（1． 南京財經大學糧食安全與戰略研究中心，江蘇南京 210003；
2． 浙江大學公共管理學院，浙江杭州 310058；
3． 浙江水利水電學院經濟與管理學院，浙江杭州 310018）
摘要農民對土地征收不滿意，除了對補償標準過低不滿意，還可能對征地補償程序不滿意，這一點並沒有得到已有研究的充分重視。本文嚐試通過典型案例訪談和內容分析法分析農民為什麼對土地征收程序不甚滿意。基於浙江省的農戶調查，本文發現信息權，參與權和司法救濟權是影響農民對補償程序滿意度的三個關鍵維度，這三類權利的落實情況與農民對征收補償程序的滿意度密切相關。重要性方麵，信息權的作用最為重要，參與權緊隨其後，司法救濟權再次。基於上述發現，本文得出了相應的啟示。
關鍵詞征地補償程序;信息權;參與權;司法救濟權；滿意度麵向多功能複合的耕地保護內涵拓展與管理模式初探麵向多功能複合的耕地保護內涵
拓展與管理模式初探收稿日期：2019410
基金項目：國家自然科學基金項目（41671082）。
作者簡介：馮丹玥（1996—），女，陝西西安人，碩士研究生，主要從事土地利用與規劃研究。Email: 599101786@qq．com。
通訊作者：金曉斌（1974—），男，甘肅蘭州人，博士，教授，博士生導師。主要從事土地利用與規劃研究。Email: jinxb@nju．edu．cn。
馮丹玥1，劉晶1，單薇1，金曉斌1，2*
（1．南京大學地理與海洋科學學院，江蘇南京 210023；
2．南京大學自然資源研究中心，江蘇南京 210023）
摘要研究目的：解析耕地保護製度的內涵機理，通過要素組合，探索並構建麵向多功能複合的耕地保護模式。研究結果：（1） 耕地保護是由核心保護內容、關鍵保護因子，以及相應的保護目標、保護內容、保護主體和保護措施等共同組成的綜合體係；（2） 依據主導因子不同可將耕地保護劃分為資源壓力型、經濟驅動型和技術支撐型等主要保護模式；（3） 使用突變級數模型，從耕地資源稟賦、區域經濟狀況、人力資源水平和農業現代化發展等方麵進行耕地保護適用模式評價，可為區域耕地保護模式選取提供參考。研究結論：耕地保護要素組合複雜，實踐中需要考慮自身發展條件和保護潛力，因地製宜選取適宜保護模式，以促進耕地保護目標實現並有效發揮耕地多功能性。
關鍵詞耕地保護；耕地多功能；模式構建；評價體係；泰州市
一、 引言
在工業化進程持續推進、城市化水平顯著提升、城市擴張不斷加劇的背景下，世界範圍內的耕地麵積自20世紀60年代以來大幅減少，人均耕地麵積從0．37 hm2（1961年）下降至0．19 hm2（2015年）。為了保障糧食安全，促進可持續發展，很多國家出台了相應的耕地保護製度以適應不斷增加的人口數量和高速運轉的社會經濟［1］。在此期間中國的人均耕地麵積排在了世界126位之後，人地矛盾十分突出，協調經濟社會發展與耕地資源保護的壓力巨大，糧食安全一直是中央政府關注的重點問題。1978年《政府工作報告》中提出“國營農場和人民公社要有計劃地開墾荒地，使耕地麵積逐年有較多的增加”，標誌著耕地保護正式上升到國家政策層麵，其後耕地保護製度逐步成為中國土地管理製度的基礎和核心，總體上大致經曆了五個階段：1978—1985年是政府意識覺醒期，這一時期主要以政府要求為核心，缺乏具體的保護措施；1986—1997年中國逐步發展社會主義市場經濟，耕地保護進入了以行政命令為核心，數量保護為目標的探索期；1998—2003年隨著國家成立耕地保護委員會，耕地保護政策體係不斷完善，法律、技術等耕地保護手段趨於多元化，但仍以數量保護為核心［2］；2004—2011年間，多個中央一號文件都將耕地數量不減少和質量提升作為保護目標，耕地保護政策體係日益優化；2012年原國土資源部《關於提升耕地保護水平全麵加強耕地質量建設與管理的通知》（國土資發〔2012〕108號）明確在保證耕地數量不減少的基礎上提高耕地質量、改善生態環境。由此中國耕地保護製度體係進入了數量質量生態“三位一體”保護的新階段。
改革開放40年來，中國耕地保護製度和耕地資源管理取得積極進步，突出表現為保護目標實現了從數量控製到“三位一體”保護的轉變；保護戰略實現了從政府意識到基本國策的轉變；保護方式實現了從政府主體到多元共治的轉變；保護內容實現了從單一治標到體係治本的轉變［3］。當前中國經濟發展進入新常態，耕地資源保護麵臨確保糧食安全、促進經濟社會發展，建設生態文明等多重壓力，實踐中耕地保護的剛性要求麵臨與區域資源狀況不匹配、耕地質量難提升、生態環境未改善、可持續支撐不明顯，實施方式不成熟等問題［4］。2017年《關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）提出“著力加強耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護，著力加強耕地管控、建設、激勵多措並舉保護”。在新的時代背景下，耕地成為承載糧食生產數量質量雙提升、生態修複、空間重構等多重功能的資源載體［5］。
麵對耕地保護製度落實與社會經濟發展矛盾的不斷深化，圍繞拓展耕地保護內涵，豐富耕地保護措施等方麵學術界開展了大量研究工作。在耕地保護內涵解析方麵，宋小青和歐陽竹通過解析耕地多功能的內涵，提出了包含耕地多功能空間融合、統籌利用等的保護思路［6］；祖健等回顧並總結了近10年耕地保護內涵的演變，提出新時期“三位一體”耕地保護發展的路徑［7］。在耕地保護製度轉型方麵，Su等分析了快速城市化地區耕地保護製度轉型和實施路徑，探索了耕地保護與經濟發展協調之道［8］；吳宇哲和許智釔在休養生息製度背景下，解析了耕地保護的內在機製，構建了耕地保護轉型總體框架和生態格局優化路徑［9］。在耕地保護效應評價方麵，學者們從具體政策入手，評價了不同政策的實施效果，探索了耕地保護製度的創新方式。鍾太洋等采用了固定效應模型、隨機效應和混合OLS模型對比分析了基本農田保護政策的實施對省級耕地流失麵積的減少產生的影響［10］；謝晉等基於組合賦權等方法分析了創新實踐地區耕地保護經濟補償政策的實施效應［11］。在耕地保護措施優化方麵，學者們以現有的行政、技術、經濟等措施為依托，構建了以不同主體為主導的土地整治建後管護模式，以適應差異化的管護環境［12］，創新了土地整治與多元遙感數據融合的技術方法，為耕地產能的動態監測提供了新的技術支撐［13］，分析了農戶能力資本與補償方式選擇偏好之間的關係，為耕地補償方式向多元化和針對性發展提供了依據［14］。
綜合而言，當前耕地保護研究內容豐富，時代特征顯著，為促進耕地保護製度完善發揮了積極作用，但主要是宏觀層麵的保護路徑探索以及針對某項具體政策和措施的分析，區域尺度的耕地保護模式解析較為缺乏。麵向耕地多功能複合內涵的延伸，有必要在現有研究的基礎上，進一步挖掘耕地保護的機製及有所側重的管理模式。本文擬圍繞耕地保護製度演變曆程與新時代耕地多功能利用的新內涵，分析相應的保護目標、保護內容、保護措施，以及各要素之間的聯係，提煉典型模式並進行案例分析，以期為因地製宜采取耕地保護措施提供參考。
二、 耕地保護內涵拓展與模式構建
（一） 國外耕地保護經驗與新時期我國耕地保護內涵拓展
為應對人口持續上漲，遏製農地資源流失，發達國家自20世紀中期以來，出台了大量法律和政策促進耕地資源的有效利用和優化配置，其中政府管控和市場調節是落實耕地保護政策的主要手段（見圖1）。在管控方麵，在相關法律法規的基礎上，通過空間規劃、農業區劃、景觀規劃等規範國土空間用途管製行為，保障耕地保護政策落實［1517］；在保護目標上，既保護耕地的糧食生產能力，也將其與生態修複、經濟發展、住房保障等相結合［18］；在耕地建設方麵，除了法律措施之外，充分發揮市場調控作用，積極采用經濟手段調動農地保護的社會積極性［19］，如實行土地發展權轉讓收購、土地有序流轉［20］，建立生態補償機製等［2123］。此外，發達國家強調將質量作為衡量耕地保護成效的標準，在技術措施方麵不斷深化土地質量評價方法［24］，如美國的土地評價與立地分析係統，將自然生產能力和社會經濟屬性等共同作為評價土地質量的因素［25］，使耕地保護更具科學性、合理性和綜合性。
圖1國內外耕地保護的主要措施
中國的耕地保護製度主要圍繞國家宏觀調控而不斷完善，相關政策不斷創新升級，呈現出多要素、多主體、全方位的發展趨勢（見圖2）。從改革開放初期針對耕地數量減少提出進行耕地占用行為管控，到21世紀初高標準農田建設與永久基本農田劃定，再到生態文明建設國策貫徹與落實，在“山水林田湖草生命共同體”理念引導和新時期集糧食生產、生活承載、景觀優化、生態修複等多功能一體化建設的背景下，中國耕地保護目標由單一保護數量、質量提升到數量、質量、生態“三位一體”的綜合保護，既要保障國家糧食安全，又要保護生態環境。保護手段也日趨多元化，從耕地占補平衡到永久基本農田劃定再到“藏糧於地、藏糧於技”戰略的落實，新型製度體係不斷完善，大力管控、高效建設、有序管理的耕地保護新格局不斷形成。
圖2耕地保護內涵解析圖
在新的耕地保護格局下，耕地保護內容也日趨豐富。保資源，實現耕地紅線不突破，耕地資源不減少；保產能，力求耕地生產能力提升，產品質量提升；保生態，發揮生態功能，維持生態平衡，維護國家生態安全；保利用，提高資源管理水平，協調代際利用關係；保空間，優化土地利用結構，提升國土空間配置效率。為有效地落實耕地保護責任，實現耕地保護的多重目標，應充分發揮不同群體的保護作用，形成“上下結合”的多元主體保護架構。地方政府統籌相關保護政策的落實，農村集體經濟組織負責組織農業生產者執行耕地保護措施，農戶通過自發的或被動的耕地保護行為來響應相關機構的號召，除此之外，伴隨現代農業的發展產生的新型農業經營主體也日益成為耕地保護的重要力量之一，他們通過先進技術經驗的示範與引導實現耕地產能提升、生態優化等多重目標。隨著耕地保護內容、目標、主體的豐富，耕地保護措施也越發呈現多樣化、有針對性的趨勢，且包含了經濟、社會、行政和技術多個方麵。經濟措施作為實現耕地保護目標的基礎，對各主體進行耕地保護有著很強的激勵作用；法律措施是耕地保護政策落實的重要保障；行政和技術措施作為耕地保護措施完善的重要補充，在耕地保護工作中起著非同小可的作用。
（二） 耕地保護要素組合與模式構建
結合新時期耕地多功能複合的保護內涵，從耕地保護過程中的參與主體特征和目標實現過程入手，選取耕地保護主體、保護環境和保護方式進行耕地保護模式的構建。由於耕地保護措施種類繁多且其應用過程和效果與特定區域下的資源環境密切相關，因此，在遴選具體耕地保護方式時需明確區域的資源本底環境、社會經濟環境和製度保障環境等狀況。本文根據三種環境對耕地保護行為的影響機製將耕地保護行為分為內部主動保護和外部激勵保護兩大類。
內部主動保護，即資源壓力型保護模式，多發生於耕地資源稟賦優越、農民以從事農業生產活動為主、收入渠道較單一的區域。該模式下，農戶作為耕地最基本的生產決策單元，通過對耕地進行勞作獲取農產品，耕地資源成為滿足農戶生存發展需求、獲取經濟收益的基礎物質資料。因此，基於農戶的生產、生計需求，在缺少外部激勵的情況下農戶依然采取必要的耕地保護措施以提高收入水平。基於此，該模式下的耕地保護行為主要表現為農業生產者為滿足其生存發展需求而采取的主動、自願的耕地保護行為方式，但同時亦需要其他主體的參與和引導，如地方政府的宣傳、農村集體經濟組織的帶動以及新型農業經營主體的示範等，使其了解與時俱進的耕地保護方向及措施，並在經濟、技術等方麵提供必要的指導和支撐。
外部激勵保護模式可根據激勵因子的不同將其劃分為經濟驅動型和技術支撐型（圖3）。其中，經濟驅動型多適用於耕地資源相對較少、從事農業生產的勞動力資源優勢不明顯，但生產者的收入來源較為多元、城鄉協同發展程度較高的區域。在區域經濟條件允許的前提下，該模式應充分發揮經濟手段對耕地保護的促進和激勵作用，適度擴大對耕地保護的投入，如基本農田保護基金與農業補貼的建立、專業技術人員的聘請、耕地保護科普活動的舉辦等。在此過程中，應注重經濟措施實施與行政監督並行，完善土地監察機製，減少不公平和違法現象的發生。技術支撐型耕地保護模式主要發生於農業現代化優勢明顯、生產力發展水平較高的區域。區域內現代農業、機械農業、規模農業等發展迅速，農業現代技術應用廣泛。該模式下應充分發揮技術資源優勢，加強農業優勢產業與地方生產者之間的交流與合作，促進經營主體、地方政府與產業間的溝通與協作。具體可通過開展新型農業主體、優勢產業與農民之間的交流和互動，幫助農民了解先進的耕作技術、利用模式，提高其對耕地保護的認同感。
圖3耕地保護要素組合與模式構建
資源壓力型、經濟驅動型與技術支撐型耕地保護模式並非互斥關係，三種模式在一定的條件下可以優化與轉變。其中，資源壓力型模式並非理想的耕地保護模式，而是在區域經濟發展水平、勞動力特征等條件限製下農業生產者為維持生計而采取的主動的、自願的耕地保護行為。伴隨區域社會經濟發展水平的提高、經濟激勵或技術投入的增加，此模式具備轉變為經濟驅動模式或技術支撐模式的潛力。經濟驅動型和技術支撐型是較為理想的耕地保護模式，在一定程度上符合農業現代化和農村勞動力的發展趨勢，應進一步發揮其在耕地保護過程中的經濟或技術優勢，為區域耕地保護實踐提供有效支撐。
（三） 耕地保護模式綜合評價體係
本研究以區域耕地保護模式的擇優選擇為目標，依據不同保護模式下耕地保護主體、保護環境和保護方式等要素特征，綜合考慮資源、社會、經濟等多方麵條件，堅持科學性、代表性、可比性和可操作性等原則，將不同耕地保護模式下的適宜程度作為目標層，將影響耕地保護模式選擇的因素作為準則層，經過與專家交流，反複論證篩選，從資源本底條件、經濟水平、人力資源條件和技術水平等4個方麵，建立耕地保護模式適宜性綜合評價體係（詳見表1）。表1耕地保護模式選取指標體係
目標層A準則層B準則層C指標層D耕地保護模式（A）資源本底條件（B1）經濟水平（B2）人力資源條件（B3）技術水平（B4）耕地資源保障水平（C1）耕地利用情況（C2）區域經濟條件（C3）勞動力水平（C4）農業現代化情況（C5）人均耕地麵積（ha\/人）（D1）基本農田保護區麵積占農用地麵積的比例（%）（D2）糧食產量\/糧食總播種麵積（t\/ha）（D3）設施農業比例（%）（D4）經濟作物產量占比（%）（D5）第一產業產值占比（%）（D6）城鄉協同發展程度（D7）從事農業生產人數占比（%）（D8）青壯年勞動力占比（%）（D9）勞動人口平均受教育年限（年）（D10）農業機械總動力\/糧食總播種麵積（kw\/ha）（D11）農業龍頭企業擁有數量占比（%）（D12）三、 案例分析
（一） 研究區概況
泰州市地處江蘇省中部、長江北岸（圖4），介於32°01′57″~33°10′59″N，119°38′24″~120°32′20″E之間，屬於北亞熱帶濕潤氣候區，四季分明，降水充沛，雨熱同期。全市土地麵積57．87萬hm2，總人口503．39萬。根據《泰州市土地利用總體規劃（2006—2020）》，區域耕地麵積29．58萬hm2（占比64．38%），人均耕地麵積僅0．064hm2，僅為中國和世界平均水平的68．45%和27．83%，人地矛盾尖銳。隨著社會經濟的快速發展及建設用地規模進一步擴張，城鎮建設擴張對耕地的空間擠占作用明顯，區域耕地保護及糧食安全麵臨嚴峻考驗。麵對經濟發展與耕地保護的雙重壓力，在探討兩者之間相互關係的基礎上，如何通過發揮區域的經濟驅動作用落實耕地保護補償和利益調節機製，成為新時期泰州市實現農業現代化、增強可持續發展能力的必由之路。
圖4泰州市區位圖
（二） 研究方法
本研究采用突變級數法［26］進行耕地保護模式的擇優選擇。其原理是依據動態係統中不同現象的內在機製，利用由漸變引起突變的拓撲理論闡釋自然現象與社會活動中不連續變化的現象［27］。突變模型包含勢函數、控製變量和歸一公式，勢函數中的狀態變量反映了係統的行為狀態，當狀態變量為 1 維時，共有 4 種突變模型；控製變量是影響狀態變量的因子，當控製變量隻有一個時符合折疊突變，當控製變量有兩個時符合尖點突變，以此類推。在特定耕地保護模式的定量評價中，遵循“互補性指標取平均值、非互補性指標大中取小”的原則，根據控製變量的隸屬函數值反演狀態變量值，並將狀態變量得分最高對應的耕地保護模式確定為特定區域下耕地保護的最優模式。具體的突變模型及歸一公式見表2。表2突變模型與歸一公式表
突變種類勢函數控製變
量維數歸一公式折疊突變f（x）=x3+ax1Xa=a尖點突變f（x）=x4+ax2+bx2Xa=a，Xb=3b燕尾突變f（x）=15x5+13ax3+12bx2+cx3Xa=a，Xb=3b，
Xc=4c蝴蝶突變f（x）=16x6+14ax4+13bx3+12cx2+dx4Xa=a，Xb=3b，
Xc=4c，Xd=5d（三） 泰州市耕地保護模式在對各評價指標進行極值標準化處理的基礎上，將各指標由高到低劃分為優（0．8~1．0）、良（0．6~0．8）、中（0．4~0．6）、差（0~0．4）等4個等級。針對特定耕地保護模式，通過電子郵件的方式谘詢省內15位專家以確定不同評價指標對特定保護模式的重要程度（見表3）。其中，0．6~1．0表示該利用模式對相應指標的要求程度較高；0．4~0．8表示該利用模式對相應指標具有一般性的要求；0~0．4表示該利用模式對相應指標的要求程度較低；0~1．0表示該模式對相應指標無明顯要求。表3耕地保護模式適用性評價分值表
耕地保
護模式耕地資源
保障水平耕地利
用情況區域經
濟條件勞動力
水平農業現代
化情況D1D2D3D4D5D6D7D8D9D10D11D12資源
壓力型0．4~
0．80．6~
1．00．4~
0．80~
1．00~
1．00~
0．40~
1．00．6~
1．00~
0．40．4~
0．80~
1．00~
1．0經濟
驅動型0~
1．00~
1．00．4~
0．80．4~
0．80．4~
0．80．6~
1．00．6~
1．00~
1．00~
1．00~
1．00~
0．40~
0．4技術
支撐型0~
1．00~
1．00~
1．00．4~
0．80~
1．00~
1．00~
0．40~
0．40．4~
0．80．4~
0．80．6~
1．00．6~
1．0注：表格底色由深至淺依次表示該模式對相應指標的要求為高要求、較高要求、低要求和無要求在上述打分結果的基礎上，按照突變級數法中多目標決策評價的歸一公式（表2）進行模式集成計算。其中，指標D1、D2與D3存在互補關係，具備燕尾突變的條件，故采用平均值進行測算。同理，D4與D5互補且具備尖點突變的條件，故采用對應公式進行準則層計算；經濟、人力、技術維度計算方式依次類推。最終，集成各評價單元在不同耕地保護模式下的綜合評價結果，見圖5。
從各縣級市耕地保護模式適宜性評價結果來看，興化市的資源壓力型模式占比最高（48．5%），其次為泰興市（41．2%）。這主要是由於泰州市約65%的耕地分布在這兩個區，區域耕地資源稟賦優越。海陵和靖江主要以經濟驅動型和技術支撐型為主導（占比分別為66．7%和75%），區域現代化農業種植技術應用廣泛，規模農業、機械農業等發展迅速，農業現代化水平較高，而薑堰和高港區三種模式占比較均衡。
從空間分布上來看，三種耕地保護模式呈分散、插花狀的空間分布格局，表明區域之間在耕地資源稟賦、社會經濟、技術等方麵差異明顯，耕地保護模式的選擇更需因地製宜、科學評估。其中，與蘇南各市毗鄰的鄉鎮大多適用於經濟驅動型和技術支撐型的耕地保護模式，這可能與蘇南地區較強的社會、經濟、技術等對其的輻射帶動作用有關。
圖5泰州各鄉鎮耕地保護適宜模式分值與空間分布
四、 結論與討論
本研究基於耕地保護過程中的參與主體特征和目標實現過程入手，從耕地保護主體、保護環境和保護方式等方麵提出了新時期耕地保護模式優選的分析框架，建立了耕地保護模式綜合評價體係並進行案例分析，得出以下主要結論：
（1） 耕地保護是一項包含多內容要求、多目標導向、多主體參與、多措施協同的複合體係。新時期耕地保護新內涵涵蓋耕地保護的核心保護內容、關鍵保護因子、保護主體、保護目標及保護措施等方麵。
（2） 耕地保護模式應結合資源本底條件、經濟水平、人力資源條件和技術水平等因素，合理確定耕地保護途徑。以耕地保護的集約高效為目標，鄉鎮尺度下耕地保護模式可細分為資源壓力型、經濟驅動型與技術支撐型等模式，相應耕地保護模式的選擇與表征區域耕地資源特點、社會經濟發展水平、勞動力特征等方麵的評價結果相聯係。
（3） 以泰州市域範圍內的鄉鎮級單位作為案例，利用多構建的綜合評價框架，結合多源數據進行了耕地保護模式適宜潛力評價和保護模式識別。評價結果與實際調研結果基本吻合，驗證了評價框架的有效性。
（4） 突變級數法已廣泛應用於生態安全評估、工程方案優選、管理水平評價等諸多領域［2829］。但由於歸一公式的集成特性在一定程度上導致了不同模式適宜性評價結果的差異性較弱，但正是這些微小差距說明了耕地資源稟賦、社會經濟水平等方麵的區域異質性，進而導致了耕地適宜保護模式的區域差異，並為特定區域下耕地保護的重點方向、關鍵問題等提供有效支撐。
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Preliminary Study on Connotation Extension and
Management Mode of Multifunctional and
Compound Cultivated Land ProtectionDanyue Feng1，Jing Liu1，Wei Shan1，Xiaobin Jin1，2
（1． School of Geography and Ocean Science， Nanjing University，
Jiangsu Nanjing 210023， China;
2． Research Center of Natural Resources， Nanjing University，
Jiangsu Nanjing 210023， China）
Abstract：Objective: to analyze the connotation mechanism of cultivated land protection system by constructing a multifunctional and composite cultivated land protection mode through the combination of factors． Results: （1） farmland protection is a comprehensive system composed of core protection content， key protection factors， corresponding protection objectives， protection contents， protection subjects and protection measures; （2） according to different leading factors， cultivated land protection can be divided into resource pressure type， economic driving type， technical support type and other main protection modes; （3） the catastrophe progression model is used to evaluate the applicable model of cultivated land protection from the perspectives of cultivated land resource endowment， regional economic status， human resource level and agricultural modernization development， which can provide reference for the selection of regional cultivated land protection model． Conclusion: the combination of cultivated land protection elements is complex． In practice， it is necessary to consider its own development conditions and protection potential， and select appropriate protection mode according to local conditions， so as to promote the realization of cultivated land protection objectives and effectively give play to the versatility of cultivated land．
Key Words：farmland protection; multifunction of cultivated land; pattern construction; evaluation system; Taizhou山東省土地財政與城鎮化耦合發展的時空格局山東省土地財政與城鎮化耦合發展的時空格局辛宗斐收稿日期：2019520
基金項目：國家自然科學基金項目（41301185）。
作者簡介：辛宗斐（1996—），男，山東濟寧人，曲阜師範大學地理與旅遊學院碩士研究生，Email: 626020112@qq．com，電話：17862347275。
彭文龍（1995—），男，山東濟寧人，曲阜師範大學地理與旅遊學院碩士研究生。
通訊作者：呂曉（1984—），男，山東茌平人，曲阜師範大學地理與旅遊學院教授，博士，博士生導師，主要研究土地經濟與政策，Email: xl1030@foxmail．com。1，彭文龍1，呂曉1，2
（1． 曲阜師範大學地理與旅遊學院，山東日照 276826；
2． 自然資源部海岸帶開發與保護重點實驗室，江蘇南京 210017）
摘要構建表征土地財政和城鎮化的指標體係，運用熵值法求取指標權重計算山東省2000—2015年土地財政和城鎮化的發展水平，進一步構建耦合協調度模型分析山東省土地財政與城鎮化的耦合效應及其時空格局。結果表明：（1） 山東省土地財政與城鎮化間的耦合協調程度逐年提高，耦合關係處於協調發展階段，屬於高度協調。（2） 山東省中部地區土地財政與城鎮化耦合協調度較高，東、中、西部地區之間差異較小，地區內部各地市之間差異相對較大。（3） 2000—2015年間東部地區耦合協調度的年均增長率為1．679%，中部地區為1．737％，西部地區為1．586％。
關鍵詞土地財政；城鎮化；耦合效應；協調度；山東省
一、 引言
黨的十八大報告七次提及城鎮化，指出“必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決製約經濟持續健康發展的重大結構性問題”。黨的十九大報告指出，我國城鎮化率年均提高一點二個百分點，八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民。由此可見，城鎮化在我國未來的經濟社會發展中仍將占據重要地位，所蘊含的巨大內需和發展潛力對於我國發展意義重大［1］。
自1994年實行分稅財政體製改革以來，地方政府的財權與事權關係被徹底改變，形成了“財權上移、事權下放”的財政模式，由此帶來了地方政府財政收支難以平衡的嚴峻現實。在地方財政收入有限的背景下，地方政府開始經營土地擴大收入來源，土地財政模式應運而生，並在全國範圍內迅速推廣，產生了利弊共存的社會效應［2］。雖然一些學者對土地財政持消極態度，但作為提高地方政府財政收入的一種形式，土地財政有效彌補了地方政府推進城鎮化發展所需的巨大資金缺口，是城鎮化發展的直接動力源泉［3］。當然，城鎮化的快速發展，尤其是土地城鎮化也為土地財政模式的實現提供了可能。隻有當城鎮化的發展速度與土地財政增長的速度相匹配時，土地價值才能得以充分體現，土地財政才能為後續的城鎮化發展提供支撐［4］。因此，土地財政與城鎮化的耦合協調發展成為值得關注的現實問題。本文以我國經濟社會發展較快、區域差異較為明顯的山東省為例，構建綜合評價指標體係和耦合協調度模型，在理論分析的基礎上實證研究山東省土地財政和城鎮化的耦合效應及其時空格局，以期深化對土地財政與城鎮化耦合關係的認識、豐富相關案例研究。
二、 理論框架與研究方法
（一） 作用機製
城鎮化是非農人口向城鎮集聚，城鎮空間不斷向外擴張，城鎮經濟社會水平不斷提高的一個複合過程。城鎮化進程中不僅要注重物質空間擴張，即空間城鎮化（亦稱為土地城鎮化），更應該重視人口城鎮化與經濟城鎮化。城鎮化同時也是城市生產生活方式、文化價值觀念等不斷向農村地區擴散並施加影響的過程，是社會經濟發展水平提高的體現［5］。因此，本文對城鎮化的分析主要從人口城鎮化、空間城鎮化和經濟城鎮化等三個角度展開。
土地財政是地方政府憑借土地所有權和管理權獲取相關收益，進行財政收支和利益分配活動，包括政府通過土地使用權出讓、土地稅收、土地融資等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的各項行為［2］。一般而言，完整意義上的土地財政資金收入包括土地出讓金（租）、土地房產稅收（稅）、土地房產收費（費）和土地抵押融資收入［6］。
已有研究表明，城鎮化與土地財政之間存在著相互促進又彼此製約的協調發展關係（圖1）［4，7］。地方政府在推進城鎮化建設的過程中，受製於城市內部空間資源有限，而城市郊區的土地資源相對較多，因此城鎮化建設的過程必然會伴隨著建成區麵積的擴張［8］。地方政府的土地財政模式預算內靠城市擴張帶來的產業稅收效應，預算外靠土地出讓收入，實現增加財政支配能力的目標，加快了空間城鎮化和人口城鎮化的進程，促進了土地資源的開發，增強了地方政府財政調控的能力，推動地方經濟增長，有效彌補分稅製改革後政府的財政壓力，增加並完善地方公共服務和基礎設施建設，提高公共服務水平，保證城市化和社會經濟相同步。然而，當前在我國以 GDP 和財政收入為主的政績考核體製和晉升機製下［910］，地方政府官員對GDP的盲目追求，助推“土地財政”同時，更傾向於城鎮的空間擴張，相對忽視了人口的城鎮化。一些學者也認為，城市的空間擴張是地方政府土地財政的主要手段，擴張速度越快，對土地財政的依賴程度就越高［11］。
圖1地方政府土地財政模式對城鎮化耦合效應的作用機製
（二） 數據來源
本文涉及的土地出讓金、土地出讓麵積、土地總供應麵積等數據來自2001—2014年《中國國土資源年鑒》和2015—2016年《中國國土資源統計年鑒》。山東省及其17地市的總人口、城鎮人口、城鎮人口密度、建成區麵積、財政收入、二三產業產值、建成區麵積綠化覆蓋率、人均GDP、城鎮居民人均可支配收入等數據來自2001—2016年《山東統計年鑒》。考慮到土地出讓金數據的可獲取性較強，相關土地稅費存在部分年份數據缺失或難以從其他稅費中剝離等情況，且土地出讓金數目巨大，歸地方支配的比例高，能夠反映土地財政的非稅收收入規模，是地方政府預算外收入的主要來源，與土地財政收入具有相同的發展趨勢，因此本文選取土地出讓金作為衡量山東省地方政府土地財政收入的主要指標。
（三） 研究方法
1． 評價指標體係的構建
評價體係共設立“土地財政”和“城鎮化”兩個目標層，綜合考慮各約束層對目標層的表征程度和數據的可獲取性，對土地財政係統選取土地收入水平和土地供應情況作為約束層，在此基礎上選擇隸屬於準則層的3個評價指標（指標層）；城鎮化係統選取人口城鎮化、空間城鎮化和經濟城鎮化作為約束層，下設7個指標層。最終形成目標層、準則層、指標層3個層次共10個指標的土地財政與城鎮化之間的耦合協調度評價指標體係（表1）。
由於各評價指標間在計量單位上存在差異，先用極差標準化對原始數據進行無量綱化處理；為保證評價的準確和客觀，采用熵值法來確定各指標權重以及各指標的綜合評價值。
2． 耦合度函數及協調模型的建立
耦合最初來源於物理學，是指兩個或以上體係之間相互作用、相互影響的現象，後又在地理學、農學等領域得到廣泛應用。耦合度主要是用於對兩個及以上的體係或係統間相互作用、相互影響現象的度量，能反映某個特定係統在某一時點上的動態趨勢［1213］。計算公式為：
C=U1·U2\/U1+U2\/221\/2（1）
C表示土地財政與城鎮化之間的耦合度，C值的區間為［0，1］ ；U1為土地財政的指標綜合評價值；U2為城鎮化的指標綜合評價值，由熵值法求得。
考慮到計算得出的耦合度的評價結果易出現誤差，若兩個係統的評價值均較低，但結果卻可能出現較高的耦合度的現象。因此，為避免上述情況，進一步構建耦合協調度模型，用來驗證山東省土地財政與城鎮化的耦合效應的準確性。計算公式為：
D=C×T（2）
T=αU1+βU2 （α+β=1）（3）
D表示土地財政與城鎮化的耦合協調度；T為兩者的綜合評價指數，在研究其耦合協調度時，通常認為二者重要性一致，即α=β=1\/2。參考已有研究［1415］，結合山東省實際情況，將土地財政與城鎮化的發展劃分成三個階段：協調發展階段、過渡階段和衰退階段（表2）。表1土地財政與城鎮化耦合協調度評價指標體係
目標層（A）約束層（B）指標層（C）最大值最小值權重值土地財政
（A1）土地收入水平
（B1）土地供應情況
（B2）C1土地出讓金收入占地方財政收入的比重（%）0．9250．0490．073C2國有土地出讓均價（元\/平方米）1034．98158．5140．118C3土地出讓麵積占總供應麵積的比重（%）0．8630．3570．076城鎮化
（A2）人口城鎮化
（B3）空間城鎮化
（B4）經濟城鎮化
（B5）C4城鎮人口占總人口的比重（%）0．5720．2680．111C5城鎮人口密度（人\/平方米）18606250．071C6建成區麵積綠化覆蓋率（%）42．80032．9800．122C7人均城鎮建成區麵積（平方米\/人）97．67463．9430．081C8城鎮居民人均GDP（萬元\/人）6．4150．9520．131C9二三產值占區域GDP比重（%）92．10085．1000．086C10城鎮居民人均可支配收入（元）315456489．970．131表2土地財政與城鎮化協調發展類型劃分
發展階段協調發展階段過渡階段衰退階段耦合協調度D［0．9，1）［0．8，0．9）［0．7，0．8）［0．5，0．7）［0．3，0．5）［0，0．3）協調類型高級協調良好協調中級協調次級協調低級協調逐步失調三、 結果分析
（一） 山東省土地財政與城鎮化的發展曆程分析
山東城鎮化發展表現出較為明顯的人口城鎮化滯後於空間城鎮化現象。由於山東省部分地市的城區總麵積常年固定，借助建成區麵積增長率和城鎮人口增長率來近似表示空間城鎮化和人口城鎮化的增長速度更能反映空間城鎮化和人口城鎮化的發展情況。圖2顯示， 2000年城鎮人口增長率幾乎與建成區麵積增長率持平，城鎮人口增長率3．77%，建成區麵積增長率4．42%。之後幾年內建成區麵積增長率逐漸超過城鎮人口增長率，僅在2010年和2013年城鎮人口增長率高於建成區麵積增長率，其中2013年城鎮人口增長率高達30．12%。這種城鎮人口的增長速度顯然是不合理的，不利於城鎮化的持續發展。雖然在2000—2015年間，城鎮人口和建成區麵積均呈現增長趨勢，但總體來看空間城鎮化的增長趨勢仍快於人口城鎮化。