然我國法院現正在推行裁判文書全麵上網公開製度，但由於曆史的原因，網上公開大多也是近年來的裁判文書，因此，要全麵收集1979年以來人民法院所有的裁判文書是受現實條件限製而不能完成的任務。唯有選擇相關的案例數據庫，對已有的素材予以分析。南京大學中國法律案例研究中心所建立的司法案例研究網（www.njucasereview.cn）收集了近26萬份裁判文書，筆者以此作為提取判決書的來源，對全庫以“政策”一詞進行搜索，共提取包含“政策”字樣的裁判文書3800餘份，並以此作為普遍性判決書分析的樣本。
二、公報案例中政策的影響
（一）“政策”在公報案例中的分布情況
在1985年～2015年最高人民法院公報刊登的900餘個公報案例的判決書中，包含“政策”字樣的判決書為133個，占到公報案例近15%。從這個數字來看，絕對數量上含“政策”的裁判文書數量並不少，但這並非意味著這133個案例均體現了政策對司法的影響。我們可以對“政策”一詞在這133個判決書中的分布做如下梳理：
1．含“政策”判決書的年度分布
這包含“政策”的133個裁判文書中，年度分布為2015年（1件）、2014年（2件）、2013年（4件）、2012年（3件）、2011年（10件）、2010年（11件）、2009年（13件）、2008年（6件）、2007年（7件）、2006年（8件）、2005年（9件）、2004年（11件）、2003年（10件）、2002年（1件）、2001年（1件）、1999年（3件）、1998年（4件）、1996年（2件）、1994年（2件）、1991年（3件）、1990年（1件）、1989年（1件）、1988年（2件）1987年（1件）、1985年（3件）、1983年（1件）。
從分布年度來看，除2000年、1997年、1992年、1993年、1995年以外，基本每年均由包含“政策”字樣的公報案例，平均每年出現含有“政策”字樣的判決書4.33個，總體而言含“政策”字樣的判決書出現的頻率還是相對較高的。
從總體分布來看，2003年開始，含“政策”的判決書數量相較往年開始處於高峰狀態，其中2009年、2010年、2004年是審結的公報案例判決書中“政策”出現頻率最高的年份。提取2010年、2004年的公報案件判決書一並分析，發現所涉案由多樣，包括房地產開發結算糾紛、燃氣行政招標糾紛、政府對外擔保糾紛等。所涵蓋的領域也包括民事、刑事、行政領域，所涉主體包括美國礦業公司、佛山市政府、國土局、房管局、公民個人等多種主體。具體可見表1-6：
表1-6 2010年含“政策”字樣相關最高人民法院公報案例基本情況
表1-7 2004年含“政策”字樣相關最高人民法院公報案例基本情況
而初步分析原因，這與2004年前後我國開始深化改革、進入改革的重要戰略機遇期不無關係。2004年前後，國家出台一係列政策，開始深化經濟結構、推進經濟體製包括國有企業、金融體製、財稅體製、投資體製的改革。〔1〕
2．含“政策”判決書的部門法分布
據統計，在含有“政策”字樣的判決書中，民商事類案件占主導，有90個，占總數68%。在有“政策”字樣的民商事類案件判決書中，又可以具體進行細分。
表1-8 含“政策”字樣的民商事類案件判決書所涉糾紛類型
這90個民商事判決中，涉及具有一定特殊性的糾紛就有18個，如債轉出資糾紛、不良金融債權糾紛、國有資產公司借款擔保糾紛、國有信托投資公司破產等，均是較為典型的國家體製改革和經濟結構調整的直接產物，受到當時國家政策的直接影響，因而在判決中多次提及當時的政策與相關中央的精神、態度。
（二）公報案例中“政策”的具體內容
在出現“政策”字樣的133個公報案例中，“政策”一詞共出現384次，在一份判決書中出現“政策”最多的次數為80次；最少的次數為1次。其具體內容和指向又可以劃分為以下幾類：
1．作為屬性特殊的描述：“政策性”
在判決書中，出現有很多“政策性”的描述，以區別一般法律行為。如在“沈陽銀勝天成投資管理有限公司與中國華融資產管理公司沈陽辦事處債權轉讓合同糾紛案”一案中，最高人民法院認為：“金融資產管理公司收購和處置銀行不良金融債權，具有較強的政策性。銀行不良金融債權的轉讓，不能完全等同於一般民事主體之間的債權轉讓行為，具有高風險、高收益的特點，與等價交換的市場規律有較為明顯的區別”。
“政策性”表述在這133份判決書中又可以細分為：“政策性”“政策性上繳費用”“國家政策性”“很強的政策性”“政策性債權轉出資”“政策性銀行”“政策性破產”“政策性掛賬虧損”“政策性匹配”等表述方式。而這些“政策性”的表述，均是為了對一般行為進行區分而出現的，對最終行為性質的認定和行為後果的判斷，產生了實體的影響。
2．與法律、法規同時提及的“政策”
在這133份判決書中，多次提及政策是和法律、法規一並提出的。長期以來，我們習慣了法律、法規和政策之類的表述方法，也在判決書中有所體現。類似的關於政策的提法包括：“法律和政策”“法律法規和政策”“政策和／、法規”“法規及政策”“國家政策和法律”“法規、規章及政策”“法規及有關政策”“法律政策”“政策法規”等。
從上述的統計中可見，政策和法律的並列關係，如“法律和政策”“國家政策和法律”。可見關於兩者的並行關係，仍是大家心中約定俗成的表述方法。此外，從表述來看，關於法律、法規和政策的表達方式，仍是比較隨意的。如政策和法律、法規的並無固定的表述順序，雖大部分將政策放在法律法規之後表述，但也有將政策放在法律、法規之前的，如“國家政策和法律”“政策和法規”（“政策、法規”）。從政策並列的類別來看，也是比較隨意的排列，有將政策與法律、法規同時並列的，如“法律法規和政策”，也有將政策和法規單獨並列的，如“政策和／、法規”“法規及政策”“法規及有關政策”，還有將政策和法規、規章並列的。此外，從這些關於政策、法律和法規的表述在判決書中的具體情況來看，很多判決書都沒有明確這其中的“政策”具體為何種政策，這些提法也是比較籠統的被當事人和法院作行為的詮釋而已。
3．作為普遍意義上的“政策”
在133份判決書中，還有很多一般意義上關於政策的表述，如“國家政策”“政策”、相關政策、“當時政策”。同時，結合判決書仔細研究會發現，這些“國家政策”“政策”在判決書中出現仍存在著語焉不詳的問題，在判決書的查明的事實部分和說理部分均未明確指向的內容。
4．各種具體描述的政策
除上述幾種形式的政策外，散落在133份判決書中存在大量具體的政策內容表述。這些政策以國家宏觀調控、金融、財稅、產業政策為主，最多的是“優惠政策”的表述。這也是所有“政策”的表述中最集中的表述方法。進一步分析後可以發現，這些“優惠政策”指向內容多樣，既有購房、土地開發時出讓方、出售方的優惠政策，企業促銷時的優惠政策，也有國家經濟結構調整、產業結構調整中的優惠政策，如財政部、國家稅務總局“關於所得稅若幹優惠政策”，還有地方政府在引進外資、促進重大項目上有關稅收的優惠政策，如“大慶市人民政府關於開發建設東風新村鍋爐房的優惠政策”“沈陽市老工業基地振興優惠政策”等。所涉主體不盡相同，涉及的優惠內容也千差萬別。因此從嚴格意義上而言，這些“優惠政策”和嚴格意義上的國家政策有一定的差別。
其他表述體包括：財政部、國家計委政策、價格控製政策、房改政策、產業政策、海關政策、落實金融債務的政策、就業政策、置換項目政策、“貸改投”政策、外彙管製政策、保險監管政策、政策減免、宏觀調控政策、清欠政策、稅務政策、地方政策、招生政策、就業政策、獎勵政策、體檢政策。
5．相關文件名稱、機構名稱中的“政策”
除以上幾種方式為，133份判決書中還有少量“政策”是涵蓋在有關文件名稱和機構名稱中的。具體包括：《關於技術市場若幹具體政策的說明》（1次），《關於實施〈上海市中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）〉若幹配套政策的通知》《關於印發〈金融資產管理公司有關財政財務政策的規定〉的通知》《關於五項重點招商開發建設項目政策調整的會議紀要》、海關總署政策法規司。
（三）“政策”影響公報案例的類型
在133份判決書中384次出現的“政策”，對司法裁判的作用方式和影響程度並不相同。根據每個判決書中“政策”的不同情況，可以將政策對上述個案的影響分為幾種方式：
1．作為行為定性、裁判依據在裁判摘要中明示
公報案例由裁判摘要和判決書主文兩部分組成。裁判摘要是最高人民審判委員會將在公報中刊登的案例的判決理由進行概括、提煉和摘要，形成的裁判要旨。自2004年開始，在每個公報案例的前麵開始增設了“裁判摘要”欄目。裁判摘要是案件審理主旨的體現，是案例的核心與精華所在。西方國家一般成為“判決要旨”，包括了判例信息、當事人身份、相關審理程序曆史、案件事實、爭點、當事人主要辯論意見、裁判規則、法院的論證意見、判決結果和評論等部分。我國公報案例的裁判摘要雖相對比較簡要，但作為最高人民法院的案例引導仍至關重要，並發揮著宣示裁判規則、引導裁判尺度、保障裁判統一、方便案例檢索的作用。在對1985年以來的公報案例檢索中，“政策”一詞在裁判摘要部分共出現8次，涉及5個案件。而政策在這五個案件的裁判摘要中的影響主要體現在兩個方麵：
一方麵，通過政策的引入明確案件爭議行為有別於一般法律行為的性質，即將政策作為判定行為性質的依據。如在前文所述的“沈陽銀勝天成投資管理有限公司與中國華融資產管理公司沈陽辦事處債權轉讓合同糾紛案”一案中，裁判摘要中明確：
“爭議金融資產管理公司收購和處置銀行不良金融債權的行為，被認定具有較強的政策性，因而不能完全等同於一般民事主體之間的債權轉讓行為。”
與之類似的，在“耀縣水泥廠與中國建材集團公司、陝西省建材總公司債權轉出資糾紛案”中，裁判摘要中明確：中央級“撥改貸”“特種撥改貸”及“基本建設經營性基金”轉為國家對企業的出資，是依據有關原國家計委和財政部相關實施辦法進行的，“並未體現代行國家資本金出資人職能的單位和被出資單位的意誌，其性質屬於政策性債權轉出資，不同於普通債權人和債務人之間發生的債權轉出資”。
而這些不同一般債權轉讓的政策性行為的定性，對司法裁判產生了實質性的影響。如上述的兩個案件中，最高人民法院最終處理結果為：一個在二審中適用了“政策性”定性而改判駁回訴訟請求、另一個則在二審中適用了“政策性”認為案件不屬於人民法院的審理範圍而改判駁回起訴。
另一方麵，在裁判摘要中明確對案件實體的處理要遵守政策，即政策作為裁判的依據之一。如在“嶗山國土局與南太置業公司國有土地使用權出讓合同糾紛案”中，裁判摘要中明確：“根據《中華人民共和國民法通則》第6條的規定，民事主體從事民事活動，必須遵守法律的規定；在法律沒有規定的情況下，應當遵守國家政策。”在該案中，“國務院下發的有關規範整頓土地出讓市場秩序的通知以及國務院有關部委頒發的貫徹配套規定等規範性文件，屬於國家政策。按照國家有關政策規定，……完善招標拍賣掛牌手續的，屬於對有關國有土地使用權出讓合同的變更或者解除，影響到相關合同能否實際履行以及是否解除問題，不影響和限製合同的效力”。即將政策直接明確為裁判的依據，因而根據國務院相關政策規定，而認可了本案中涉訴合同的有效性。
另一個類似的案例是1985年審結的“王平勞改期間立功被減刑案”。因為當時還沒有裁判摘要的製作，隻是在判決書尾部加上了一段評述。這個評述是最高人民法院審判委員會在1985年6月5日第256次會議，依照《中華人民共和國人民法院組織法》第11條第1款的規定，以“總結審判經驗”的方式提出的：“人民法院在審判工作中，正確執行法律和區別對待的政策”，即將區別對待的政策作為和法律一樣，是需要正確執行的。同時，在總結審判經驗最後，還明確“陝西省寶雞市中級人民法院對王平予以減刑五年的裁定，適用法律正確，體現了政策”，即在當時將人民法院判決是否適用法律政策、體現政策作為裁判效果的評價標準。
2．作為法院認定的事實的組成部分
在133份公報案例中，有部分判決書在法院查明事實部分引入相關政策，成為法院經審查後確認的事實。這些經確認的政策，起到的作用並不相同，具體包括三種類型：
類型一：被確認成為當事人主張的事實或依據
在大量的案件中，當事人將相關政策或是作為有關事實或是作為行為的依據進行主張，法院在審理當事人訴請時需要加以審理。有14個案件中的政策是作為當事人主張的事實或依據由法院予以在“本院查明的事實”部分予以確認的。
如在“中國信達資產管理公司貴陽辦事處與貴陽開磷有限責任公司借款合同糾紛案”中，當事人主張，在雙方簽訂的數份借款合同中約定相關利率“如因國家政策性的利率變動，合同貸款利率根據政策作相應調整”。在該案判決的法院查明的事實即對此予以了確認。
與之類似的是在“金壇市建築安裝工程公司與大慶市慶龍房地產開發有限公司建設工程結算糾紛案”中，當事人主張應按照原來合同的約定，由被告“代收代繳一切政策性上繳的費用”，在該案判決的法院查明的事實部分也對此予以了確認。
類型二：作為法院查明的涉訴案件行為的背景因素
因為改革開放進程引發的一係列糾紛，均有一定的社會背景因素，因此法院在審理相關案件時會將有關當時行為、社會背景一並考慮。特別是一些與社會改革直接相關聯的案件時，當時相關政策就成為一項法律事實可能在判決書予以體現。在57份公報案例的判決書中，有6份判決書中在法院查明的事實部分引入的政策就屬於上述情況。
如在“大慶市振富房地產開發有限公司與大慶市人民政府債務糾紛案”中，因為案件涉及企業根據政府號召，介入市政建設，政府在不通知法人參加的情況下單方就法人介入市政建設而享有的優惠政策作出決定的相關行為，是否屬於民事合同關係的定性和效力問題，在該案判決書的法院審理查明的事實部分，法院就有關政府的優惠政策內容進行了審查確認。法院在查明的事實部分明確：“1999年1月22日，市政府辦公會議就如何落實訟爭項目優惠政策問題進行討論並形成辦公會議紀要，包括《關於五項重點招商開發建設項目政策調整的會議紀要》（1999年1月22日市政府辦公會議紀要附件二）。會議紀要主要內容包括……”
又如在“新疆亞坤商貿有限公司與新疆精河縣康瑞棉花加工有限公司買賣合同糾紛案”中，涉及當時棉花采購合同中違約後的賠償問題，對於價格受到宏觀經濟政策影響後答複下降是否屬於違約損失中的可預見原則問題，法院在該案判決的查明事實部分，對導致當時的棉花價格大幅下降政策予以了審查：
“在國家分兩次共增發150萬噸配額和緊縮銀根等宏觀調控政策引導下，國內棉花價格出現了回落……目前，國內棉花銷售價格已經下降到了1.13萬元\/噸，比年初下降了35%。”
類型三：作為涉訴主體的相關權限範圍的依據
如在“成都鵬偉實業有限公司與江西省永修縣人民政府、永修縣鄱陽湖采砂管理工作領導小組辦公室采礦權糾紛案”中，因涉及被告主體在采礦權合同中是否有權出讓權，法院對采礦辦的職權範圍予以查實，是否依據有權根據法律和政策實施出讓行為：
“原審另查明：采砂辦是永修縣政府直屬事業單位，其宗旨和業務範圍為：負責宣傳國家有關法律法規和政策，協調采砂各方關係，對采砂進行監管，維護采砂正常秩序，經費來源為財政撥款。”
而是否依據國家的法律和政策、是否具有相關采礦權的轉讓權限，也成為判斷該案中采礦權合同是否有效的一個前提主體因素。因此，法院對相關政策的查明，成為裁判說理的基礎。
3．作為法院裁判的理由或依據
在法院對案件的裁判說理過程中，對相關政策的論述有助於對案件處理結果的判斷，甚至直接成為個別案件進行裁判的依據。根據133份公報案件中法院裁判部分運用政策的相關情況，具體又可以分為以下幾種類型：
類型一：直接將政策作為裁判的依據
在建國早期，因為相關法律並不完善，遇到處理的問題時缺乏法律的相關規定，所以在裁判時直接依據政策進行判決。如在1985年5月審結的“王貴學等三人與王遠德繼承案”中，因為當時《民法通則》尚未頒布，《繼承法》也是在當年10月1日才頒布實施，在處理繼承關係時，法院仍以國家政策為標準。因此在法院的裁判部分，隻能直接以國家政策為依據進行判決，認為：
“至於被上訴人是王貴芳的晚輩直係血親，按照我國有關政策規定，有權代位繼承其父應得的遺產份額。因此，原審判決根據當時雙方贍養被繼承人的經濟能力，以及在遺產分割後，有利於生活需要和不損害使用的情況，將該項遺產平均分配是適當的。”
後隨著國家法製的發展，法律規定更加全麵，雖未再出現依據政策而非法律進行裁判，但政策仍在一些案件中通過轉化的方法成為裁判的依據。因為根據《民法通則》第6條規定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策。”人民法院援引該條進行裁判，實質上是通過將政策融入的方式以法律形式進行裁斷。
如在“顧然地訴巨星物業排除妨礙、賠償損失糾紛案”中，顧然地是外國人，要求在其購買的複式公寓中安裝巨型浴缸而被所居住的小區物業阻止，因而起訴物業公司要求法院判決排除物業公司妨礙。雖我國相關法律並未規定禁止個人在自己的房間裏安裝巨型浴缸，但法院通過專家谘詢和司法鑒定後得知，其所居住的樓層結構無法承受巨型浴缸注水後的重量，將危及會危及樓房結構的安全，因此法院以《民法通則》第6條為裁判依據，結合《上海市居住物業管理條例》規定，判決駁回了顧然地的訴訟請求。
同樣在“嶗山國土局與南太置業公司國有土地使用權出讓合同糾紛案”中，法院也直接援引了《民法通則》第6條，認為民事主體從事民事活動在法律沒有規定的情況下還應當遵守國家政策。並在法院裁判部分明確，本案中所指向的政策就是：“按照國家有關規定，在2002年7月1日前未經市、縣政府前置審批或者簽訂書麵項目開發協議，而在此後協議出讓經營性用地的，應當按照有關規定改為以招標拍賣掛牌方式出讓。”因此，該案在這一政策規定下，“這一政策方麵的程序要求雖不導致本案所涉《國有土地使用權出讓合同》無效，但卻影響該合同在客觀上無法繼續履行，故南太公司要求判令嶗山區國土局繼續履行《國有土地使用權出讓合同》的訴訟請求，難以支持”。
類型二：政策影響到涉訴行為效力的司法判斷
對相關行為的合法性進行判斷時，法院無法回避對相關政策的了解和裁斷，這是因為，很多涉訴行為本身就是在一定的政策背景下產生的。在133份公報案例的判決書中，有部分判決書在法院認為部分將政策引入，對相關行為的合法性進行判斷，涵蓋刑事、行政、民商事領域。
在刑事領域，雖然我國嚴格執行“罪刑法定原則”，但通過案例的研究，我們可以發現，相關政策的考量有助於法官在被告人行為是否具有違法性上進行判斷。如在“浙江省寧波市人民檢察院訴寧波利百代投資谘詢有限公司、陳宗緯、王文澤、鄭淳中非法經營案”一案中，被告人設立寧波利百代投資谘詢有限公司，超越了工商行政管理部門核準登記公司的經營範圍，並未經法定機關批準，即向社會公眾代理銷售非上市股份有限公司的股權，累計銷售未上市股份有限公司股票達188.85萬股，銷售總金額達人民幣657萬餘元。對於這一行為是否構成非法經營罪，法院的裁判思路為：首先看上述行為是否具有違法性，接著再判斷這一違法行為的特征是否符合我國刑法規定的非法經營罪的構成要件。在判斷上述行為是否具有違法性時，法院認為，被告人的行為違反了我國法律、法規和政策的規定。而這個“政策”在判決書後文部分指向為：“國務院辦公廳、證監會亦多次明文要求嚴厲打擊以證券期貨投資為名進行的違法犯罪活動”，此外，證監會也曾發文明確，禁止以公司將要上市可獲得高額的原始股回報作為幌子，或是許諾豐厚的投資回報率等手段，誘騙公眾投資者購買股票。而這些國務院辦公廳、證監會的相關發文，並沒有形成相應的法規，因此被法院視為“政策”，對於被告人的行為是否具有違法性起到了輔助判斷的作用。
在民商事領域，適用相關政策對行為效力進行判斷的案例並不鮮見。如在“香港百粵金融財務有限公司訴香港紅荔美食有限公司貸款糾紛案”中，因當事人約定，貸款利率以中國銀行香港分行優惠利率加1%。而這一雙方約定的利率以及相關複息、罰息、開辦費等內容是否與中華人民共和國法律和政策相抵觸，成為該案的審理中的一個爭議焦點。而該案中的政策指向為：
“根據國務院有關規定，外幣貸款利率，按中國銀行總行製定的綜合利率執行；也可以由借貸雙方根據國際市場利率協商確定，或以其協議利率為基礎加一定利差確定利率。……我國對非銀行金融機構的投資性貸款，準許其利率可稍高於銀行貸款利率。”通過這一政策內容的分析和考察，法院認為雙方當事人約定的利率有效。
類型三：按照政策規定影響實體權利的歸屬和處理
在涉及企業改製、國家資產管理等方麵的案件時，國家改製、資產處理等相關政策。已經對有關利益歸屬進行了明確。司法裁判過程的結果，也不可避免的要參考政策的處理原則，進而對案件最終的實體處理產生直接影響。
如在“李顯誌訴長春建工集團界定產權、返還財產糾紛案”中，1985年末，李顯誌自有資產帶入市一建公司成立市一建公司第五工程處，承包該工程處數年後退出。1994年，市一建公司改製為建工集團第一建築公司，雙方也就相關財產完成結算。後李顯誌由此主張界定產權和返還財產。法院在對相關財產的歸屬進行判斷時，綜合了國家國有資產管理局、當地市委的相關文件的政策規定，並引用了“企業產權按照‘誰投資，誰所有，誰收益’的原則界定……按國家法律、法規和政策規定享受的優惠政策包括稅前還貸和各種減免稅所形成的資產，歸企業所有”的政策，駁回了李顯誌關於一建五處財產及收益的所有權人為其個人的主張。
又如在“峰峰集團有限公司與中國節能投資公司借款合同糾紛案”中，因為當時國家推行“貸改投”的國家政策，該案的爭議焦點就在於，峰峰集團主張的相關款項作為節能公司對峰峰集團的出資而不能作為債權收回是否成立。法院在判決理由部分對於“貸改投”的國家政策進行溯源，並對國家計劃委員會、財政部、中國人民建設銀行等主體的關於由國家預算安排的基本建設項目投資原由財政撥款全部改為有償使用國家財政資金的銀行貸款方式的相關政策、近十個文件內容進行分析，認為該案中的相關情形不符合國家債轉投的實體和程序規定，判決認定債權的形成和債權仍由節能公司合法有效擁有，峰峰集團應當向履行債務。
從這133份公報案例可以看出，政策對於司法裁判的影響，體現在個案中主要集中在作為行為定性的旨要、作為法院裁判的理由或依據、作為法院認定的事實的組成部分三個方麵。至於政策是通過何種途徑和管道影響到司法裁判個案的，需要根據個案進行進一步分析。
三、其他案例中政策的影響
在司法案例研究網（www.njucasereview.cn）上，對案例庫以關鍵詞“政策”進行全文檢索，共提取出3800多份包含有“政策”兩字的裁判文書。近期，國內已有學者就這3800餘份判決書有關政策的適用進行了專門的研究，並得出初步結論：政策的大量使用具有特殊的社會背景，往往與司法習慣與社會轉型相關、漏洞補充將是司法裁判中運用政策的主要空間、司法裁判中對於總政策和基本政策的運用應十分慎重。通過對3800餘份判決書的初步梳理，可以對政策是否影響司法裁判進行初步的勾勒。
（一）3800餘份判決書中的“政策”的概況
在這3800餘份判決書中，共出現“政策”字樣8205次，平均每個判決出現政策字樣為2個。據初步統計，“政策”一詞仍是在法院裁判說理和當事人訴請、答辯主張兩個部分出現頻率最高，兩部分出現比例占到總數比70%以上。由於時間和精力的限製，筆者從“政策”一詞分布在當事人訴請、答辯主張部分和法院裁判說理部分的判決書中分別抽取了200份判決書和600份判決書進行初步研究。之所以要將“政策”在法院裁判說理部分的判決書份數抽取多於在當事人訴請、答辯主張部分判決書兩倍，主要是基於裁判說理部分法院對政策的表述和態度，可以更直接的體現政策對司法個案裁判的影響，而且這樣影響反映更為客觀。根據對這800份裁判文書的整理，可見當事人主張的“政策”表述如下表：
表1-9 200份隨機抽取的當事人主張“政策”的裁判文書中表述統計
而進一步對600份在法院裁判說理部分出現“政策”的判決書梳理，根據“政策”的主要領域，可以大致劃分為：裁判中涉及相關合同政策的案件156件，占總比26%；涉及勞動保障類政策的案件49件，占總比8%；涉及相關農業政策的案件98件，占總比16%；涉及相關房地產政策的案件90件，占總比15%；涉及相關產業政策的案件134件，占總比22%；涉及相關金融政策的案件43件，占總比7%；涉及相關財稅政策的案件7件，占總比1%；涉及相關戶籍、人口政策的案件23件，占總比4%。
從上述兩項數據的統計資料來看，可以得出以下初步結論：首先，從政策適用而言，在法院裁判說理部分的“政策”適用和指向的準確度遠高於當事人主張的“政策”。從表1-9的分析統計可以看出，當事人主張的眾多“政策”，有可能是企業內部的管理規定和銷售策略，或是一定組織體內部的行為規則，如“折扣政策”“經銷商政策”等，和規範意義上的政策對司法的影響問題中的政策相去甚遠。而在法院裁判說理中出現的政策，已經經過了法院的事實審查階段，大多屬於規範層麵上的政策。其次，從政策的內容而言，無論是當事人主張的“政策”還是法院裁判說理中的“政策”，均集中在經濟體製改革、改革開放以來比較核心的企業改革、宏觀調控、金融財稅政策、房地產等經濟政策方麵。如當事人主張的房改政策、國家金融秩序整頓政策、鼓勵兼並政策等，法院裁判說理部分的產業政策、財稅政策等。這都表明，在社會變革的大潮裏，由政府主導的社會變遷以政策推行為主要手段，必然對司法裁判產生實質性的影響。當事人會在主張行為依據時以政策作為合法性理由，而法院的裁判也無從回避這一問題。當然，在這一問題上，對於當事人而言，是將法律、法規和政策作為行為依據不加區分的適用的，這從當事人主張的法律和政策類的相關表述的混亂可以看出，部分當事人在主張行為依據時，有“政策法規”“政策和／及法律”的表述，將政策放在法律法規之前。此外，從政策適用的明確性方麵而言，無論是在當事人主張部分還是在法院裁判說理部分，都存在大量的“政策”或“國家政策”這樣籠統的稱謂，而結合判決書上下文而言，這樣的“政策”或“國家政策”出現均是孤立、突兀的，無法明確政策的具體指向為何。在這種形勢下，可能“政策”這樣的說法就是因為長期曆史原因影響下形成的一種表述習慣。正如有學者所言，“立法文本對政策的強調、司法實踐對政策的依仗，兼之社會公眾‘黑頭文件不如紅頭文件’的政策崇拜，都使得政策的影響在裁判文書中時有體現，法官援用政策也成為司法習慣的延續與痕跡。”
（二）政策在600份裁判文書說理中的作用
在隨機抽取的、“政策”一詞於法院裁判說理部分出現的600份判決書中，根據所涉政策大致類型，可劃分為八大類政策，並且每類政策在最終裁判過程中發揮的影響作用也可以進一步予以細分，具體可見表1-10。
表1-10 600份隨機抽取的法院裁判說理部分涉及“政策”的判決書中政策影響類型統計
從上表的統計可以看出，首先，從適用政策的分類來看，在裁判理由中適用政策最主要的領個領域仍是合同涉及的政策和產業政策領域，兩者共計290個案件，占600份裁判理由部分適用政策的判決的48%。在這八大類政策中，雖然戶籍、人口政策在總比中占比不高，但因為該項政策具有鮮明的中國特色，因此其對我國司法裁判的影響可以作為一個展現主體的特殊視角。
如在“區婉華與佛山市糕點公司勞動爭議糾紛案”中，區婉華訴請原所在公司支付計劃生育一次性生活補助。法院在“本院認為”部分明確：“計劃生育政策是我國的一項基本國策，國家對實行計劃生育的公民給予一定的獎勵和幫助。”同時，法院還援引所在省的人口與計劃生育條例的第39條第2款的規定：
“無子女的職工或者因獨生子女死亡造成無子女的職工，退休時由所在單位按當地縣（市、區）上年職工年平均工資的百分之百給予一次性生活補助”。因此認定區婉華的請求合理，維持一審判決佛山市糕點公司支付計劃生育一次性生活補助。
其次，從政策在各個具體領域適用的類型來看，大多都對法院是否受理某類案件產生直接的影響。如對於企業改製問題、下崗員工的安置問題、房改房引發的糾紛問題，法院均認為屬於政策性的問題，不屬於人民法院的受案範圍進而駁回當事人的起訴。如有關落實政策的房屋糾紛，最高人民法院在1992年11月曾發布《關於房地產案件受理問題的通知》（法發［1992］38號），通知中就明確：
“屬曆史遺留的落實政策性質的房地產糾紛，……不屬於人民法院主管工作的範圍，當事人為此而提起的訴訟，人民法院應依法不予受理或駁回起訴，可告知其找有關部門申請解決。”
與之印證的是“陳惠人不服寧都縣人民法院房屋登記處理行政裁定案”，原審法院在法院認為部分明確，陳惠人要求確認西廂村陳屋祠堂產權歸自己所有的相關主張，屬於曆史遺留問題，因而根據最高人民法院法發［1992］38號通知第3條的要求，“凡不符合民事訴訟法、行政訴訟法起訴條件的屬於曆史遺留的落實政策性質的房地產糾紛……均不屬於人民法院主管工作的範圍，人民法院應依法不予受理或駁回起訴”。二審法院以同樣的理由維持了原判。
又如關於企業改製中的相關問題，最高人民法院於2003年發布《關於審理與企業改製相關的民事糾紛案件若幹問題的規定》，其中第3條也明確規定：“政府主管部門在對企業國有資產進行行政性調整、劃轉過程中發生的糾紛，當事人向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。人民法院相繼也在多個案件處理中將有關政策性改製引發的問題排除在法院受理案件範圍之外。
另外，值得關注的是，政策對合同效力的影響是統計表中政策影響最多的單項，共有122個案件涉及，占總比20%。裁判說理中通常的表述為，合同不違反法律和政策的相關規定，合同有效。然而，根據我國《合同法》，合同無效的要件規定在第52條，其第5項明確為“違反法律、行政法規的強製性規定”，並未規定違反政策合同無效。是否在司法裁判中將違反政策解釋為該條第4項的“損害社會公共利益”而導致合同無效？若是，這種解釋又是如何進行的？政策對合同效力的影響具體怎樣實現的？政策對個案的影響又是如何實現的？這些都作為政策影響個案裁判的具體途徑問題，留待後文進一步研究。
第三節
法官考察：基於訪談與問卷調查
政策是否影響司法裁判、如何影響司法裁判，是理論界和實務界均關注的問題，涉及在司法裁判的實踐運作過程，也和現實中千千萬萬正在適用法律的法官們直接關聯。法官考察以所在城市的中級法院與基層法院的法官為主，兼顧少數最高法院和高級法院的法官。雖然這些訪談與調查無法體現全國各地的法院法官的全貌，也可能具有所在經濟較發達城市司法相對更為規範化的痕跡，但筆者認為，仍可以從一定層麵上反映一些問題。
一、法官訪談
（一）方法說明
筆者首先對現實中的法官進行個人訪談。訪談的初步問題，根據前兩節中對判決書和法院報告的觀察得出的基本結論，概括為：（1）你認為司法裁判是否會受到國家政策的影響？（2）如果會，那影響主要是在哪些方麵？（3）國家政策是否可以作為司法的依據？或是作為法院裁判說理（即“本院認為”部分）的組成部分？（4）你個人得知國家政策的途徑是什麼？（5）有沒有你承辦的或是得知的，有關國家政策影響司法裁判的典型案例？
關於訪談的法官所在的法院層級的選擇。筆者在選擇了全國四級法院即最高人民法院、高級法院、中級法院、基層法院各個層級法院法官進行訪談，其中以中級法院為主。之所以選擇中級法院為主體，是由中級法院自身的職能和定位決定的。我國有3000餘個基層人民法院，有300多個中級法院和30餘個高級法院，都承擔了案件審理的職能。雖然大量的一審案件都是在基層法院審理的，但中院審理的案件大多於當地社會影響較大的案件，且中院的案件多傾向於上訴審、法律審，這一特點與反映政策對司法的影響更加貼合。而且從我國的司法實踐來看，中級法院承擔著對一個地區各個基層法院進行協調指導的功能，也承擔著對最高法院、高級法院相關規範性意見進行傳達的職能，因此，在對法官進行訪談時，選擇以中院法官為主體，一方麵能夠通過他們豐富的案件資源和實踐經驗總結歸納相關感受，另一方麵也可以觀察作為一個具有“承上啟下”功能的法院在政策與司法的關係中如何發揮作用的。筆者選擇了東部沿海地區的一家中級法院法官作為訪談對象、該市位於長江三角洲，麵積近9000平方公裏，人口逾1000萬人。根據香港《中國城市綜合競爭力評價指標體係》報告，該市城市競爭力位列全國前十。目前是中國發展較快的城市，也是經濟發達的城市之一，是長江三角洲經濟圈重要的經濟中心。
關於訪談法官的選擇。法官訪談集中在2011年7～8月進行。因考慮性別、工作年限、職務、審理案件的主要類型、學曆水平等方麵因素，是否會影響法官的工作思路和工作方法，進而影響他們對這一問題的看法。因此，筆者在選取法官訪談的對象時，盡量選取各個因素中具有典型性或代表性的10位法官進行訪談，由此真實展現不同因素影響下法官對這一問題的感受和思路。具體情況可見表1-11：
表1-11 訪談法官的基本情況統計
通過對上述法官的逐一訪談，筆者歸納出對於本節開頭部分提及的5個問題的傾向性答案，而這些傾向性答案將成為筆者下一步調查的基礎。因為在開展問卷調查時，問題備選答案的設計可能直接影響到調查效果。為保證問卷調查的真實有效性，避免筆者自身的主觀意識，在訪談法官的觀點的基礎形成調研問卷的備選答案成為現實可行的方法之一。筆者將這樣形成的調查問卷在訪談法官所在的中級法院和下轄的基層法院各發放問卷100份，將收回的問卷進行統計分析。並針對訪談和問卷中突出展現的一個問題，進行擴展性實證分析和研究，以此力求展現實踐場景中政策是否影響司法的問題的現實狀況。雖然這些調研問卷可能無法體現全國法院法官的觀點，但也能從一個側麵管窺法官對於政策影響司法裁判問題的一些態度。
（二）訪談實錄
【法官A】法學博士，在最高法院工作近20年，在各個部門工作過。多次參與最高法院相關指導性文件的形成過程，在國家級期刊上發表學術論文多篇。
法官A對5個問題的觀點為：司法裁判肯定受到政策的影響。這個影響主要是在宏觀方麵和司法的整體理念方麵。國家政策影響司法，作為司法裁判的依據必須謹慎。在對政策問題的處理上，不同層級法院的態度不同。我國的基層法院和中級法院的主要任務是審理、解決糾紛，因此對於政策的影響問題可能考慮得更少一些。而在高級法院和最高法院主要是負責宏觀的把握，因此更多的需要從政策與司法的關係上進行思考。其實這與最高法院指導全國法院的司法工作的定位也是相符合的。國外的情況來看，如美國的最高法院，也是具有鮮明的政策導向功能，一方麵能夠審查相關政策，另一方麵又能通過自身的判決形成政策。在我國的國情下，最高法院的政策形成或是創製功能相對而言較弱一些，在司法過程中有很多和國家政策相互呼應的情況。個人獲取政策的途徑是相關媒體的報道和最高法院的相關會議。主流媒體如《新華日報》《人民日報》《參考消息》等，另外法院係統內的《人民法院報》也是政策和司法結合方麵的主要信息渠道。對政策影響司法較為深刻的印象是轉型期的眾多如下崗、轉製等群體性糾紛，處理的方式、方法和尺度上受政策影響較多。
【法官B】法學本科，在高級法院工作22年，擔任領導職務，曾長期在民商事審判業務庭從事審判工作。牽頭起草了眾多高級法院對下指導的業務文件，審結多起疑難案件和具有較大影響的案件。
法官B對5個問題的觀點為：政策必然會對司法裁判產生影響。這種影響主要體現在兩個方麵：一種是司法活動回應政策采取口號式的或是表態式的方式，這是由於我國司法體製和國家體製決定的；另一種則是通過具體的司法裁判對一些涉及國家政策變動引發的案件進行處理。這種方式實際上是協調政策與法律規定之間的衝突，或是法律規定的空白而進行的。對於這種方式，比較典型的是我國銀行不良資產的剝離和相關案件的處理。如最高法院對於這類案件的處理經過長時期的爭議以後，形成了一個會議紀要，在這個會議紀要裏有很多涉及國家政策對司法裁判的影響問題。個人了解政策主要是主流媒體的宣傳報道、在法院這一部分主要是參考《人民法院報》，以及有關會議的精神。
【法官C】法律碩士，中級法院長期審理刑事案件，領導職務。
法官C對5個問題的觀點為：政策肯定會影響司法的裁判活動。在刑事審判方麵，政策不能作為刑事審判的依據，因為罪刑法定、罪刑相適應是刑事審判的基本準則。但政策會影響到司法活動的基本取向。如在建設市場經濟時期，國家為保障市場經濟的有序發展和社會穩定，開展了幾次嚴打活動。在這幾次嚴打活動中，司法的基本方向是快審快結。又如國家實施寬嚴相濟的司法政策，也直接影響到了裁判的尺度和方向。政策在建國後很長的一段時間裏，都是司法裁判的重要依據，其主要原因是當時法律規定相當的不完善。獲得政策的主要途徑是自己對於媒體中相關信息的把握，以及法院定期的政治學習活動。
【法官D】女，法學碩士，有16年的審判業務經驗，在中級法院和基層法院都曾工作過，曾長期從事民事審判工作。
法官D對5個問題的觀點為：政策在司法過程中的影響是在變化的。在早期對於政策強調的比較多，即便是在經濟合同法適用的時候，政策也是重要的判斷標準。20世紀90年代到本世紀初期強調政策較少。到了最近幾年政策影響好像又比較明顯了。從長期的法官實踐來看，政策是在潛移默化的影響司法裁判的。整個司法體係是在社會的一個大背景下，現在社會的發展變化是離不開政策的，讓司法對於改製等國家重大政策予以否認或是忽視也是不切實際的。具體政策的適用，在個案中根據不同的情況有考量。獲得政策的途徑主要是《人民法院報》等主流媒體和法院定期召開的傳達政策精神的會議。
【法官E】法學碩士，法學院畢業後考入法院工作，從事商事審判工作剛滿3年。
法官E對5個問題的觀點為：司法過程會受到國家政策的影響。感覺影響比較深的是對法官的工作方法上。如現在講究社會和諧，所以司法過程中大力強調調解工作。為了達成調解，法官會有大量的和雙方當事人的溝通工作，也有可能延長了辦案時間。又比如在關於公司解散案件的處理上，把握公司解散的尺度，可能要考慮國家當時的經濟形勢。另外對於民間借貸的案件，是否能夠輕易的否認其效力，也可能和國家的相關政策直接聯係。關於政策是否可以作為裁判的依據，一般情況下是不會在判決書裏直接體現政策或是將政策裁判說理的理由的，雖然在裁判過程中會受到政策的影響，會在理念上有所傾向性。關於個人得知政策的主要途徑，有幾種：一是法院係統的專門的主題學習和相關文件傳達，二是新聞媒體的傳播。對其影響最為深刻、最主要的，仍是法院係統的主題學習和相關文件傳達。傳媒形式中，報紙一般不看，主要是網絡新聞較多。關於印象最為深刻的案例，是今年剛開始獨自辦案，已結案的幾個案件都是用調解方式結案的，調解率達到100%。
【法官F】法律碩士，擔任審判長，民商事審判工作經驗12年。現主要負責涉外、知識產權案件的審判工作。
法官F對5個問題的觀點為：司法過程肯定會受到國家政策的影響，而且個人認為這個影響是非常大的。政策對司法的影響主要是體現在幾個方麵：首先是影響法官對於法律條文的理解。我國的法官是主要在辦案過程中要進行成文法的解讀的，也是裁判最重要的方法之一。司法解釋本身，也是對於條文的一種解讀。在解讀過程中，肯定會受到政策的影響。其次是對於裁判尺度和執法力度的影響。知識產權領域體現比較明顯。同一類案件在不同時期，可能有不同的司法政策和審理導向。如在知識產權領域，涉及的主體往往比較廣，對於維權的形式也有一個傾向性的方法，保護的利益也有重點。第三是影響法官自由裁量權行使。任何國家的法官都有一定的自由裁量權，在行使時會受到各種因素的影響。在我國，法官自由裁量的過程中對當時國家的政策會有所考慮。第四是影響法官的工作方法和對法律的信念。影響法官的職業感和道德感，影響法官的辨別力和政治信念。如“穩定壓倒一切”，在一定時期就是國家最大的政策，整個國家的機製都是圍繞這個政策運作的。關於司法裁判過程中能否將政策作為司法的依據，一般情況下是不會用政策作為裁判的依據的，但會將政策融入法律原則一起進行裁判。如在民法中的誠實信用原則和利益平衡原則中，就可以理解為是政策的融入，對裁判進行影響。印象比較深刻的是2009年以來的部分版權權利人進行訴訟維權的案件。其審理的態度先後因為國家政策的變化而有所影響。其中就是考慮了侵權人所承擔的社會穩定的社會責任進行判斷。
【法官G】法律碩士，審判長，從事審判工作9年，現主要負責勞動爭議、民間借貸、婚姻家庭類案件的審判工作。
法官F對5個問題的觀點為：司法活動當然會受到政策的影響。特別是在勞動爭議、民間借貸和婚姻家庭的析產案件上，受政策影響較大。主要是影響案件的審判理念。如對於加班工資的支付問題等。勞動爭議主要涉及對整體利益的保護。單個案件的標的雖然比較小，但容易牽一發動全身，引發上百、上千的群體性糾紛，對企業會是很大的負擔。《勞動合同法》實施後，有些規定和我國的國情是不太符合的，嚴格執行《勞動合同法》增加了企業很大的負擔。根據平衡保護原則和相關的國家扶持企業的政策，隻有采取“放水養魚”循序漸進的方法，才有可能真正長遠發展企業。如果企業破產了，勞動者的權益更加無法真正得到保護。在經濟不景氣的情況下，保障就業就是對勞動者最好的保護。現在也要在維護企業的生存、發展與保護勞動者權益之間循序漸進的平衡保護。另一個方麵就是影響法官對法律條文的解讀、對舉證責任的分配。法律中條文的規定，有其自身的立法背景和精神、宗旨，在解讀條文、適用法律時，法官必須結合立法當時的社會情況和政策背景進行解讀。在舉證責任方麵，如在民間借貸的案件中，很多當事人單憑一張借條來起訴，有可能掩蓋了借條背後真實的非法交易背景。這些案件到了法院後，根據最高院相關文件精神和領導講話，我們在大額的現金借貸中，若懷疑真實借款的性質時，另要求當事人說明資金的來源和交付方式，進行初步的舉證。這事實上是將國家倡導的“誠實信用原則”引入，這一原則其實也是國家相關政策的體現。了解政策的主要途徑是上級法院文件的傳達和培訓，以及各種傳媒，包括報紙、電視、網絡等。其中，上級法院的文件和培訓是了解政策最主要的途徑。印象深刻的一個案例，是關於勞動者競業禁止的，對於勞動者概念進行了解釋，考慮到了國家政策鼓勵勞動者在退休後發揮餘熱。
【法官H】法學本科，某基層法院院長。在法院工作18年，曾在多個審判部門從事審判活動。
法官H對5個問題的觀點為：司法肯定會受到國家政策的影響。政策影響的方麵主要是大的環境、執法環境的變化，以此決定法院服務黨委、政府的中心工作會發生變化，延伸審判職能的領域發生變化。在個案中，主要是對審判方式方法的影響，如調解、和解、自由裁量、強製措施的影響。對於一些關係民生的企業，采取放水養魚的方法等。在司法尺度上也受到政策的影響。在個案中，如果是法律有明確規定的，政策的影響小點。在裁判文書的製作方麵，不能將政策作為裁判的依據，但在實際的適用中可以參考政策，但必須是符合法律規定的前提下。獲悉政策的途徑主要是地方黨委、政府的通報、上級法院的相關精神傳達和主要媒體的谘詢。其中當地黨委、政府的通報、上級法院的相關精神傳達是主要的途徑。報紙、電視和網絡是媒體的途徑。報紙主要是人民法院報、人民日報、新華日報和各種官方報紙。對於印象深刻的案例，主要是金融危機前後各地法院的一些積極做法，包括現在在經濟轉型升級過程中，法院的一係列“服務大局”的做法。
【法官I】女，法學本科，審判長。基層法院長期從事商事審判工作近8年。
法官I對5個問題的觀點為：司法活動肯定會受到政策的影響。主要影響體現在影響裁判方法和執行力度，如調解方法的大量使用，如保全措施和執行措施的采取，不能成為壓垮企業的最後一根稻草，“放水養魚”措施的采取。在合同認定方麵，如在民間借貸和小額貸款的認定方麵，國家政策會產生影響。在合同有關履行方麵影響不大。一般情況下，政策是不能直接作為司法裁判的依據的，但也有例外。如在企業改製問題中、職工持股問題中，在沒有法律規定的情況下，國家政策肯定是要影響司法的裁判過程的。在有法律明確規定的情況下，影響不是太大，法官裁判不會受到政策的影響。因為政策本身是易變的，大的方向性的問題，可以在司法過程中把握和體現，在適用規則方麵，則要遵守法律，以維護法律的權威性和統一性。了解政策的主要途徑是網絡。現在報紙和電視基本不看了。但法院係統的主體學習活動是一定認真參加的，也是了解政策的重要途徑。
因此，從上麵不同層級、不同年齡階段、不同職務和不同學曆水平的各個法官的訪談來看，對於筆者提出的5個問題，具有以下幾點共識：一是大家都認可政策對司法產生的影響。有些法官更是聽到問題後快速的回答“肯定會”。二是關於政策影響司法的主要方麵，大家都認可政策對於司法裁判的理念和裁判的尺度的影響，包括執法的力度。加強調解成為法官們比較認可的政策影響司法的實例，而“放水養魚”的表述也在各個法官訪談時頻繁出現。同時，很多法官都認為，政策對於合同的效力認定、舉證責任分配上會產生一定的影響，如在民間借貸案件中，法官會考慮借條的效力和舉證責任問題。三是大部分法官均不認可政策作為依據直接裁判，但同時承認政策在裁判過程中對法官思路、對法條解讀的影響。也有部分法官認為，在法律沒有明確規定的情形下，可以依據政策進行裁判。四是關於法官獲悉政策的途徑，所有被訪談的法官都提及法院係統的主題學習活動是獲悉政策的途徑，而且大多數法官認為這也是獲悉政策的主要途徑。在媒體部分，很多法官均提及《人民法院報》是媒體途徑之一。
二、問卷調查
因此，根據上述法官訪談的情況，筆者就5個問題可能涉及的答案製定了調查問卷，對訪談法官所在的中級法院發放了100份，並在其所轄的各個基層法院隨機發放了100份，進行進一步的調查分析。發放中級法院的調查問卷，回收了100份，有效100份，有效率為100%；發放基層法院的問卷，回收了96份，有效94份，有效率為94%。根據調查問卷的反饋情況，可以歸納以下幾個基本情況：
1．絕大多數法官認為司法過程會受到政策的影響
中級法院發放的問卷反映，有95%的法官認為司法過程可能會／大多數情況會受到國家政策的影響。其中，有32位法官認為司法裁判在大多數情況下受到了政策的影響，有63位法官認為可能會受到影響，視個案情況而定。而問卷設計的“肯定不會”受到影響的選項，隻有1位法官選擇。認為“個案均會”影響裁判的法官也有4位。基層法院的法官對一問題也是類似的態度，有87位法官認為司法過程可能會／大多數情況會受到國家政策的影響，占回收問卷總數的93%。具體分布如圖1-1、圖1-2：
圖1-1 中級法院法官對“政策是否會影響司法裁判”問題的反饋
圖1-2 基層法院法官對“政策是否會影響司法裁判”問題的反饋
從以上兩個圖表可以看出，中級法院的法官和基層法院的法官對於國家政策會影響司法裁判這一認識是基本一致的，而且在各自發放問卷總數中的占比也差不多（中級法院持這一觀點的占總數94%，基層法院持這一觀點的占總數93%）。兩者的區別在於，中級法院法官中認為政策肯定不會影響司法裁判的法官低於基層法院法官（中級法院隻有1位法官持此觀點，基層法院有6位法官持此觀點）。與之相對應的是，中級法院有4位法官認為個案均會受到政策的影響，而基層法院隻有1位法官有這樣的觀點。從上述數據來看，中級法院的法官認同政策影響司法裁判的人，高於基層法院。
2．大多數法官認為，政策會影響到司法裁判的理念、裁判的方式選擇、影響行為性質和效力的認定、影響舉證責任的分配
但最主要的還是影響到審判的理念和裁判方式的選擇。調研問卷對這一題的設計是多選題，因此，答案比較分散。但認同最多的仍是司法裁判的理念、裁判的方式兩項，中院法官對這兩項的選擇分別為78位和73位，基層法院對此兩項的選擇分別為69位和70位。具體見圖1-3：
圖1-3 中級法院和基層法院法官對“政策主要在哪些方麵影響司法裁判”問題的反饋
相較而言，中級法院的法官對於政策影響審判的理念和審判的方式的選項認同度高於基層法院，而在政策影響行為的性質、效力的認定和舉證責任的分配領域，基層法院的法官認同度高於中級法院法官。這可能與基層法院承擔了大量一審糾紛的裁斷任務有關。
3．絕大多數法官認為，政策影響司法裁判最為突出、集中的領域是民商事審判領域
在這一問題上，中級法院的法官和基層法院的法官觀點非常一致，中級法院和基層法院分別有58位法官和62位法官認為民商事審判是最為集中的受到政策影響的領域。除民商事審判領域外，兩級法院的法官認為，執行活動也是受到政策影響較多的領域，分別有32位法官和28位法官持此觀點。相對應的是，中院法官和基層法官選擇刑事領域和行政領域受到影響的較少。這可能與民商事審判和執行領域與國家政策尤其是經濟政策變化密切相關有關。
圖1-4 法官對“政策對司法裁判哪些領域產生最集中的影響”問題的反饋
4．中級法院法官和基層法院法官對當前我國最主要的國家政策內容無法達成一致
在問及當前我國最主要國家政策的內容時，中級法院和基層法院法官選擇較為分散，其中，有32名中級法院法官和26名基層法院法官選擇了“加快經濟發展方式轉變”，有29名中級法院法官和24名基層法院法官選擇了“和諧社會”，另有13名中級法院法官和20名基層法院法官選擇了“穩定壓倒一切”。另在“其他”選項中，也有法官注明為經濟結構調整、促進中小企業發展、提高國際競爭力、建立有中國特色的社會主義、科學發展、可持續發展等。法院法官對於當下最主要的國家政策無法達成一致，也和政策本身的內涵與外延的廣泛性和不確定性有關。
5．大多數法官不傾向於以政策直接作為法院裁判的依據
在問及“如果在案件審理中涉及相關政策，你在判決書中如何運用政策？”（多選）這一問題時，選擇將政策直接作為裁判的依據的法官較少，中級法院僅有8名法官、基層法院僅有10名法官選擇。與之相對應的是，有部分法官選擇在法院說理部分闡明相關政策，選擇這一項的中級法院法官為34人，基層法院為31人。
圖1-5 法官對“如果在案件審理中涉及相關政策，你在判決書中如何運用政策？”問題的反饋
法官不傾向於在判決書中以政策作為直接的裁判依據，主要原因在於司法本身是以法律為準繩，而我國近十幾年的法學教育，已經將政策與法律的關係做了明確的學理區分，因此作為法律職業體主要成員的法官，在有法律明文規定的情況下，一般不會適用政策作為裁判的依據。但由於當前政策在我國發展過程起到推動器的作用，政策對司法裁判的影響無法避免，因此法官會在裁判的說理和查明事實部分不可避免的適用到政策。
6．近半數以上的法官認為，法院係統的政治學習和文件，是獲取對司法過程產生影響的政策的主要途徑
對於問題“你獲取那些對司法裁判產生影響的政策的主要途徑是？”的回答，中級法院有53人、基層法院有57人是選擇的“法院係統的政治學習和文件”。其他途徑中，網絡的影響力不可小覷，有19名中級法院法官和21名基層法院法官選擇這一選項。具體情況可見圖1-6：
表1-6 法官對“你獲取那些對司法裁判產生影響的政策的主要途徑是？”問題的反饋
在中級法院和基層法院，電視的影響均比較低，僅有中級法院7名法官和基層法院6名法官將政策獲取的主要途徑界定為電視，可見電視媒體在傳媒競爭中的影響力已經開始降低。更值得注意的是，法院過半數的法官將法院係統的政治學習和文件作為獲取對審判產生影響的政策的主要途徑，這一具有中國特色的情況也有待我們進一步研究。
三、擴展調研
通過法官的個人訪談和問卷調查，我們發現在大多數法官談及他們獲悉政策的途徑時，都會強調“法院的政治學習和文件”是很重要的方式。這一個方式可能是實踐中確實存在的，但又是我們研究所忽視的一個影響司法的政策途徑。為此，筆者對調查問卷所發放的中級法院的相關文件做了一個初步的統計分析。該市中院在2008年6月至2011年6月3年期間，共下發69個規範性文件。從其自身標明的文件分類來看，69個規範性文件中，涉及隊伍建設的文件20個，涉及完善審判工作機製的文件16個，涉及“服務大局”的文件則有33個，占總數的48%。這些關於服務大局的文件，如《關於認真貫徹落實〈關於進一步做好服務大局工作的指導意見〉的通知》《關於貫徹落實市委重大決策全力服務和保障經濟發展的工作意見》等。其中，不少就是針對當地黨委、政府出台的最新政策，提供司法服務的工作部署和布局，也獲得了當地市委書記、市長和政法委書記的相關批示。如2009年以來，加快經濟結構轉型升級成為國家經濟政策的重點，該市也舉行了專門的全市加快轉型升級的現場交流推進會，市委書記在會上提出了該市經濟轉型升級的重點，並對下一步工作進行了部署。該市中院隨後就發文《關於全力保障經濟結構轉型的重點為我是加快轉型升級提供司法保障的意見》，在意見開篇就明確：“為認真落實全市加快轉型升級現場交流會的精神，切實做好司法保障我市加快轉型升級工作，提出以下工作意見。”該文下發到全市法院每一個法官，也隨後獲得了當地市委書記、政法委書記以及上一級法院院長的批示肯定。
放眼全國法院，這樣“服務大局”的舉措也是屢見不鮮，通過領導講話、法院製定規範性文件的形態，服務某一具體政策，將政策的內容引入司法，並傳達到法官個人。如2010年新年伊始，福建省高院就通過視頻會議的形式，對當前國家政策和領導講話精神予以傳達。
“2010年2月22日福建省高院召開了全省三級法院視頻會議，組織全省法院幹警深入學習貫徹胡錦濤總書記在閩考察時的重要講話和全省領域幹部大會精神。”“福建高院院長馬新嵐要求全省法院要把深入學習領會胡總書記的講話精神作為當前和今後一個時期重要的政治任務，……強化審判職能，發揮司法能動，深入落實好三項重要工作，為推動海西建設加快發展提供有力司法保障。”
他進一步強調，“學習貫徹胡錦濤總書記重要講話和全省領導幹部大會精神，要結合法院工作實際，對照細化，……要加強能動司法，更加注重為加快經濟發展方式轉變、推動經濟平穩較快發展提供司法保障和法律服務。”
國家現階段出台相關規定保護中小企業、小微企業發展，雲南省高院為此特別製定了《關於依法保護和促進非公有製經濟發展的若幹意見》，“對非公經濟的平等保護，對其中的融資、訴訟擔保、用工等瓶頸問題作出了保護性規定”。
又如海南省高院為配合海南旅遊島的開發政策，專門製定了《海南省高級人民法院服務海南國際旅遊島建設工作意見》，其中開篇明確提道：
“為貫徹落實國務院《關於推進海南國際旅遊島建設發展的若幹意見》和中共海南省委、海南省人民政府《貫徹實施〈國務院關於推進海南國際旅遊島建設發展的若幹意見〉的決定》，服務海南經濟社會科學發展大局，為國際旅遊島建設開好局、起好步提供良好的司法服務和有力的司法保障，經高院黨組研究，結合全省法院工作實際，製定本工作意見。”
並在指導意見中審理旅遊相關糾紛、保障安全穩定、司法保障大型旅遊開放項目建設等進行了明確的規定。
與之類似的還有：江蘇省連雲港市中級人民法院積極服務江蘇沿海開發戰略實施、努力為全市經濟社會發展和沿海開發戰略實施提供司法保障。福建省高院為推進海西建設提供司法保障等等。
筆者對2011年在《人民法院報》上報導的關於法院為實現某一經濟發展政策製定規範性文件的情況做了一個初步的統計，可見表1-12：
表1-12 2011年《人民法院報》刊登的全國法院為實現政策目的製定規範性文件
而從上表可以看出，為落實相關國家和當地政策，全國各級法院結合自身工作的實際情況，都通過了以相關工作意見的形式對政策要求的重點工作予以部署和細化，在各個具體的審判環節明確法院的工作理念、方法和步驟。發布的這些相關文件，最直接也是最重要的受體就是各個法官，通過文件的傳達，各個法官知悉當前的政策導向，也意識到工作應關注的問題和方法，這也和前麵在法官訪談和問卷調查中反映出來的，法官紛紛以“政治學習和文件”作為獲悉政策的主要途徑相互印證。
政策是否會影響司法裁判？這是一個需要實踐回答的問題。文章主要通過實證分析的方法對這一問題予以一個初步的回答。而體現實證的方法，就是相關實踐素材的收集和整理。本章主要從判決書、法院報告、法官訪談和問卷調查、文件分析的角度，展示實踐中在各個層麵的素材中體現的政策對司法的影響。
從法院整體工作和發展的角度來看，政策的變化導致了人民法院案件總數攀升與審理範圍擴大。具體對審判工作的影響表現在決定國有企業相關案件的裁判導向、影響司法對市場秩序的維護的重點、明確司法對國家宏觀調控的保障方向、引導司法對涉農案件審理的價值取向等方麵。具體到個案，從司法裁判過程最直接、最重要的產物——判決書——角度來看，雖然包含“政策”一詞的3800份判決書隻是全國法院眾多年生產的浩如煙海般的判決書中滄海一粟，但從這一事實本身以說明判決書中“政策”的出現不是偶然。結合對於最高人民法院公報57份含“政策”的公報案例的深入分析，我們可以認定，政策在判決書中有不同的樣態。此外，從司法活動的重要主體——法官的層麵而言，通過對不同因素特征的法官的訪談和200位法官的問卷調查我們可以發現，大多數法官對認為政策會對司法裁判產生影響並在民商事審判領域有所體現，法院也正是通過不斷製定相關文件，將國家的有關政策落實要求轉化為司法的具體指導性意見，傳達到每一個法官，引導法官的司法活動。
因此，從個案判決、整體工作和發展、法官個人認知三個層麵的實證分析來看，政策一直在影響著司法裁判。而這些實證的素材，也為下一步研究政策影響裁判的方式提供了啟示。從實證的素材來看，可以從直接與間接層麵展開對於政策影響的分析：政策介入裁判的直接方式與政策經司法轉化後融入裁判的間接方式。
第二章
政策影響司法裁判的直接途徑
政策是如何影響司法的個案裁判的？即政策影響個案裁判的途徑或者說管道為何？通過對1985年以來最高人民法院公報刊登包含“政策”字樣67份判決書、在中國法律案例研究中心網站搜索的3800份包含“政策”字樣判決書的逐一統計分析，對政策直接影響個案裁判的途徑進行基本的類型化整理。
第一節
個案裁判的依據
一、直接依據
研究表明，“隨著法解釋技術的發展，一般意義上的法律適用中的解釋，即使涉及公共政策的運用，也已經通過轉化為適用誠實信用、公序良俗等原則以及探究立法者意圖等途徑實現，在表現形式上不再涉及政策”。而政策直接在司法裁判中適用或是成為裁判依據的情形，一般隻限於法律空白、法律衝突、法律適用損害社會正義等法律漏洞情形。事實上，可以將政策作為裁判依據的最為典型的條款是我國《民法通則》的第6條，該條規定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策”。從立法的角度來看，該條也成為司法裁判中將政策援引為審判依據的例證。因此，筆者以該條文在判決書中的適用作為研究方法，探討政策作為裁判依據直接影響個案的情形。
二、案例統計
在第一章中提及的1985年～2015年最高人民法院公報刊登的900餘個公報案例和南京大學中國法律案例研究中心所建立的司法案例研究網（www.njucasereview.cn）提取的包括“政策”字樣的3800餘份判決書中，根據筆者的檢索分析，直接適用《民法通則》第6條作為裁判依據的判決書共計46份。筆者對這46份判決書進行了逐一分析，並根據判決書中所涉及的政策、政策在判決書中的體現形式、案件爭議焦點、裁判實體法律依據4個項目進行統計總結，詳見表2-1：
表2-1 46份直接援引《民法通則》第6條的判決情況
從直接適用《民法通則》第6條作為裁判依據的46份判決書來看，在有關政策的引入、政策的內容、與爭議焦點的關係、援引第6條與援引其他民法條文的關係等方麵，全國各個法院的態度不盡一致。通過類型化的分析，可以歸納出個案中適用《民法通則》第6條的一些基本特點。
三、基本特點
（一）“政策”指向不明
從上述46個案件的統計分析來看，有部分案件雖然在法院最後裁判時適用了《民法通則》第6條作為裁判依據，但其中適用的“政策”內容完全沒有在判決書中予以提及，也未寫明政策的載體。在［2001］濟民終字第1251號、［1999］杭經終字第831號、［2008］昆民一終字第53號、［2002］浦民一（民）再初字第8號、［2007］豐民一初字第51號、［2004］佛中法民五終字第1319號等案件的判決書中，未明確提及政策的內容，也未見政策的表現形式。這些案件的爭議焦點，均已有相關的法律予以明確規定，法院裁判的關鍵是對相關條文的解釋問題。
在張洪星、孫少蕊與濟南市植物園管理處建築物塌落損害賠償糾紛案中，法院查明的事實是：2001年1月30日張洪星與其子張釗（1994年6月19日生）到濟南市植物園遊玩。期間，該園內日本園防長亭旁的石燈發生倒塌，其上部的石質燈帽脫落墜地。張釗腹部被燈帽砸傷後搶救無效死亡。訴訟中，雙方就植物園是否應承擔賠償責任、舉證責任的分配以及責任的範圍發生爭議。在實體問題的處理上，對於植物園是否應承擔責任，可以依據《民法通則》第126條規定進行判斷：“建築物或者其他設施以及建築物上的擱置物、懸掛物發生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應當承擔民事責任，但能夠證明自己沒有過錯的除外。”而有關賠償責任中的精神損害賠償金，一審法院也參照2001年山東省高級人民法院《關於審理人身損害賠償案件若幹問題的意見（試行）》的有關規定，酌情確定了賠償數額。一審法院在裁判理由的闡述中，未提及任何相關的國家政策，但在判決依據時卻寫道：
“據此，依照《中華人民共和國民法通則》第六條、第一百一十九條、第一百二十六條及國家有關民事政策之規定，判決如下：……”
隨後，張洪星、孫少蕊上訴要求判決濟南市植物園賠禮道歉、增加精神損害賠償金和新支出的喪葬費用，濟南市植物園就是否應承擔責任和精神損害賠償金過高提起上訴。二審法院對相關責任的確定，依然適用《民法通則》第126條，對於具體責任的分擔問題，則認為“原審判決所確定的張釗的死亡補償費數額符合有關民事法律政策之規定，應予以維持”。特別是對於精神損害賠償金的處理部分，二審法院這樣論述道：
“中年喪子，切膚之痛，可想而知，對此應當由上訴人植物園管理處予以精神損害賠償。此種賠償雖無法挽回逝者之生命，亦無法化解生者之悲慟，仍可略表撫慰之心意，體現社會之公平，實踐人類之良知。根據有關民事法律政策，原審判決認定的精神撫慰金數額尚有不足，本院給予適當調整。”
最後二審法院根據《中華人民共和國民事訴訟法》第153條第1款第（一）項，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若幹問題的意見》第184條，《中華人民共和國民法通則》第119條、第126條及有關民事法律政策之規定，改判增加精神損害賠償金，以及新支出的喪葬費用。
從這個案例中可以看出，無論是在一審還是二審的過程中，並未涉及國家政策的具體內容，即使二審在有關死亡費用和精神損害賠償費用是否合理進行考量時使用了“有關民事法律政策”的標準，也未明確是何種民事政策，其對於本案裁判的影響更是無法得知了。在筆者看來，法院此處將民事法律政策作為裁判依據，事實上是將社會公平、人類良知等道德內容借助於“政策”一詞予以體現，以增加裁判理由與結論的說服力，實現“案結事了、息訟服判”的效果。該判決書另一處文字所表述的內容也有這樣的體現：“通過本案一審和上訴審審理及判決，事故責任已清，是非曲直已明，公道自在人心，望雙方當事人盡快從事故陰影中走出，以重新恢複正常之工作生活。”
（二）政策係社會轉型背景下裁判的依據之一
在這46個直接以《民法通則》第6條作為裁判依據的案件中，案件中涉及的政策均與當時國家和社會的改革開放政策、經濟體製改革政策直接關聯。據初步統計，在這46個案件中，涉及農村土地征用後土地補償金分配政策的案件共計24個，占比52%；涉及企業改製過程中職工待崗政策的案件7個，占比15%。其他有關涉及的政策包括：村通公路後占用土地的補償政策（1件）、不良資產收購的政策（1件）、經濟適用房有關轉讓受限的政策（1件）、國家證券回購政策（1件）、計劃生育政策（1件）等。
從這些政策的內容來看，都反映了當時國家經濟體製改革和社會變遷的主要動態。如在李雷與昌平區南邵鎮南邵村村民委員會承包經營權糾紛案中，李雷訴稱自己為南邵村村民，並於2004年12月21日獲得了北京昌平區人民政府頒發的享受1.68畝耕地承包經營權的確權證書。在2006年，因昌平區衛星城東擴征用確權耕地，昌平區南邵鎮南邵村村民委員會獲得巨額的土地補償款，但未分配給其個人。為此訴至法院請求分配土地補償款。對此，南邵村村民委員會答辯稱，根據確權政策明確規定，1985年以前的非農人員和1986年以後農轉非有社會保障人員，不納入確權範圍，而原告2006年已繳納醫療和社會保險，不符合確權條件，因此，原告不能享受2006年確權收益分配待遇。法院對此認為：
“根據相關政策規定，農轉非人員在享有社會保障後，不再享有承包經營權，從而亦應不再享有合作社成員的權利。南邵村委會村民代表討論決定對享有社會保障的農轉非人員不分配土地補償款的決定，既不違反法律及政策規定，又符合村民民主議事的規定，該決定應屬合法有效。”
為此，法院依照《中華人民共和國民法通則》第6條，《中華人民共和國村民委員會組織法》第19條、第20條，《中華人民共和國民事訴訟法》第64條之規定，判決駁回了李雷的訴訟請求。
這個判決具有一定的典型性，一是案件涉及的政策反映了當時社會發展中一個普遍性的問題，即經濟建設中農村土地被征用後有關土地補償款的問題。這一問題曾在很長的一段時間內是農村糾紛的主要形態之一。在搜索到的46份適用《民法通則》第6條作為裁判依據的案件中，與之相同的係列案件就有19個，與之類似的還有4個。二是作為裁判依據的政策是由當地村委會製定的地方政策。雖然在該判決中未對於“1985年以前的非農人員和1986年以後農轉非有社會保障人員，不納入確權範圍”這一政策的具體出處進行明確，但根據當時社會的曆史情況來看，這一政策在我國的很多地區農村的確出現過。在與之類似的李帥辰與昌平區南邵鎮張各莊村村民委員會承包經營權糾紛［2008］昌民初字第8916號一案中，相關土地確權政策是由《張各莊村土地確權方案》明確的。結合上述案件的基本情況可以得知，有關農村人口在土地補償款的分配問題上的“政策”，主要是由當地的主要村委會進行決策的。這樣的“政策”在判決書中也通過《民法通則》第6條成了裁判的依據。
（三）適用政策作為裁判依據基於對法律漏洞的彌補
從這46個將政策作為直接裁判依據的判決來看，有部分判決的確是因為案件所涉及的問題缺乏相關法律規定，而直接適用政策予以解決的。
在力克係統股份有限公司與胡軍、杭州宏華電腦技術有限公司不正當競爭糾紛案中，胡軍曾受聘擔任力克公司上海代表處辦公室經理，雙方簽訂《聘用服務協議書》一份，約定自1996年12月1日至1998年11月30日止力克公司上海代表處聘用胡軍為其提供服務。雙方在協議中約定，胡軍同意在解除或終止本協議之日起兩年內，不再接受任何與力克公司上海代表處技術、經營、產品相同或相似之產業或公司聘用，從事與力克公司上海代表處曾聘用服務過的服務內容以及其他相關內容，如若違反此約定，力克公司上海代表處無論以何種資料作為證據，均可視為胡軍侵犯力克公司上海代表處的利益，胡軍賠償力克公司上海代表處在受聘服務期內最後一年實領薪資總額的全部。1997年6月13日，胡軍向力克公司上海代表處提出辭職，同年9月，胡軍進入宏華公司工作。一審中力克公司未提供胡軍及宏華公司侵犯其商業秘密的相關證據。一審法院認為力克公司上海代表處與胡軍雖簽訂有《聘用服務協議書》，但胡軍侵犯力克公司及上海代表處的商業秘密證據缺乏。故對於力克公司的訴訟請求，不予支持。且力克公司上海代表處與胡軍簽訂的《聘用服務協議書》係勞務合同性質，應另行處理。因此，一審依照《民法通則》第4條、第5條、第6條、《中華人民共和國民事訴訟法》第64條第1款之規定，判決駁回力克公司的訴訟請求。該案在二審過程中，二審法院認為胡軍的行為違反了承諾的競業限製義務，因此要承擔相應違約責任。同時，基於胡軍的違約行為尚不能推定同時構成《反不正當競爭法》規定的侵犯商業秘密行為，力克公司也未有相關證據證明胡軍有披露、使用或者允許他人使用其掌握的力克公司商業秘密的行為，因此二審未認定胡軍和宏華公司構成共同侵權。二審遂依照《中華人民共和國民事訴訟法》第153條第1款第（二）項，《中華人民共和國民法通則》第4條、第6條、第85條之規定，改判胡軍承擔約定的賠償責任。〔1〕
在該案中，一審、二審法院均援引《民法通則》第6條的規定作為判決依據，但從本案所涉及的法律關係和爭議焦點來看，胡軍的行為是否違約、胡軍和宏華公司共同構成侵害商業秘密，均有我國《民法通則》和《反不正當競爭法》予以明確規定，政策的適用似乎並無空間。而且一審、二審中均未對有可能涉及的政策內容與形式予以明確，一審、二審雖同時適用了《民法通則》第6條，但判決的結果又截然相反。二審判決強調指出：“力克公司上海代表處與其高級雇員胡軍訂立該競業限製條款是保護其正當利益的一種方式，沒有損害公共利益，該條款內容也符合國家對競業限製方麵的政策規定，故應認定有效。”此處所指的國家政策規定，應當是指1997年7月原國家科委發布的《關於加強科技人員流動中技術秘密管理的若幹意見》。其第7條指出：“單位可以在勞動聘用合同、知識產權權利歸屬協議或者技術保密協議中，與對本單位技術權益和經濟利益有重要影響的有關行政管理人員、科技人員和其他相關人員協商，約定競業限製條款，約定有關人員在離開單位後一定期限內不得在生產同類產品或經營同類業務且有競爭關係或者其他利害關係的其他單位內任職，或者自己生產、經營與原單位有競爭關係的同類產品或業務。凡有這種約定的，單位應向有關人員支付一定數額的補償費。競業限製的期限最長不得超過三年。”國家科委的這一《意見》，無論是其發布形式，還是其內容的表達方式與製定宗旨，均隻能理解為國家的政策而不是法律規範。例如，該《意見》指出：“如何正確處理科技人員流動中所涉及的國家、單位和個人三者的利益關係，鼓勵正當的人才流動活動，製止在流動中對國家科技秘密和單位技術秘密的侵犯行為，是當前科技體製改革中亟待解決的一個重要問題，需要明確有關具體的政策界限和管理措施，為此，提出如下意見。”
在筆者看來，二審法院之所以援引《民法通則》第6條，是因為我國法律規定中沒有關於職工離職後競業限製的規定。“競業限製合同或條款的主要法律依據，應該來自於我國勞動法。由於是新事物，勞動法尚未涉及。”而本案中被告是否承擔責任，其前提便是競業限製合同是否有效，因此在沒有法律規定的背景下，法院必須援引相關的國家政策加以判斷，並以《民法通則》第6條作為裁判的依據。
（四）政策載體涉及地方規章與行政法規
有部分案件適用了《民法通則》第6條，實質上是涉及將一些體現為地方規章和行政法規的政策內容在司法個案中予以適用。
如在顧然地與巨星物業排除妨礙、賠償損失糾紛案中，顧然地在其購買的房屋中欲安放巨型浴缸。巨星物業以顧然地安裝、使用這個浴缸會影響樓房安全為由，阻止顧然地安放浴缸，後在顧然地承諾目前並不使用的情況下，巨星物業仍不同意安放，以至該浴缸被長期擱置在戶外，損壞嚴重。顧然地起訴請求法院判令巨星物業排除妨礙，並賠償精神損失和財產損失。巨星物業對此認為，顧然地購買了一隻長寬高為4.267米×2.286米×2.19米、上口麵積9.754平方米、占地麵積8.826平方米，自重362.8公斤，可容水4160.5公斤的浴缸，欲安裝在29e室的躍層。根據浴缸通常的用途，隻能是洗澡。雖然顧然地承諾暫不使用該浴缸，但如果同意其將浴缸放置在室內，一旦使用，就會成為安全隱患。作為物業管理者，巨星物業製止顧然地安裝該浴缸，是依法履行管理職責的行為，沒有侵犯顧然地的合法權利。
法院對此認為，顧然地如果按照設計的用途和設計的荷載量使用29e室內的牆板、樓板，他人無權幹涉，但如果超出設計允許的限度使用牆板、樓板，就應該征得其他區分所有權人的同意。根據相關證據表明，29e室內雖然設計了三間浴室，但最大一間的使用麵積也隻有10.39平方米。顧然地欲安裝的浴缸，上口麵積達9.754平方米，根據普通人的日常生活經驗，這個浴缸是無法安裝在顧然地浴室內的。若這個浴缸要安裝在室內其他部位，則勢必要改變房屋的設計布局和用途。而且，根據鑒定結論表明，該浴缸注滿水後的重量已經超出了每平方米最大28公斤的樓板設計荷載量，如果長期使用這個浴缸，對於顧然地所居住的房屋和個人的安全不能保證，也必定會危及相鄰其他區分所有權人的安全。法院在此援引了《上海市居住物業管理條例》的規定，明確“業主應當按照有利於物業使用、安全以及公平、合理的原則使用物業，正確處理相鄰關係，不得隨意改變住宅的使用性質，禁止損壞房屋承重結構和破壞房屋外貌的使用行為”。該規定還明確：“物業管理企業指導和監督裝修、使用住宅的活動。發現不當行為應勸阻製止並督促改正，對拒不改正的，應當及時告知業主委員會並報有關行政管理部門依法處理。”
在該案中，巨星物業接受業主委員會的委托，作為物業管理企業對了和花園進行物業管理。其對顧然地安裝巨型浴缸的行為加以製止，法院認定為是履行其管理職責的行為。從保障物業安全的角度出發，巨星物業對安裝巨型浴缸但不使用的承諾表示懷疑，具有一定的合理性。法院由此依據《民法通則》第6條判決駁回顧然地的訴訟請求。
本案涉及的是房屋所有權人在自己房屋內部進行裝修時，自身權利與對其他相鄰房屋所有權人權利衝突的問題。雖然我國《民法通則》第83條規定：“不動產的相鄰各方，應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風、采光等方麵的相鄰關係。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害，排除妨礙，賠償損失。”但在本案中，相關的巨型浴缸尚未裝入顧然地家中，其對相鄰方的相關妨礙尚未造成，且本案是顧然地以業主身份起訴物業公司侵權，對於《民法通則》第83條顯然不能適用。而現行法律均對這一問題沒有明確的規定，因此本案在裁判過程中，將國家政策直接體現為上海市的行政規章予以引用，並依據《民法通則》第6條作為裁判的依據進行了判決。該案也因為具有一定的指導性意義，被最高人民法院公報選登。
從該案適用政策作為裁判依據的情況來看，具有兩個特點：一是將《上海市居住物業管理條例》的相關規定作為政策的載體予以體現。通過轉化為當地政府的行政規章的方式，在裁判中將政策予以援引，相較之簡單、籠統的稱“根據相關政策”更為嚴謹、明確。二是本案的政策是與公共利益、公共安全等內容密切聯係的。顧然地所涉及的是公共安全的問題，法院適用政策裁判的角度也是更多的從相鄰安全保障的角度考慮的。
另一個類似的案例是郭仁基與廣東省南海食品進出口有限公司勞動爭議糾紛案。食出公司原屬國有企業，郭仁基自1979年8月始在食出公司工作。2003年3月起，根據公司經營狀況，公司安排包括郭仁基在內的60名職工待崗。在安排待崗期間，食出公司向待崗人員發放基本工資、固定補貼，並為其購買社會養老保險和醫療保險等。郭仁基在收到待崗通知後向有關機關一直反映情況、申請仲裁、最終訴訟。
一審法院對此審理後考慮的是，食出公司與郭仁基簽訂了勞動合同，約定勞動期限到法定退休日止。雙方已確立勞動關係，依法簽訂的勞動合同具有法律效力，應嚴格履行。勞動爭議發生後，雙方應在平等自願的條件下進行協商，不能單方勞動合同。並依照《中華人民共和國勞動法》第24條、第35條、第78條，《中華人民共和國民法通則》第4條、第5條、第6條和《中華人民共和國民事訴訟法》第134條第1款、第2款、第3款的規定，判決食出公司在判決發生法律效力之日起10日內與郭仁基恢複正常勞動關係、勞動報酬和正常待遇。而本案的二審法院認為，食出公司安排郭仁基待崗，屬於用人單位對其勞動者暫時的工作崗位調動，在條件允許時，公司也可以通知其複崗。在待崗期間，食出公司向待崗人員支付了基本工資、固定補貼，並為其購買社會養老保險和醫療保險等。食出公司所作出的待崗安排，應屬企業的用人自主權，並沒有違反雙方所簽勞動合同的約定。故二審改判撤銷了一審判決，駁回郭仁基的訴訟請求。該案提起再審後，維持了二審判決。
該案反映的是國家在經濟體製轉型的過程中，推進國有企業改革，曾實施過對於國有企業富餘人員的待崗。對於企業實施國家政策過程中將有關員工進行待崗行為的性質，當時我國的相關法律沒有明確予以認定。該案的處理屬於群體性糾紛，涉及當時社會背景下眾多國有企業推行改革時對於富餘人員待崗行為的合法性問題和效力問題。因此，法院在審理過程中，充分考慮了當時的國家政策，並提及該政策的直接載體——國務院頒布的《國有企業富餘職工安置規定》（1993年4月20日國務院令第111號發布）。該規定明確，國有企業富餘職工待崗的原因是為了增強企業活力，提高企業經濟效益；安置國有企業富餘職工，以保障富餘職工基本生活的原則。同時該規定還明確：“經企業職工代表大會討論同意並報企業行政主管部門備案，企業可以對職工實行有限期的放假。職工放假期間，由企業發給生活費。”對於因生產經營發生重大變化的企業，也可以提前解除勞動合同。因此，對於待崗這一行為，結合當時社會發展的基本形勢，法院在二審過程中以政策為裁判的依據，駁回了郭仁基的訴訟請求。
第二節
管轄範圍的標準
一、案例統計
根據筆者對3800餘份判決書的統計分析，有64個案件因為政策的適用而不屬於人民法院的受案範圍，因而被駁回起訴。筆者按照案件爭議所涉及的糾紛類型，簡單劃分為勞動爭議類、農村土地及房產糾紛類、房地產糾紛類、經濟改革與企業轉製、宏觀調控等五大類。其中，經濟改革與企業轉製、宏觀調控被駁回起訴的案件最多，共計32個，占比50%；勞動爭議類居次，共計18個，占比28%。具體情況見表2-2：
表2-2 64份因涉及政策問題駁回起訴的判決情況
二、類型分析
根據以上案件反映的基本情況，可以將政策有關法院不予受理的案件類型：
（一）村民與村委會之間關於本集體經濟組織內部事務發生的糾紛
根據我國《村民委員會組織法》等有關法律規定，農村集體經濟組織對於其內部事務如村鎮規劃、土地承包、收益分配等享有經營管理的自主權，有權確定村鎮規範方案、土地承包方案、土地補償款及集體財產的分配。在這些決策與管理過程中，其與內部成員所發生的糾紛，不同於一般意義上的平等主體民事糾紛，往往是我國農村改革與發展過程中出現的新問題，而且往往涉及國家農村政策問題。因此，一旦此類糾紛訴至法院，便成為司法與政策關係的一個重要類型，而其所麵臨的首要難題便是法院的管轄問題。
如在吳少霞等與佛山市禪城區瀾石鎮黎衝村民委員會及朝陽村民小組股東權糾紛案中，一審法院根據《民法通則》第74條的規定，認為農村集體財產分紅收益的前提條件是所在地農業人口的特定身份權，而本案三原告均因成為非農戶口，不能享有被告集體成員的分紅權利，因此駁回了三原告的訴訟請求。但在二審中，法院撤銷了一審判決，裁定駁回吳少霞、陳淑瑩、陳柏麒的起訴：
“本案中上訴人吳少霞、陳淑瑩、陳柏麒所訴求股東權對應的財產權利屬於農村集體經濟組織所有、使用和管理，對其成員是否有股東權，是有決策權的集體經濟組織按照國家法律、政策的規定和地方性行政機關的文件執行。……上訴人與被上訴人之間訴爭的確認股東權糾紛，不屬於平等主體之間的民事法律關係，即不屬於人民法院民事訴訟的受案範圍。故對上訴人的起訴應予駁回，上訴人應通過有關行政管理機關確認解決，原審法院作出實體判決，於法無據，應予糾正。”
該案一、二審法院分歧的關鍵在於：對於村民（或自認為的村民）與村民委員會之間就內部事務之間的糾紛，是否屬於法院管轄的範圍，法院能否予以實體審理？在司法實踐中，各地法院基本上形成了這樣的共識，即依據有關法律、政策的規定，不屬於法院管轄範圍。又如，在勞堯、梁桂芬與佛山市禪城區瀾石鎮番村股份經濟聯合社、佛山市禪城區瀾石鎮番村紅星股份經濟聯合社其他股東權糾紛案中，法院審理後認為：
“依照有關法律、政策的規定，對於上訴人是否取得股東資格應由有關行政主管部門確認，不屬於人民法院受理民事訴訟案件的範圍，上訴人的起訴不符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條第（四）項的規定，應予駁回。上訴人可按照有關行政法規和政策的規定，通過相關行政機關予以解決。綜上所述，原審法院裁定駁回上訴人的起訴正確，應予維持。”
除此以外，農村糾紛還有很多是外來遷入人口與遷入所在地的農村集體經濟組織之間的糾紛有關土地承包、土地補償款分配的糾紛。各地的承包方案和土地補償款分配，在一定程度上是村集體經濟組織在村民合議下形成的，也是村民自治的體現。且這些糾紛並非簡單孤立的個案民事糾紛，而是具有一定代表性的在國家政策變更下形成的社會群體性矛盾。根據我國《村民委員會組織法》第2條、第4條規定，村民和村民委員會之間的法律關係本質上是一種民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的社會關係。因此，在尚未經村民委員會的民主議定程序作出分配決定方案之前，村民與村集體之間關於集體所有的土地征用補償款所發生的爭議，屬於村民自治範圍內的事項，應視為不平等主體之間所發生的財產關係。基於此，法院直接受理這類案件並不能從根本上解決矛盾和糾紛，且有可能影響其他行政主管部門對矛盾的解決，也容易造成法院行使行政權力的弊端，因此對於上述糾紛，各級法院一般要求當事人根據國家政策向相關部門反映和尋求問題解決，強調此類案件不屬於人民法院的立案範圍，對於已經立案的，在法院審理後裁定駁回起訴。
基於此，最高人民法院也通過全國法院類似案件的裁判過程與結果不斷總結審判規律，形成全國統一適用的司法文件，指導全國對一些受重大政策影響下案件是否應予受理。如在1994年，最高人民法院在《關於王翠華等三人與廬山區十裏鄉黃山嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的複函》（民他字［1994］第285號）中明確答複，對此類糾紛不予受理。2002年，最高人民法院在《關於徐誌君等十一人訴龍泉市龍淵鎮第八村村委會土地征用補償費分配糾紛一案的批複》中明確答複：“國家征用農民耕地的補償費包括土地補償費，安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費歸農村集體經濟組織所有，隻能用於發展生產和安排就業，不能挪用和私分。農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織因土地補償費發生的爭議，不屬於平等主體之間的民事法律關係，不屬於人民法院受理民事訴訟的範圍。對此類爭議，人民法院依法不予受理，應由有關行政部門協調解決。”2003年，最高人民法院在全國法院立案庭工作會議上，明確表示：“農村集體經濟組織成員與農村集體經濟組織，因征地補償費發生的爭議，不屬於平等主體之間的民事法律關係，人民法院不予受理，應由行政部門協調解決。”2004年最高人民法院《關於村民請求分配征地補償款糾紛法院應否受理的請求的答複》明確答複：“根據國務院《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條的規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償歸地上附著物及青苗的所有者所有。農村集體經濟組織與其成員之間因土地補償費分配產生的糾紛，當事人就該糾紛起訴到人民法院的，人民法院可不予受理。”
直至2005年，最高人民就此類問題形成了專門的司法解釋，《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規定：“農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議事程序，決定本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。”這一規定對於各地法院將農村集體經濟組織在實施國家經濟體製改革過程中推行政策所形成的各類糾紛不作為民事案件的受理範圍這一長期司法實踐，以司法解釋的形式進行了認可與支持。