（一）與農地融資相關的現行法律規定綜述
我國農村土地製度經曆不同的發展階段。在新中國建立初期，通過土改運動，形成“農民所有、農民利用”的土地製度；後通過農業合作化和人民公社時期，形成了“集體所有、集體利用”的土地製度；改革開放以來，我國通過多部與農地相關的立法，確立了農村土地承包製，形成“集體所有、農民利用”的農村土地承包經營製度。目前，與農地融資相關的法律主要有四部：《土地管理法》《擔保法》《農村土地承包法》和《物權法》。
1986年製定的《土地管理法》明確規定了農地的性質及權屬。第8條規定了宅基地、自留地及自留山屬於農民集體所有；第43條規定了任何單位和個人需要使用土地，必須申請國有土地，但興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，或鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外；第62條規定了農村村民出賣出租住房後，再申請宅基地的，不予批準；第63條規定農民集體所有的土地使用權不得出讓轉讓或者出租用於非農建設，但是宅基地因自然災害等原因滅失的，對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。由此可知，農村土地歸集體所有，農民隻擁有宅基地的使用權，並沒有處分權。
1995年頒布的《擔保法》明確規定了農地擔保的範圍。第34條第5款規定了抵押人依法承包並經發包方同意抵押的“四荒”土地使用權可以抵押；第36條第3款規定了耕地、宅基地、自留山、自留山地等集體所有的土地使用權不得抵押；第37條第2款規定了第36條和第37條規定之外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押。由此可知，除了“四荒”地和農村集體企業廠房占用的農地外，其他農地一律不允許用於抵押。
2002年頒布的《農村土地承包法》明確規定了農地的流轉方式。第32條規定了通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉；第49條規定了通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。由此可知，通過家庭承包而取得的承包經營權不可抵押，但是通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權則可以抵押。
2007年出台的《物權法》進一步明確了農地的相關權益。第153條規定了宅基地使用權的取得行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。《物權法》中關於土地使用權可否抵押的規定，基本上沿用《擔保法》《農村土地承包法》中相關條款的內容，並沒有新的突破。《物權法》第128條規定了土地承包經營權可以通過轉包、互換、轉讓等法定方式流轉，但沒有提及抵押；第183條規定了鄉鎮、村企業建設用地使用權不能單獨抵押，以鄉鎮、村企業的廠房等建築物抵押的，建設用地使用權一並抵押；第184條明確規定耕地、宅基地、自留山、自留山地等集體所有的土地使用權不得用於抵押，但又加了一條法律規定可以抵押的除外。《物權法》對於農地融資的條款，內容不多，但有很強的約束性。特別應予注意的是，在《物權法》擬定過程中，第四次和第五次審議稿中均規定“有穩定收入來源的土地承包經營權人，經發包方同意後，可以將土地承包經營權用作抵押”，但在第六次審議中卻刪除了上述條款。
綜上，在現有的農地融資的法律規定中，農民僅擁有農地使用權，土地使用權的處分權能受到法律限製，利用農地擔保融資的範圍極為受限。尤其是《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條明確規定“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認為無效”。2008年國務院《關於全麵推進集體林權製度改革的意見》規定，“在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用”，因此，林地的承包經營權及林木所有權可以依法進行抵押融資，林地即借著林權抵押實現了抵押融資。
在現行法律的框架下，我國農地融資僅限於以下三種特殊形式：
其一，根據《擔保法》第36條、《物權法》第183條的規定鄉鎮、村企業建設用地使用權隻能附隨鄉鎮、村企業的廠房等建築物一並抵押；其二，根據《擔保法》第34條第5款、《農村土地承包法》第49條、《物權法》第133條的規定通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權經發包方同意可抵押；其三，林地承包經營權的抵押融資。
從經濟與社會發展的視角觀察，法律對農地融資的禁止或限製源於我國特有的國情。新中國成立初期土地歸農民私人所有，農民享有完全的土地所有權，卻出現大量因生活所迫變賣土地的情形。為避免新的土地兼並，建立了集體土地所有權製度，農民隻享有土地使用權，所有權歸集體經濟組織所有，導致土地自由轉讓受到限製。在社會保障體係尚未健全的情況下農地使用權和建設用地使用權發揮著農村社會保障的功能。然而，隨著我國城鎮化建設的推進和農村社會保障體係的完善，特別是在經濟發達地區，農民對土地的依賴程度逐漸降低，而農業規模化經營以及農業對生產經營資金的需求日益迫切。受製於法律規定農地使用權隻能在有限的範圍內流轉，通過家庭承包而取得的承包經營權不可抵押，致使農地的融資功能無法得到有效發揮。因此，逐漸放開法律對農村土地抵押融資的限製，盤活農地資源是農村發展的必然趨勢。
（二）十八屆三中全會後與農地融資有關的國務院規範性文件綜述
中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》為新一輪農村製度改革指明了方向，把“完善和發展中國特色社會主義製度，推進國家治理體係和治理能力現代化”作為全麵深化改革的總目標，明確指出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體製改革”。而“發揮市場的決定性作用”就是要讓各類市場主體平等使用生產要素，公開、公平、公正參與市場競爭，受到法律同等保護。
農村土地製度變革在嚴格規劃管製和用途管製的前提下，要發揮市場在農村土地資源配置中的作用，《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》明確提出了“賦予農民更多財產權利”“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”“保障農戶宅基地用益物權”等具體改革目標，其重心在於增加農民的財產性收入，通過有效利用集體與農民財產自身的增值功能實現農民收入的持續增長，保障農民有機會公平分享土地增值收益，賦予農民更多更實際的財產權益。
1．《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》
2014年3月+16+日，中共中央、國務院發布了《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》。該規劃提出了走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。逐步完成有序推進農業轉移人口市民化，優化城鎮化布局和形態，提高城市可持續發展能力，推動城鄉發展一體化的任務。逐步統籌推進人口管理、土地管理、資金保障、城鎮住房、生態環境保護等五項製度改革。
該規劃以實現城鎮化水平和質量穩步提升為發展目標，實行最嚴格的耕地保護製度和集約節約用地製度，推進農村土地管理製度改革。首先，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，並與國有土地同等入市、同權同價；同時，探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量相掛鉤，與城鎮低效用地再開發程度相掛鉤的激勵約束機製；並且進一步改革完善農村建設用地和進城落戶農民宅基地的流轉製度。
2．《關於金融服務“三農”發展的若幹意見》
2014年4月22日，國務院辦公廳公布了《關於金融服務“三農”發展的若幹意見》，強調要從三個方麵增強資本市場支持“三農”的能力，進一步健全農村金融體係。其一，大力發展農村直接融資。支持符合條件的涉農企業在多層次資本市場上進行融資；支持符合條件的涉農企業發行企業債、公司債和中小企業私募債；逐步擴大涉農企業發行中小企業集合票據、短期融資券等非金融企業債務融資工具的規模；支持符合條件的農村金融機構發行優先股和二級資本工具。其二，發揮農產品期貨市場的價格發現和風險規避功能。積極推動農產品期貨新品種開發，拓展農產品期貨業務；完善商品期貨交易機製，加強信息服務，推動農民合作社等農村經濟組織參與期貨交易，鼓勵農產品生產經營企業進入期貨市場開展套期保值業務。其三，謹慎穩妥地發展農村地區證券服務業和期貨服務業。根據農村地區特點，有針對性地加強風險意識教育和風險管理培訓，提升證券和期貨機構的專業能力，探索建立農村地區證券和期貨服務模式，支持農戶、農業企業和農村經濟組織進行風險管理，切實保護投資者合法權益。
該文件明確要求加大對於“三農”金融服務給予政策支持。在財稅政策方麵，要完善涉農貸款財政獎勵製度，擴大試點範圍，確保獎勵資金足額及時到位；要優化農戶小額貸款稅收優惠政策，不斷適應新形勢下農戶的新需求；要落實對新型農村金融機構和基礎金融服務薄弱地區的銀行業金融機構（網點）的定向費用補貼政策，持續擴大基礎金融服務的覆蓋麵；要完善農村信貸損失補償機製，探索建立地方財政出資的涉農信貸風險補償基金。在監管政策方麵，要對涉農貸款占比高的縣域銀行業法人機構實行彈性存貸比，優先支持開展“三農”金融產品創新；要對符合“三農”金融服務要求的縣域農村商業銀行和農村合作銀行，適當降低存款準備金率；要優化支農支小再貸款投放機製，保證再貸款主要用於支持“三農”和農村地區小微企業發展。
3．《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》
2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，明確了本輪土改核心驅動為政策落地，引導農村土地經營權有序流轉以促進農業適度規模經營，土地價值重估、農業新經營主體的明確和農業科技服務得到製度保障。
土地流轉是國家全麵深化改革的重要一環，該文件提出了許多具體內容，包括：①流轉土地應用於農業生產，重點支持糧食規模化生產。②健全土地承包經營權登記製度，土地承包經營權確權登記原則上確權到戶到地，在尊重農民意願的前提下，也可以確權確股不確地；用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。③穩步推進土地經營權抵押、擔保試點，研究製定統一規範的實施辦法，探索建立抵押資產處置機製。④鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地，並鼓勵農民在自願前提下采取互換並地方式解決承包地細碎化問題。⑤鼓勵創新土地流轉形式，嚴格規範土地流轉行為，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有，嚴禁通過定任務、下指標或將流轉麵積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉。⑥合理確定土地經營規模，引導土地資源適度集聚，通過農民的合作與聯合、開展社會化服務等多種形式，提升農業規模化經營水平。扶持糧食規模化生產，原有糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼歸屬由承包農戶與流入方協商確定，新增部分應向糧食生產規模經營主體傾斜。在有條件的地方開展按照實際糧食播種麵積或產量對生產者補貼試點的方式。⑦允許各地根據實際情況，在年度建設用地指標中可單列一定比例專門用於新型農業經營主體建設配套輔助設施，並按規定減免相關稅費。⑧鼓勵符合條件的農業產業化龍頭企業通過發行短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等多種方式，拓寬融資渠道。
4．《關於引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》
2015年1月22日，國務院辦公廳印發《關於引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，對農村產權交易市場的定位、形式、運行、監管和保障措施進行規範。這是我國第一部針對農村產權流轉交易市場的全國性政策指導文件。
《關於引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》主要包括三方麵內容。
第一，農村產權流轉交易應由私下轉向公開。農村產權流轉交易市場是為各類農村產權依法流轉交易提供服務的平台，包括現有的農村土地承包經營權流轉服務中心、農村集體資產管理交易中心、林權管理服務中心和林業產權交易所，以及各地探索建立的其他形式農村產權流轉交易市場。農村產權流轉交易市場一方麵發揮信息傳遞、價格發現、交易中介的基本功能，另一方麵，發揮貼近“三農”，為農戶、農民合作社、農村集體經濟組織等主體，為流轉交易產權提供便利和製度保障的特殊功能。農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非營利性機構，可以是事業法人，也可以是企業法人。
第二，現階段市場建設應以縣域為主。縣、鄉農村土地承包經營權和林權等流轉服務平台，是現階段農村產權流轉交易市場的主要形式和重要組成部分。目前，應利用好現有的各類農村產權流轉服務平台，充分發揮其植根農村、貼近農戶、熟悉農情的優勢，做好縣、鄉範圍內的農村產權流轉交易服務工作。確有需要的地方，可以設立覆蓋地（市）乃至省（區、市）地域範圍的市場，承擔更大範圍的信息整合發布和大額流轉交易。
第三，該文件規定八種產權可入市交易。對於農村產權應實行分類指導，法律沒有限製的品種均可以入市流轉交易，流轉交易的方式、期限和流轉交易後的開發利用要遵循相關法律、法規和政策。現階段的交易品種主要包括農戶承包土地經營權、林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備、小型水利設施使用權以及農業類知識產權，但不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。
5．《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》
2016年10月30日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確指出深化農村土地製度改革，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，是繼家庭承包製後農村改革的又一製度創新，是農村基本經營製度的自我完善。要圍繞正確處理農民和土地關係這一改革主線，不斷探索農村土地集體所有製的有效實現形式。農村土地農民集體所有必須牢牢堅持，嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，不能非法剝奪和限製農戶的土地承包權。同時，要放活土地經營權，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。
該文件指出，要堅持尊重農民意願、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地製宜的基本原則，完善“三權分置”具體內容，充分發揮各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。具體包括：①始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。農村土地農民集體所有，是農村基本經營製度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。②嚴格保護農戶承包權。農戶享有土地承包權是農村基本經營製度的基礎，要穩定現有土地承包關係並保持長久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬於農民家庭。要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品並獲得收益；有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地並獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限製其流轉土地；有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自願有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包土地被征收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。③加快放活土地經營權。賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營製度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作並取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書麵同意，並向農民集體書麵備案。承包農戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體行使合法權利。要引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。④逐步完善“三權”關係。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。支持在實踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶和經營主體規範利用土地等的具體方式。
（三）十八屆三中全會後與農地融資有關的部門規章綜述
1．農業部啟動土地經營權入股農業產業化經營的新規
土地經營權入股發展農業產業化經營，對豐富完善土地承包經營權權能、深度融合農業產業鏈上各參與主體、優化組合各類生產要素具有重大意義。
2015年3月20日，農業部發布《農業部辦公廳關於組織申報土地經營權入股發展農業產業化經營試點方案的通知》，決定在部分具備條件的縣（市、區）開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點。試點工作由省級農業產業化主管部門牽頭負責，會同農村改革試驗區工作主管部門，組織各試點縣（市、區）的農業部門具體實施。
第一，試點範圍包括4個省（市）自選的縣級行政區和3個農村改革試驗區。黑龍江、山東、浙江、重慶等4省（市）均有實踐探索的基礎。該4個省（市）各選一個具備土地經營權入股企業條件或者具備農戶、企業入股合作社聯營條件的縣級行政區，開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點。根據農業部等部門批複的第二批農村改革試驗區和試驗任務，江蘇省常州市武進區、四川省成都市、貴州省湄潭縣的相關試驗任務中，包含土地經營權入股的有關內容。這3個農村改革試驗區均作為土地經營權入股發展農業產業化經營的試點範圍（成都市選擇其管轄的一個縣級行政區進行試點）。
第二，探索多元化的載體（股份組織），包括土地經營權入股的企業、合作社。可以是農民以土地經營權直接入股企業，或者先入股到合作社、合作社再入股企業，也可以是農民以土地經營權、企業和個人以其他要素入股到合作社等；探索土地經營權權利內涵、經營權計價折股的方式等，土地經營權入股後的相關企業、合作社的經營決策機製、利益分配機製、風險防範機製等以及入股各方權利的平等保障、企業和合作社的財務公開、監督等事項。探索“優先股”“雙重資本製”等；探索在試點縣（市、區）內，有關政府部門起草土地經營權入股注冊登記企業、合作社的試行管理辦法，建立風險評估製度，設立入股保險、風險保障金等救濟機製等。
2016年6月29日，農業部製定了《農村土地經營權流轉交易市場運行規範（試行）》，供各地參照執行。指導農村土地經營權流轉交易市場建立健全交易運行規則，督促尚未建立流轉交易市場的地方特別是糧食主產區抓緊建立市場並完善規則，推動流轉交易公開、公正、規範運行，維護交易雙方合法權益，促進土地資源優化配置和農業適度規模經營健康發展。
2．銀監會支持和指導農村金融的新規
（1）銀監會發布通知指導農村金融服務工作。中國銀監會於2014年2月28日頒布《關於做好2014年農村金融服務工作的通知》，要求銀行業金融機構持續改善農村金融服務，突出加大對現代農業發展的金融支持。大中型商業銀行要穩定縣域網點，優化機構網點布局，拓展鄉鎮服務網絡，嚴格限製現有鄉鎮網點撤並，適度提高農村地區網點覆蓋水平。鼓勵商業銀行單列涉農信貸計劃，下放貸款審批權限，持續提高縣域存貸比。建立專門機構和運營機製，建立符合涉農業務特點的決策審批流程，績效考核和激勵約束機製向“三農”業務傾斜。農村中小金融機構要不斷增強支農服務功能，鼓勵民間資本進入，更好發揮支農服務主力軍作用。穩步推進農村信用社產權改革，穩妥組建農村商業銀行，鼓勵社會資本投資入股，提升民間資本股比，壯大支農資本實力。完善農村信用社管理體製，強化省聯社服務功能，整合放大服務“三農”能力。穩步培育發展村鎮銀行，加快在農業地區、產糧大縣的布局，進一步提高民間資本的參與度，堅持股東本土化和股權多元化，堅持經營的專業化和服務的差異化、特色化，按照有利於強化社區金融服務、有利於防範金融風險、有利於完善法人治理原則，科學調整主發起行與其他股東的持股比例。
同時，銀行業金融機構要著力加大對新型農業經營主體的支持力度，促進提高農業規模化集約化經營水平。要將新型農業經營主體納入信用評定範圍，推進信用信息基礎數據庫建設；提高授信額度，重點支持發展層次高、經營效益好、帶動能力強、信用狀況佳的新型農業經營主體。支持由社會資本發起設立、重點服務“三農”的金融租賃公司，與農機設備製造商加強業務合作，開展涉農金融租賃業務。鼓勵縣域組建政府出資為主、重點開展涉農擔保業務的融資性擔保機構。支持其他融資性擔保公司為農業生產經營主體提供融資擔保服務。
2015年3月3日，銀監會發布《關於做好2015年農村金融服務工作的通知》，對相關金融機構提出努力實現涉農貸款增速高於全部貸款平均水平、豐富農村金融服務主體、大力發展農村普惠金融、對現代農業加強金融支持、推動業務產品創新、強化農村金融差異化監管等七項要求。其中，最為人關注的是提出了對農村金融強化差異化監管，包括：其一，加強機製建設。積極搭建事前有承諾、事中有監測、事後有考核的支農服務監管框架。探索實施涉農信貸投放與監管評級、市場準入的“雙掛鉤”政策。督促銀行業金融機構不斷完善“三農”金融服務機製。其二，強化差別措施。對涉農不良貸款給予更大的容忍度。結合涉農貸款季節性特點，對涉農貸款占比較高的縣域法人金融機構實施彈性存貸比要求。支持符合條件的銀行業金融機構發行“三農”金融債，增加支農信貸資金來源。優先對涉農貸款開展資產證券化和資產流轉試點。其三，加強風險防控。實施多層次的風險監測預警製度，切實防範涉農信貸風險，督促銀行業金融機構強化涉農貸款風險管理。
（2）銀監會修訂農村中小金融機構辦法，簡化審批程序。2014年3月13日，中國銀監會令2014年第4號公布《中國銀監會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》，新修訂的規定充分體現了簡政放權與加強監管的特點。在落實國務院已公布的取消和調整行政許可項目基礎上，取消了農村中小金融機構籌建開業延期、證券投資基金托管、股票質押貸款業務和部分高管人員任職資格等13個審批項目。簡化了農村商業銀行和農村信用聯社的組建條件，為各類資本參與農村金融體係建設提供便利。將支農服務監管要求全麵嵌入行政許可，督促農村中小金融機構增強“三農”戰略目標。在機構設立及業務許可中，增加對農村金融發展戰略和公司治理等方麵的要求，推動差異化定位和特色化發展；放寬村鎮銀行在鄉鎮設立支行的條件，將設立支行的年限要求由開業後2年調整為半年，加快完善農村金融服務網絡，提高金融服務均等化水平。
（3）銀監會印發指導性文件支持“三農”金融。2014年12月15日，中國銀監會先後發布《關於進一步促進村鎮銀行健康發展的指導意見》《關於鼓勵和引導民間資本參與農村信用社產權改革工作的通知》《加強農村商業銀行三農金融服務機製建設監管指引》三個指導性文件，加大引進民間資本力度，支持民間資本平等參與農村信用社產權改革，完善農村商業銀行監督管理和考核機製，進一步豐富“三農”金融供給，解決農村金融發展不平衡和供需矛盾突出的問題。
第一，加大村鎮銀行推進力度，重點布局中西部及老少邊窮地區、糧食主產區和小微企業聚集區，逐步實現村鎮銀行縣（市、旗）全覆蓋。加大民間資本引進力度，通過提高準入透明度、降低主發起行持股比例、引進新的民間資本等方式，穩步提高民間資本持股比例。進一步完善村鎮銀行監管框架，強化有限持牌經營，全麵落實屬地監管責任，建立健全多維度、全方位風險防控體係。
第二，提出支持民間資本與其他資本按同等條件參與農村信用社產權改革，優先吸收認同農村信用社服務“三農”戰略的民營企業參與改革。進一步放寬了並購重組的機構範圍，並購對象由原規定的監管評級五B級（含）以下機構，調整放寬至五級（含）以下機構。同時，鼓勵進一步提高並購方的持股比例。健全促進民間資本投資的實施與保障機製，不得另行設置民間資本準入門檻，不得對農村信用社產權改革和增資擴股等實施審批或采取限製性措施。
第三，要求農村商業銀行持續提升服務“三農”的特色化、專業化、精細化能力和水平。農村商業銀行應建立包括股權結構、公司治理、發展戰略、組織架構、業務發展、風險管理、人才隊伍、績效考核和監督評價在內的保障農村商業銀行支持“三農”發展的係列製度安排。農村商業銀行應結合自身市場定位和業務特點，合理設置股權結構，適當吸收一定數量的優質涉農企業入股，以更好發揮股東的監督作用。
（4）改革農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款的管理。2016年5月13日，銀監會、國土資源部聯合印發《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》，這是推進農村集體經營性建設用地入市改革試點的重要舉措，也是農村土地製度改革和金融領域改革試點的重要製度安排，以適應農村集體經營性建設用地與國有建設用地“同權同價”的改革要求，有利於建立健全同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市製度，並形成可複製、可推廣、促進修法的改革成果。
根據全國人大常委會通過的《關於授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，國土資源部在全國選取15個市（縣），開展農村集體經營性建設用地入市試點。《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》是在對入市試點地區土地融資調研和論證的基礎上製定的。該文件明確規定，在試點地區，對符合規劃、用途管製、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價出資（入股）方式入市和具備入市條件的農村集體經營性建設用地使用權可以辦理抵押貸款。農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款應當堅持依法合規、惠農利民、平等自願、公平誠信、風險可控、商業可持續原則。開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款，應堅持在土地公有製性質不變，耕地紅線不突破，農民利益不受損的前提下進行。
該文件對適用地區、適用地類、有效期限進行了明確界定。對適用地區，明確規定允許開展抵押貸款的農村集體經營性建設用地僅限於國家確定的15個入市改革試點縣（市、區）地區。對適用地類，明確規定農村集體經營性建設用地是指存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地，規定以出讓、租賃、作價出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農村集體經營性建設用地使用權可以辦理抵押貸款。對有效期限，明確規定有效期至2017年12月31日，與農村集體經營性建設用地入市試點時限保持一致。
按照同權同價原則，參照依法有權處分的國有土地使用權可以抵押的規定，該文件允許具備處分權的兩類農村集體經營性建設用地使用權抵押融資。一是以出讓、租賃、作價出資（入股）方式取得的集體經營性建設用地使用權。二是尚未入市但具備入市條件的農村集體經營性建設用地可以入市，對具備入市條件的農村集體經營性建設用地使用權的抵押，進行了範圍和前提界定。其中，一類是尚未入市但已經依法進行不動產登記並持有權屬證書，符合規劃、環保等要求，具備開發利用的基本條件，所有權主體履行集體土地資產決策程序同意抵押，試點縣（市、區）政府同意抵押權實現時土地可以入市的情形；另一類是尚未入市但改革前依法使用的農村集體經營性建設用地，依法進行不動產登記並持有權屬證書，按相關規定辦理入市手續，簽訂土地使用合同，辦理變更登記手續的情形。同時，明確規定下列集體經營性建設用地使用權不得抵押：權屬不清或存在爭議的；司法機關依法查封的；被依法納入拆遷征地範圍的；擅自改變用途的；其他不得辦理抵押的情形。
3．財政部明確新型農村金融機構定向費用補貼辦法
2014年3月28日，財政部印發《農村金融機構定向費用補貼資金管理辦法》（已失效），規定符合條件的新型農村金融機構和基礎金融服務薄弱地區的銀行業金融機構（網點），可獲得財政補貼資金支持。
農村金融機構定向費用補貼政策出台於2009年。2010年，財政部發布通知，擴大了補貼範圍，並同時下發了《中央財政農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》（已失效）。與2010年的規定相比，新公布的《中央財政農村金融機構定向費用補貼資金管理辦法》在補貼條件等方麵，進行了更細致、嚴格的規定。具體內容如下：
第一，嚴格了補貼條件。隻有符合所列條件的新型農村金融機構，才能獲得財政部門按其當年貸款平均餘額的2%給予的補貼。其中，新增的條件是“當年涉農貸款和小微企業貸款平均餘額占全部貸款平均餘額的比例高於70%（含）”，這大大強化了補貼政策的支農、惠農、強農導向。
第二，明確規定對4類貸款不予補貼。包括當年任一時點單戶貸款餘額超過500萬元的貸款；注冊地位於縣級以下區域的新型農村金融機構，其在注冊地所屬縣級區域以外發放的貸款等。
第三，強化了對於違反規定的金融機構的處罰措施。金融機構虛報材料，騙取財政補貼資金的，財政部門應當追回補貼資金，並按規定予以處罰。
第四，明確了對農村金融機構的補貼期限。東、中、西部地區農村金融機構可享受補貼政策的期限，分別為自該機構開業當年（含）起的3、4、5年內。農村金融機構開業超過享受補貼政策的年數後，無論該機構是否曾經獲得過補貼，都不再享受補貼。新增補貼期限的規定，體現出國家側重幫助農村金融機構緩解開辦初期的資金壓力，而不是對其進行長期的補貼。
第五，明確補貼資金來源。按照原有政策，補貼資金由中央財政全額負責，新規定明確了農村金融機構的定向補貼資金將改由中央和地方財政按比例分擔，東、中、西部地區的分擔比例，分別為7∶3、8∶2、9∶1。從比例數上看，中央仍承擔大部分，而且充分照顧了中西部。新規定從多方麵完善了已實施5年的農村金融機構定向費用補貼政策，將更好地支持新型農村金融機構持續發展，促進農村金融服務體係建設。
二、農地融資地方性典型試點實踐評述
農村改革試驗區試點和試驗對於推動農村改革發展發揮了積極作用。2011年和2015年農業部先後啟動第一批24個和第二批34個農村改革試驗區和試驗項目，為全麵深化農村改革探索新途徑、積累新經驗，把完善製度和創新體製機製作為農村改革試驗的核心任務，著力在改革調整農村生產關係和上層建築領域深入探索，為修改完善政策法規提供實踐依據。通過試點試驗，探尋改革路徑，形成可複製、可推廣的成果。農地融資方麵的試驗內容包括：土地承包經營權抵押擔保試點、農村集體經營性建設用地入市試點、改進農業補貼辦法試點試驗、發展新型農村合作金融組織試點、農村集體產權股份合作製改革試點等。農村資金供求矛盾的真正解決，有賴於農村金融法律製度的創新與完善，一方麵，要通過挖掘農地的資本功能以及作為資源配置的手段；另一方麵，要建立起農村資金供求各方的利益維護機製和風險規避機製。在我國《物權法》與《擔保法》修訂與完善之前，通過部分地區先行試點，不失為探尋解決問題的方法之一。
我國幅員遼闊，以農地融資為內容的試點在浙江、四川、山東、黑龍江等地農村進行，林權、土地承包權抵押貸款規則相繼以地方性法規的形式推出。例如，《山東省林權抵押貸款管理辦法（試行）》《四川省林權抵押貸款管理辦法》《河北省農村信用社林權抵押貸款管理辦法（試行）》《黑龍江省農村信用社集體或非公有製林權抵押貸款管理辦法（試行）》《遼寧省農村信用社土地承包經營權抵押貸款管理暫行辦法》《成都市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法（試行）》《湖州市農村合作金融機構農村土地承包經營權抵押貸款管理指導意見》等。因此，以農地融資地方性立法為導向的改革符合完善農村法製和根本解決農村金融問題的趨勢。將農地融資從試點實踐上升到地方立法與執法高度，對於充分利用農地，這一農村、農業和農民最重要的資源，充分利用其價值、發揮其融資功能，實現農業產業化和新農村建設具有重要意義。
（一）依據《山東省林權抵押貸款管理辦法（試行）》進行的創新實踐
林權抵押貸款是指借款人以其依法有權處分的林權作抵押物向銀行業金融機構申請借款的行為。在抵押權存續期間，借款人不得轉移和轉讓抵押林權，借款人到期不能償還貸款本息，貸款人有權依法處理其抵押物。林權抵押貸款呈現如下特點：
第一，可供抵押的林權具有綜合性，包括森林、林木的所有權、使用權，林地的使用權。林木所有權和使用權抵押時，其所依托的林地使用權必須同時抵押，在抵押期間不得改變林地的屬性和用途。明確規定了可以設定抵押的林權和不得設定抵押的林權。
第二，林權抵押貸款的抵押借款人具有特定性。林權抵押貸款的抵押人限於從事合法生產經營活動的林權權利人，包括從事林業生產經營並依法取得《林權證》的公民、法人或其他組織。林權抵押貸款的抵押借款人應具有完全民事行為能力，從事林業生產經營或從事其他生產經營活動，並且符合國家產業政策規定，生產經營有效益、產品有市場，項目投資中，原則上應有不少於國家政策規定比例的自有資金，無不良信用記錄，具有按時還本付息意願和相應能力。以農村集體經濟組織統一經營的林權進行抵押，要有依法經本集體經濟組織村民會議2\/3以上成員或者2\/3以上村民代表同意的決議，以及林權所在地鄉（鎮）人民政府同意抵押的書麵證明。
第三，強化林權抵押貸款的商業性擔保貸款的性質。林權抵押貸款是商業性的擔保貸款，貸款的額度取決於對抵押物的評估。實踐中，如果借款人、抵押權人對林權抵押價值認定一致，可進行協議評估。如果價值認定有異議，應進行森林資源資產評估。如果抵押權人要求對擬抵押的森林、林木和林地資產價值進行評估的，借款人應聘請主管部門統一認定的評估機構、人員進行評估；或者聘請借款人與抵押權人共同認可的機構或組織進行評估。林權抵押價值的確認，須以評估機構出具的《評估報告》為準。抵押權人根據借款人提供的有關投資依據，原則上按評估價值60%（含）以內確定貸款抵押率。生態公益林建設，荒山、荒溝、荒丘、荒灘綠化予以重點扶持，采取預期評估法，抵押率控製在40%～60%。貸款額度低於一定限額（10萬元）的可免評估。
林權抵押貸款是商業性的擔保貸款，如何維護抵押權人的利益，是林權抵押貸款合同的重要內容。實踐中，其一，鼓勵有條件的市級財政建立林業貸款財政風險補貼基金，完善社會擔保業務體係。對以林權抵押貸款或林業貸款為主要反擔保措施的擔保公司，擔保倍數可放大到10倍。其二，抵押權人要求借款人對抵押的林木提供保險時，借款人須根據抵押權人要求辦理林木保險。林權保險條款中應約定“該宗林權設作抵押時，保險賠償由抵押權人優先受償”。其三，有條件的縣級以上林業主管部門應建立林業產權交易市場，抵押權人在林業產權交易市場處置抵押林權時，林業產權交易市場應予積極支持。
抵押森林資源資產因意外損毀不足以清償債權、抵押物價值明顯減少影響債權實現時，借款人應提供新的擔保。借款人不恢複財產也不提供擔保，抵押權人有權要求債務人提前清償債務。因政府規劃調整林地屬性和用途，導致降低抵押林權價值，政府給予降低林權價值部分的補償，應優先用於歸還借款本息。抵押權人因處置抵押物需要采伐林木，采伐審批機關應按規定優先辦理林木采伐許可證。
第四，林權抵押貸款具有一定的政策性傾斜。林權抵押貸款具有一定的政策性，林權抵押貸款資金優先用於與林業發展相關的項目。
對於符合條件的林權抵押貸款，利率應低於信用貸款利率；小額貸款和林農聯保貸款利率原則上不超過中國人民銀行規定的同期貸款基準利率的1.3倍。符合國家規定條件的林業項目可以申請林權抵押貸款國家貼息。例如：林業龍頭企業以公司帶基地、基地連農戶的經營形式，立足於當地林業資源開發、帶動林區、沙區經濟發展的種植業、養殖業以及林產品加工業貸款項目；農戶和林業職工個人從事的營造林、林業資源開發和林產品加工貸款項目等等。
（二）依據《成都市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法（試行）》進行的創新實踐
農村土地承包經營權抵押融資是指借款人在不改變土地所有權性質、不轉移農村土地占有和農業用途的條件下，將農村土地承包經營權作為抵押擔保向金融機構申請貸款的行為。當借款人到期不履行債務時，抵押權人有權依法處置該農村土地承包經營權並用處置所得價款優先受償。農村土地承包經營權抵押貸款呈現如下特點：
1．客觀規定了抵押借款人的多種類型
抵押人包括通過家庭承包方式取得農村土地承包經營權的農戶，通過其他承包方式取得農村土地承包經營權的承包人，以及通過依法流轉方式取得農村土地經營權的規模經營業主。
2．強化對抵押權人的利益維護機製
抵押物價值評估機製：農村土地承包經營權的價值可由抵押當事人協商確定，也可由抵押當事人認可的具有資質的評估機構評估確定。抵押物的價值不得低於區（市）縣政府公布的同期、同地區、同類型農村土地承包經營權基準價格。農村土地承包經營權抵押時，其地上附著物一並抵押，在抵押期間不得改變土地所有權的性質和農業用途。抵押期限不得超過土地承包經營權的剩餘使用年限。
抵押物的保險機製：抵押期內，抵押人參加農業保險的，區（市）縣財政部門和農業行政主管部門要給予政策扶持，並在保險條款中明確金融機構為該項保險的受保人。抵押期內，抵押人不得以任何理由中斷或撤銷保險。抵押權人接受已經保險的農村土地承包經營權抵押後，應書麵告知承保機構。
抵押物的登記製度：農村土地承包經營權抵押實行登記製度，登記部門為區（市）縣農業行政主管部門。對符合抵押登記條件的，登記機關應在抵押的《農村土地承包經營權證》或《農村土地經營權證》的“變更登記”欄內載明抵押登記的主要內容，向抵押權人頒發《農村土地承包經營權抵押登記證》，並在抵押合同上簽注抵押登記證編號、日期，經辦人簽字，加蓋公章；對不符合抵押登記條件的，書麵通知申請人。金融機構根據貸款合同、抵押合同及《農村土地承包經營權抵押登記證》發放貸款。
抵押物流轉機製：一方麵，抵押借款人向金融機構提出貸款申請，應提供抵押人對抵押物的權屬狀況、抵押狀況、同意處置抵押物等作出的承諾；需第三方提供擔保的，應出具第三方擔保函等文件資料；借款人不能按期償還貸款時，發包方同意處置抵押農村土地承包經營權的書麵證明；以及其他共有人同意抵押的書麵證明。另一方麵，當債務履行期屆滿抵押權人未受清償的，抵押權人可與抵押人協商以抵押的農村土地承包經營權（農村土地經營權）再流轉所得價款受償，也可由當地集體經濟組織或農村產權抵押融資風險基金按基準價格收購；協商不成的，抵押當事人可根據合同約定，向仲裁機構申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
（三）山東、成都兩地農地融資試點存在的局限
1．可供融資的農地的範圍狹窄
農地融資的抵押品主要限定於林權和農村土地承包權，而對於農村宅基地使用權抵押貸款，則開展得較為謹慎。
從國家統計局2008年公布的第二次全國農業普查公報顯示，2006+年末，全國耕地總麵積18.27+億畝，農業人口7.21億，人均耕地隻有2.53+畝。而且，很多地區由於土地人均麵積、戶均麵積過小，而導致土地缺乏抵押價值。同時，我國農村地區的房屋資產已具有相當規模。據國家統計局數據，2006年末，農村居民平均每戶擁有住宅麵積128平方米。99.3%的住戶擁有自己的住宅。對於農民個人來說，農村房屋也應當是農民所擁有和控製的、最有價值的資產，尤其在經濟落後地區，這一特征更為明顯。但是，由於受到法律限製，與農村房屋無法分離的宅基地不能與房屋一同抵押，房屋抵押受到製約。
2．所有權、使用權、用益權的衝突並沒有解決
雖然各地農地抵押貸款的立法實踐並沒有涉及農村土地集體所有權和使用權，但一旦麵臨農地抵押權的實現時，則是無法回避其中的衝突。抵押人在處置抵押的農村土地承包經營權時，原承包方農戶、所在集體經濟組織成員的優先購買權本質上是基於集體所有製的製約。例如，實踐中因處置抵押農村土地承包經營權而獲得農村土地經營權的土地使用者，擁有流轉期間的農村土地經營權，不得改變土地用途，流轉期滿後，仍應無條件返還承包方農戶。
3．對農地融資風險缺乏綜合考量
農地融資的試點雖為商業化操作，但未來真正依靠流轉農民承包土地經營權和處置農民住房來實現銀行權益的概率是非常低的。一方麵，以農民承包土地經營權作抵押，在法律上仍然是存在一定障礙；另一方麵，在客戶的選擇上，基本是按照信用貸款的標準選擇客戶的，以農民土地承包經營權作抵押發放貸款的過程中，抵押物價值的確定、抵押物的流轉變現等，由於存在法律上的限製以及相關市場的不規範，商業銀行將麵臨很多風險。因此，應予綜合評估考量農地融資是否可能導致銀行吸收大量呆滯的不良資產。
4．農地融資的創新形式缺乏
試點實踐對於提供農地融資業務的金融機構的規定較為保守，較多集中在維護抵押權人的利益方麵，停留於傳統抵押貸款業務的範疇，缺乏金融業務創新的方麵嚐試。提供農地抵押融資的金融機構所麵臨的風險是相同的，為了能夠有效控製風險及轉移風險，能否選擇將此種風險集中經營，在開展農地融資業務的金融機構方麵進行創新，或許是存在空間的。
三、農地融資法律問題研究綜述
（一）農地融資在我國的可行性研究
農村的繁榮穩定，農民的安居樂業，農業的持續發展，事關國民經濟的發展和社會的穩定。“三農”問題的根本解決，需要強大的資金支持，除政府加大對農業的財政資金投入外，更需依靠農村金融的力量。隨我國農村經濟的發展和城鎮化建設的加快，農業人口開始大量向非農產業轉移，農業生產呈現出多元化的趨勢。農業產業化、農村城鎮化的發展理念為指導的農業生產、經營活動，對農業生產資金的潛在需求不斷提高。然而，僅靠農戶內部之間融資及向各級農村信用社、村鎮銀行申請的小額貸款很難滿足農業現代化、規模生產經營活動產生的資金需求。而我國農村金融存在明顯的製度供給不足，束縛了“三農”可持續發展。
農地是農村、農業和農民最重要的資源，如何充分利用其價值、發揮其融資功能，對於實現農業產業化和新農村建設具有重要意義。2008年11月《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》，再次強調農村金融是現代農村經濟的核心，並明確要求擴大農村有效擔保物範圍。
從20個世紀90年代開始，伴隨著我國農村經濟改革相關政策的推進，不少學者分別從經濟學、銀行管理等不同角度對我國農村金融體係和農村土地使用權製度存在的缺陷進行了研究。學者從不同視角對農地融資機製構建的可行性、必要性及實踐意義進行了詳細分析，這對後續關於農地融資製度方麵的研究具有重要參考價值。包括對農地融資運作機製建構的內因、外因、製約因素的分析，對我國農地融資的實踐具有現實意義。
絕大多數學者認為，農地經營權抵押貸款業務的開展對迎合農業生產經營活動所產生的巨大資金缺口起到了積極作用，並且指出農業生產的弱質性恰恰是建立我國農地經營權抵押貸款機製的重要原因之一，而不是妨礙此業務有效開展的原因。至於農業保險與農村社會保障體係問題，應當用發展的眼光看待，雖說農業保險與農村社會保障是構建農地金融製度中需要完善、配套的相關製度，然而，農地經營權抵押貸款業務的開展也會有助於這些問題的解決。隨著我國農村經濟的快速發展，農業人口逐漸轉向非農領域，農業產業結構調整步伐的逐步加快，農戶的生產經營行為對資金有旺盛的需求，農戶資金需求在農村正不斷擴大。為此，可以通過改革農村現行的金融製度，擴大融資的渠道，為農村經濟的繁榮發展提供堅實的資金保障。
土地經營權抵押貸款是完善農地承包經營權物權屬性的必然要求，也是“工業反哺農業”的具體體現。因此，開展土地經營權抵押貸款業務對於緩解農業生產所需資金瓶頸不失為一種好的模式，開展農村土地承包經營權抵押貸款勢在必行。中國正處於傳統農業向現代化農業轉變的關鍵時期，農業生產與配套金融的依存度、相關性越來越大，農地經營權抵押貸款業務的開展也是全麵實現土地流轉的一種中介方式。為此，農地抵押貸款業務的開展能夠更好地為農業生產提供充足的資金保證。應當進一步解放思想，通過立法方式逐步解除有關土地經營權抵押的限製，賦予農民更加靈活的土地經營自主權，以切實解除長期束縛農村土地的相關法律、製度等方麵障礙。隻有農村土地經營權抵押有理論、現實基礎和法律製度的依據，才能達到拓寬農民融資渠道的目的。
同時，我國農村土地基本生活保障功能不斷弱化、不同區域間存在著很大差異，這為我國試點土地經營權抵押貸款業務提供了可行性。從農村土地產權的視角來看，我國農村土地已經完全具備了部分排他性、可分割性及相對的流轉性等產權特性。《物權法》的立法精神也為允許土地經營權融資抵押貸款預留了一定活動空間，這就使得我國農村在社會保障機製尚未全麵建構的形勢下，開展土地經營權抵押融資成為可能。雖然國內相關法律、法規沒有明確說明農村土地經營權是否可以進行抵押，然而在全麵創新農村金融服務的大背景之下，允許農戶以承包土地經營權進行抵押貸款，不僅可以加速農地流轉的進程，最大限度地提高農村土地的經濟效益，而且能促進農村經濟全麵、健康發展。因此，大部分學者均認為農村土地經營權抵押貸款業務的開展不但非常必要，而且也具備很高的經濟可行性。
一方麵，農地融資在我國具有可行性；另一方麵，則麵臨著法律、法規、政策的限製性風險。法律製度的風險嚴重抑製了農村金融機構參與抵押貸款的積極性，也在一定程上增加了抵押人、抵押權人之間的交易成本，導致經營效率的低下。當前農村推行土地承包經營權抵押貸款還麵臨許多問題：土地評估機構稀缺，土地價值界定難；流轉市場發育緩慢，抵押土地處置變現難；土地登記和流轉管理混亂，法律效用發揮難；風險保障機製缺失，貸款風險管控難；土地承包經營權抵押貸款本身與現行法律存在衝突，銀行貸款權益難以得到保障。另外，由於農村土地產權機製不健全、農村社會保障體係不完善等因素存在，各地農地經營權抵押貸款試驗順利開展也麵臨著不同程度的製約。承包人對土地承包經營權處分的有限性，導致土地承包經營權處置困難加大，使得土地承包經營權很難抵押。另外，在具體操作過程中，由於沒有成熟的經營模式可供借鑒，需要摸索前進，與此同時，農業生產經營風險較大，抵押貸款風險很難控製等問題仍是製約土地經營權抵押貸款全麵開展的關鍵所在。
甚至在有些地區，傳統小農經濟的分散化、規模小、周期長、監控難、風險大等特點，導致商業化正規金融難以進入，小農經濟天然地與民間借貸相結合。西部地區農戶信貸供給市場的主要特征是正規金融體係的信貸供給缺位，缺乏長期、大額信貸資金的供給，農戶缺乏可用的抵押品是阻礙農戶進入正規信貸市場的主要原因。而且，農村金融機構的風險評估程序限製了農戶接近金融資源。由於農村金融存在著主體缺位、治理缺失、結構失調、逆向效應等方麵的問題，導致農村金融資源配置失效等。
（二）我國農地融資的實踐類型的研究
我國農村幅員遼闊，在地方性立法引導下的農地融資創新實踐呈現明顯的地域特征。立足於我國農村改革和農村金融的實際，通過比較各地區農地融資試點經驗，針對農地使用權流轉中存在的局限與缺陷，探討農地融資實踐中的法律問題，尋求在統籌城鄉發展過程中農地融資的風險規避與各方利益維護的運行機製，通過各地農地融資的實踐，總結農地流轉與資金融通相連接的法律形式和操作框架。如何從製度上突破農村金融資金供求的瓶頸，通過製度構建促進多方參與、市場運作的農村金融體係的完善，探討拓寬農村金融資金供求渠道的可能的方式；並進一步從法律形式上研究各地農地融資的方式和種類，以及農地融資關係中抵押人和抵押權人風險規避與利益保護機製，通過提供有效的法律形式具體維護農地使用權主體的利益，實現農地的資本功能以及作為資源配置的手段，探討符合各方利益需求的、合法的、可操作性的農地融資方案。
有調查顯示，絕大多數的農民對農村土地承包經營權抵押貸款都表示讚同和支持，並且希望金融部門早日開辦農村土地承包經營權抵押貸款以滿足農民對於開展農業生產的資金需求。有學者調查發現，如果允許農戶把其承包土地和宅基地用於商業銀行抵押貸款，可以有效地解決當前製約農村、農業、農民發展的資金問題。問卷分析表明，其中有63%的家庭目前急需資金，且在被調查對象中，有43%的農戶將借錢的用途鎖定在發展農業生產上，這說明農民通過外部融資發展生產的意識正在不斷增強，信貸需求程度較高。這也反映了農民對農村土地承包經營權抵押貸款的意願非常強烈。有學者通過調查後認為，實行農村土地抵押貸款應加速推進農村社會保障體係建設；開展農村土地承包經營權抵押貸款試點；完善土地承包經營權抵押貸款相關製度；進一步完善農村土地產權。
有學者通過對我國土地經營權抵押貸款的模式選擇、組織體係和路徑的探討，認為目前可以考慮的模式主要有：基金擔保+土地經營權抵押，以農地經營權入股方式抵押貸款，利用土地承包經營權直接向銀行申請抵押貸款等，也有學者指出我國農村現有的土地經營權抵押貸款模式主要包括小額循環貸款、直接抵押貸款、擔保公司擔保貸款、土地金融公司或土地信用合作社等具體實踐模式。更多的學者則是更加深入地探討具體的農地融資模式，例如，“公司貸款+土地承包經營權抵押”模式，農地經營權抵押的信貸模式，土地經營權抵押貸款的“明溪模式”和“同心模式”，貴州省湄潭模式，成都模式，重慶模式，對開展的土地經營權抵押貸款業務基本情況進行總結，分析土地經營權抵押貸款操作模式的利弊。通過農村土地經營權抵押貸款的考察與分析，探討農地經營權抵押如何有效地平衡農地融資與社會保障功能，客觀上促進了土地規模經營的發展。然而，農村土地經營權抵押貸款麵臨著諸多約束條件，如產權、法律和政策、農地所承載的社會保障與糧食安全等社會目標的約束、其他相關配套製度缺失的約束。從產權、流動性、價值評估三個層麵農村土地經營權作為抵押品存在固有缺陷，應進一步保障農村產權的各項權能，放寬抵押融資不必要的限製。
（三）農地融資擔保替代方式的研究
農地融資擔保替代方式的創新與探索的意義在於，能夠有效地降低農戶和金融機構之間信息不對稱，提高正規金融機構向農戶貸款的積極性，增加了農戶貸款可獲得性，起到一種變相抵押的作用，彌補了農戶抵押擔保物的不足。有學者通過對聯保貸款的運行效果的實證研究，發現聯保貸款風險小，貸款額度也基本滿足了農戶的生產需求，農戶收入大幅度提高，也有學者則發現農戶聯保貸款在取得成績的同時，由於製度缺陷，在發展中逐漸顯現出一些問題，例如，農戶聯保貸款在實際運行過程中支農意識低，輕農戶重企業，農戶之間強強聯合易，強弱聯合難。另外，農戶缺乏誠信意識的、信用評級體係不完善也都影響著聯保貸款模式的有效發展，從聯保貸款的總體效果來看，由於農業經營本身就存在著較大的風險，而金融機構對於風險的甄別與控製受到限製，而相關的法律也並未有效地發揮懲罰作用，農戶聯保貸款模式的運行很難在現階段的農村金融市場上達到應有的效果。
農業產業鏈擔保融資是指基於對農業產業鏈管理程度和龍頭企業的信用實力的掌握，金融機構對其上下遊的多個企業及農戶提供金融產品和服務的一種融資模式。農業產業鏈擔保融資可以通過產業鏈的信用轉移作用來支持產業鏈中各個成員。有學者認為，與傳統單獨針對每一個農戶提供服務相比，供應鏈擔保融資方式的成本和風險更低，通過此方式，農戶可突破缺乏擔保或者較高貸款成本的限製獲得貸款。當金融機構以產業鏈為單位進行信用評估時，農戶和農村中小企業的資金需求更容易得到滿足。有學者通過實證研究產業鏈金融服務模式研究發現此模式有效地緩解了農戶貸款難問題，也帶動了農民增收。也有學者認為，農業產業鏈擔保融資的質量和效果與龍頭企業的整體實力和信用狀況緊密相關。當前我國農業龍頭企業健全的財務製度，農業產業鏈擔保融資方式的實施受到了較大的製約。
農民專業合作組織作為擔保人引入信貸抵押擔保融資機製中，有助於農戶擔保融資機製的完善。農民專業合作社擔保融資方式將單個農戶變為合作組織的社員，在農戶自身抵押擔保物不足的情況下，可借助合作組織提供擔保，貸到所需款項。同時，合作組織的擔保也能激勵各成員及時償還貸款，使組織的集體福利得到保證。有學者通過實證研究發現，金融互助擔保貸款模式具有金融功能拓展的內在需求和動力，把弱小、分散的農戶信用資源量身定做成可交易的信用產品，實現了信用自增強和自升級，緩解了農戶的融資約束問題；可以有效控製信貸風險，提高農戶信貸資金的使用效率。
（四）農地融資農民權益的保護研究
從已有的研究成果來看，專門針對農地融資中的農民權益保護問題的研究成果並不多。對於農地融資中農民權益主要應包括哪些？具體表現為何？有學者認為主要包括生存權、社會保障權、參與定價權和自由抵押權，也有學者認為應包括優先承租權和優先購買權。由於立法缺失導致實踐中農民抵押承包經營權行為“於法無據”，限製抵押權實現方式。現行法律規定土地使用權抵押權實現方式隻規定了拍賣。特別是政府規範性文件的不穩定性使抵押製度的持續性實施麵臨風險；政策指引的土地承包經營權抵押實踐得不到司法審判保護，無論對金融機構還是農民都是麻煩。同時，抵押模式也有缺陷。實踐中的抵押模式各異，並非都是以農民為主體、以土地承包經營權為直接抵押標的。例如，寧夏回族自治區平羅縣采用“土地信用合作社++土地承包經營權”模式，屬於避免與法律衝突的“擦邊球”。“土地承包經營權入股抵押”分為非營利性法人（如同心縣）和營利性公司法人（如重慶市江津區），農民不能直接成為抵押人；極少數直接以承包經營權為抵押標的（如重慶市開縣、浙江省寧海縣和餘杭區）的模式也主要針對的是流轉大戶，小戶和散戶農民無權成為抵押人。有學者認為外部配套製度供給不足嚴重影響了抵押貸款的發展，流轉平台的不完善妨礙了抵押權的實現，農業風險防範機製的匱乏削弱了市場主體參與抵押貸款的積極性，而城鄉社會保障供給不均衡和土地用途管製失靈使抵押貸款在政策製訂層麵缺乏普遍認同性。同時，缺少權威的土地價值評估機構和專業資質評估人員，造成對土地抵押價值的認定不夠科學，往往憑貸款人主觀判斷，對弱勢農民一方不盡公平。農民對政府缺乏信任，合法權益難以得到有效保障。結合農地融資的具體實踐，有學者提出應當建立國家、集體、農戶三位一體的抵押地農民權益保障製度。
（五）“三權分置”與農地融資的製度創新研究
如何在現有的法律框架下實施農地融資製度，如何協調農地融資與現有《物權法》和《擔保法》之間的衝突。隨著農業產業結構的變化和農民需求的變化，農地社會保障功能的逐步弱化，產生了對農村土地承包經營權流轉以及融資的需求。抵押是一種重要的融資方式，建立完善的農地融資法律製度需要周密的立法設計、政府的政策扶持以及金融機構的製度創新。我國現行農村土地承包經營製度是對農村集體土地所有製內部改造的結果，通過“集體所有，農民使用收益”的製度，曾極大地促進了農村生產力的發展，提升了農地資源的利用效率。但該製度是在特殊條件下形成的，缺乏係統的理論準備和製度設計，也一直缺乏係統的法律支持。《物權法》中規定的“土地承包經營權”未能解決農村土地所有權主體在事實上缺位的問題，未能解決農村土地的抵押融資和農村土地直接進入建設市場的問題，《物權法》的規定一定程度上滯後於農村實際和農業發展的客觀趨勢。但要在立法上真正解決這個問題，一方麵，需要在理論上厘清農地所有權與使用權之間關係，另一方麵，也必須順應《物權法》的發展從“歸屬”中心到“利用”為中心的轉變。因此，在農地融資法律製度的探討中，應審慎地對農地使用權法律製度進行理性思考。關鍵在於建立合理的農地使用權擔保法律製度，而不在於所有權的變革問題。
在促進農地的充分利用以及農地融資需求下，土地所有權、土地承包經營權、土地經營權“三權分置”農地權利模式能夠有效地契合當下的需求。但與土地承包權的相分離的土地經營權性質如何？土地經營權性質與土地承包經營權性質具有何種相關性？立法應如何對土地經營權進行規定與建構？仍然是需要深入探討和長期研究的問題。此外，土地經營權的流轉是土地承包經營權流轉的重要內容，那麼，土地經營權流轉和抵押融資的規則又應如何建構？仍然需要通過對我國農村目前有效擔保物範圍的研究，分析現行《物權法》和《擔保法》的規定對於農村土地承包經營權能的限製所存在的局限，探討立法完善的途徑，以促進和豐富我國物權法律製度和擔保法律製度的完善。
關於農地權利的法律塑造，有學者認為，農村土地法律製度變革的觀念應是堅持法治原則的底線思維，堅持農民主體地位和保護農民利益的權利本位思維，堅持以整體性思考為工具、以構建權利製度為目標的體係化思維；邏輯進路應是農村土地權利體係化。農村土地法律製度變革的製度框架應包括：完善集體土地所有權，合理設定土地承包經營權和集體成員房屋財產權的處分條件，建立集體經營性建設用地入市的民法規則，通過立法建立集體成員權製度並為農村土地股份合作社運行提供依據，還賦集體土地征收補償之權利。認為“三權分置”中集體所有權有別於傳統集體所有權，其權能集中表現為處分權能：設定承包權，或者在承包權、經營權消滅時對農地進行全麵支配；承包權具有兩權分置下所有權和土地承包經營權的部分權能；經營權則具有土地承包經營權的部分權能。從土地承包經營權中分離出來的土地經營權應與土地所有權權能意義上的使用權區分開，將其作為法律製度創製的新的私權。“三權分置”中的“經營權”應在立法上確認為用益物權。經營權人在不改變土地集體所有和農戶承包的基礎上，具有土地的使用權、流轉權和收益權。還有學者認為，土地承包權與經營權分離政策的意蘊是，在穩定土地承包經營權的前提下，使實際經營土地者可以獲得一種具有物權效力和抵押功能的財產權。在立法完善方麵，可將實際經營土地的權利看作一種在土地承包經營權之上設立的次級土地承包經營權。次級土地承包經營權的名稱可通過解釋我國《物權法》第125條獲得正當性。次級土地承包經營權的期限、抵押以及權利終止時次級土地承包經營權人的土地特別改良費用返還請求權，需要通過完善現行法律規定予以規範。有學者提出，將土地經營權作物權化塑造以使其表征土地承包經營權流轉形成的新權利，具有必要性和現實可能性，應該在《物權法》用益物權章中對土地經營權進行相應的製度設置。盡管土地經營權是作為土地承包經營權的派生權利而存在，但是土地經營權的權利屬性並不當然地就與土地承包經營權一致。我國奉行嚴格的物權法定原則，以《物權法》的解釋論為中心，《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》所創設的土地經營權不可能是一種物權，而隻能是一種債權。但文件中表達的土地經營權應是物權意義上的權利，在未來的立法中，需要對此權利進行物權塑造。
關於農地流轉與融資的關係，有學者認為，“三權分置”農地權利體係既能承載“平均地權”的功能負載，又能實現農地的集約高效利用，兼顧了農地的社會保障功能和財產功能，為建立財產型的農地權利製度、發揮農地的融資功能提供了製度基礎。依循多層權利客體的法理，經營權乃是土地承包經營權人設定的、以土地承包經營權為標的的權利用益物權，其與土地承包經營權屬於不同層次客體上存在的用益物權，可以同時成立而並不衝突。通過認可權利用益物權，承包權與經營權分置的製度設計完全可為用益物權體係所容納。故，土地經營權具有一定物權效力。也有學者認為，土地承包權和經營權的分離是承包經營權中部分權能的流轉，是一種保留性流轉，而非整體性流轉；是一種物權性流轉，而非債權性流轉。現行法律框架下土地承包經營權的流轉方式並非都是承包權和經營權分離的可選路徑，隻有抵押、入股、信托等是實現承包權和經營權分離的最佳選擇。土地承包經營權分離後，經營權的受讓主體必須具有農業生產經營能力，此時賦予集體成員優先權既無合理的價值考量基礎，也無實質性意義。此外，承包權和經營權分離應當設置最低期限，但對最長期限、多次分離周期不應作出強製性規定。更有學者認為，以土地承包經營權或土地經營權設定抵押均屬“承包土地的經營權抵押”，且均超出《物權法》允許抵押的財產範圍，在相關試點地方應暫停實施《物權法》的相關禁止性規定。土地經營權抵押權未經登記不得設定，但土地經營權抵押權的登記以土地經營權的登記為前提。土地經營權抵押權的實現可以采取《物權法》規定的協議折價、協議拍賣、協議變賣、強製拍賣、強製變賣等方式，可以選擇普通民事訴訟程序或實現擔保物權案件特別程序，土地經營權的變價可以借助農村土地產權交易平台。農戶以其土地承包經營權設定抵押時，抵押權的實現可以采取強製管理的方式，不宜采用強製拍賣和強製變賣的方式。
第二章
農地融資的法律與現實困境
一、農地流轉的法律困境
（一）農地與農地權屬的邊界與矛盾
農地融資是一個內涵廣泛的表述，是對我國部分試點地區所進行的以土地承包經營權、林權、宅基地使用權以及農民宅基地上的房屋進行擔保融資的綜合表述，表達了行為主體以農地為手段、以融資為目的行為過程。農地融資並非準確的法律概念，因此，有必要進行界定。
1．農地的界定
農地的概念按照不同的標準可以進行不同的界定。
第一，按照地域的標準，農地指農村土地即非城市土地，包括農村土地、城市郊區的土地以及森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源。
第二，按照用途的標準，農地指農用地，即直接用於農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水麵等。我國實行土地用途管製製度，國家通過編製土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。嚴格限製農用地轉為建設用地，控製建設用地總量，對耕地實行特殊保護。
第三，按照所有製標準，農地主要指集體所有的土地，包括除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有的農村和城市郊區的土地；屬於集體所有的宅基地和自留地、自留山；以及法律規定屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘塗等。農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。
由上可見，農地的概念具有豐富內涵，除了包括集體所有的農村耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水麵、宅基地和自留地、自留山之外，還包括城市郊區的土地以及森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源。
2．農地權屬的邊界與矛盾
農村土地集體所有是我國憲法明確的基本經濟製度。我國1982年《憲法》第10條第2款明確規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”第8條第1款規定：“農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有製經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的範圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”第17條第1款規定：“集體經濟組織在接受國家計劃指導和遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。”憲法對於集體土地所有製的規定象征社會主義道路不變，而土地使用權的放開則使得對土地的管理更加多元化。農村土地製度的所有權與使用權的土地承包經營製度，一方麵是為了發展農業生產，在高度集中的計劃經濟體製無法健康運轉後，為經濟發展的必然選擇；但另一方麵，這種土地承包經營權製度背後是農民基本生存之必須，是保障農民基本生活的必然選擇。土地承包經營權關聯的是農民的生存權，在這種意義上，土地承包經營權具有了基本權利的屬性。土地承包經營權的出現，既是國家管理農村經濟的手段變化之表現，也具有農民基本權利的屬性。
在改革開放之初，基於當時農業生產力的現實，實行了家庭聯產承包責任製，逐步確立了集體土地所有權和農戶土地承包經營權“兩權分離”的製度框架，賦予農戶長期而有保障的土地使用權。這一製度既維護了農村土地的集體所有製度，又賦予了承包農戶相對獨立的承包經營權利。而今，隨著工業化、城鎮化的推進，農村勞動力大量進入城鎮就業，相當一部分農戶將承包土地流轉他人經營。據統計，2015年年底，全國家庭承包經營耕地流轉麵積4.43億畝，占比達33.3%。農地流轉催生了農業專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等各類新型經營主體，形成了集體擁有所有權、農戶享有承包權、新型主體行使經營權的新格局，農地承包主體與經營主體分離，從而使承包經營權分解為相對獨立的承包權和經營權。過去單一的集體經濟，逐步發展為集體經濟、合作社、社會化服務組織、農業龍頭企業等多元化和多層次的經濟形式；過去單一的農地承包戶，演變為普通農戶、家庭農場、專業大戶等多元經營主體共存的狀態。
農地的多樣性內涵導致了農地所生權屬的複雜性。2007年頒布的《物權法》最終以法律形式確認了土地承包經營權的物權屬性，農民得以用益物權人的身份與所有權人的集體並行存在。國家、集體、農戶三者的利益均衡、妥協與選擇形成了目前的土地承包經營權流轉製度。然而，依附於我國農村土地之上的多方利益衝突並未消失，如代表公共利益的土地公有製的堅持與農地資源的保護、代表集體利益的集體土地所有權、代表農戶利益的土地承包經營權自由流轉權以及代表非農戶利益的土地承包經營權公平受讓權之間的衝突仍然存在。農村土地集體所有權、農村土地承包經營權以及農村土地宅基地使用權仍然複雜地交織在一起，成為農地流轉的爭議的核心，學界對此一直存在不同見解。當然，也有人認為，導致學界話語爭議出現的重要原因或許在於爭議的各方所處的語境不同，2007年出台的《物權法》最終刪除了大量存有爭議的條款，使農村土地製度供給麵臨著缺失的境地，僅有的規定也存在著諸多缺陷。
同時規定農村集體土地所有製和土地承包經營權，這兩者已經產生了矛盾。土地所有權意味著對土地擁有占有、使用、收益、處分的權能，但集體土地所有權的主體卻被虛化；土地承包經營權的不斷強化使得集體土地所有製的意義被削弱，集體土地所有權的行使主體日漸模糊，集體土地所有權的概念卻逐漸失去主體意義。與其說集體土地所有製的弱化是一種侵蝕，不如說集體土地所有製的憲法地位確確實實在下降。農村集體所有製在農村土地改革中發生兩個顯著變化：其一，土地使用權轉讓成為可能。由於土地使用權的重要性，而土地承包責任製又集中體現了農民土地使用權的特征，土地承包經營權成為農民最為重要的土地權利。其二，土地征用製度轉變為土地征收製度。從2002年《農村土地承包法》對於土地使用權、流轉權和收益權歸屬的明確，到2007年《物權法》將土地承包權用益物權化，土地承包經營權被認為正在逐漸形成有效的私有產權。與此同時，隨著土地承包責任製的落實，集體土地所有權的主體似乎更多的是作為所有製的象征意義的存在。
《物權法》以所有權為整個製度體係的基礎，但是，在土地僅屬於國家和集體所有，且不得轉讓、抵押的情況下，《物權法》的現行製度規定，不但不能建立大陸法係傳統的個人財產體製，反而製約了個人財產自由，在體係上最終無法實現與傳統民法的契合。盡管《物權法》建立了所有權、用益物權、擔保物權的體係，但實際上，其擔保物權並非建立在所有權基礎上，而是建立在使用權基礎之上。換句話說，我國《物權法》中的擔保物權是用益物權之上的擔保物權，二者不在同一層次。對占有來講，其本權也並非所有權，而是各種使用權。這樣的一個權利體係，所有權並不能起到對他物權和占有的統攝作用。
一方麵，《物權法》將土地承包經營權確定為用益物權，並將“土地承包經營權”納入《物權法》中的“用益物權”編並單獨成一章居於該編之首，充分證明“土地承包經營權”其重要法律地位。然而，《物權法》對用益物權性質土地承包經營權的範圍未界定，在實踐中，土地承包經營權具有二元化法律性質——“物權性質的土地承包經營權和債權性質的土地承包經營權”。另一方麵，《物權法》設專章對宅基地使用權作出規定。宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。《物權法》第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”宅基地使用權往往同農村私有房屋權利的行使相伴而出現，《土地管理法》第62條規定“農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批準”，該法第63條規定“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農建設”。宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。
由此，農地的權利主體在我國現實情況下，表現為集體所有權統攝下的土地承包經營權、宅基地使用權等不同的權利主體：集體所有權的權利主體為村（鄉）集體經濟組織或者村民委員會，農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。土地承包經營權的權利主體為通過承包合同約定的承包經營者，或者為本集體經濟組織的成員，或者為本集體經濟組織以外的單位或者個人。宅基地使用權的權利主體為農村集體組織成員，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施，依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利。集體所有權、農村土地承包經營權和宅基地使用權，三者雖然同以農地為客體，卻反映了所有權、用益物權、使用權等三種不同的物權內容。
隨著用益物權在整個物權體係中的地位逐漸提高，加快用益物權的周轉速度，充分發揮用益物權的功能，是現代市場經濟的客觀要求。縱觀世界各國，許多國家為了適應現代產業經濟的快速發展，農地抵押融資模式早已開展。如法國民法規定，“不動產用益權、地役權和土地使用權均為不動產物權，得設立抵押”；日本民法規定，“地上權和永佃權可以為抵押權”，而且各國立法對農地抵押製度的規定越來越詳細、具體，農地融資在實踐中得到廣泛運用。但在我國的農村土地抵押權體係中，除了通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權允許抵押外，其他農地抵押權均未作規定，即便是《物權法》，關於土地承包經營權的規定也十分簡略，可操作性差。在這樣的條件下，如何通過製度設計發揮農地融資功能，加快用益物權的流動，具有現實意義。
（二）“三權分置”的製度創新與法律突圍
“三權分置”是當前我國農村土地改革實踐不斷深入探索的產物，也是家庭承包經營製度適應經濟社會發展和變革創新的結果，它著眼於解決現實問題，具有深厚的創新實踐依據和政策意義。農村問題的核心在於土地產權製度。麵對土地所有權、承包權、經營權三權分置的趨勢在實踐中逐漸形成，在保障集體土地所有製不變的前提下，土地承包經營權的流轉、市場化、金融化成為推動農村經濟、保障農民權利的重要舉措。從製度理念上，“三權分置”是指在堅持農村土地集體所有的前提下，集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”，農地承包權和經營權分離，經營權流轉的格局。從製度功能上，“三權分置”創新了農村土地集體所有製的有效實現形式，一方麵，是對農村土地產權的豐富和細分，新的製度安排堅持了農村土地集體所有，強化了對農戶土地承包權的保護，順應了土地要素合理流轉、提升了農業經營規模效益和競爭力；另一方麵，通過穩定農村土地承包關係，推進土地經營權有序流轉，構建新型農業經營主體體係，提高了農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化程度。
“三權分置”需要準確把握“三權”權能邊界和相互關係。把握“三權分置”的內涵，首要前提是明確界定所有權、承包權、經營權的權利邊界，以利於各項權能獨立行權，充分發揮各自獨特效用。
第一，農村土地集體所有權是承包權和經營權的基礎和本位。集體所有權的核心是處置權，集體通過行使所有權，保護農地資源用於農業，維護集體土地權益，同時，可以控製和約束其他權利的不規範行使，防止毀損、閑置和浪費土地資源。
第二，農戶承包權的核心是財產權。作為集體經濟組織成員的農戶，依法享有土地承包權，這是集體所有權的具體實現形式，也是農村基本經營製度的根本。農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他主體經營，但不論承包土地經營權如何流轉，集體土地承包權都屬於農戶家庭。在社會保障水平較低的情況下，承包權是其最基本的生活保障，經營權的流轉不能影響農戶承包地的財產權益。
第三，土地經營權是土地作為農業生產要素功能的直接體現。土地經營權的核心是收益權，其創新意義在於優化土地資源配置，既促使提升農地產出率，又保障農戶的勞動效益和收入水平。實施“三權分置”的重要目的，就是盤活農地資源，實現農地資源的優化配置，有利於規模經營和現代農業發展。
在“三權分置”模式下的農地融資關係中，集體所有權應得到具體明確的體現和保障，農民集體的意誌的行使、農民集體享有的知情權和監督權應具有相應的製度配置。作為融資主體的承包權主體和土地經營權主體，在“三權分置”模式下的農地融資關係中，農地抵押權的設置，既要確保不改變土地集體所有的性質，並接受農民集體和承包農戶的監督；又要以不改變農戶家庭承包地位為前提，不損害農戶承包權益；還要維護農地便於新型經營主體集中集約利用土地從事農業生產，充分發揮其農業生產要素功能。
二、農村金融發展的現實困境
我國農村金融經過改革開放前後30年的發展與建設，形成多層次性與多元性的農村金融格局。商業性的農村金融機構包括中國農業銀行、郵政儲蓄銀行以及數量眾多的各地農村商業銀行；政策性的農村金融機構有中國農業發展銀行；合作性的農村金融機構包括農村信用社、農村合作銀行；此外，還有種類各異的小微農村金融機構，包括村鎮銀行、小額貸款公司和農村資金合作社。不同性質和不同組織形式金融機構並生共存，發揮著不同程度的作用。據統計，涉農信貸投放持續增加，2014年銀行業金融機構涉農貸款餘額23.6萬億元，占各項貸款的28.1%，同比增長13%。2015年8月末，銀行業金融機構涉農貸款餘額25.3萬億元。中國農業發展銀行也加大了支農投入力度。農業保險服務覆蓋麵逐步擴大，承保農作物麵積11.7億畝，參保農戶2.47億次。資本市場服務現代農業開始起步，目前共有58家農業企業在A股市場融資715億元，有226家涉農企業在銀行間債券市場發行8380億元債務融資工具。以中國農業銀行、農村信用社、中國郵政儲蓄銀行為主的傳統農村金融機構形成了在農村鄉鎮的壟斷性布局，即一個鄉鎮往往隻有一家銀行的一個經營網點。在欠發達地區的農村鄉鎮上則往往僅有由農村信用社改製而來的農村商業銀行。
然而，在金融體製改革過程中，傳統農村金融機構逐步轉變為城鄉統一經營的股份製商業銀行，雖然涉農貸款的投放逐年增加，但農村金融業務的占比卻逐步減少；農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行也正在朝著股份製商業銀行方向改革發展；而且，有些村鎮銀行在實際經營中，將追求規模經濟和範圍經濟的營利性目標成為其首要目標，其經營網點設置多設立於縣城，偏離農村。總體而言，農村金融機構圍繞營利性目標經營固然可以提高其可持續發展能力，卻使其很難具有服務“三農”的內生動力。
客觀存在的城鄉二元經濟結構仍然是中國農村金融發展的根本製約。城鄉二元經濟結構一般是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小農生產為主要特點的農村經濟並存的經濟結構。城鄉二元結構主要體現在以下城鄉之間的差距上：一是城市的現代化大工業生產經濟和農村的小農經濟；二是城市基礎設施發達和農村的基礎設施落後；三是城鄉人均消費水平差距大；四是城鄉居民在上學、就業和社會保障方麵享有不平等的權利。城鄉二元結構下的農村經濟發展相對較慢，城鄉差距日趨拉大，農村金融服務需求相對較弱，抑製了農村金融促進農村經濟增長的作用。二元結構下農村金融體係在整個金融係統中處在邊緣化、被抑製的狀態，這種狀態反過來又加重了農村城市經濟發展的二元對立。農村金融發展的立足點是提高商業性金融機構對農村、農業、農民的金融服務水平，核心是滿足其基本的信貸需求。這一邏輯起點顯然受到二元經濟環境的製約。隻要城市經濟、工業經濟中的項目投資平均收益率高於農業經濟中的項目投資平均收益率，農村金融發展的困境就必然存在。從宏觀層麵，商業性金融機構是否提高“三農”的信貸服務程度，即是否向農戶以及由農戶轉化而來的個體工商戶、小微企業主等群體提供更多貸款，會受到城鄉二元經濟結構、金融結構等諸多結構性因素的製約。從微觀層麵，商業性金融機構作為現代金融服務的直接提供者，國家發展農村金融政策的直接實施者。商業性金融機構是否擴大農村地區基礎性金融服務，除了成本和收益因素外，還取決於其對信用風險的防控手段與技術。由於農戶缺乏足夠的擔保品和穩定的現金流，商業性金融機構對農戶提供貸款的信用風險防控手段失效，而金融機構開發信用風險管理新方法的動力不足，信用風險管理技術難以實現突破。因此，雖然農民儲蓄總量隨著經濟發展、農戶收入增長將不斷增長，金融機構涉農貸款總量不斷增加；但涉農貸款總量在全部貸款中的份額不斷下降。而且相當一部分的農民儲蓄繼續通過農村正規金融機構流向了城市經濟、工業部門。
由於曆史遺留的行政幹預以及市場功能的錯位，農村現有的金融機構的設置並不能與農村金融需求的多層次性和多樣性相匹配。據銀監會統計，截至2016年4月底，全國農村商業銀行數量達到1000家，北京、天津、上海、重慶、江蘇、安徽和湖北等7個省（市）已全麵完成農村商業銀行組建工作，但仍有近千個缺乏金融機構入駐的“空白鄉鎮”。據央行《中國農村金融服務報告》顯示，截至2014年底，中國金融機構本外幣農村貸款餘額為19.4萬億元，占各項貸款餘額比重不到23%，農村村鎮銀行縣域覆蓋率僅為54%，說明我國大量的農村地區仍然缺乏最基礎的金融服務，而這些農村多遍布在中西部經濟不發達地區。
我國農村金融發展的現實困境主要表現在四個方麵。
（一）農村綜合性商業銀行的業務發展目標麵臨的困境
雖然農村金融改革朝著多元化方向發展，但以股份製、商業化經營為主導的商業銀行仍占據主導地位，並形成在城鄉市場統一經營、在縣域鄉鎮處於壟斷地位的格局，導致農村金融資源的流出，農村金融服務的目標出現“偏農”“離農”傾向。例如，中國農業銀行已於2010年完成股份製改革成為上市銀行，中國郵政儲蓄銀行也在完成股份製改革後於2016年上市，這兩家銀行均是經營網絡遍布城鄉、實現商業化經營的大型商業銀行。
中國農業銀行作為我國主要的綜合性金融服務機構，其前身為1951年成立的農業合作銀行。20世紀70年代末以來，經曆了國家專業銀行、國有獨資商業銀行和國有控股商業銀行等不同發展階段。2009+年1月整體改製為股份有限公司。2010年7月分別在上海證券交易所和香港聯合交易所掛牌上市。作為公眾持股的現代金融服務集團，中國農業銀行雖然仍堅持“麵向三農”，然而，“服務城鄉，回報股東”是其作為營利為目標的綜合金融機構必然追求。事實上，中國農業銀行憑借全麵的業務組合、龐大的分銷網絡和技術平台，向客戶提供各種公司銀行和零售銀行產品和服務，同時開展金融市場業務及資產管理業務，業務範圍已涵蓋投資銀行、基金管理、金融租賃、人壽保險等不同領域。盡管在戰略目標上中國農業銀行提出要利用在縣域市場的領先地位和先發優勢，進一步強化本行在縣域地區的業務布局和客戶滲透，提升縣域金融業務對銀行盈利的貢獻度；堅持城鄉業務“雙輪驅動”的戰略格局，努力形成城鄉業務有機聯結、相互促進、協調發展的局麵。但客觀存在的現實是，中國農業銀行的對農貸款的占比逐年減少，據中國農業銀行年報（A股）顯示，2015年中國農業銀行發放對農戶貸款總額為：16+769+500萬元，占比6.1%，相比上一年度下降0.3%。
中國郵政儲蓄銀行於2007年成立，2012年中國郵政儲蓄銀行有限責任公司依法整體改製為中國郵政儲蓄銀行股份有限公司。中國郵政儲蓄銀行市場定位於“服務於城鄉的商業銀行”，形成了服務社區、服務中小企業、服務“三農”的發展特色，截至2015年末，擁有營業網點超過4萬個，是我國營業網點最多、網絡覆蓋區域最廣、客戶數量最多的銀行，基於其網點優勢，擴大涉農業務應是理性選擇，雖然其存在的局限在於其涉農業務較為單一。2016年9月郵政儲蓄銀行成功在香港聯交所上市，躋身於我國全國性綜合型商業銀行的行列。
以營利為目標的商業銀行的信貸投放必然是具有盈利能力的生產性領域，理性選擇首先是跨行業、跨區域的信貸投放，將從農村吸收的資金投放於城市信貸市場的非農部門；其次才是投向農村內部的生產性領域，如新型農業經營主體用於農業生產的大額、長期信貸需求。
（二）農業政策性金融業務麵臨的困境
政策性金融是指在一國政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段，嚴格按照國家法律法規限定的業務範圍、經營對象，以優惠性存貸利率，直接或間接地為貫徹、配合國家特定經濟和社會發展政策而進行的一種特殊性資金融通行為。在我國，農業政策性金融的主要承載主體便是中國農業發展銀行。
農業政策性銀行作為政策性金融在農業領域的特殊樣態和具體體現，具有政策性銀行的普遍特征：由政府出資創立、參股或扶植，不具有營利的目的，具有特定的業務範圍和對象。對於農業政策性銀行而言，其主要業務是為農村地區的建設與發展提供金融支持，主要服務對象是以農民和鄉鎮企業為主的農村金融需求者。基於此，農業政策性金融的目的是為每一個合格的市場主體能夠有機會參與金融市場活動、享受金融服務、使用金融資源創造了條件，使得原本因二元經濟結構的影響，以及自身經濟實力、所有權性質、地域和行業等因素而受到的差別對待的狀態得以緩解，使得一般農村金融需求者，得以平等地分享金融資源。
中國農業發展銀行是我國唯一的農業政策性銀行，1994年成立，截至2015年底在全國共有31個省級分行、300多個二級分行和1600多個縣域營業機構。其主要職責是按照國家的法律法規和方針政策，以國家信用為基礎籌集資金，承擔農業政策性金融業務，代理財政支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。中國農業發展銀行通過籌集社會資金，始終保持對“三農”領域的信貸淨投放，成為城鄉發展一體化體製的重要部分。構建了收購資金封閉運行管理的政策製度體係，形成了獨具中國農業發展銀行特色的核心業務能力。每年支持收購的糧食占商品量的60%以上、棉花占產量的50%以上。中國農業發展銀行在貫徹國家農業政策、為農村經濟社會發展提供金融支持等方麵發揮了巨大作用，但是，其發展過程中存在的諸多現實困境也成為其持續發揮服務“三農”作用的掣肘。
通常，國外政策性金融機構的成立一般遵循“立法先行”原則。因為這些銀行“具有公共性質”，需要動用財政資金等公共資源，涉及納稅人的權益，因此，需要通過立法，吸收民意。譬如，日本於1951年3月頒行《日本開發銀行法》，同年4月依法設立日本開發銀行。然而，我國在政策性金融機構設立過程中，主要依據當時階段性金融改革的目標，並未采用事先立法的形式創設，取而代之的是國務院發布的文件，而且自政策性金融機構成立至今，依舊未出台相關的立法。在實踐中，我國政策性銀行運營隻能參照商業銀行的法律法規，不僅導致其內部運行機製不暢，也可能影響其正確的功能定位。就中國農業發展銀行而言，其設立和運營所依據的規範性文件有：《國務院關於金融體製改革的決定》《國務院關於組建中國農業發展銀行的通知》《中國農業發展銀行章程》等，此外，《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》等法律僅僅提及“政策性銀行”。對於政策性銀行的規製，這些效力位階較低的規範性文件以及過於粗糙的設計，遠不如專門立法。立法滯後嚴重製約了其進一步發展。
同時，農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性銀行，其地位和功能相比尚有差距。特別是作為政策性銀行政策性措施預期不確定，政策性導向不夠明顯，引導金融機構支農的激勵機製不夠健全，使農村投資收益差沒有補償渠道，影響了投資者的可持續發展。例如，中國農業發展銀行的融資途徑較為單一，當前其資金來源渠道主要是發行金融債券。中國農業發展銀行2012年的資產負債表顯示，其“負債合計”為2.2432萬億元，其中前三位分別是：“應付債券”為1.5081萬億元、“吸收存款”為3862億元、“向中央銀行借款”為3020億元。由於非營利性特征致使其所開展的資產業務大多為低息貸款業務，貸款的周期較長，在資金來源受限的條件下，勢必麵臨資金周轉困難。因此，中國農業發展銀行的可持續發展能力便受到限製。在其設立之初，其定位便是為糧食收購提供金融支持，經營業務亦以提供糧油收購貸款為主。雖然當前普遍認為，銀行形成了以支持國家糧棉購銷儲業務為主體、以支持農業產業化經營和農業農村基礎設施建設為兩翼的業務發展格局，但在實踐中，由於投放給“兩翼”業務的信貸資金遠不如糧油收購，銀行已日漸異化為“糧油銀行”，對農村和農業發展的貢獻局限在為糧油收購提供政策性信貸服務，與真正意義上的農業政策性銀行相去甚遠。作為我國唯一的農業政策性銀行，也未能承擔統一管理農村政策性業務的職能。政策性銀行應拓展支農業務範圍，政策性應體現在服務範圍和對象方麵，商業性金融主體不願經營或規模不經濟的業務都應是政策性銀行的業務範圍。而且政策性銀行應有能力適應不同時期、不平衡區域對信貸資金的差異化需求，動態調整重點支持領域。
作為農村金融不可缺少組成部分的政策性農業保險、政策性信用擔保等農村金融市場的重要工具，在我國的發展更是嚴重滯後。作為唯一的農業政策性銀行，應有能力與各方協商通過建立支農貸款保險或擔保基金等方式，為涉農信貸及高科技農業項目投資提供擔保。
（三）農村合作金融改革麵臨的困境
農村信用社是我國農村合作金融的核心。合作金融是在市場經濟條件下，勞動群眾和眾多弱小經濟組織為了能夠提高與改善自己的生產生活水平，以自願入股為前提，施行民主管理，以獲得便捷服務和利益為目的，以合作共贏為原則，通過建立規章製度而形成的金融組織形式。
我國農村信用社曆史悠久，從最初建立至今60+多年的發展中經曆了數次重大的改革。雖然經過了幾十年的發展、改革，到目前仍然沒有完全解決資金規模較小、業務單一、高位負債、資不抵債、資產質量低下、資本充足率低等方麵的問題。在2003年進行的農村信用社新一輪改革中，改革內容集中在兩方麵：一是改革農村信用社管理體製，將農村信用社的管理交由省級負責；二是改革農村信用社產權製度，以法人為單位明晰產權關係，擴大入股範圍，提高入股額度。經過十多年的改革，多地省聯社逐漸成立，其中一部分農村信用社改製為農村股份製商業銀行。截至2015年底，全國2303家農村合作金融機構（包括農商銀行、農業合作銀行、農村信用社等）中，正式獲批開業的農村商業銀行已達839家，正在籌建的達107家。
但是，農村信用社存在的問題並未就此得到解決。首先，是有關農村信用社管理的立法缺位。法律的認可是任何經濟體規範運作的前提和保障，農村信用社也不例外。世界上各國在建立合作金融的初期大多是遵循立法先行的原則，如美國有《社區銀行再投資法》，英國有《合作社法》，德國有《合作銀行法》，日本有《農業協同組合法》。而到目前為止，我國還沒有一部專門規範合作金融的法律法規，合作金融在法律框架中沒有明確的定位，其相關的法規依據主要分散於國務院、中國人民銀行和財政部的零散的行政法規和規章中，規範性文件的層次也較低，很多是對於農村金融改革的理論性原則規定，現實中難以操作。由於農村合作金融的立法缺位，一方麵造成農村信用社的具體職責不清，定位模糊；另一方麵造成農村信用社的合法權益難以得到切實的保障。其次，農村信用社管理製度安排不夠合理。對於農村信用社來說，雖然社員代表大會、理事會和監事會都依照合作製度設立，但由於諸多原因，實質上名存實亡，並沒有真正發揮民主管理的作用。現階段，合作製作為我國農村信用社基礎性的產權製度，按照中國人民銀行的有關文件規定，我國農村信用社社員擁有自願入社和退社的合法權利，每一位社員所持有的最高股份不能超過該農村信用社股本總金額的2%，使得信用社的股權分散，信用社的監督成本加大，進而出現了監督力度不足的狀況。而退股自由又導致了社員對股金的誤解，誤認為股金屬於存款範疇，可隨意取出或是退出。為避免社員的隨意退股，農村信用社提出了“保息分紅”的條件。而這種股金的數量相對較少，帶來了存款特征的股權，使得社員的資金無法成為獨立享有的產權，並且和該農村信用社建立了相對穩定的利益關係。再次，農村信用社自身經營條件薄弱，風險較高。農村信用社長期以服務“三農”為宗旨，雖然為農村經濟發展做出了貢獻，但也製約了其自身的發展。一方麵，農村信用社資金規模較小，核算繁瑣，運行成本偏高，各種管理費用、業務費用必不可少，這使得農村信用社運營成本不斷加大；另一方麵，由於農業生產本身的自然屬性造成農業生產麵臨自然災害的可能性極大，從而導致農業收入的不穩定，使其麵臨較高的金融風險。受其影響，農村信用社的經營風險較大，極大地影響農村信用社的盈利水平。現階段，農村信用社的不良資產問題比較嚴重，直接導致了農村信用社抗風險能力的低下，存在較大金融風險。最後，農村信用社監督管理職責模糊。就監管機構而言，我國對農村信用社的監管基於《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》執行，而銀監會作為我國銀行業監管部門，麵對分布廣泛數量眾多的農村信用社，銀監會的監督難以得到有效的實施。由於農村信用社省聯社實行會員製，所有農信社均為省聯社的會員，先出資注冊省聯社，然後再由省聯社來進行管理。但從法律上，兩者並不存在管理與被管理的關係。許多農村信用社在產權製度改革中選擇改製為農村商業銀行，以強化其法人自主能力。從監管的視角而言，農村信用社改製成股份製商業銀行，更便於按照金融機構的標準實施監管。
（四）農村小微金融製度創新麵臨的困境
2006年銀監會發布《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若幹意見》，允許在農村金融市場新設“村鎮銀行”“貸款公司”和“農村資金互助社”三類新型農村金融機構。作為農村金融製度創新，農村小微金融在一定程度上可以彌補商業金融機構難以惠及的農村等邊遠地區的金融供給盲點，對於緩解城鄉二元經濟結構發展不平衡的壓力具有重要意義。2007年銀監會先後發布《貸款公司管理暫行規定》《農村資金互助社管理暫行規定》和《村鎮銀行管理暫行規定》，試點與推廣具有鄉村特色的小微金融，先後開放了村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等三類“新型農村金融機構”及小額貸款公司，初步建立了農村小微金融體係的框架。農村資金互助社、村鎮銀行和小額貸款公司等小微型金融的出現，填補了商業銀行為代表的正式金融與農村信用社為代表的合作金融存在偏離農村金融需求所帶來的缺失。
小微金融源於農民資金互助，監管機構通過規範性文件將其納入到了金融監管的範疇，是典型的“自下而上”的製度創新的產物。作為一種普惠性的金融製度安排，為未受正式金融涵蓋的低收入群體提供的小額金融服務，其理念在於享有金融服務是一種權利，而不僅僅是單純與單向的資金行為。每個社會個體應平等享有金融服務，應作為社會個體的一項基本權利得到承認、尊重。農村小微型金融主要為農村低收入群體提供金融服務，農村小微型金融機構包括村鎮銀行、小額貸款公司、小額信貸機構、農村資金互助社等。
農村小微型金融與農村多樣化、分散的融資需求是相契合的，具有廣闊的生存發展空間。目前雖然市場經濟形態是主流，但在廣大農村地區依然存在著相對落後的自然經濟形態，加之政策性金融尚不完善，因此，源於民間金融、帶有自然經濟屬性的小微金融形式具有更強的適應性和生命力。之所以將小微金融也納入到金融監管範疇，目的在於建立多元化的農村金融服務體係，從而解決各個層次的融資問題，改善農村資金微循環現狀。事實上，小微金融確實發揮了其聯結農戶、聯結生產的紐帶作用，成了解決農戶和農村小企業短期資金需求的有效辦法。
顯然，小微金融服務對象具有一定的社區性，資金融通主要麵向農業生產需求，具體季節性和周期性，小微金融服務具有較強的信息優勢和成本優勢，本應在信用評價、風險識別與風險控製等方麵都有其獨特優勢，但由於多方麵原因，其製度優勢未能有效發揮。首先，農村小微型金融機構的法律地位不明確，特別是缺乏農村小微金融機構的市場準入、業務運作和市場退出運行機製的製度供給。小微金融有獨特的製度設計與運作機理，但始終沒有明確的法律地位。現有對於農村小微金融機構的規定的法律位階過低，大部分規定都體現在行政法規、地方性法規和政策性文件等各種“通知”“決定”和“意見”中；而且，大多規定從實用性、應急性的角度出發，缺乏係統性的長遠規劃，內容分散、不係統，且欠缺相應的實施細則，可操作性不強。例如，《中國銀監會關於加強村鎮銀行監管的意見》，在程序性規定方麵過於簡單籠統，缺乏明確、具體、可操作性的程序性規定。其次，現有的規定中，欠缺對於小微金融機構的市場準入、業務運作和市場退出運行機製的製度供給，缺乏針對性、契合性的配套法律製度。例如，《中國銀監會關於加強村鎮銀行監管的意見》對村鎮銀行的市場退出雖然規定了兼並重組、接管、撤銷、破產等方式，但其規定過於籠統，欠缺可行性與可操作性，亦未能體現出村鎮銀行的地方性與特殊性，無法針對村鎮銀行的運作風險構建有效的製度保障。最後，農村小微金融的現有製度設計存在著立法宗旨與價值取向相背離的異化。表現為農村小微金融機構定位偏離、市場準入偏高、規模與經營優勢不匹配、資金來源受限等多個方麵。例如，市場準入方麵，根據《資金互助社管理規定》，農村資金互助社是指經銀行業監督管理機構批準，由鄉（鎮）、行政村農民和農村小企業自願入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務，具有獨立企業法人資格的社區互助性銀行業金融機構。法律的製度設計是以獨立企業法人資格為準入框架來構建農村資金互助社，這雖有利於規範化其準入與運作，但市場準入偏高，必然增加農村資金互助社的運營成本，最終使農村資金互助社難以有效持續運轉。又如，村鎮銀行的定位也頗受質疑。村鎮銀行大都設立在縣城，甚至較多地集中在經濟條件較好的縣城，而在最需要村鎮銀行的經濟落後的縣、鄉、鎮卻組建緩慢。此外，信貸投放脫農化，表現為部分村鎮銀行貸款呈現脫農化趨勢，業務集中在城區，對象集中在優質企業，很少主動下鄉為農戶服務。另外，在設立程序上，農村資金互助組織、小額貸款公司等設立的審批程序繁雜，審核登記的條件存在諸多限製，組建過程的組建成本和操作成本較高。
通常認為，農村金融市場中的金融機構能否克服信息不對稱、市場不完全、合約不完備的製約，關鍵在於對鄉村既有的組織資源和信息資源的有效動員。對於農村小微金融而言，適當的規模才能使其充分利用信息、關係、社區等，利用農村地區的熟人社會與網絡人際關係，建立有效的合約“自我執行”機製，以降低交易成本，從而化解因資源稀缺和信息不對稱而導致的製約，形成自身獨特的製度優勢。而且，農村小微金融機構資金來源有限，極易造成內部人控製，導致村鎮銀行可能淪為商業銀行設立於農村的“分支機構”的異化。
三、農地融資的現實需求與法律困境
改革開放以來，中國農村金融供需矛盾突出，尤其是在銀行的商業化改革之後，隨著中國農業銀行的商業化改革，農村地區的許多經營網點被撤銷，正規金融資源越來越稀少，個體農戶、集體農業生產組織和鄉鎮企業融資需求與供給之間的矛盾越來越明顯，金融資源供給明顯不足；而農業、農民、農村，因其所處的弱勢地位，往往更加需要金融支持。
“三農”的融資需求通常可分為兩部分。一是基本需求，如養老、醫療，購買化肥、農藥等方麵的資金需求。二是發展需求，滿足經營性生產需要，如規模化種養業、農產品加工以及創業的資金需求。有試點地區的調研顯示，當前我國農業生產以家庭承包責任製為主體的個體經營模式已經不能滿足農村的發展，急需向產業化、規模化轉變，這就需要更多的資金投入。從資金的需求來看，農戶的資金缺口主要是農業生產中的畜牧、水產業和非農生產。農戶生產性資金需求與農戶的家庭經濟水平、當地的經濟發展以及農業產業化是緊密聯係的。對於農戶來說，傳統的農業生產項目資金需求並不是農戶資金需求的主要部分，滿足非農產業項目和高效農業項目的資金需求是農戶借貸融資的主要動機。特別是農村土地流轉進一步促進了農業的產業化、規模化和集約化的進程，而土地流轉的多元化和市場化更需要相關配套措施的支撐，金融支持是不可缺少的重要環節。完善農地流轉製度是我國農村改革的方向，農地流轉方式、流轉規模和實際流轉量很大程度上取決於融資問題，保障資金供給，引導金融資本注入，是促進農地流轉的政策的重點。農戶具有融資的強烈需求，但需求滿足程度不高，貸款因無抵押物而被拒絕的情況較為普遍，導致農戶融資的非正規渠道不斷增多。事實上，基於正規金融機構貸款成本高昂、手續複雜，“三農”的融資需求在很多情況下是通過私人借貸滿足的。由此，民間金融在農村有其滋生的客觀必然性，其主要以民間借貸、私人錢莊、民間集資和小額信貸等形式運行。
現階段，我國農地融資的需求與農村金融供給的不足呈現出相互作用與影響。
第一，農地融資需求促進了農村金融供給的發展。當前我國農村金融總體上發展滯後，城鄉金融的發展存在較大差距，農村金融供給不足在總體上比較突出。長期以來，由於資金的逐利性，城鎮化建設的基礎設施建設和農業生產規模化建設呈現盈利回報周期長、見效慢的特點，而且農業生產和農村基礎建設一定程度上是滿足公共產品需求的社會服務，農業生產和農村基礎建設的融資需求很難符合現存農村金融機構的盈利目標。農業得不到投資，無法實現農業生產的集約化、規模化，金融資源不斷從貧困地區流向發達城區，從農村流向城市，從農業流向非農業，進一步加重農村資金匱乏。“三農”的問題始終受到資金不足的阻礙。十八屆三中全會後農村土地改革在一定程度上賦予和完善農地權益，農村土地流轉、農民財產權的落實與農業經營規模化必須依賴金融的支持，農地流轉同金融製度安排之間互相促進，具有密切的正相關性。土地流轉規模的擴大輔之以國家政策支持，客觀上促進了農業生產融資需求，促進了農業投資、農業保險、涉農金融服務的發展。同時，農地流轉規模的擴大化提高了農村經濟效益，為農村金融服務提供了更多需求。當前農村土地流轉過程中，普遍存在農地流轉之後規模化經營資金支持不足、農村資金逆流城市、土地補貼不到位和社會保障缺乏等問題，其揭示的不僅是因為需求不足，更主要的是由於資金不足與農村金融創新力度的不足。因此，農地流轉應直接促進以農地為核心的抵押、擔保、信托、貸款等金融活動的活躍與發展。相反，農地作為農民賴以生存和發展的物質基礎，農地流轉過程各方權益能否得到有效的維護，直接影響到農地流轉的規模與農地流轉市場的形成。如果農地流轉中本該由農民享有的利益受到來自社會其他利益主體的侵害。由政策、法律等製度規定或傾斜於農民的各種利益，在與土地相關的生產、交換、分配、消費等環節不斷流失，導致農民因自身利益得不到有效維護不願將農地流轉。對於金融機構而言，由於無法獲得較大市場收益而不願涉足農地流轉市場。現有的法律製度安排，特別是對農地承包經營權抵押的限製，導致金融機構承擔較大的風險，成為金融支持農村土地流轉的難以突破的障礙。商業性金融機構的逐利性決定了在現有農村金融製度安排下農地流轉金融支持的動力嚴重不足。
第二，農村金融供給不足製約了農地融資需求。一方麵，金融機構支持農村發展的功能的逐步弱化，農村金融供給渠道的狹窄，難以激活農村土地流轉的金融市場，更難以給農村土地流轉提供足夠的金融支持。從大城市到中小城鎮到農村，農村金融機構種類越來越少，金融服務網點門麵越來越小。即便是中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行這類成立了“三農”事業部的大型國有銀行，分支網點基本也隻鋪設到縣城、中心鎮。部分村落隻存在當地農村信用社的服務網點，更難有其他金融機構。雖然農村正規金融體係主要包括農業銀行、農村商業銀行、郵政儲蓄銀行、農業發展銀行，但在職能上農業發展銀行作為政策性銀行，主要承擔糧、棉、油收購的貸款等，承載的業務與作用單一，無法從事農業產業化和農村基礎設施建設等工作，也沒有足夠的資金支持“三農”。商業性金融機構包括農業銀行、郵政儲蓄銀行、農村商業銀行等，其不但沒有大量資金支持城鎮化建設，反而存在將大量資金用於非農領域的現象。雖然民間金融組織比正規的金融組織靈活，但是其缺乏相應的法律法規的規範與指導，在市場競爭過程中的發展受到諸多限製。而且，盡管有的地區民間資金額巨大，但是由於仍處於初級發展階段，業務單一。另一方麵，農村金融不足也不完全在於缺乏金融機構，而是缺乏符合農村金融市場需求，以及符合農村金融機構服務能力的相應的金融產品。特別是在一些經濟欠發達地區，由於金融服務需求少，難以支撐商業銀行的發展，商業銀行出於自身利益最大化而撤並存在合理性。目前，我國農村大部分鄉鎮隻有農村商業銀行和郵政儲蓄兩種金融服務網點，郵政儲蓄所是隻吸納存款，不發放貸款，使得農村貧困地區支持新型城鎮化進程中仍有大量的資金空白。另外，農業保險不能滿足廣大農戶特別是新型農業生產經營主體的實際需求，保障水平偏低，保險金額僅占全部生產成本的1\/3。受多種因素影響，涉農企業直接融資規模更為局限，農業市場主體參與證券和期貨市場比例仍然較低。可見，我國農村金融呈現的農村金融機構銳減、政策性金融支農作用弱化、農業保險業萎縮、民間金融組織的負麵效應等問題十分突出，加上農村金融相關的法律、信用、擔保體係的缺失導致了農村金融有效供求總量與結構的錯位，使得農村金融體係相對薄弱，難以支撐土地流轉的金融需求。
“三農”離不開有效的金融支持，而農村民間金融存在借貸的利率容易失控的先天缺陷，產生糾紛難以得到法律的保護。因此，應從我國農村資金供求的現狀出發，研究現行法律、法規對於解決這一矛盾存在的瓶頸與困境，探討在法律上解圍的可能性。
（一）集體所有權主體基於農地的融資需求與法律困境
從現行的法律來看，農村集體擁有法定所有權，集體可以行使占有、使用、收益、處分的權利。但客觀事實是，我國的集體所有權是一種不完整的權利，法律法規對集體土地所有權的限製性規定很多且比較具體，保護性規定相對較少且模糊。按照《物權法》規定，農民集體所有的不動產和動產，屬於本集體成員集體所有。而行使集體所有權的主體呈現三級結構形態：屬於村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮農村集體經濟組織代表集體行使所有權。實踐中，許多村的集體經濟組織已不存在或不健全，難以履行集體所有土地的經營、管理等行使所有權的任務，需要由行使自治權的村民委員會來行使集體所有權。
國家禁止所有權的流轉交易，集體土地除了被依法征收而成為國有土地外，其所有權性質也是不能改變的。盡管改革開放後不斷穩定土地承包關係，強化農民的土地使用權，但由於製度局限，集體土地使用權的權能不夠充分，收益支配權實際上還要受到來自所有權的種種困擾。集體所有權主體基於農地的融資需求存在諸多法律限製。《土地管理法》規定集體土地使用權不得出讓、轉讓和出租用於非農建設，農民集體所有的土地依法用於非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。《擔保法》規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，不利於土地資源的有效配置和市場化運作。雖然通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，但農村土地使用權流轉有諸多限製。鄉鎮企業用地的轉讓，受讓人為集體組織以外的民事主體時，必須套用“先征後讓”的辦法，向國家補交地價款，人為地提高了鄉鎮企業產權的交易成本，阻礙了鄉鎮企業的資本優化。雖然《擔保法》規定兩種例外情形，一是抵押人依法承包並經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權，二是鄉鎮、村企業的廠房等建築物占用範圍內的土地使用權，一般意義上的集體所有的土地使用權是不得抵押的。
（二）土地承包經營權主體基於經營權的融資需求與法律困境
農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為30年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。根據《農村土地承包法》和《物權法》的相關規定，集體經濟組織成員承包經營是通過家庭承包取得的土地承包經營權。承包主體局限於農村集中經濟組織內部成員，承包的客體範圍主要是耕地、林地、草地。通過家庭承包取得的土地承包經營權的流轉限於轉包、出租、互換和轉讓等形式。
農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。土地承包經營的期限由承包合同約定。承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。根據《農村土地承包法》和《物權法》的相關規定，由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營是通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權。顯然，承包經營權的主體並不局限於農村集中經濟組織內部成員，而承包經營權的客體範圍，主要是不宜采用家庭承包方式的荒地、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒地”。通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權，其流轉方式多樣，包括轉讓、出租、入股和抵押等。
由此，同是農村土地承包經營權，權利主體的農地融資的需求並不能同等實現。《農村土地承包法》和《物權法》隻允許通過招標、拍賣、公開協商等市場化方式取得的“四荒”土地承包經營權進行抵押，而對於采取家庭承包方式取得的耕地、林地、草地等承包經營權的抵押問題，均未加以規定，即抵押流轉方式不適用於以家庭承包方式取得的土地承包經營權。
（三）宅基地主體基於使用權的融資需求與法律困境
根據《物權法》第152條規定，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”同時，《物權法》第184條還規定，宅基地使用權不得抵押。從這些規定可知，我國法律確認了宅基地使用權占有和使用的權能，卻否認了其收益和處分功能。這樣，本是農民作為宅基地使用權這一用益物權的主體應當享有的權利，卻被無形剝削了，宅基地使用權成了一項“變形”了的用益物權。從我國目前現實情況來看，隨著農村城市化進程，農民對於宅基地已經不僅僅停留在自己占有、使用上，而更看重宅基地使用權的收益和處分功能，需要通過對宅基地使用權的流轉融資。現行法律對宅基地使用權的過分約束，極大地限製了農民對自己權益的支配，並直接阻礙其建立商業信用、參與商業活動的能力。此外，我國《物權法》規定房屋是可以用作抵押的，而房屋與土地從天然屬性上來說是不可分割的，法律既然規定房屋是可以抵押的，那麼房屋抵押的同時，該房屋占用範圍內的土地使用權也應該一並抵押，而宅基地使用權不得抵押的規定使得其房產所用權的抵押形同虛設，無法在市場上正常流轉。
從上述集體所有權主體、土地承包經營權主體以及宅基地主體所呈現的農地融資的法律困境，其根源在於立法定位的分歧，是強調農地的資產功能，還是強調其保障功能。主張農地融資，是賦予農民完整的物權，允許農地流轉，是維護農民對土地權益的行使，維護農民土地財富的最大化。否定農地融資，是將農地作為農民的基本保障。農地是農民必需的、基本的生產資料和生活必需品的來源，在農村落後的社會保障體係下，農民對於農地的依賴真實存在，一旦失去耕地和住房，農民也將失去最後的生存保障。
農村中最主要的可供融資的物顯然是土地，包括承包地和宅基地。除了這二者，農民沒有其他更好的可供融資的物。但在城鄉“二元結構”下，土地更多地成為農民最後的生存依據，承包土地經營權、農民住房被抵押後，未來一旦被處置，將可能導致農民失去土地、失去住所。《物權法》對土地承包經營權和宅基地“不能抵押”的限製，的確是強調了農地對“三農”的保障功能，但也是對作為產權的核心——處分權完整性的分割，是對農民土地權益的限製。土地抵押權是農民借貸或發生其他經濟關係時的一種權利，沒有這個權利就會在一定程度上限製農民的信貸行為。這樣的結果，一方麵農民可獲得的金融資源少，反而對土地的依賴更強，進而影響到農業的產業擴張和農民的就業轉移；另一方麵，實際上也不利於農民的社會保障，如果他的承包土地經營權，或者房產能夠抵押，或許有可能以此獲得資金支持。然而，啟動農民的土地財富功能來改善農村金融服務，也並非是農地融資能夠達到的目的。
第三章
農地融資類型的法律分析
一、農地融資實踐的典型類型
隨著農村產權製度改革的推進，以融資為目的的農地流轉的試點工作不斷在各地進行探索和實踐。在這一背景下進行的農村集體土地和房屋確權、登記和頒證，以落實農民對土地和房屋的財產權，並通過設立農村產權交易所等相關配套機構，進一步探索農村土地產權融資的改革。與此同時，各地出台了更為細化的地方性規範文件。例如，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》，規定廣東省農民手中的農村集體建設用地可與國有建設用地一樣，按“同地、同價、同權”的原則，通過招標、拍賣、掛牌等方式進行交易，並在實踐中嚐試宅基地流轉的試點。類似的規範性文件還包括《湖州市農村合作金融機構農村土地承包經營權抵押貸款管理指導意見》《山東省林權抵押貸款管理辦法（試行）》等。特別是成都2009年先後出台了《成都市農村產權抵押融資總體方案》《成都市農村房屋抵押融資管理辦法（試行）》《成都市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法（試行）》和《成都市集體建設用地使用權抵押融資管理辦法（試行）》等四個有關農地抵押融資的規定，並在2010年配套出台了《農村產權抵押融資風險基金籌集與使用管理暫行辦法》，進一步完善了農村產權抵押融資的相關政策。上述各地製定的規範性文件顯示，農地融資實踐所涉及的農地權益的類型已經非常廣泛。
實踐中，由於各地資源稟賦、經濟社會發展水平、人地關係等方麵的差異，催生了多元化的經營主體，這些主體與土地三權之間的不同結合關係又表現為實現規模經營的不同路徑和形式，應該均屬於“三權分置”的有效實現形式。以融資為目的的農地流轉是農地的權利人，包括集體所有權人和相應的使用權人，通過權利的擔保或者權利的暫時讓渡而獲取對資金的融入。根據農地融資的方式和客體的不同，主要分為以下幾種：
（一）通過集中行使農村集體土地所有權融資
農村集體土地所有權人，即農村集體經濟組織或者村民委員會，由其依法對集體所有的農村耕地、林地、草地、農田水利用地、宅基地和自留地、城郊土地以及荒地行使所有權。我國目前農村集體所有的土地，是由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。雖然有觀點認為農村集體土地所有權主體製度存在概念內涵不清、運行中的缺位和利益虛位的缺陷，但農村集體經濟組織或者村民委員會在現階段不僅是農村集體土地的事實上的權利主體，而且實踐中經農戶同意並委托集體統一流轉融資的農地占比是相當高的。廣東省土地流轉麵積中，農戶自發流轉麵積占34.7%，經農戶同意並通過集體統一流轉麵積占65.3%，其中經濟發達的珠三角地區高達78%以上。集體統一組織流轉一般是由農戶委托村集體經濟組織或村民小組，或由村集體經濟組織、村委會、村民小組在征得農戶同意的基礎上進行的。在推行土地股份合作製的地區，則由村集體組織牽頭進行，土地的經營由股份合作組織統一規劃，農民憑股權證長期享有集體的收益分紅。
通過農村集體經濟組織集中以農村集體土地融資的方式在各地存在較大差異，主要與區域經濟發展的程度以及農村土地資產化的程度相關聯。實踐中，以廣東省南海市（今南海區，下同）和重慶市的做法較為典型。
1．南海市實踐：通過土地股份合作製融資
南海市位處廣東省珠江西岸地區，曆史上曾廣泛采取基上種桑、塘下養魚的“桑基魚塘”的生產方式，基塘作為基本的生產作業單元，難以按戶承包，在實行土地承包經營的初期，南海市等傳統基塘地區的農民就開始自發地以集中轉包的方式來解決。
集中轉包具體做法是：農村集體經濟組織將承包到農戶的基塘收回和集中，按照“價高者得”的原則在村內競投，取得基塘經營權的競投人與農村集體經濟組織簽訂投包合同，並支付投包金和押金。此後，在1983年和1984年中央關於放活農村工商業的“一號文件”指引下，隨著大量的農村勞動力轉入非農就業領域和農民收入的提高，農民開始將集中轉包的範圍由基塘逐步擴大到所有的農地，同一集體經濟組織內部成員之間的有償投包（即轉包）演變為向集體經濟組織成員外部進行出租，轉包費演變為租金，農村集體經濟組織的土地所有權、農戶的承包權與承租戶的經營權實現了分離。到1992年，以鄧小平南行講話為指導，開始調整農業生產結構。同年7月，南海市原羅村鎮下柏管理區開始試點農村股份合作製改革：下柏管理區在經聯社的基礎上，成立下柏農業股份公司，將各村小組所有的農田、魚塘、空地統一收歸股份公司，土地劃分為農耕區（45%）、工業區（45%）和商住區（10%），以出租的方式招標經營，各類經營收取的標金和利潤留作年底分紅，分紅按股份發放，成人每人1股，16歲以下者每人0.5股。隨著試點區域的增加，1993年8月，當時的南海市政府率先規範，製定《關於推行農村股份合作製的意見》，在全市進行農村土地股份合作製改革，以股份合作經濟組織代替模糊的農村集體經濟組織。南海市的此項改革後來被珠三角、全國其他地區所效仿，被稱為“南海模式”。
以土地入股組建股份合作組織成為土地流轉“南海模式”的藍本。農村土地集體所有並非虛位而是實際的運行主體。首先，通過對土地的分區規劃，農村土地劃分為農田保護區、工業發展區和商業住宅區；其次，將集體資產淨值和土地折價入股，以本社區農村戶籍人口為配股對象，按設定的股權進行分紅。作價入股後，把全村或全社的土地集中起來，由行政村或者村民小組實施統一規劃、管理和經營。同時，按章程規定產生董事會等組織機構，行使相應職能。由股份合作社直接經營或者代表股東與企業簽訂合同租賃經營。成立村集體資產管理委員會，將村委會的公共管理職能和經濟發展職能相分離，融資通過村集體資產管理委員會按照市場化程序進行。對農地行使集中規劃和統一經營的股份合作組織，成為集體所有農地的實際融資主體。南海市自20世紀90年代開始的社區土地股份合作，實行“土地入股、量化到人、合股經營、按股分紅”，將農民土地以入股方式集中到集體，由集體統一規劃開發，再通過招標承包（農用地）和出租（廠房、建設用地）方式增加土地收益。這一模式推廣到佛山市4個區縣，93%的農戶通過社區股份製形式流轉了土地。珠三角地區探索以土地承包經營權入股、集體統一經營的土地股份合作製，雖然不同地區實踐模式有所差異，基本做法都包括土地折股、合理設置股權、產權界定、明確分配方式、設立治理機構等要素。其主要形式可歸納為：一是將集體土地和經營性資產均折股量化到個人及集體，經營收益按股分紅；二是將農戶土地承包經營權股權化，組建新的股份合作社，對入股後的承包地實行統一開發經營；三是農戶以土地承包經營權折價參股。
“南海模式”的土地股份合作最重要特點為：由村（組）集體直接向地產市場供應建設用地，從而合法規避國家征地管製，避免政府壟斷土地增值收益，實現由村社分享土地增值收益的目的。其改製結果是，將土地承包經營權股份化，將承包權改變為股權，使土地出租和征用變得簡易。珠三角土地股份製普遍通過農業土地出租、集體建設用地出租和物業出租收租之“三出租”模式，村社向投資者提供成片土地，租賃方便且有利於土地規模化集約利用，這正是土地股份製的優點。以廣東省南海市為代表的土地股份合作模式的成效，主要在於其適應工業化與城市化發展的需要，將土地非農化級差收益保留在集體內部，農民通過土地承包權獲得配置股權，將土地交給集體統一經營，或直接出租土地或建成廠房出租，獲益後給農民分紅。
南海市土地股份製股權設置較多體現的是社員股東的福利性，南海市土地“股改”的基本模式是“人人持股、均股等分”，從而導致股權平均而分散。南海市土地股份製社員股權隻是享有分配權的憑據，一般不得對外轉讓，不得抵（質）押或退股變現，部分允許有條件的繼承或內部轉讓。可見，該模式對土地資本化是限製與封閉的，並不利於資源的優化配置。另外，南海市土地股份製進程由於缺乏廣泛的參與，農民參與度普遍低至50%；而且，“股改”的實施透明度不夠，似乎沒有退股的自由選擇，股東並不能夠真正選擇退股並保留農地。由於股權流動缺乏可操作性，經營管理者缺乏進取的內在動力，股份經濟合作社似乎成為新的“集體企業”，“平均主義”的弊端依然存在。特別是南海市土地股份製股權設置的“人人持股、均股等分”的福利特征，未能體現增量收益公平分配的原則，不利於社區合作經濟發展的積累，不利於股權資本化、社會化。若能考慮原股東按每股資產淨值的一定比例有償取得股權，新增成員要按每股淨資產足額確定相應的股權，改無償為有償的配股，或許可以更好地發揮股份製融資功能，把股東閑散資金轉變為集體經營資產，有利於股東關心集體資產保本增值，有利於增強股東權責意識，淡化福利觀念。
黨的十八屆三中全會許可農地入股發展農業產業化經營，可以“確股不確地”，“完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法”。入股是土地所有權、承包權、經營權三權分置的有效實現形式，但由於缺乏將土地承包經營權確轉為股權的法律規範，確股這一入股的前提和基礎問題成為入股實踐中的首要疑難。南海市的土地承包經營權確股的實踐中，呈現出各種矛盾、問題不斷倒逼相關規製的完善，直到製定出農村集體經濟組織成員資格登記、農村集體經濟組織公司化轉型、土地承包經營權股權（股份）管理交易平台等製度措施。“南海模式”在集體土地集中進行股份製改革方麵積累了豐富的經驗。
2．重慶市實踐：通過地票交易融資
地票是指農村集體經濟組織將閑置的農村集體建設用地（包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等）進行專業複墾，經土地管理部門驗收，複墾土地得到的建設用地指標，由土地行政主管部門向土地使用權人發給相應麵積的地票。地票持有人可以通過農村土地交易所進行地票交易，也可以進行競價直接融資或者質押融資。
地票交易的設計是基於農村集體土地權屬和現行土地製度的操作，兼顧國家保護耕地、集體利益和農民盤活閑置土地的融資需求。土地產權製度的特殊性必須實行嚴格的用途管製，以確保公共利益和長遠發展。將農村閑置的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、公共設施用地等集體建設用地複墾為耕地，無疑會盤活農村建設用地存量，增加耕地數量。按照我國土地用途管製製度和城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡的要求，增加的耕地數量就可以作為國家建設用地新增的指標。這個指標除優先保障農村建設發展外，節餘部分就形成了地票。
重慶市的地票交易製度試點，是在我國嚴格的耕地保護製度及土地用途管製下，統籌建立城鄉統一建設用地市場的探索。按照《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》第18條的規定，重慶市農村土地交易所交易的地票，是指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過複墾並經土地管理部門嚴格驗收後產生的指標。地票交易是一種城鄉建設用地掛鉤指標的交易，交易超出了縣級行政區域範圍，在重慶市範圍內進行市場配置，達到在更遠距離、更大範圍內實現城鄉土地資源的優化配置的目的。按照增減掛鉤政策，地票與國家下達的年度新增建設用地指標具有相同功能。通過交易，獲得地票者就可以在重慶市域內，申請將符合城鄉總體規劃和土地利用規劃的農用地，征轉為國有建設用地。地票指標的首要功能就是“可以納入新增建設地計劃”，“增加等量城鎮建設用地”，也就是說，地票產生了增加城鎮建設用地的“資格”和“權利”。
農村土地為集體所有，農民雖有使用權，但無處分權。由於農村土地集體所有製產權的模糊，地票製度正是針對農村建設用地比較模糊的產權狀況，進行確權分置：土地所有權歸集體，將土地使用權視為一種用益物權歸農民，所有權與使用權按比例獲得各自收益；並將耕地複墾驗收合格票據化形成的地票，由政府設立的土地交易所組織市場交易。由此，農村閑置的、利用不充分的、價值很低的建設用地，通過指標票據化的形式，跨界轉移到利用水平較高的城市區域，從而使“不動產”變成“虛擬動產”，實現了城鄉土地市場互聯，農村、城市、企業多方共贏。地票的收益權歸集體和農戶享有。據統計，重慶市累計交易地票15.26萬畝，成交額307.59億元，成交均價穩定在20萬元\/畝左右，並實行每畝17.8萬元的最低交易保護價。地票價款扣除必要成本後，按15∶85的比例分配到集體經濟組織和農戶。集體經濟組織獲得15%的地票淨收益，還獲得複墾形成的耕地。農戶獲得地票淨收益的大頭，既是對農民退出土地使用權的補償，也增加了農民財產性收入。農村集體經濟組織獲得的土地收益，主要用於農民社會保障和新農村建設方麵。
地票質押融資的功能體現在，地票作為有價證券可用作融資質押物，並為農房貸款的資產抵押評估提供現實參照係。截至2015年，重慶市辦理農村集體建設用地複墾項目收益權質押貸款+118.79+億元，4+年增長了+20+多倍。重慶試行的地票交易製度，可以使農村多餘的建設用地，通過複墾形成指標，進入土地交易中心進行交易，為土地流轉、土地的集約和高效使用提供了製度平台，是農村土地使用權流轉的新的探索。不可否認，地票製度在具體實施過程中存在一些問題，例如，自願原則的偏離、收益分配製度存在的缺陷、地票供給的困境、地票持有人權利的風險、地票指標量控製等，使得地票製度呈現出先天的不足，特別是地票二級市場的封閉在一定程度上阻礙了地票製度的健康運行。然而，重慶市的地票實踐對於拓寬我國農地融資的路徑進行了非常有益的探索。
（二）通過抵押宅基地使用權融資
農村宅基地使用權人，即農村集體組織成員，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施，依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利。宅基地使用權的融資是指農村宅基地使用權人將其農村宅基地使用權證、房屋權屬證書作為抵押獲得銀行資金融通，以發揮權利的財產性價值。
我國《土地管理法》第62條和《物權法》第152條、第153條、第154條、第155條明確規定，農村村民一戶隻能擁有一處宅基地，其宅基地的麵積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉土地利用總體規劃，並盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依法辦理審批手續。宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。從上述規定來看，對於農村房屋建造與宅基地流轉的規定仍較具原則性，因此，部分地方出台了有關宅基地管理的地方性法規、規章及政策，這些成為宅基地流轉管理的主要依據。
各地出台的法規、政策在遵循《土地管理法》確立的基本原則的基礎上，結合各地的實際情況調整農村宅基地使用權。大多數地方嚴格按照我國《土地管理法》及國務院辦公廳發布的《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，明確了“一戶一宅”及“城鎮居民嚴禁在農村購置宅基地”的政策，但是有些地方，特別是在經濟較為發達的地區，結合本地情況製定了關於農村宅基地使用權流轉方麵的規定。例如，《蘇州市宅基地管理暫行辦法》規定進城農民的住宅可以出售給符合宅基地享受條件的本集體經濟組織的農民，也可以在一定條件下通過補辦出讓手續並補繳土地出讓金後入市交易。廣州市則出台了《農村房屋租賃管理若幹規定》以規範客觀存在的農村房屋租賃市場。湖州市出台了《農村農民房屋抵押登記辦法》允許以農村房屋辦理抵押貸款等。從各地宅基地流轉政策和實踐來看，允許農村宅基地使用權通過買賣、租賃、抵押等方式流轉，適應了市場經濟的發展的需要，同時也推動了農村經濟的健康發展。允許農村宅基地使用權流轉，擴大了農民生產、經營融資的渠道，為農民提供了資金融通的便利，有利於農民生活水平的提高與加快城鎮化的進程。
2015年根據《國務院關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，農村宅基地的改革試點突破了現行法律規定，擴大農村宅基地權能的改革主要有三項：一是開展農民住房財產權抵押擔保轉讓試點，探索宅基地權益的實現方式和途徑，相關試點指導意見進一步提出農民住房財產權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一並抵押，並明確了實現抵押權的條件；二是明確農民宅基地可以按照自願、有償的原則，以轉讓、出租等方式在集體經濟組織內部流轉，受讓、承租人應為本集體經濟組織內部符合宅基地申請條件的成員；三是村莊內部退出的閑置宅基地，探索由農民集體經濟組織回購並留足再分配宅基地，按照規劃通過土地整治後，在縣域範圍內統籌使用。賦予農村宅基地更多權能，對探索農民住房保障、宅基地有償使用和有償退出機製等都有重大影響。
在這三項改革內容中，賦予農戶宅基地有條件抵押權，突破了《物權法》關於宅基地不得抵押的規定，最具實質意義；另外，對於近年來開展的城鄉建設用地增減掛鉤試點政策的確認，也在一定程度上賦予了農村村民對宅基地使用權的處分權，但節餘指標限定在縣域範圍內使用抑製了市場潛力。該指導意見對於法律未明確禁止的宅基地轉讓、出租行為的允許的規定，且規定“受讓、承租人應為本集體經濟組織內部符合宅基地申請條件的成員”，則並無任何突破，因為即使現行法律也未規定宅基地出租要限定在集體經濟組織內部進行。
在試點實踐中不斷探索的農村宅基地權能問題，確實是我國農村土地製度改革長期值得研究的問題。在許多農村地區，宅基地和住房仍然是農民安身立命的最後保障，如果允許自由處分和自由流轉，務工農民一旦在城市無法立足，就會流離失所，帶來新的社會問題。同時，在發達地區的農村，宅基地的保障功能已大大弱化，經營要素功能則不斷凸顯，宅基地流轉隱形市場大量存在。城市人口到農村購地購房，也會加劇宅基地供需矛盾，加大農民宅基地保障和耕地保護、糧食安全的壓力。顯然，隻看重宅基地的福利保障功能，或者隻看重宅基地的資產資本功能，均不符合現階段農村實際，也不符合大多數農民利益。
農民住房財產權抵押為農村宅基地用益物權的實現開啟了重要方式和途徑，是農村土地製度改革的創新。《國務院關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》對確權登記頒證、流轉平台建設和抵押價值評估等具體內容提出了明確要求。但是，既要保障農戶基本住房權利，又要能夠有效化解宅基地抵押權實現可能的風險，目前尚未形成清晰的思路。
1．湖州市、成都市實踐：農房抵押融資
浙江省湖州市2001年出台了《湖州市農村農民房屋抵押登記辦法》。規定該市農民籌集資金用於農業產業結構調整、農業產業化經營和發展個體私營經濟，可以以其具有合法產權的房屋（連同占地範圍內的土地）作抵押，向農村信用社或開展農村信貸業務的商業銀行申請貸款。最高可申請貸款數額為抵押房屋價值的70%。按照該辦法的規定，農民須憑集體土地使用權證及房屋工程和質量承諾書等辦理房產權屬登記，取得由房地產管理部門頒發的房屋權屬證書進行房屋抵押貸款，並向房地產管理部門辦理抵押登記。同時，由湖州市國土資源局對設定抵押的房屋的集體土地使用權證作地上建築物已抵押的記載。農村集體土地上農民房屋權利人（申請人）申請房屋抵押登記時，除了向房地產管理部門交驗抵押登記申請書、抵押合同、集體土地使用權證、房屋所有權證或房屋共有權證，以及其他共有人同意抵押的書麵證明外，還必須交驗集體土地所有人出具的同意抵押的證明。
成都市以農房抵押融資，要求抵押人辦理農村房屋抵押應同時具備兩項條件：一是經征得本集體經濟組織同意，並合法取得《集體土地使用證》（使用權類型為集體建設用地使用權）和《房屋所有權證》。如果以宅基地使用權的農村房屋設定抵押時，應將該房屋占用麵積的宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，並向集體土地所有權人申請辦理集體建設用地使用權的出讓，辦理集體建設用地使用權登記。二是承諾設定抵押的房屋在依法償債後有適當的居住場所。如果借款人無法正常償還貸款的，以抵押房屋拍賣或變賣所得的價款受償，也可由所在集體經濟組織或者由農村產權抵押融資基金收購，處置抵押的農村房屋時，所在集體經濟組織及其成員在同等條件下享有優先購買權。
2．廣東省試點：農村宅基地使用權抵押貸款
廣東省在梅州市、雲浮市兩地展開直接以農村宅基地使用權抵押貸款試點。雲浮市鬱南縣與縣農信社合作，試行農民宅基地抵押貸款建房，探索開展以農村建設用地、宅基地等農地為抵押物的農村消費貸款。按照《鬱南縣農村建房抵押貸款工作指引（試行）》的規定，農戶建房貸款的額度一般限製在5萬元以內，最多貸8萬元，貸款用途隻限建房。
（三）通過流轉農村土地承包經營權融資
我國農業和農村經濟的發展要應對農業兼業化、農村空心化、農民老齡化所帶來的問題，解決誰來種地、如何種好地的問題，亟須探索和構建新型農業經營體係。
農村土地承包經營權人，或者為本集體經濟組織的成員，或者為本集體經濟組織以外的單位或者個人，是通過承包合同約定的承包經營者。實踐中農村土地承包經營權的權利人呈多樣性，包括通過家庭承包方式取得農村土地承包經營權的農戶，通過其他承包方式取得農村土地承包經營權的承包人，以及通過依法流轉方式取得農村土地經營權的規模經營業主等等。我國在相當長時期內普通農戶仍是農業生產經營的基礎。家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式，各具特色、各有優勢，家庭農場與專業大戶、農民合作社、農業產業化經營組織、農業企業、社會化服務組織等多種經營主體，均有各自的適應性和發展空間。
以流轉農村土地承包經營權進行融資，不論是農村土地承包經營權的擔保融資還是權益暫時讓渡融資，其客體並非農地本身，而是以農地為標的物的土地承包經營權。也就是說，這種融資並非實物擔保或者實物暫時讓渡，而是權利的擔保和權利的暫時讓渡。實踐中，農地承包經營權融資方式的差異主要取決於具體的農業生產方式的不同。
1．以農村土地承包經營權抵押方式融資
以農村土地承包經營權抵押方式融資的試點實踐由來已久。早在1988+年貴州省湄潭縣進行了農村土地承包經營權融資的改革試驗。為了向縣域耕地資源開發提供資金支持，湄潭縣在中央和地方資金支持和政策扶助下，成立土地金融公司，向土地經營者發放土地使用權抵押貸款。1997+年湄潭縣土地金融公司改建為湄潭縣土地開發投資公司。在後續的試點實踐中，除成都和重慶兩地城鄉統籌實驗區外，福建省三明市、寧夏回族自治區平羅縣、湖北省荊門市等地也都開展了農村家庭承包經營權抵押貸款試點。特別是湖北省荊門市農辦與荊門市郵政儲蓄銀行共同製定了《農村承包土地經營權擔保貸款管理辦法》，由郵政儲蓄銀行為債權人，嚐試進行農地經營權擔保。該辦法確認土地承包經營權在承包期內具有物權性質，隻要不改變土地的農業用途，可以用於質押貸款，並通過製訂嚴格的質押貸款程序和辦法，開展土地承包經營權擔保貸款。
理論上，農村土地經營權抵押融資，突破了農地不能作為抵押物的瓶頸製約，使農地不僅作為生產生存的資源，還可作為生產要素參與融資，可提高農戶保護土地的意識，為在農村經濟發展過程中解決資金不足問題提供有效的途徑。有益於促進農地合理流轉，實現農地、金融等各生產要素的有效配置。可以逐步改變傳統簡單生產模式，向集約和規模方向發展，有效提高農地產出率和農產品商品化程度。但是，從目前多地開展的農地承包經營權抵押貸款的試點來看，現實的情況是，除了以土地承包經營權設定抵押擔保之外，往往還需要附加額外的擔保物，包括土地承包經營權上的“農作物收益權抵押”的方式。也就是說，盡管土地承包經營權在試點中具有了合法抵押的資格，但並未顯現出其所應當發揮的抵押融資功能，相反，單獨的土地承包經營權抵押並不能為提供授信的金融機構信賴和接受，而必須借助於其他的擔保方式共同發揮抵押的作用。
2．以農村土地承包經營權“存貸”方式融資
以農村土地承包經營權存貸方式融資，一般通過土地信用社的模式進行。而目前土地信用合作社的名稱很多，包括成都彭州市的“農業資源經營合作社”，寧夏平羅縣的“土地信用合作社”，浙江省紹興縣在縣、鎮、村三級分別設立的土地信托服務社，湖南瀏陽成立的土地流轉信托服務中心和服務站等。通過土地信用合作社的方式融資，是將銀行的存貸機製引入農地經營的一種操作方法。農民以村為單位成立“土地信用合作社”，在不改變土地用途的前提下，農民自願把自己的耕地存入合作社，由合作社向存地農民支付“存地費”；合作社再把土地“貸”給經營大戶或企業，並收取“貸地費”。事實上就等於以農村土地承包經營權實現抵押獲得貸款，從而突破了現有法律關於農村土地承包權不能抵押的限製。
對於農村土地承包經營權“存貸”方式融資的性質應該如何界定，存在一定的認識誤區，有必要進一步探討與商榷。
第一，將農地流轉中介等同於資金流轉中介存在認識誤區。“農業資源經營合作社”或者“土地信用合作社”是農地流轉試點實踐中的典型形式，將其視為“土地銀行”是認識的誤區。從農地融資法律關係的視角來看，“農業資源經營合作社”並不屬於農地融資授信主體的範疇。資金流轉中介與農地流轉中介，二者雖都是中介卻具有不同的內涵與職能。資金流轉中介是具有較強專業性的金融服務，本質為民商事活動，為私法規範調整範疇。農地流轉中介體現國家農村土地政策職能，由經濟管理的公法規範所調整和影響。如果土地信用社兼具農地流轉和資金流轉兩種中介的職能，其未必有利於兩種職能的有效發揮。
第二，將農村土地經營機構視為“土地銀行”存在認識誤區。“農業資源經營合作社”之所以在實踐中被稱為“土地銀行”，主要因為其運行模式類似於銀行類金融機構。顯然，“農業資源經營合作社”的業務並不同於農村金融機構。作為土地流轉中介組織，它所進行的農地“零存整貸”業務隻在表麵上看來類似於商業銀行的存貸款業務。“農業資源經營合作社”的組建是由地方政府主導推動的，通過政府行政審批而設立。可見，“農業資源經營合作社”不是一般意義上的銀行類金融機構。
第三，合作製的土地流轉中介不應承擔政府部門的職能。從各地設立的類似於“農業資源經營合作社”的實踐來看，它是農村土地流轉改革過程中，由政府出麵組織的，傳導國家對土地流轉的調節、控製的政策職能的組織，反映了國家對於促進農地流轉，推動農業產業化和規模化的政策幹預。然而，“農業資源經營合作社”或者“土地信用合作社”作為改革試點中的農地流轉中介，其合作製性質與其承擔的政策職能存在錯位，具有合作製本質的農村經濟組織自身應有獨立的法律地位，其承擔的行政職能隻會扭曲合作製的本質。
3．以農戶的家庭農場融資
家庭農場是一個舶來詞，家庭農場式的現代農業經營組織形式在國外已經取得了較好的成效，而且國外發展家庭農場的體製與機製已經比較完善。在我國發展家庭農場的過程中，采用了先試點後推廣的運作機製。2012年8月農業部辦公廳下發了《關於下發農村土地承包經營權流轉規範化管理和服務試點工作方案及試點名單的通知》確定33個市（縣、區）為試點地區並製訂了工作方案，在此方案指導下開始探索家庭農場的經營組織形式。其中，上海市鬆江區、湖北省武漢市、吉林省延邊市、浙江省寧波市、安徽省郎溪縣等地培育的家庭農場成為範本。
上海市鬆江區探索的家庭農場製，是引導農戶將土地經營權流轉給村集體，統一整理後再發包給具有經營能力的農戶。家庭聯產承包責任製作為我國農村改革階段性的改革成果，在農村經濟發展中發揮了重要作用，但農地超小型、過度分散的經營模式越來越難以適應生產力發展的要求，嚴重製約了現代農業的發展。因此，客觀上要求在家庭承包責任製的基礎上進行農業生產經營組織形式的創新。從2007年起，上海市鬆江區陸續在糧食生產領域的農戶中開始實踐百畝左右規模的家庭農場製，以應對農業勞動力大量非農化及老齡化趨勢。通過明確家庭農場認定標準、登記辦法，並製定專門的財政、稅收、用地、金融、保險等扶持政策。家庭農場有益於優化配置農村資源，吸引人才、資金、技術等優勢資源，使以土地為主的農業資源得到優化配置，農村資源得到有效配置；還可以提高經營者的素質、改進生產裝備、降低生產成本，促進農業由粗放型向集約型增長的轉變。
目前，我國家庭農場雖然呈現出蓬勃發展態勢，但並沒有明確界定的家庭農場的內涵。一般認為，家庭農場是指以農戶家庭為基本組織單位，以家庭成員為主要勞動力，以規模化、集約化、專業化、商品化為生產經營特征，以農業為主要收入來源，從事適度規模的種植業、養殖業生產經營的新型農業經營主體。家庭農場與普通農戶、專業大戶、農民專業合作社都是我國農業經營主體。
在這個意義上，家庭農場成為我國新型農業經營主體。家庭農場是以農民家庭成員為主要勞動力，以農業經營收入為主要收入來源，利用家庭承包土地或流轉土地，從事規模化、集約化、商品化農業生產。家庭農場作為新型農業經營主體保留了農戶家庭經營的內核，堅持了家庭經營的基礎性地位，適合我國基本國情，符合農業生產特點，成為引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量。現階段家庭農場的經營者主要是農民或其他長期從事農業生產的人員，專門從事農業，主要進行種養業專業化生產，經營者大都接受過農業教育或技能培訓，經營管理水平較高，示範帶動能力較強，具有商品農產品生產能力。家庭農場經營規模適度，種養規模與家庭成員的勞動生產能力和經營管理能力相適應，符合當地確定的規模經營標準，收入水平能與當地城鎮居民相當，能夠實現較高的土地產出率、勞動生產率和資源利用率。
以家庭農場融資能夠在一定程度上緩解農場主在生產經營過程中的資金問題。隨著家庭農場的進一步發展，擴大生產規模、完善農機具構成、優化種植環境等方麵都需要充足的資金支持，但是僅靠政府補貼以及金融機構的小額貸款很難滿足其進一步發展所需的資金需求。
家庭農場作為融資主體有賴於自身的特色經營，而且特別需要地方政府的金融政策促進與引導。家庭農場的發展應圍繞提高農業綜合生產能力、促進糧食生產、農業增效和農民增收進行規劃，重點鼓勵和扶持家庭農場發展糧食規模化生產。一方麵，各地農業管理部門需要適度引導承包土地向家庭農場流轉，健全土地流轉服務體係，為流轉雙方提供信息發布、政策谘詢、價格評估、合同簽訂指導等服務。引導和鼓勵家庭農場經營者通過實物計租、貨幣結算，租金動態調整，土地經營權入股保底分紅等利益分配方式，穩定土地流轉關係，形成適度的土地經營規模。特別是鼓勵有條件的地方將土地確權登記、互換並與農田基礎設施建設相結合，整合高標準農田建設。另一方麵，家庭農場仍然要堅持農村基本經營製度，以家庭承包經營為基礎，發展農業適度規模經營。各地農業管理部門需要建立家庭農場檔案，明確家庭農場認定標準，對經營者資格、勞動力結構、收入構成、經營規模、管理水平等提出相應要求。通過政策扶持、示範引導、完善服務，穩妥地推進。通過示範家庭農場的創建，建立和發布示範家庭農場名錄，引導和促進家庭農場提高經營管理水平。依照自願原則，家庭農場可自主決定辦理工商注冊登記，以取得相應市場主體資格。
現實中存在的家庭農場融資困境的主要原因在於：一是信用貸款的期限過短，在較短期限內很難為農戶提供應有的服務；二是家庭農場進行融資很少有可以抵押的資產，很少有機構會無限製地向無擔保農場發放貸款；三是現有金融產品種類難以滿足農場生產經營的需求；四是農業本身具有的盈利性差、資本回收期限長等弱質性很難吸引社會資金。
4．以“集中耕種製”融資
隨著現代農業的發展，家庭承包經營導致農地“分散化、碎片化”的弊端日益顯現。一方麵，農地因其“碎片化”，不利於農業機械化程度的提高，製約了先進生產力的引進；另一方麵，農地“分散化”致使農業用工的需求剛性化，不適應農村勞動力減少的客觀實際。
2015年，湖北省荊門市沙洋縣在完成農村土地承包經營權確權登記頒證的基礎上，在全國首開先河，整縣推進“按戶連片耕種”，全縣連片麵積84.14萬畝，總體連片率已達89.53%。
通過“按戶連片”達到“集中耕種製”。在具體的操作過程中，“按戶連片”模式有三類，各有利弊。第一種模式為“各戶承包權不變、農戶間協商交換經營權”，這種模式充分利用和體現了“三權分置”理論，是應用得最為廣泛的一種模式。其好處在於，可以保留原承包戶對土地的承包權，保障其在被征地時獲得預期補償，減少因征地引發的利益糾紛；其弊端是，承包權與經營權分離後，各家各戶的承包地與耕種地不一致，使土地承包經營關係更為複雜，且農戶間協商互換經營權的程序比較繁瑣。第二種模式為“農戶間協商交換承包經營權”，一般發生在有個別農戶不同意“換地”、不同意“重新分地”的情況下。其好處在於，實現承包權、經營權的一並交換，即經營權人與承包權人保持一致，土地承包經營關係比較清晰；其弊端是，農戶間協商互換承包經營權的程序比較繁瑣。第三種模式為“土地重分”，發生在全體農戶同意“按戶連片”的村組，各戶土地麵積一般不變。其好處在於，相對於前兩種模式來說操作程序較為簡便，連片效果更佳；其弊端是，實施中必須得到全體農戶同意，不然容易留下糾紛矛盾和上訪隱患，特別是“增人增地、減人減地”的土地重分並不符合中央農村土地承包政策，風險較大。
通過“按戶連片”達到“集中耕種製”，這在一定程度上改變了舊有的家庭承包的農業生產方式，是否能夠創新融資方式還有待觀察。事實上，集中耕種製是在落實土地集體所有權，穩定家庭承包權的前提下，以灌溉水源等為基本參考依據，由村委會領導，充分尊重農戶的意願，通過村民小組內部的經營權流轉、承包權互換和承包地重分三種辦法，使農戶耕種的土地連成一片，在每戶耕種土地麵積基本不變的條件下，實現農戶對土地最大規模的經營。“按戶連片耕種”是在家庭承包方式、麵積、期限穩定的基礎上，農地經營權連片向單個農戶集中、向新型經營主體集中。
與湖北省沙洋縣的情況相似，四川省崇州市作為農業大縣和糧食主產區，由於農村勞動力外出務工人員高達73.4%。農村勞動力大規模流出，導致農業“邊緣化”的趨勢嚴重。崇州市為此進行了多種形式的探索實踐。從初期鼓勵生產大戶農地流轉，到引進農業龍頭企業租賃農地進行規模經營，均未取得預期效果。自2010年起，崇州市將企業退租的3000餘畝農地劃為300畝～500畝不等的連片地塊，動員和引進種田能手進行水稻生產經營，取得較好的效果。經過4年多的探索，崇州市初步形成以家庭承包為基礎，以農戶為核心主體，農業職業經理人、土地股份合作社、社會化服務組織等多元主體共同經營的新型農業經營模式。崇州市的“農業共營製”，以培育農業職業經理人隊伍推進農業的專業化經營，以組建土地股份合作社推進農業的規模化經營，以強化社會化服務推進農業的組織化經營，培育了兩類新的農業經營主體，即農業職業經理人與農業專業服務組織，催生了農民土地股份合作社的製度創新，有效推動了農業生產的現代化，實現了多元主體的共營與共贏。
5．以農地托管經營融資
現代農業的發展和農村勞動力的持續轉移，傳統的一家一戶的小規模分散經營模式麵臨更加突出的矛盾，農業規模化、機械化和農業技術推廣受到製約。在這種情況下，需要創新農業經營體製。土地托管是一種新興的農業生產經營方式，托管經營製就是農戶將耕地委托他人代為管理和經營，不願意耕種土地或沒有能力耕種土地的農民將全部或者部分經營事務交由土地托管合作社或其他機構代為管理的一種形式，它是農村基層經濟組織根據其自身需要和農民實際需求創新出的一種經營方式。與傳統的土地流轉形式相比，它堅持農民作為耕地經營的主體地位，不改變農民土地經營權和農民作為土地投入和收益的主體地位，具有土地流轉的各種優勢，包括能夠提高農業生產的集約化、規模化和專業化水平以及提高農業生產效益等。
農地托管經營的探索以河南省商水縣、山東省濟寧市較具代表性。農地托管經營的本質在於土地經營權主體不變，農戶通過市場購買服務，委托專業服務組織、合作社全托管、半托管開展農業生產經營等。土地托管方式劃分為“全托”模式和“半托”模式，供農戶自主選擇。其“半托”模式又稱為“菜單式”托管，其主要特點是針對農戶勞動力不足、不懂種植技術等情況，由農戶根據自己實際情況自主選擇合作社提供的服務項目，包括統一供應農用生產資料、統一機械化耕種、統一田間管理、統一灌溉、統一機械化收割、統一銷售等，合作社參考市場價格收取一定費用，其餘收益全部歸農戶所有。其“全托”模式的主要特點是針對不願或不能從事農業生產經營的農戶，一般是常年外出打工或缺乏勞動能力的農戶，合作社與農戶統一簽訂土地托管合同，實行農業生產經營的全程管理。“全托”和“半托”兩種運作模式比較而言，在實踐中，“半托”模式運行效果最好，對於合作社來講，也是最易於管理和經營的，農戶選擇最多的服務項目一般是播種、收割和病蟲害防治等，合作社提供“半托”服務的耕地一般種植的是玉米和小麥等糧食作物。采用“全托”模式托管的農戶相對較少。
農地采用托管經營，不但能夠優化農村土地資源配置，實現土地的規模化經營，提高農業生產效益，促進農村勞動力轉移，增加農民收入；而且有益於促進農地經營權集中行使，探索創新融資形式和手段。土地托管模式作為一種適應當前農業生產力水平和農村勞動力結構變化而出現的新的農地經營方式，仍處在不斷探索和完善的階段之中。目前，仍麵臨服務不規範、服務成本上升、土地難以連片托管、組織經營管理水平較低等因素的製約。
二、農地融資法律關係比較
各地農地融資的實踐雖然名目繁多，不外乎通過農地權利的流轉或者農地權利的集中進行融資，土地集中和服務集中成為農地規模經營的兩種基本形式。
土地集中型是通過土地經營權流轉形成土地集中的規模經營。在務工機會較多、專業化趨勢明顯、大量農村勞動力基本或完全脫離農業的城市郊區和發達地區，農民願意流轉土地，土地承包權和經營權直接分離，實現土地要素集聚和規模連片經營。這種路徑選擇，打破了傳統的土地細碎化、小農分散經營的格局，為農業規模化、集約化、專業化生產奠定土地要素基礎。通過這種形式的“三權分置”，培育專業大戶、家庭農場、農業企業等新型經營主體，可以解決“誰來種地”的問題。
服務集中型則是通過土地經營權共享形成服務集中的規模經營。在青壯年勞動力大量外出、留守老人和婦女又不願意完全放棄土地經營權的廣大地區，通過土地股份合作、土地托管半托管、聯耕聯種等形式，實現土地經營權在兼業農戶、新型主體之間的共享，發展以服務集中為特征的農業規模經營。這種路徑選擇，解決了單家獨戶無法使用大型農機具、與市場對接難等問題，在不流轉土地經營權的前提下，有效提升了農業社會化、組織化的生產經營水平。通過這種形式的“三權分置”，培育專業合作社、新型農業社會化服務主體，可以解決分散經營下“地如何種”的問題。這種以社會化服務帶動承包農戶和服務主體共享經營權的規模經營形式，在現階段具有廣闊的前景。
無論是土地集中型，還是服務集中型，目的通過多種形式和適度規模，用適度規模經營引領農業增效，引領農業技術裝備改造，引領農民增收，促進現代化與特色化農業發展。多樣化的試點實踐，不論是試圖進行製度創新還是法律規避，最直接的目的無異於盤活受製於現有的農村土地法律製度而無法變現的，以農村耕地、宅基地和農房為主要內容的農村經濟中最大的存量資產。目前，我國農地的權利人主要表現為集體所有權統攝下的土地承包經營權、宅基地使用權、林權等不同的權利主體。然而，不論是農村土地的集體所有權，還是土地承包經營權、林權以及宅基地使用權，雖同以農地為融資客體，依附於農地所建構的卻是所有權、用益物權、使用權等不同的物權內容。但是，現行《物權法》《農村土地承包法》以及最高人民法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的規定，限製了農地融資行為的有效性，導致農地融資擔保合同在法律上的不確定性，金融機構就農地擔保優先受償的訴求無法獲得法院支持，法律上的不許可與不確定成為農地融資作為製度確立的最大障礙。然而，如果以一種務實的態度來解決如何在現有法律框架下的農地融資問題，其關鍵並不在於對於所有權的變革的探討，而在於如何準確界定和完善用益物權的內涵，深入探討物權法律製度“歸屬”與“利用”的本質，真正厘清農地所有權與使用權之間關係，從而建立規範合法的農地融資渠道和方式。事實上，農地融資實踐試點中不論是通過農地權利的集中行使還是分散行使，不論是農地權利的抵押還是質押，不論是農地權利擔保還是暫時讓渡，農地權利的本質仍無法超越農地所有權與農地使用權兩大範疇，任何農地融資創新實踐都可以歸屬於農地所有權融資與農地使用權融資的基本分類。
（一）農地所有權融資與農地使用權融資的比較
我國現行農村土地承包經營製度是對農村集體土地所有製內部改造的結果，通過“集體所有，農民使用收益”的製度，以促進農村生產力的發展和提升農地資源的利用效率。盡管《物權法》規定的“土地承包經營權”未能解決農村土地所有權主體的缺位，但由於《土地管理法》的規定，農村土地集體所有權事實上存在多重行使主體，以致以農村土地集體所有權融資與以農村土地使用權融資的情況，幾乎同時並存。
以農村土地集體所有權融資，是以農村土地集體所有的名義和完整權益所進行的資金和信用融通活動，大量存在於經濟發達地區以及城郊地區的農地融資創新實踐中。如前所述的土地股份合作製融資和地票交易融資均可歸為農村土地集體所有權融資。以農村土地集體所有權融資所呈現的主要形式是：一是在土地股份（合作）化的情況下集體資產的以及土地權益資產的抵（質）押。在經濟較發達地區實現土地股份化之後，村集體經濟組織以及村集體資產的管理者，直接影響著農地融資的運行和法律關係的定位。二是土地權益資產抵（質）押，包括各類土地使用權的抵押。現行法禁止農村土地使用權的抵押，但持續的農地抵押貸款試驗的製度創新，清楚地表明現行法條已不適應經濟發展的現實需要。創新製度設計的農地抵押是以土地承包經營權、宅基地使用權和林地使用權向金融機構申請抵押貸款，但考慮到抵押權實現的風險和社會影響，使得土地權益資產抵（質）押的行使仍受製於農村土地集體所有權的，這時農村土地集體所有者並非是虛化的主體。三是土地權益資產抵押證券化。土地權益資產抵（質）押證券化是指在各類土地使用權抵（質）押的基礎上，利用基金、信托、債券等金融工具，連接農村土地市場和資本市場，以實現土地價值與使用價值的分離。在製度設計上，根據各種抵押的土地權益資產性質設計土地金融產品，通過形成“地利共享”的機製，實現土地增值收益在農村土地集體所有統攝下的不同層次的權利人之間的合理分配。如果農地權益證券化融資付諸操作，集合的農地權益或者資產抵（質）押是實施的條件之一。
以農村土地使用權融資是基於土地實物的用益權交易的金融活動，其客體是各類農（農、林）業生產性質的土地承包經營權人基於此類土地使用權有效利用基礎上的資金融通活動。以農村土地承包經營權的用益權融資的形式多樣，主要表現為：其一，以土地承包經營權存貸的方式融資。該種土地使用權融資廣泛存在於成都彭州和寧夏平羅等地的農地信用合作社的創新實踐。土地使用權人將一定年限的土地承包經營權存入專門的土地中介機構，後者統一組織土地承包經營權的借貸，定期收取借貸利息，同時給付申請人存地利息。土地中介機構可以按“零存整貸”的原則，向合格的貸地人發放統一製作的貸地證，並向貸地人定期收取貸地利息。農村集體經濟組織、農村種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社等，可以作為貸地人，向土地中介機構申請承包經營權（貸地）等業務。其二，以土地實物信托方式融資。土地實物信托是指農村土地承包權人作為委托人，為有效提高承包地的開發與經營效率，將承包地剩餘年限的使用權信托予受托人即土地中介機構，由受托人管理、運營，將開發經營的利潤作為信托受益分配金交付給受益人。土地中介機構是運作土地實物信托的核心。農地承包人可以選擇以長期信托的方式將土地使用權交付特定的土地中介機構（受托人），同時保留土地的收益權。受托人通過集中農地，以統一管理的方式交付種養大戶、農業企業經營。其三，以土地使用權租賃融資。農地承包人將一定期限的土地使用權租讓給政府或相關代理機構，後者向前者支付土地使用權租金（通常不低於農地征收標準），同時該承包人保留若幹年以後回贖該農地使用權的權利。在約定期限內，政府或其代理機構及相關金融機構，對租讓的農地使用權進行集中經營，包括交付給種養大戶、農業企業使用等，約定期滿後，該承包人可以選擇行使回贖權或選擇永久退出土地。
（二）農地所有權融資與農地使用權融資的風險和局限
1．農地所有權融資與農地使用權融資的風險
依照現行的《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民所有的，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬於鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”由此可知，我國農村土地集體所有權的歸屬是不統一的，或歸鄉（鎮）集體，或歸村集體，或歸村民小組集體。實行土地股份製的農村集體擁有多個不同的經濟主體，包括入股農戶、集體、資產管理人與其他股東具有不同的利益訴求。以農村土地集體所有權融資麵臨的權利主體的不確定性的風險，影響了農村土地市場的配置效率，加大了農地融資的運行成本。
同時，我國現行法律製度中關於農村土地使用權抵押的規定，導致農村土地抵押貸款可能無效的法律風險。根據現行《擔保法》《土地管理法》和《物權法》的規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。可抵押的範圍僅限於：①依法承包並經發包方同意的“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）土地使用權；②鄉村企業廠房等建築物及使用範圍內的集體土地使用權（單獨的鄉村企業集體的土地使用權不能抵押）。特別是最高人民法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條規定“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當無效”。可見，各地以改革試點名義進行的農地融資創新實踐，目前尚得不到立法與司法的有效保護。
2．農地所有權融資與農地使用權融資的局限
盡管農地所有權融資與農地使用權融資的創新實踐的客體範圍很廣泛，包括集體耕地、建設用地、宅基地等多種權利客體，但農村土地承包經營權融資仍是農地融資最核心內容。2003年的《農村土地承包法》，明確了農民長期而有保障的土地使用權，並規定了土地流轉的形式和基本原則。而後實施的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》進一步對土地流轉當事人、流轉方式、流轉合同和流轉管理等方麵作出了較為詳細的規定。理論上，我國農村土地承包經營權流轉進入了市場化的階段。農村土地承包經營權是國家法定權利，屬於用益物權性質，農村土地承包人依法享有占有、使用、流轉和收益等權利，不得剝奪和非法限製。以農村土地承包經營權擔保融資，以解決農業生產和發展的資金問題，本應是非常合理的選擇。然而，從試點實踐來看，即使是獲得土地承包經營權抵押的合法資格，單獨以農村土地承包經營權的擔保方式仍難符合授信機構的信用評定要求，單純以農村土地承包經營權擔保難以達到授信機構放貸門檻。有學者對我國農民專業合作社實際的融資狀況總結為三種融資模式：即“三方協議+互保聯貸+統一賬戶+貼息保險”融資模式、農民專業合作社下的資金互助社融資模式、通過合作社內部擔保來構建銀社合作模式等。從提供授信業務的金融機構的操作來看，一方麵，對於符合信貸支持條件的專業合作社，要求結合專業合作社的法人授信與社員單體授信。對於專業合作社以獨立法人名義貸款，可由其成員提供聯保，對專業合作社成員個人申請貸款，可采取合作社內部封閉聯保或由合作社提供信用擔保；另一方麵，要求擴大借款人可用於擔保的財產範圍，包括各類符合法律規定和實際需要的農（副）產品訂單、保單、倉單等權利以及農用生產設備、機械、林權等財產抵（質）押貸款品種。可見，作為農村土地所有權核心內容的土地承包經營權的財產權的本質仍具有不確定性，因而其作為資產的運用極為受限。