土地經濟研究（5）
南京大學出版社
圖書在版編目（ＣＩＰ）數據
土地經濟研究. 5 \/ 黃賢金， 嚴金明主編.—南京:
南京大學出版社， 2016.9
ISBN 9787305176623
Ⅰ. ①土…Ⅱ. ①黃… ②嚴…Ⅲ. ①土地經濟學
研究Ⅳ. ①F301
中國版本圖書館CIP數據核字（2016）第237839號
出版發行南京大學出版社
社址南京市漢口路22號郵編 210093
出版人金鑫榮
書名土地經濟研究（5）
主編黃賢金嚴金明
責任編輯田甜李鴻敏編輯熱線02583593947
照排南京紫藤製版印務中心
印刷南通印刷總廠有限公司
開本718×10001／16印張8.75字數147千
版次2016年9月第1版2016年9月第1次印刷
ISBN9787305176623
定價39.00元
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目錄
關於自然資源管理體製改革
黃小虎 \/ 1
家庭特征、收入結構、資產特性與宅基地退出意願
鄧春磊趙小風金誌豐陸效平蔡玉萍 \/ 18
農村集體建設用地市場交易效率與風險
——廣東南海西樵鎮的實證分析
張蕾張安錄 \/ 29
鄱陽湖濱湖地區人口城鎮化與土地城鎮化協調性研究
梁武陳美球黃宏勝羅誌軍 \/ 47
南京市住房限購令的政策績效評估研究
朱怡 \/ 64
生豬養殖產業變化的用地影響及其政策供給分析
鍾太洋徐智穎 \/ 75
鄱陽湖區農戶農業麵源汙染認知及其影響因素分析
陳夢嬌陳美球魯燕飛王立國黃玉嬌 \/ 85
基於價值鏈的無錫國土“四全”服務信息增值利用
趙小風陳露露田紅保 \/ 98
農民市民化及其土地權益保障
——文獻評述與今後公共政策選擇
張耀宇陳會廣劉忠原 \/ 111
劉書楷先生學術思想初步研究
黃賢金陳誌剛袁苑 \/ 122
CONTENTS
1
Reforms of Natural Resource Management System
Xiaohu Huang
18
Family Characteristics， Income Structures， Asset Characteristics and Intentions of Giving Up Rural Housing Land
Chunlei Deng，Xiaofeng Zhao，Zhifeng Jin，Xiaoping Lu, Yuping Cai
29
Efficiency and Risk of Land Transactions in Rural Collective Construction Land Market: A Case Study in Xiqiao Township in Nanhai District， Guangdong Province
Lei Zhang， Anlu Zhang
47
Coordination between Population Urbanization and Land Urbanization in Poyang Lakeside Area
Wu Liang, Meiqiu Chen, Hongsheng Huang, Zhijun Luo
64
Policy Performance Evaluation of Housepurchasing Limitation in Nanjing
Yi Zhu
75
Impact of Pig Farming on Land Use and Its Policy Provision
Taiyang Zhong, Zhiying Xu
85
On Cognition of Farmers Agricultural Nonpoint Source Pollution and Its Influential Factors
Meijiao Chen, Meiqiu Chen, Yanfei Lu, Liguo Wang, Yujiao Huang
98
Valueadded Chain of Land Resource Information in Wuxi
Xiaofeng Zhao， Lulu Chen， Hongbao Tian
111
Citizenization of Peasants and Protection of Land Rights：Literature Review and Public Policy Choice in the Future
Yaoyu Zhang， Huiguang Chen， Zhongyuan Liu
122
Preliminary Research on Mr. Shukai Lius Academic Thoughts
Xianjin Huang, Zhigang Chen, Yuan Yuan
土地經濟研究（5）2016(1)
關於自然資源管理體製改革
關於自然資源管理體製改革收稿日期：2016512
作者簡介：黃小虎，中國土地學會副理事長、秘書長，研究員。主要從事土地政策與製度改革研究。Email：huangxiaohu@yeah．net
本文部分內容發表在《紅旗文稿》，2014年第5期。見黃小虎：《把所有者和管理者分開——談對推進自然資源管理改革的幾點認識》。
黃小虎
（中國土地學會，北京100035）
摘要中共十八屆三中全會對國家治理思路做出了一個重大調整，提出要“健全國家自然資源資產管理體製，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體製，統一行使所有國土空間用途管製職責”。本文主要結合土地管理問題，首先探討了當前自然資源資產管理中，各級地方政府集“裁判員”與“運動員”於一身、部門多頭管理所引發的諸多問題和矛盾；分析了“所有者和管理者分開、一件事由一個部門管理”的必要性。其次從部門組建（包括所有權行使和監管部門）、職能設置等方麵提出了有關自然資源管理體製改革的具體設想。最後就如何按照中央部署、積極穩步推進改革，結合當前我國正在推進的相關改革試點，提出了相應的措施建議。
關鍵詞自然資源；資產；管理體製；部門；職能；中國
黨的十八屆三中全會決定提出：“健全國家自然資源資產管理體製，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體製，統一行使所有國土空間用途管製職責。”
這是黨中央對國家治理思路的一個重大調整，習近平總書記在三中全會上，專門對此做了說明。他指出：“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體製不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。針對這一問題，全會決定提出健全國家自然資源資產管理體製的要求。總的思路是按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體製。”他還指出：“國家對全民所有自然資源資產行使所有權並進行管理和國家對國土範圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，後者是管理者意義上的權力。這就需要完善自然資源監管體製，統一行使所有國土空間用途管製職責，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。”
下麵，主要結合土地管理問題，談談我對中央精神的理解和體會。
一、 關於“所有者和管理者分開”
水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海洋、礦產資源、農用地、建設用地等，都屬於自然資源，經濟學理論把凡是可以被人壟斷性占有的自然資源統稱為土地。人類利用或依托自然資源從事物質生產，由於自然資源的有限性和不可再生性，往往條件較差的資源也必須利用。這樣一來，利用條件較好資源的產出比較高，相比於利用較差資源，就有了一個級差收益。另外，在同一土地上追加投資，改善資源的利用條件，也會產生級差收益。在市場經濟條件下，誰是自然資源的所有者或權利人，誰就能在一次分配中全部或部分享有這個級差收益，經濟學理論稱之為級差地租。於是，自然資源也轉化成了所有權人及相關權利人的資產。在成熟的市場經濟國家，政府平等保護各類財產權利，並對資源的利用進行監管，就是說所有者權利和管理者權力是分開的。同時，政府主要采用稅收的手段，調節包括級差地租分配在內的社會分配。這樣的調節屬於社會的二次分配。
在我國，自然資源有的屬於全民所有（即國有），有的屬於農村集體所有。屬於集體所有的自然資源如何利用，是政府監管的對象，所有權利與管理權力是分開的。但是，屬於全民所有的自然資源的資產權益由誰來代表，卻沒有明確界定。在實際操作中，往往是由各級政府的行政管理部門行使所有者代表的職能，即所謂集“裁判員”與“運動員”於一身。我國自然資源管理中的許多突出問題，都是由此引起的。
首先，政府行政監管的目標難以實現。例如，政府為了保護農業特別是糧食生產，把嚴格保護耕地作為基本國策，確立了明確的保護目標，提出集約利用存量土地的方針。但是長期以來，各地城市發展幾乎無一例外地走外延擴張之路，大量占用優質耕地，城市存量建設用地粗放、低效利用，浪費嚴重。這裏的主要責任者，不是企業，更不是老百姓，而是政府。其根本原因在於，國家沒有明確界定國有土地所有權的代表，而關於土地管理的具體製度安排，事實上把政府的土地管理部門作為國有土地所有權的代表，允許其以出讓、抵押等方式經營土地。在分稅製改革不夠徹底，政府仍然承擔城市建設職能等情況下，政府經營土地的收入成為城市建設資金的主要來源。這種製度安排所形成的動力機製，激勵著地方政府必須不斷地占用耕地，不斷地經營土地，才能滿足城市建設的需要。問題出在地方，根子卻在於國家的製度安排有缺陷。以至於在保護耕地問題上，中央政府和地方政府成了“貓鼠”關係，迫使中央政府不斷強化行政手段，越管越具體，以至於大有坐在北京管到地頭之勢，但效果卻是事倍功半。可以斷言，隻要所有者權利和管理者權力集於一身，保護耕地就是一個不可能完成的任務。類似情況，在礦產、水利、灘塗、環境等資源的保護和利用方麵，恐怕也是或多或少地存在。