圖書在版編目（CIP）數據
法治時代 : 政府法治研究. 專輯二 \/ 馬太建主編.
南京 : 南京大學出版社, 2018.12
ISBN 9787305213366
Ⅰ. ①法… Ⅱ. ①馬… Ⅲ. ①地方政府－社會主義法
製－建設－江蘇－文集 Ⅳ. ①D927.5353
中國版本圖書館CIP數據核字(2018)第272838號
出版發行南京大學出版社
社址南京市漢口路２２號郵編２１００９３
出版人金鑫榮
書名法治時代——政府法治研究（專輯二）
主編馬太建
責任編輯王慧編輯熱線０２５83686659
照排南京南琳圖文製作有限公司
印刷南京鴻圖印務有限公司
開本880×12301／16印張 8字數 270千
版次2018年12月第1版2018年12月第1次印刷
ＩＳＢＮ ９７８７３０５213366
定價40.00元
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目錄
前沿問題研究
重大決策落實中的問題分析與對策研究高建新 1
原告提起履行法定職責之訴的要件分析
——基於最高人民法院案例研判戴紅春潘劍花秀豔 10
內部行政行為與司法裁判的關係厘清
——以附條件的可訴性助推內部行政行為規範唐聞聲寇建東 18
論國家治理現代化背景下行政措施價值構造的獨立性
——以行政措施司法審查為視角梁娟陳亞男李林清 29
實務研究
行政許可、行政處罰設定中“尚未製定法律”之實證研究王越 38
“規定行政措施”探析張翔 47
國有建設用地使用權出讓合同行政條款研究馬太建 54
地方性法規規章翻譯中句式規範探析居方 66
問題探討
城市治理中城管行政強製執法現狀之審視與反思
——基於南京鐵路運輸法院審理50起典型案例的實證分析李彬熊文超 80
論作為行政措施的失信懲戒行為及其法律規製黃澗秋陳峰王杏 90
完善環境行政執法與司法審判聯動機製的思考
——由點式合作聯動向遞進式整體聯動模式的推進唐嘉成 99
地方政府債務風險成因及對策初探季嘉潘駿 106
行政委托事項範圍的反思與重構王玉剛 115
法治時代——政府法治研究2018專輯二
前沿問題研究
重大決策落實中的問題分析與對策研究
重大決策落實中的問題分析與對策研究
高建新
高建新，江蘇省司法廳黨委書記、副廳長。
摘要：在推進國家治理體係和治理能力現代化的大背景下，如何審慎、精準而有效地應用不同形態和功能的行政措施，對全麵落實黨和政府的重大決策，具有重要的現實意義。新形勢下，重大決策具有呈現形式日益類型化、涉及利益主體日益多元化、形成機製日益具有開放性等新特點。當前，相對於重大決策製定而言，重大決策落實在行政措施運用、製度探索、程序優化上還比較薄弱，需要從程序、實施、保障、監督等方麵建立健全一套程序規範、措施有力、運轉協調、監督有力的重大決策落實機製，進一步推動重大決策落地見效。
關鍵詞：重大決策落實行政措施
中國特色社會主義進入新時代，推進國家治理體係和治理能力現代化麵臨新的形勢和任務。在此背景下，如何審慎、精準而有效地應用不同形態和功能的行政措施
我國立法機關尚未對“行政措施”進行界定。一般認為，行政措施有兩種形態：一是具體行為形態，即行政機關對具體事件作單方麵處理的具體行政行為；二是抽象行為形態，即對有關事項針對不特定相對人製定的能夠反複適用的具有普遍約束力的規範性文件。，對全麵落實黨和政府的重大決策，具有重要的現實意義。決策和行政措施都是國家治理、政府治理和社會治理中的重要範疇，兩者關係十分密切。一般而言，在同一層麵，決策是行政措施的製定依據。在不同層麵，上級的行政措施可成為下級決策的製定依據。總的說來，行政措施較行政決策更具體，更具針對性、執行性。行政措施大量存在，是最能體現行政權特征的權力行使方式，也是政府承擔責任的重要方式。重大決策落實，既需要具體行政行為和立法製規，也需要行政措施。行政措施具有其自身的特點，也就有其獨特優勢，這種優勢是具體行政行為和立法製規所不能比擬的，因此，行政措施作為重大決策的落實形式，空間巨大，值得重視。這裏，試從決策落實切入，通過對重大決策落實中的問題與對策研究，引發大家對行政措施的深入研討，以期拋磚引玉。
決策的生命在於落實，決策的權威也在於落實。黨的十九大報告提出，健全依法決策機製，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機製。習近平總書記強調，一分部署，九分落實。決策執行是現代公共政策、公共決策理論中的重要問題
在傳統公共行政範式下，政策執行一直被視為行政係統內的常規過程，被忽視而處於不重要地位。20世紀60年代，以弗雷德裏克森為代表的青年學者掀起了行政管理的改革運動，強調政策製定外的有效執行，在新的公共行政範式轉換下，政策執行研究受到重視。直到70年代，西方尤其美國的政策執行頻頻出現問題，導致了聲勢浩大的“執行研究運動”，尤以1973年學者普瑞斯曼和維爾達夫斯基《執行：華盛頓的偉大期望是如何在奧克蘭破滅的》一書的出版為標誌。在理論範式轉變和執行研究運動實踐的雙重需求下，政策執行研究逐漸成為學者關注的重點。，也是當代國家治理實踐中的熱點問題。然而，相對於重大決策製定而言，重大決策落實在製度探索、程序優化上還比較薄弱
各地在決策製定方麵已出台了許多程序規範，《重大行政決策程序暫行條例》正在製定過程中，根據2017年6月原國務院法製辦公室《關於〈重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）〉的說明》，我國已有17個省級政府和23個較大的市政府出台了規範重大行政決策程序的規章。，亟待引起各界深入思考和研究。
一、新形勢下重大決策的特點及其落實的意義
（一） 新形勢下重大決策的新特點
重大決策，是各級黨委政府對關係本地區經濟社會發展全局，社會涉及麵廣，與公民、法人和其他組織利益密切相關的重大事項作出的決定，具有基礎性、戰略性、全局性、社會影響大等特點。近年來，隨著新時代經濟社會形勢的發展和改革的不斷深入，重大決策出現新的特點，主要表現為：一是呈現形式日益類型化。重大決策涉及經濟社會發展的方方麵麵，種類十分廣泛，但從實踐來看，越來越集中在以下幾個方麵：（1） 規劃類，包括編製或調整國民經濟和社會發展規劃、重要的區域規劃、專項規劃和產業規劃等；（2） 生態保護類，包括土地、礦藏、水流、森林、山嶺、荒地、灘塗、海域等自然資源的開發利用和保護，以及化工行業整治、黑臭河道治理、空氣和水汙染治理等環境汙染治理，等等；（3） 重大改革類，比如製定經濟體製改革、行政管理體製改革的重大政策等；（4） 社會事業類，如科教文衛等重大社會事業建設方案的確定和調整等；（5） 民生類，如就業、保障、收入分配調節、公共交通等重大民生項目的確定和調整；（6） 重大項目類，特別是政府投資的重大項目、重大政府采購項目和特殊建設用地政策、重大財政資金安排、重大國有資產處置等。二是涉及利益主體日益多元化。我國正處在社會轉型期，利益訴求多元化，重大決策涉及資源或利益調整和分配，不僅與公民的切身利益密切相關，甚至會影響政府及其部門自身利益。隨著改革與發展進入關鍵期，不同社會群體利益分化甚至相互矛盾的趨勢會越來越明顯，重大決策在落實過程中遇到的情況將日益複雜，協調難度也將日益加大。以環境汙染防治中汙染企業整治為例，“散亂汙”企業排查整治涉及排汙企業、地方政府、周邊群眾的三方利益，近幾年，排汙企業和受損群眾發生環保衝突，甚至引起上訪、上訴現象，是落實打好汙染防治攻堅戰重大決策部署過程中，多方利益衝突的直接體現。三是形成機製日益具有開放性。在國家治理中，有序推行和擴大公眾參與，是現代公共政策、公共決策發展的一種新動向、新趨勢。重大決策作為公共決策的重要內容，通過引入公眾參與、專家論證等機製，擴大決策製定和實施過程的開放性，從根本上改變了治國理政的傳統方式。一方麵，在重大決策製定過程中通過決策信息公開、廣泛聽取意見、聽證、專家論證等方式，拓寬公眾參與決策的渠道，體現和反映公眾要求。另一方麵，在決策實施中，開始逐步注重通過投訴舉報、新聞輿論監督等加強公眾對決策實施的監督。同時，各地普遍探索建立了部門論證、專家谘詢、公眾參與和專業機構測評相結合的風險評估機製。
（二） 推動落實重大決策的重要意義
黨中央、國務院高度重視重大決策的落實，自2014年以來先後部署開展了四次大督查；2018年8月，圍繞打好“三大攻堅戰”和實施鄉村振興戰略、推進創新驅動發展、深化“放管服”改革、持續擴大內需、推進高水平開放、保障和改善民生等方麵的重大決策部署，國家組織開展了第五次大督查。江蘇省委、省政府對重大決策落實也十分重視，省委婁勤儉書記明確提出：“很多好的決策政策，在落實中程序環節多、落地見效慢，甚至層層衰減，基層感到‘不解渴’‘不過癮’，抓落實已經成為十分緊迫的問題。”
一是落實重大決策是推動高質量發展的迫切需要。近年來，江蘇作為東部發達省份，牢牢把握“推動高質量發展走在前列”的目標定位，以供給側結構性改革為主線，在穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等方麵不斷優化思路舉措，持續推進轉型提速、發展提質、環境提優、幸福提升，努力形成了江蘇發展新的特色和優勢。這些成績的取得，都得益於全麵推動高質量發展各項重大決策部署的有效落實和精準實施。當前和今後一段時期，是決勝高水平全麵建成小康社會、開啟全麵建設社會主義現代化新征程的關鍵時期，經濟社會發展麵臨新形勢新任務新要求，更加迫切需要建立健全科學決策、有效落實的支撐體係，把正確決策貫徹落實到位。
二是落實重大決策是提升國家治理能力的必然要求。重大決策的執行力是國家治理能力的重要體現。當前，各項改革進入深水區，社會利益關係日趨複雜，社會發展麵臨的深層次矛盾逐漸增多，社會治理麵臨的形勢環境更為複雜，這對國家治理能力提出了更加嚴峻的考驗。黨的十九大要求，今後一段時期要重點抓好決勝全麵建成小康社會的防範化解重大風險、精準脫貧、汙染防治“三大攻堅戰”。“三大攻堅戰”都是難啃的硬骨頭，也是必須完成的硬任務，如何打好“三大攻堅戰”也對國家治理能力提出了更高的要求。建立健全重大決策落實機製，推動符合社會運行規律和國家治理規律的重大決策得到切實有效落實，保證改革發展成果能夠公平惠及人民群眾，對於提高社會治理法治化水平、全麵建成小康社會具有十分重要的意義。
三是落實重大決策是法治建設的重要內容。黨的十九大把“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”確立為到2035年基本實現社會主義現代化的重要目標，開啟了中國特色社會主義法治建設的新征程。法治國家、法治政府、法治社會構成法治中國的三大支柱，其中法治政府是主體和重點。重大決策落實作為政府工作的重要內容，依法實施是法治政府建設的內在要求，其實施效果也是檢驗重大決策是否科學、是否合法的重要標尺。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》將推進行政決策科學化、民主化、法治化作為法治政府建設的主要任務，並將大幅提升行政決策執行力作為推進行政決策科學化、民主化、法治化的重要目標。《江蘇省行政程序規定》第三十八條明確規定，決策執行機關應當根據各自職責，全麵、及時、正確地貫徹執行重大行政決策。建立健全重大決策落實機製，通過決策落實效果的檢驗，倒逼黨政機關依法作出決策，最大限度地降低決策風險和避免決策失誤。
二、重大決策落實中存在的問題及其原因
從決策執行的角度來觀察,重大決策麵臨的情況比較複雜。有些決策具有很強的執行性、可操作性，可以直接予以執行；有些重大決策則隻明確了政策方向和政策框架，具有指引性，需要通過細化才可執行，或將其理念融入具體工作中，便是執行；還有些重大決策，是對現行政策、製度調整或完善提出新的原則性要求，具有創新性、探索性。這些情況表明，對重大決策落實，不能采取機械的、簡單化的做法，必須區別情況，分類對待。然而,目前在重大決策落實過程中，往往“重製定而輕落實”，對重大決策落實的意義和影響沒有引起足夠的重視，對重大決策的實質內涵缺乏精準把握，普遍存在缺乏分門別類、不夠實事求是的現象，導致很多好的重大決策落實效果不夠理想。
（一） 存在的問題
1. 一些重大決策缺乏具體、精準的行政措施，導致落實不到位
如，為貫徹落實國家“打好汙染防治攻堅戰、還藍天碧水淨土”重大決策，江蘇出台了“兩減六治三提升”專項行動方案，其實施方案分11個子方案，對專項行動進行細化規定，執行內容十分明確，從落實的情況看，效果十分顯著。但是，大量的重大決策缺乏具體的、可操作的、有利執行的行政措施，重大決策有待進一步細化，落實需要精準的措施。主要表現在：一是一些重大決策由於行政措施的缺位導致落實流於形式。一些提出具有指導性的總體要求和規劃的重大決策，方向性、原則性較強，落地見效周期長，有的領導幹部受傳統觀念和不當政績觀的影響，在重大決策落實過程中存在功利思想，貫徹落實積極性不高，在落實工作中，不拿出具體落實的行政措施，認為這類方向性、原則性的重大決策開一次會就是貫徹，發一份文就是落實，做一篇“高大上”的總結報告就是落實，大部分工作停留於紙麵上、文件上、口頭上，以應付敷衍心態對待，嚴重影響重大決策落實效果。二是落實重大決策的行政措施不具體、不精準。一些重大決策對任務要求、時間進度、評價標準、落實責任等不是十分具體明確，具體落實方案和舉措由地方自行細化和探索，落實過程中具有一定的自由裁量空間。由於各地對重大決策的認識和把握不一，容易導致各地在落實重大決策中所采取的行政措施存在不統一、不平衡的現象。例如，“不見麵審批”是江蘇省深化“放管服”改革、優化營商環境而推出的一項創新改革決策，關於“不見麵審批”的事項規定比較原則，目前“不見麵審批”清單事項主要依靠各個部門自主上報，但由於各個部門對“不見麵審批”的含義理解存在差異，導致一些不能實現“不見麵”的事項也上了清單，還有可以實現“不見麵”的事項卻沒有上清單，最終的結果是省政務服務網上的各地“不見麵審批”事項存在較大差異。三是一些落實重大決策的行政措施的合法性遭到質疑。我國《立法法》第82條第6款規定了地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的規範；《國務院關於加強法治政府建設的意見》規定了規範性文件不得違法增加公民、法人和其他組織的義務。長期以來，為了更好地落實重大決策，在各個行政領域，存在著多種行政措施，由法律、法規、規章、規範性文件等多種載體規定。近年來一些地方政府在沒有上位法依據的情況下，以規章或規範性文件的形式規定涉及增加公民義務、減損公民權利的行政措施，飽受社會詬病，嚴重影響了重大決策的落實效果。例如，一些地方政府以規範性文件形式出台限行、限購、限貸等限製性行政措施，有的地方甚至在沒有上位法依據的情況下，以規範性文件的形式規定在一定期限內禁止從事某項行業等限製性行政措施，這些行政措施盡管治理效果立竿見影，但會遭到是否有違依法行政基本原則的質疑。
2. 一些重大決策因製度跟進乏力，導致落實不及時
一些重大決策落實過程中涉及對現有製度的調整，需要新的製度供給跟進。當前，法律製度跟進不及時是重大決策落實過程中的重要障礙。比如，圍繞打好“三大攻堅戰”中關於堅決打贏脫貧攻堅戰的決策，我國持續不斷推進精準扶貧，精準脫貧，但我國幾十年的扶貧工作，多是依靠中央和地方的政策來推行，精準脫貧的法治建設進程緩慢。目前尚沒有全國統一性的法律或者行政法規作為指導和推進全國性脫貧工作的基本依據，缺少高位階的法律法規指導全局性的精準脫貧事業。精準脫貧的立法供給不足，製度建設較為滯後，影響了精準脫貧的推進和製度化，給基層落實決策也帶來了困擾。又如，某省級交通運輸部門將“外商投資道路運輸業立項審批”的職權下放至市級交通運輸主管部門，但《外商投資道路運輸業管理規定》（交通運輸部令2014年第4號）第四條第一款明確規定：“外商投資道路運輸業的立項及相關事項應當經省級交通運輸主管部門批準。”此種情況下，行政機關的職權下放不符合規章的規定，應當采取由交通部作出暫停該條款在某省的實施而未采取，存在法律風險。
3. 重大決策落實的協同性不夠，導致落實效果不明顯
主要表現在：一是重大決策信息資源不共享。目前，由於各地各部門的信息平台不統一，信息平台建設各自為政，無法實現全麵互聯互通，導致行政相對人重複提交材料，政府部門重複審核，增加重大決策落實成本。二是部門間缺乏協同性。重大決策的落實往往涉及多個部門，即使重大決策對各部門的落實任務提出了明確可供執行的要求，但由於缺乏統籌協調，部門間協同不暢是影響重大決策有效落實的重要因素。比如，在社會救助方麵，民政、教育、衛生等部門都有各自的相關規定，配套項目和資金呈現“碎片化”，地方在落實中難以有效統合，影響了決策效果。三是上下級訴求不一。對於一些方向性、原則性的重大決策，決策製定者本身也沒有具體明確的執行要求，因此決策製定者希望通過決策具體落實得到經驗來進行推廣，而決策執行者卻希望在決策落實過程中能夠得到上級的支持、指導與幫助，能夠對落實中存在的問題給予解答，但往往得不到回應。
（二）存在上述問題的原因
1. 對重大決策的內涵和意義認識不足
對重大決策內涵的明析，是落實重大決策的必經過程。一個重大決策出台，首先是如何解讀，對決策的正確理解與把握，是有效落實重大決策的基本前提。在重大決策落實過程中，由於對重大決策的內涵和意義認識不足，決策意圖把握不準，導致決策落實背離決策原本意圖，決策落實效果不佳。比如，相對集中行政許可權改革中，有的試點地區沒有很好地把握相對集中行政許可權改革精神，盲目集中行政許可權，對行政許可事項之間的關聯度不進行認真甄別，便將行政許可權一股腦全部集中到行政審批局，或者將一些長期沒有辦件的事項也集中到行政審批局，有“濫竽充數”和“為了集中而集中”之嫌，偏離了相對集中行政許可權改革的初衷。
2. 重大決策落實缺乏程序規範
目前國家層麵對重大行政決策提出規範要求的主要是《全麵推進依法行政實施綱要》《關於加強法治政府建設的意見》《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》等一些規範性文件，主要是針對重大決策製定程序的規製。省級層麵出台的有《江蘇省行政程序規定》《江蘇省規範性文件和重大決策合法性審查程序規定》等。但也隻有《江蘇省行政程序規定》第三十八條規定了決策執行機關應當根據各自職責，全麵、及時、正確地貫徹執行重大行政決策。對於同一重大決策的落實，由於法律、法規和規範性文件的缺失，各地在實施程序上依原則和基本要求而為，做法不一，重大決策的落實效果出現明顯差異。特別是在一些重大資金使用方麵缺乏規範、統一的程序製度，嚴重影響了資金使用效益。
3. 對重大決策落實的監督剛性不足
對重大決策的落實缺乏具體可操作的監督規範，特別是責任追究機製不健全、問責體係不完備的問題還相當突出。對重大決策落實不力的責任追究，誰來啟動、如何啟動、責任如何分配等方麵缺少規範，隨意性較大，而且從當前責任追究的實例看，很多是輿論和社會監督引發問責，相關部門主動介入的較少；問責程度不清晰，對幹部問責時須承擔何種責任、多大責任沒有統一標準，使得很多問責流於形式，缺乏力度；問責事項不全麵，目前問責局限於對已經造成不良影響、損失重大的失職事件，對故意拖延、推諉扯皮等不作為、慢作為問責較少。
三、進一步推動重大決策落地見效的對策建議
在全麵推進依法治國、實現國家治理體係和治理能力現代化的大背景下，建立健全一套程序規範、措施有力、運轉協調、監督有力的重大決策落實機製，已經成為當前全麵推動高質量發展的當務之急。針對當前重大決策落實中遇到的困難和存在的突出問題，我們提出以下對策建議。
（一） 建立健全重大決策落實的程序機製
科學嚴密的程序規範，是重大決策有效落實、提高決策效率的重要保障。實踐中，不同類型的重大決策具體落實措施不盡相同，但基本落實流程和環節可在省級層麵進行統一規範。建議在省級層麵製定重大決策落實程序規定，對落實重大決策的步驟、形式、時限等進行統一規範，形成推動落實重大決策的基本程序框架，為推動重大決策落地見效提供製度規範。重大決策的落實程序，要重點固化以下幾個環節：
一是準確把握決策意圖。準確把握和理解重大決策的精神實質和具體要求是有效落實重大決策的重要前提。重大決策製定出台後，落實任務承擔部門應結合實際，采取靈活有效的形式對上級重大決策進行動員、學習，全麵把握上級重大決策部署的背景、意義、主要內容，必要時可采取邀請決策機關通過專題講座、學習培訓等形式進行解讀，深刻領會重大決策部署內涵實質，確保貫徹落實不走樣。
二是及時細化落實方案。重大決策具有全局性特點，落實過程一般是自上而下。就省級某項重大決策而言，省級層麵應做好全省範圍內推動重大決策落實的頂層設計，明確落實目標和路徑，將落實任務分解到不同層級，統籌推進重大決策落實工作。對於方向性、原則性較強的重大決策，地方各級人民政府和政府各部門要結合本地方、本部門經濟和社會發展的實際，製定重大決策落實的具體辦法和配套措施，確定不同階段的重點，明確責任，規定完成時限，有計劃、分步驟地將重大決策的各項任務落到實處。比如，關於落實打好“三大攻堅戰”決策部署，江蘇省委省政府按照中央要求，已經分別製定了行動計劃，各地各相關部門要結合實際深化細化，明確具體目標、實施步驟、責任人員、時限結點，項目化、清單化推進。
三是積極組織實施。這是重大決策落實程序的關鍵環節。在組織實施過程中，要注重頂層設計和基層創新相結合，既要按照既定落實方案有步驟、按計劃有序推進重大決策的實施，同時，也要鼓勵和允許不同地方進行差別化探索，把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓決策落實的重要方法，把重大決策落準落細落實。對推進落實中遇到的問題，要及時組織研究、協調解決，對確有必要作出調整的任務安排，要及時報請決策機關同意。以落實打好“三大攻堅戰”決策為例，就全國而言，各地情況有所不同，要具體問題具體分析，因地製宜，綜合施策，有針對性地加以落實。
四是科學評估落實情況。中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》規定，決策機關應當跟蹤決策執行情況和實施效果，根據實際需要進行重大行政決策後評估。2015年，江蘇省政府辦公廳印發了《關於開展重大政策舉措第三方評估的實施意見》，就實施重大政策舉措第三方評估作了明確規定。江蘇省也已經開始探索開展重大決策後評估工作，積累了一些經驗，比如，2018年1月—4月，江蘇省法製辦采取試點地區書麵報送工作情況、實地調研、案卷專項評查、第三方專家專項評議等多種方式對全省兩批相對集中行政許可權改革試點工作進行了全麵評估，摸清了全省相對集中行政許可權改革試點總體情況和階段性成果，分析了改革試點中存在的困難和問題，並對下一步改革試點工作提出了對策建議。就重大決策落實效果進行後評估，是推動重大決策良性運行和有效落實的重要舉措，因此，要在總結現有經驗的基礎上，將好的經驗上升為製度規範，納入重大決策落實程序框架。