土地經濟研究（11）
南京大學出版社目錄
集體經營性建設用地權能實現研究
——基於33個試點地區入市探索的分析
宋誌紅姚麗王柏源\/ 1
鄉村振興與土地使用製度創新
陳美球廖彩榮劉桃菊\/ 30
基於農戶流轉意願的農村宅基地市場化發展潛力研究
——以山東省禹城市為例
陳會廣劉林孔冬豔孫雨婷李麗\/ 41
大都市農村宅基地功能擴展的實踐、問題及策略研究
代兵徐小峰\/ 63
農業生產性服務市場對農戶農地流轉決策影響
——以江蘇省海安縣水稻種植為例
徐盼諸培新張玉嬌\/ 78
資源枯竭區鄉村濕地修複生態效應測度研究
——以蘇北潘安湖建設為例
劉希朝李效順鍾鵬宇孫愛博鹿瑤\/ 95
Why Peasants are not Satisfied with the Compensation Procedure for Land Acquisition in China?
—Typical Survey from Zhejiang Province
Long QianWenrong QianXinliang Wang\/ 119
麵向多功能複合的耕地保護內涵拓展與管理模式初探
馮丹玥劉晶單薇金曉斌\/ 149
山東省土地財政與城鎮化耦合發展的時空格局
辛宗斐彭文龍呂曉\/ 165
近十年海外土地經濟研究進展
袁苑黃勁秋黃賢金\/ 180
CONTENTS
1
Research on the Realization of the Power of
Collective Operating Construction Land—Analysis Based on the Practice of 33 Pilot Areas
Zhihong Song，Li Yao，Baiyuan Wang
30
Rural Revitalization and Land Use System Innovation
Meiqiu Chen，Cairong Liao，Taoju Liu
41
The Willingness of Homesteads Circulation of Farmers and the Development Potential of the Rural Homesteads Marketization—A Case of Yucheng City in Shandong Province
Huiguang Chen，Lin Liu，Dongyan Kong，Yuting Sun，Li Li
63
Research on Practice， Problems and Strategies of Metropolitan Rural Homestead Function Expansion
Bing Dai，Xiaofeng Xu
78
The Impact of Agricultural Productive Services Market Development on Farmers Decisionmaking of Agricultural Land Transfer—A Case Study of Rice Planting in Haian County， Jiangsu Province
Pan Xu，Peixin Zhu，Yujiao Zhang
95
Study on Measuring Ecological Effect of Rural Wetland Restoration in Resource Exhausted Area：A case study of Panan Lake Construction in North Jiangsu Province
Xizhao Liu，Xiaoshun Li，Pengyu Zhong，Aibo Sun，Yao Lu
119
中國農民為什麼對征地補償程序不滿意？
——基於浙江省的典型調查
錢龍,錢文榮,王心良
149
Preliminary Study on Connotation Extension and Management Mode of Multifunctional and Compound Cultivated Land Protection
Danyue Feng，Jing Liu，Wei Shan，Xiaobin Jin
165
Spacetime Pattern of the Coupling Development of Land Finance and Urbanization in Shandong
Xin Zongfei，Peng Wenlong，Lv Xiao
180
Overseas Progress of Land Economics Research in the Past Ten Years
Yuan Yuan，Jinqiu Huang, Xianjin Huang
土地經濟研究（11）2019(1)集體經營性建設用地權能實現研究集體經營性建設用地權能實現研究
——基於33個試點地區入市探索的分析宋誌紅1收稿日期：2019419
基金項目：國家哲學社會科學基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律製度完善研究”（18ZDA151）。
作者簡介：宋誌紅，中共中央黨校（國家行政學院）政法部教授，民商法學博士，國家“萬人計劃”青年拔尖人才。研究方向：土地製度改革、土地法、民商法、物權法等。
姚麗，中國國土勘測規劃院研究員，研究方向：土地製度改革、土地政策等。
王柏源，中國國土勘測規劃院副研究員，研究方向：土地製度改革、土地政策等。，姚麗2，王柏源2
（1． 中共中央黨校（國家行政學院）政法部，北京 100091；
2． 中國國土勘測規劃院，北京 100035）
摘要在現行法框架下，集體經營性建設用地權能實現受到極大限製。集體經營性建設用地入市改革的目標是實現集體經營性建設用地與國有建設用地的同地同權。2015年以來的改革試點探索在促進集體經營性建設用地權能實現方麵取得了四大成效：集體經營性建設用地從不允許入市到允許入市，集體經營性建設用地使用權被賦予了與國有建設用地使用權基本相同的權能，市場主體對集體經營性建設用地權能的認同度總體大幅提高，入市主體的自主意識和能力逐步提升。但同國有建設用地相比，試點實踐中集體經營性建設用地在權能實現上仍存在一些差異性因素，主要呈現為兩個層麵的9個因素，具體包括規則設計層麵的入市範圍、入市用途、抵押條件、土地登記、稅費體係等因素，以及實施層麵的入市方式偏好、契約能力、認可程度、市場發育程度等客觀環境因素。在此基礎上針對下一步深化改革提出四方麵的政策設計和立法建議：進一步完善入市規則體係，消除不平等規則；深化改革探索，回應集體土地的獨特需求；完善多層級立法，鞏固改革成果；加大市場培育力度。
關鍵詞集體經營性建設用地；入市；同權；試點
一、 引言
在現行法律框架下，同國有建設用地相比，集體經營性建設用地範圍狹窄（僅包括鄉鎮企業用地），產權製度不完善，權能受到極大限製。2014年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點工作的意見》（以下簡稱“中辦71號文”），針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題，部署集體經營性建設用地入市改革，要求健全同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市製度。隨後，全國人大常委會授權國務院在33個試點縣市開展集體經營性建設用地入市試點。
集體經營性建設用地入市改革的目標是實現集體經營性建設用地與國有建設用地的同地同權同價，而同權是實現同價的前提。經過四年多的探索，試點地方在促進集體經營性建設用地權能實現方麵取得了明顯成效，但受製於各種主客觀因素的製約，集體經營性建設用地權能的實現程度同國有建設用地相比尚存在差距。為此，筆者收集了33個試點地區針對集體經營性建設用地入市製定的規範性文件，以及截至2018年10月底各試點地區入市的統計數據，並結合針對部分典型試點地區的實地調研成果，對試點地區集體經營性建設用地權能實現狀況開展實證考察和理論分析，重點分析其和國有建設用地權能相比尚存在的差異及其原因，在此基礎上針對下一步深化改革的政策設計和完善相關立法提出建議。
二、 集體經營性建設用地與國有建設用地權能的現實差異
（一） 法律賦予權能的差異
雖然憲法並未對國有建設用地和集體建設用地的權能予以差別對待，物權法第四條規定的平等保護原則也賦予了國家物權和集體物權平等的法律地位，但土地管理法 見《中華人民共和國土地管理法》第四十三條、第六十條、第六十三條。對集體建設用地的權能作出了諸多限製，物權法、擔保法 見《中華人民共和國擔保法》第三十六條和《中華人民共和國物權法》第一百八十三條。關於擔保的規定進一步對集體建設用地使用權的抵押作出了限製，從而使得集體建設用地的權能在法律上與國有建設用地處於不平等狀態：
國有建設用地出讓和轉讓的法律途徑是暢通的，所有權人可以通過出讓、出租、入股等多種方式設定國有建設用地使用權並獲取對價，各市場主體以出讓方式取得的國有建設用地使用權可以再行轉讓、抵押、入股等；對國有建設用地的使用主體沒有身份或投資屬性的限製；用途包括工業商業住宅等多種建設用途，除規劃和用途管製外並沒有額外限製。
對集體建設用地權能實現的限製則體現在：（1） 用途和使用主體的限製。集體建設用地的工商業使用僅限於“興辦鄉鎮企業”的情形，而且法律對此類用地的主體和用途有嚴格限製，包括兩類：一是農村集體經濟組織自身興辦企業，二是農村集體經濟組織以土地使用權入股或聯營與他人共同舉辦企業，並且均需履行相關審批手續。由此可見，此處的鄉鎮企業並不僅僅是一個地理概念（位於鄉鎮的企業），而是明確限定為以農村集體經濟組織投資為主的企業。其他在農村投資建廠的投資主體，由於沒有集體經濟組織參與出資或入股，則不屬於此處的鄉鎮企業的概念，也沒有直接使用集體建設用地的資格。由此可見，集體建設用地的工商業使用僅限於集體經濟組織自用或者聯合自用的情形。（2） 即便是集體經濟組織自用或者聯合他人自用，集體建設用地上也嚴禁市場化的住宅開發。（3） 集體建設用地沒有出讓和轉讓的法律途徑，集體土地所有權人不能通過出讓等方式設定集體建設用地使用權，集體經濟組織投資或與他人聯合投資的鄉鎮企業在取得集體建設用地使用權後，該集體建設用地使用權沒有物權地位，不得通過市場交易形式再行轉讓，原則上也不得抵押，隻有兩種十分有限的被動流轉情形：一是因企業破產、兼並等情形導致此類建設用地使用權被動轉移，二是因鄉鎮、村企業的廠房等建築物抵押而導致其占用範圍內的集體建設用地使用權一並被抵押。除此之外，其餘各種流轉情形一律被法律所禁止。
（二） 從市場主體自發“法外”擴權到正式授權試點
隨著土地價值的顯化和農民土地權利意識的覺醒，實踐中各種突破法律規定擴大集體建設用地使用範圍和權能的行為大量出現，在一些市場條件比較好的地方，農民集體將土地出租給各類企業用於工商業經營，個別大膽的農民集體甚至聯合房地產開發商利用集體土地進行市場化的住宅開發。雖然這些突破法律規定私自擴展集體建設用地權能的行為，挑戰了土地管理秩序和法律的威嚴，主管部門多次嚴厲查處，而且其土地利用關係也得不到法律的保護，但由於其能在一定程度上滿足農民實現土地權利的訴求，而且順應了一些企業低成本快捷拿地的需要，法律的禁止性規定阻擋不住旺盛的實踐需求。
由此可見，農民集體和市場主體自覺自願“法外”擴展集體建設用地權能的行為，在實然層麵推動了集體建設用地權能向國有建設用地權能的“靠近”，但“靠近”的幅度和範圍十分有限，而且得不到國家法律的保護。
顯然，主管部門也注意到了這一現象，並有意識地部署了早期探索。自1999年起，國土資源部開始在安徽蕪湖、江蘇蘇州、河南安陽、廣東順德、浙江湖州以及上海等地廣泛開展集體建設用地使用權流轉試點，2007年成渝地區在全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區框架下也開展了集體建設用地流轉探索。一方麵，這些探索受製於土地管理法等國家法律層麵的規定，地方探索缺乏合法性依據，市場主體取得的集體建設用地權利由於沒有國家層麵法律的保障，難以被社會各界所認可，銀行等金融機構更是不願也不敢為地方探索中的集體建設用地進行抵押融資。另一方麵，遍地開花的地方探索在統一性、規範性方麵存在諸多不足，難以形成可複製、能推廣、利修法的試點成果，不利於從國家法律層麵推動改革。
當然，這些探索也為此次中央層麵進一步聚焦關鍵性改革問題、部署集體經營性建設用地入市試點積累了寶貴經驗。2014年12月中辦71號文為集體經營性建設用地入市探索繪製了藍圖，2015年2月全國人大常委會的正式授權則為試點探索提供了合法性依據。
三、 集體經營性建設用地與國有建設用地“同權”的考量因素
集體經營性建設用地入市改革的目標是實現集體建設用地與國有建設用地的“同地同權”，因此，在考察集體經營性建設用地權能實現的程度時，需要以國有建設用地的權能為“參照物”。結合國有建設用地的權能和試點地方對集體經營性建設用地入市的探索，本文將集體經營性建設用地與國有建設用地“同權”的主要考量因素歸納為規則設定和實踐兩個層麵的因素。
（一） 規則層麵的考量因素
在規則設定層麵，主要是考察法律法規和其他規範性文件等賦予集體經營性建設用地的權能是否與國有土地一致或大體相當，是否在規則設定上對集體經營性建設用地“歧視”對待。無論是基於發展市場經濟、平等保護市場主體和產權的需要，還是基於貫徹落實物權法平等保護原則的需要，對不同類型土地權能的規定隻可以基於實施規劃和用途管製的原因而設定不同規則，不得僅僅因為擁有主體的不同而區別對待。對於33個試點地區而言，則考察其針對集體經營性建設用地入市製定的係列規範性文件（包括操作規程）中是否有“歧視”該類土地的現象。
結合建設用地上的權利體係，依據權利主體之不同，在考量因素上可以區分為所有權權能實現和使用權權能實現兩個方麵。結合試點地區集體經營性建設用地入市政策體係設計中的關鍵性因素，本文在所有權權能實現下設定8個二級指標，包括：是否允許入市、入市範圍、入市條件、入市程序、入市方式、入市用途、入市年限、入市承擔的義務；在使用權權能實現下設定3個二級指標，包括：占有使用權能、再處分權能（包括是否允許再處分、再處分的方式、再處分的條件、再處分承擔的義務等）、到期後的處理方案。
（二） 實踐層麵的考量因素
在實踐操作層麵，主要考慮設定的同權規則是否能夠有效落實，社會各界是否認可等。結合試點地區探索情況，主要從市場發育程度、社會各界認可程度兩個方麵考察。在市場發育程度方麵主要考察交易平台、中介服務、地價體係等是否健全等交易客觀環境，以及通過統計分析實際交易數量來分析交易活躍程度；在社會各界認可程度方麵主要考察社會各界對集體經營性建設用地權能的認可程度（是否認可其具有與國有土地的同等全能，同等情形下是否更傾向於使用國有建設用地），以及對集體經營性建設用地權利得到保障的信心（是否更傾向於短期用地行為）（表1）。表1集體經營性建設用地與國有建設用地“同權”的主要考量因素
考量視角考量因素具體指標說明規則層麵所有權權能實現是否允許入市入市範圍存量\/增量的限製，圈內\/圈外的限製入市條件包括現狀條件（毛地、生地、熟地等）、規劃用途、容積率、建築密度等入市程序主要考察審批程序的差異入市方式出讓、出租、入股等規則層麵所有權權能實現使用權權能實現入市用途工業、商業、住宅等入市年限主要考察與國有土地的現行規定是否一致入市承擔的義務稅費義務、其他義務占有使用權能市場主體投資等方麵的法律法規是否有歧視規定？是否要求必須是國有土地？再處分權能（出租、轉讓、入股、抵押融資等）是否允許再處分？再處分的方式（出租、轉讓、入股、抵押融資等）？再處分的條件（例如轉讓是否設置限定條件？抵押是否設定額外限製條件？），再處分承擔的義務（稅費義務、其他義務）到期後的處理方案是否允許續期？地上物處理？實踐層麵市場發育程度社會各界認可程度交易的客觀環境交易平台、基準地價、中介機構等交易活躍程度實際交易數量企業、銀行、相關政府部門、社會公眾等對集體經營性建設用地權能的認可程度體現為是否更傾向於使用國有建設用地，從而影響入市交易數量對交易權利保障的信心體現為是否更傾向於租賃等短期用地行為，從而使得出讓、入股等長期交易行為比例偏低四、 集體經營性建設用地權能實現的試點實踐考察
截至2018年年底，33個試點地區共計入市地塊1萬餘宗，麵積9萬餘畝，總價款約257億元，收取調節金28．6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38．6億元 《國務院關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點情況的總結報告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上》，據中國人大網：http:\/\/www．npc．gov．cn\/npc\/xinwen\/201812\/23\/content_2067609．htm，訪問日期：2018年12月23日。。總體來看，集體經營性建設用地入市試點探索取得了顯著成效。從規則層麵和實踐層麵分析33個試點地區的具體做法和實際情況，發現試點地方在一些主要規則的設計上都體現了“同權”的要求，但也仍然存在阻礙“同權”實現的因素。
（一） 促進“同權”實現的因素
在所有權權能實現方麵，33個試點地方均通過製定規範性文件允許集體經營性建設用地入市，使其得以如同國有土地所有權人一樣直接向市場主體設定建設用地使用權，從而解除了法律對集體建設用地所有權人處分權能的限製。在入市條件上均以符合規劃和用途管製、產權明晰等為共同性的前提條件；在入市方式上，明確規定集體經營性建設用地能以“出讓、轉讓（包括出售、交換、贈與等）、出租、作價出資（入股）、抵押”等多種方式入市；在出讓最高年限上均作出了與國有土地相同的規定；在入市程序上，集體經營性建設用地入市因為所有權主體的特殊性而增加了集體表決程序，其他程序大體均是仿照國有土地入市的程序進行設計，增加集體表決程序是集體土地所有權實現的必然要求，並不構成對集體土地的歧視。
在使用權權能實現方麵，試點地區對集體經營性建設用地使用權權能的規定與國有建設用地使用權基本相同：（1） 明確規定集體經營性建設用地使用權可以通過“出讓、轉讓（包括出售、交換、贈與等）、出租、作價出資（入股）”等多種方式創設。（2） 規定集體經營性建設用地使用權出讓的最高使用年限與國有建設用地使用權相同。（3） 規定依法取得的集體經營性建設用地使用權在使用期限內享有與國有建設用地同等的轉讓、出租、抵押權能，也即賦予合法的集體經營性建設用地使用權人與國有建設用地使用權人在占有、使用、再處分等方麵同等的權能。（4） 在集體經營性建設用地使用權到期後的續期規則設計方麵：大部分地方均規定了到期可以申請續期並重新簽訂合同 例如上海鬆江規定：“農村集體經營性建設用地使用權出讓合同約定使用期限屆滿，受讓人要求繼續使用土地的，應當至遲於屆滿前一年向出讓人提出申請續期。經出讓人和協調機構同意繼續使用土地的，應重新簽訂出讓合同，支付土地出讓價款，並辦理建設用地使用權變更登記手續。”；大多數地方均將不予續期的理由限製為“公共利益” 例如浙江德清、安徽金寨、福建晉江均規定：“本合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用本合同項下宗地的，應當至遲於屆滿前一年向出讓人提交續期申請書，除根據社會公共利益需要收回本合同項下宗地的，出讓人應當予以同意。”；對不續期情形下地上物的處理尊重當事人約定，存在“折價補償”“無償收回” 例如廣東南海規定：“農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、作價出資（入股）年限屆滿的，農村集體經營性建設用地使用權、地上建築物及附著物按出讓、租賃、作價出資（入股）合同的約定處理,未約定的由村（居）集體經濟組織無償收回。”兩類可選擇的方式。總體看試點地方對集體經營性建設用地到期續期的規定與國有建設用地大體相同 物權法針對住宅建設用地特別規定了自動續期製度，對續期的保障程度比其他類型建設用地更高；因為絕大部分試點地方均不允許集體經營性建設用地用於住宅建設，故此並未設計對住宅建設用地續期的特殊規定；在廣西北流等允許集體經營性建設用地入市建住宅的個案中，一些合同中對到期處理事項的規定采用了“參照國有土地續期規則執行”的表述。。
（二） 阻礙“同權”實現的因素
通過對33個試點地區入市規定和實際入市情況的分析發現，影響集體經營性建設用地與國有建設用地“同權”實現程度的差異性因素主要包括如下方麵：
1． 入市範圍的特殊限製
（1） 大部分試點地方限製“新增”入市
通過對33個試點地方入市規則和實際入市地塊的不完全統計分析發現，入市土地範圍以存量為主，少數地區出現增量入市。
應該說，各試點地區對存量的把握寬窄不一。狹義的存量：部分地方依據現狀用途確定，需要現狀是集體經營性建設用地。這種情況在早期試點探索中多見，隨著試點探索深入，大部分試點地區都擴展了對“存量”的把握。廣義的存量：部分試點地區依據規劃用途確定“存量”集體經營性建設用地，也即隻需要規劃用途是集體經營性建設用地，且不突破建設用地總規模即可，而不局限於現狀用途。具體而言相較於上述狹義的把握擴展出三種類型：一是原來是非經營性用途（公益性用途）的建設用地，規劃為經營性用途或者後來轉變為經營性用途，例如青海湟源規定原用途已發生改變，趨向於經營性的存量集體建設用地，可納入農村集體經營性建設用地；二是原來是宅基地，通過轉變用途、區位調整等轉變為經營性建設用地，此種情況較為多見，例如江蘇武進、浙江德清、浙江義烏、湖北宜城、四川郫都、貴州湄潭等地區；三是原來不屬於建設用地，規劃為建設用地，通過指標調劑等方式落地，這在調整入市中比較多見。與此同時，實踐中對何謂“增量入市”也存在不同理解：狹義的理解是僅指需辦理農用地轉用審批後入市的情形，與上述“廣義的存量”概念相對應的“增量”即屬於狹義的“增量”概念；廣義的理解則將一些調整入市、增減掛鉤、複墾節餘指標和建設用地規模騰挪的情形也包含在內。本文分析采用狹義的“增量”概念，將“增量入市”界定為占用了新增建設用地規模指標的入市行為。
從文件規定看，28個試點地區的文件明確規定將入市土地範圍限定為存量，吉林九台、上海鬆江、湖北宜城等3個試點在文件中未限定存量，湖南瀏陽和廣西北流則明確規定可以包括增量。
從實際入市情況看，據不完全統計，山西澤州、山東禹城、浙江德清、河南長垣、湖南瀏陽、廣西北流、貴州湄潭等至少7個試點地區實際出現增量入市案例，共計增量入市27宗，合計麵積556．1585畝，可見增量入市總體占比較小。
（2） 大部分試點地方入市範圍以“圈外”為主
關於入市地塊區位是否局限於土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍外（以下簡稱“圈外”）的問題，十七屆三中全會對集體經營性建設用地製度改革的表述采用了“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地範圍外”的表述，十八屆三中全會、中辦71號文和《國土資源部關於印發農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地製度改革試點實施細則的通知》（國土資發〔2015〕35號）（以下簡稱“原國土資源部35號文”）均未對此進行限定。雖然各試點地方的規範性文件沒有明確作出將入市範圍限製在“圈外”的規定，但大多數試點地區仍然對“圈內”入市持謹慎或保留態度，實際入市地塊絕大部分位於“圈外”。截至2018年10月底，據不完全統計，有13個試點地區出現圈內入市的案例，入市麵積6368．94畝，占比約7%。
2． 入市用途的特殊限製
在入市用途上，主要的差異性因素是是否允許進行商品住宅開發。對33個試點地區的規定和實踐進行分析發現，入市用途主要集中於工礦倉儲和商服，個別試點擴展至商住和住宅。
從入市的用途看，工礦倉儲、商服用途是中辦71號文和原國土資源部35號文中均明確提到的用途，各試點地區入市用途也主要集中在這兩類。個別地區增加了住宅用途。從試點地區的規定來看，安徽金寨明確入市可用作住宅用地，雲南大理、遼寧海城、吉林九台、黑龍江安達、湖北宜城、陝西高陵等6個試點地區則明令禁止入市地塊用於房地產開發或住宅開發，其他26個試點對是否可以用於房地產或住宅開發均未明確。但從實際入市地塊的用途看，不完全統計表明，山西澤州、浙江義烏、河南長垣、廣西北流、貴州湄潭、西藏曲水等6個試點地區入市的108宗土地包含住宅用途（其中單一住宅用途70年使用年限的9宗，其餘均為商住混合，年限40~70年不等）。例如河南長垣蒲東街道孔場村於2017年5月22日，由蒲東辦事處作為實施主體，協議出讓給長垣縣祥運置業有限公司一宗24．73畝的土地，單價40萬元每畝，總價989．2萬元，原用途為村莊建設用地，規劃用途商住，年限住宅70年，商業40年，采用整治入市方式入市。再例如山西澤州大東溝鎮東溝村於2016年9月19日，出讓一塊原用途為閑置宅基地的土地給晉城市隆科房地產開發有限公司，用於住宅兼容商業開發。
此外，2017年8月開始開展利用集體建設用地建設租賃住房試點 2017年8月國土資源部和住房城鄉建設部下發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土資發〔2017〕100號），確定在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。之後，部分試點地區將集體經營性建設用地入市的用途擴展至租賃住房建設。
3． 實際入市方式的差異
雖然33個試點地方在入市方式上均規定了出讓、出租、入股（作價出資）等方式，從規則設計層麵看與國有土地並無差異，但從入市實際情況看，租賃入市和協議入市的占比明顯比國有土地高。一是從入市方式看，租賃方式（包括租賃、協議租賃、掛牌租賃等）入市比例較大，有8700多宗，約占總入市宗數的86%；出讓方式入市1300多宗，約占13%；作價出資入股18宗，占比最小。33個試點中，江蘇武進、廣東南海租賃入市比例較大，分別約占當地總入市宗數的93．8%和93．6%。二是從入市定價方式看，采用協議出讓的比例較高，達到9400多宗，占比約94%，但地區之間存在較大差異，例如內蒙古和林格爾、江蘇武進、雲南大理、陝西高陵、青海湟源出讓土地全部采用協議出讓方式，山西澤州、湖南瀏陽、甘肅隴西等地采用協議出讓的比例達到90%以上，而浙江德清、廣東南海、廣西北流、貴州湄潭、四川郫都等地協議出讓比例低於10%。
依據調查訪談，出租方式之所以更加受到入市主體的青睞，主要原因有兩點：一是農民一方由於對土地市場行情把握不準，更希望通過出租方式來“試水”，為應對未來地價提升等留下餘地，而不是一次性出讓方式；二是用地者一方由於對政策未來走向的顧慮（對集體經營性建設用地入市未來是否會被法律固定為正式製度，尚存顧慮）和農民集體誠信履約能力的擔憂（擔心農民集體一方違約，使得較長期限的權利得不到保障），也更傾向於采用出租等短期入市方式，從而有利於控製用地的不確定性風險。
4． 部分地方為抵押設置額外限製條件
集體經營性建設用地使用權抵押權能實現的程度，也是該類土地權能實現程度的重要標誌。從此次試點總體情況看，抵押貸款占比不高。
從規則設計看，各試點地方均允許集體經營性建設用地抵押，但部分試點地方設置了額外限製條件。主要有三種表現：一是在抵押物處置時設置土地所有權人的優先購買權。銀監發〔2016〕26號文規定集體經營性建設用地使用權抵押中，在抵押物處置時土地所有權人在同等條件下有優先購買權，上海鬆江、甘肅隴西等試點地區也作了相同規定，優先購買權的設置會對抵押物處置時的交易效率產生影響。二是要求取得土地所有者或者土地主管部門的同意。例如遼寧海城、廣西北流、甘肅隴西、廣東南海等地規定抵押需要經集體土地所有權主體同意，吉林九台、黑龍江安達、廣西北流、甘肅隴西等地規定抵押需經土地管理部門同意。三是設定投資開發額度或者剩餘年限的限製。例如遼寧海城要求抵押時必須達到一定的投資開發額度，山西澤州要求抵押時“農村集體土地使用權剩餘年限在10年以上”。這些額外的條件設置均是國有建設用地抵押時所沒有的，均會對集體經營性建設用地抵押權權能的實現產生影響。
當然，為了促進集體經營性建設用地抵押權能的實現，試點地方政府也采取國有建設用地所沒有的促進舉措：地方政府通過與銀行積極溝通、設立風險補償基金等多種方式推動集體經營性建設用地使用權的抵押。這些是有助於集體經營性建設用地抵押權能實現的正向因素。
5． 產權登記管理的差異
一些試點地區的集體經營性建設用地一級市場的產權登記管理與國有市場存在差異，出現憑集體經營性建設用地使用權證入市的情形，從而使得集體經營性建設用地入市一級市場在某種程度上出現與二級市場的混同。主要有兩種表現：一是在產權登記管理上部分試點地區要求集體土地所有權人在集體經營性建設用地出讓前先行取得集體經營性建設用地使用權證，在入市後再將集體經營性建設用地使用權證變更登記至受讓人名下，從而使得集體經營性建設用地使用權的出讓設定行為從不動產登記上表現為集體經營性建設用地使用權的轉讓行為，例如河南長垣、四川瀘縣、廣東南海等采用此種做法。二是部分試點地區的集體經營性建設用地入市一級市場實則是和房屋交易二級市場捆綁，例如江蘇武進、河南長垣等地都將集體經營性建設用地入市與產業轉型升級相結合，對於一些試點前已經以集體建設用地方式使用的企業用地，在此次試點中將其納入試點的規範操作框架：由原用地企業與新用地企業簽訂房屋所有權買賣合同，同時由集體土地所有權人與新用地企業簽訂集體經營性建設用地入市合同。通過此種方式一方麵將曆史存在的集體建設用地流轉行為納入試點政策框架，另一方麵促進產業轉型升級。
6． 承擔稅費和基礎設施建設等義務的差異
集體經營性建設用地入市中產權人承擔的義務，從繳納的稅、費的種類，收取的方式和比例，對基礎設施建設承擔義務的方式和程度等方麵，與國有土地相比存在差異。
在國有建設用地出讓中，受讓人承擔的稅費可能包括契稅、印花稅、土地使用稅、新增建設用地有償使用費、耕地占用稅、新菜地建設基金和水利工程建設費等多種項目，除此之外還可能依據出讓合同的特殊約定承擔配套基礎設施建設義務。在集體經營性建設用地入市中，受讓人承擔的稅費主要是增值收益調節金和契稅，部分試點地方（例如北流）在合同中另行約定了配套基礎設施建設義務。33個試點地區對土地增值收益調節金的收取方式和收取比例也存在差異，總體分為兩類：一是按成交總價計提，例如北京大興、上海鬆江、江蘇武進、浙江德清等17個試點地區，其中收取比例最高的為上海鬆江，提取比例為50%，實際征收比例最低的為北流10%；二是按照增值收益計提，例如內蒙古和林格爾、遼寧海城、吉林九台等16個試點地區，實際征收比例最高的是吉林九台為48%，實際征收比例最低的是貴州湄潭為12%。總體來看，集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金的收取方式和比例與國有建設用地入市稅費的收取方式和比例存在較大差異。
實際上，由於國有建設用地與集體建設用地的產權主體不同、基礎設施建設情況亦有所不同，兩類土地在出讓環節的稅費體係也應允許有所不同。因此，集體經營性建設用地入市采取與國有土地不同的稅費收取方式和比例，並不必然意味著對集體土地的歧視，也並不必然影響集體經營性建設用地“同權”的實現。但哪些應當銜接，哪些應當有所差異，有待深入研究探索。
7． 農民集體治理機製不完善對簽約和履約能力的影響
集體經營性建設用地的所有權主體是農民集體，依法由相應級別的農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組等代表行使。是否具備健全的集體經濟組織、集體經濟組織的治理機製是否成熟，均會影響集體土地所有者的簽約能力和履約意識，從而會對集體經營性建設用地的權能實現產生影響。對受讓者而言，如果作為土地所有權代表的集體經濟組織不健全、治理機製不成熟，可能給其帶來兩方麵的風險：
一是委托代理風險。與國有建設用地具備強大且專業的所有權代表行使主體不同的是，絕大部分試點地方的集體土地所有權代表行使機製尚不健全，有的試點地方沒有集體經濟組織，有的地方集體經濟組織形同虛設，不具備實際經營管理土地的能力，隻能通過村民決議委托其他具備市場主體資格的組織作為入市實施主體，實際開展入市工作。例如江西餘江規定，屬於村小組集體所有的，可由村小組委托村民事務理事會代表集體行使所有權並作為入市實施主體；湖北宜城、廣西北流規定入市主體可委托授權具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等作為入市實施主體；江蘇武進規定，對於屬村集體經濟組織的或者村內其他集體經濟組織的土地，可以委托鎮資產管理公司作為入市代理實施主體；北京大興的鎮級統籌也是由村集體經濟組織委托鎮級統籌公司來作為入市實施主體。在農民集體治理機製不健全的情形下，通過授權實施主體實際承擔入市職能的方式可以暫時克服入市的現實障礙，可謂務實的做法，但授權委托的鏈條越長，代理人背離委托人意誌和利益行事的風險就越高，而一旦出現此種風險，農民就有可能采用“鬧事”“幹擾用地行為”的方式表示不滿。
二是誠信履約風險。雖然說集體建設用地使用權出讓（出租）合同的雙方當事人行使權利、履行義務均應當遵循誠實信用原則，不應因合同簽訂一方為集體經濟組織而有異。但由於很多試點地方的集體經濟組織的治理機製並不健全，不同集體經濟組織及其成員的市場意識和契約意識存在很大差別，從而給該合同的履行帶來了特殊挑戰，集體經濟組織的健全程度、法律規則意識和市場談判能力，乃至在村民中的公信力、領導力，直接關係到入市活動能否順暢進行。基於對收益的追逐以及法律知識的欠缺，集體經濟組織可能會在合同履行中向受讓方施加壓力，以獲取合同外利益。一旦出現此種情形，地方政府出於穩定考慮也往往傾向於維護支持農民訴求。本次試點也出現了集體經濟組織通過召開股東代表大會、村民代表大會和全體村民大會等形式，表決撤回出讓公告、改變規劃用途、不同意設置抵押權的情形，還有少數集體經濟組織成員因為對已出讓土地的收益分配方案不認同從而幹擾用地企業的正常用地行為。這些問題如果得不到妥善解決都極易引發矛盾，也影響市場對集體經營性建設用地的認可。
8． 非正式法律製度對社會認可度的影響
雖然試點地區的集體經營性建設用地入市有全國人大常委會的授權，不存在法律障礙，但授權試點畢竟不是正式的法律製度，社會各界仍然心存顧慮：例如，受讓主體擔心試點結束後試點做法不能成為正式的法律製度，或者擔心試點政策生變，權利得不到保障，從而對取得集體建設用地開展建設有顧慮。再例如，雖然各試點地方均賦予了集體經營性建設用地抵押的權能，試點地方政府還通過與金融機構積極溝通、設立風險補償基金等多種方式積極推動有需求的受讓主體開展集體經營性建設用地使用權的抵押，但集體經營性建設用地使用權抵押的數量和金額並不高，集體經營性建設用地使用權在市場上的抵押價值尚未得到真實體現，一個重要原因是金融機構擔心相關配套法律未授權擔保法第三十六條第三款規定：“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建築物抵押的，其占用範圍內的土地使用權同時抵押。”物權法第一百八十三條也作出了同樣的規定。全國人大常委會的授權沒有涵蓋物權法和擔保法的上述規定。此外，擔保法第三十七條第（三）項規定：“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施。”這些內容均不在全國人大常委會的授權內容之列。原中國銀監會、原國土資源部聯合印發的《關於印發農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法的通知》 （銀監發〔2016〕 26號）雖然賦予了集體經營性建設用地抵押權能，但位階較低。導致集體經營性建設用地抵押權處置難。
當然，一旦土地管理法修改通過，並正式賦予集體經營性建設用地與國有建設用地同等的出讓、轉讓、抵押等權能，此種影響因素即可消除。
9． 市場發育程度不足的影響
總體看來，社會各界對集體經營性建設用地使用權的認可程度與國有土地尚存在差距。除了正式法律尚未修改的原因之外，試點時間短、市場發育不足也是重要原因。除少數試點開展前就有很好的集體建設用地交易基礎的地方外，大多數試點地方的集體經營性建設用地交易市場尚處於培育期，交易活躍程度受到影響，對二級市場的影響尤其明顯。雖然各試點地區的文件均規定集體經營性建設用地使用權人在使用期限內可以轉讓、出租其土地使用權，但從實際交易情況看，隻有北京大興有3宗土地出讓後又進行了轉讓，總體來看集體經營性建設用地二級市場交易尚處於起步階段。一方麵，從試點後第一塊地入市開始計算，集體經營性建設用地一級交易市場的發育時間才剛剛三年，而二級市場的發育需建立在一級市場發育的基礎之上；另一方麵，部分地方仿照國有土地對集體經營性建設用地使用權的再轉讓、轉租設有投資開發強度條件的明確限製，而在有限的試點期限內難以達到該要求，二級市場的發育因此進一步被延緩。
除此之外，抵押權的實現也受到了市場發育不足的影響，部分地方由於農村土地產權市場建設尚未完成，產權交易平台建設滯後，缺少專業的農村土地產權資產價值評估機構和評估專業人員，缺乏科學完整的農村土地產權評估規則，商業銀行開展相關業務成本和風險均較高，市場接受程度低，從而影響了市場主體的抵押意願。
（三） 小結：成效與不足
總體來看，試點地區圍繞“同地同權”的目標從規則設計和實施保障方麵開展了係列探索，在促進集體經營性建設用地權能實現方麵取得了明顯成效： 一是權能拓展，集體經營性建設用地從不允許入市到允許入市，集體土地所有權的權能範圍尤其是處分權極大拓展；二是在規則設計上基本實現“同地同權”，賦予了集體經營性建設用地使用權與國有建設用地使用權基本相同的權能，二者使用年限基本相同，在占有、使用、收益、抵押、流轉等方麵的權能也基本相同；三是市場認同度逐步提高，大部分地區由於集體經營性建設用地交易市場尚處於發育初期，集體經營性建設用地權能的社會認可程度和實際實現程度尚有待提高，但在部分交易活躍地區各類社會主體對集體經營性建設用地使用權的認可程度已經接近國有土地，如江蘇武進的集體經營性建設用地使用權得到了資本市場和外資企業的認可，已經出現了將集體經營性建設用地使用權作為企業資產打包上市以及外資企業作為受讓方取得集體經營性建設用地使用權的情形；四是入市主體的自主意識和能力逐步提高，在入市改革探索初期，在大多數試點地區，農村集體經濟組織等入市主體在入市的意識和能力方麵都存在欠缺，試點地區政府更多地發揮了推動引導作用甚至一定程度上擔當了“代辦”角色，隨著入市改革試點的深入，集體經濟組織經過實踐的磨煉，其入市主體的意識和能力也逐步提高，農民逐步有望成為真正的集體土地“主人”，從而促進集體經營性建設用地交易市場的成熟和市場機製作用的發揮，但在例如廣東南海等入市基礎條件較好的地區，農村集體經濟組織已經具備了較強的自主意識和入市能力，集體經營性建設用地的市場配置不再受到所有權主體能力不足的製約。
與此同時，同國有建設用地相比，33個試點地方在集體經營性建設用地權能實現上還存在不足，影響同權實現的差異性因素主要呈現為兩個層麵的9個因素。在規則設計層麵，主要存在五個差異性因素：一是大部分試點地方的入市範圍以“存量”和“圈外”為主，使得入市土地的數量和區位價值受到製約；二是絕大部分試點地方不允許集體經營性建設用地入市後用於住宅開發，從而會對入市土地的價值實現產生影響；三是部分試點地方對集體經營性建設用地抵押設置優先購買權、土地所有者和有關主管部門同意等額外限製條件，從而使得集體經營性建設用地的抵押規則與國有建設用地存異；四是部分試點地方要求農民集體在集體經營性建設用地入市前先進行土地使用權登記，從而使得入市產權管理與國有建設用地不同；五是集體經營性建設用地入市承擔的稅費種類和收取方式與國有土地存在較大差異。在實踐實現的客觀環境因素層麵，主要存在四個差異性因素：一是無論用地者還是農民集體都更傾向於出租等短期入市方式，出讓入市方式占比較低，從而對集體經營性建設用地的價值實現方式產生影響；二是農民集體作為土地所有權主體，社會各界對其簽約能力和誠信意識的顧慮影響了用地者對集體經營性建設用地相關權利保障性和穩定性的預期；三是試點授權的“非正式法律製度”特征影響社會各界對集體經營性建設用地權利的認可程度；四是市場發育程度不足製約了交易活躍度。
五、 促進集體經營性建設用地權能實現的政策與立法建議
2018年12月29日，全國人大常委會決定將“三項製度”改革試點的授權期限再延長一年 2018年12月29日通過了《全國人民代表大會常務委員會關於延長授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定》。，這既對試點地方深化改革探索、進一步促進集體經營性建設用地權能的實現提出了要求，也為立法更好總結試點經驗、更好回應試點探索提供了契機。
（一） 進一步完善入市規則體係，消除不平等規則
建立城鄉統一的建設用地市場需要實現國有建設用地與集體建設用地入市規則體係盡可能的統一，建議主管部門細化改革政策，引導試點地方針對影響集體經營性建設用地權能實現的差異性因素開展深入探索，進一步消除不平等規則，在入市規則體係上實現集體經營性建設用地與國有建設用地的同等“法律”地位。
1． 允許試點地方因地製宜開展“增量”入市探索
調查表明，一些試點地方對何謂“增量入市”以及此次改革是否允許“增量入市”存在困惑。中辦71號文和原國土資源部35號文將集體建設用地入市範圍均明確界定為“存量”，《國土資源部關於深化統籌農村土地製度改革三項試點工作的通知》（國土資發〔2017〕 150號，以下簡稱“原國土資源部150號文”）則不再強調“存量”的範圍限製，但亦未明確是否可以包含“增量”。從實際操作情況看，一些試點地區已經進行了“增量”入市。本文認為：
首先，針對實踐中對“增量入市”的不同理解，應當明確“增量入市”是指占用了新增建設用地規模指標的入市行為。這是因為沒有占用新增建設用地規模指標的調整入市，本就屬於中辦71號文部署的改革內容，原國土資源部35號文和原國土資源部150號文更是進一步明確要積極開展此種入市方式的探索，如果將其納入“增量”從而排除在“存量”之外，會導致中辦71號文、原國土資源部35號文和原國土資源部150號文等內容上的相互矛盾，並不符合文件部署本意。
其次，建議允許試點地方探索使用新增建設用地指標的增量入市。如前所述，中辦71號文和原國土資源部35號文對集體經營性建設用地入市做出了“存量”的限製，原國土資源部150號文則未作此限製，試點地方對於是否允許“增量”入市心存疑慮，大部分試點地方未做增量入市探索，少部分開展了探索的地方也持十分謹慎的態度。本文認為，中辦71號文和原國土資源部35號文在進行政策設計時之所以作出“存量”限定，主要是考慮兩個因素：一是此次試點的主要任務是試製度試規則，從審慎穩妥推進改革的角度，範圍不宜過大，將入市範圍限定為存量，可以有效防止對耕地保護紅線的衝擊；二是考慮到全國集體建設用地存量較大，截至2013年底，全國集體經營性建設用地約有4200萬畝，約占全國集體建設用地的13．3% 《農地入市同地同權，別瞎高興，你或許理解錯了！》，搜狐網：https:\/\/www．sohu．com\/a\/206364874_354859，訪問日期：2019年1月6日。，將入市範圍限定為存量，不僅完全可以承載這項改革任務，而且有利於盤活存量。因此，中辦71號文和原國土資源部35號文作出存量的限定，出發點是好的。但從理論上分析，一方麵，增量入市探索恰好有利於縮小征地範圍；另一方麵，國有建設用地也存在盤活存量的問題，在是否允許增量的問題上對國有土地和集體土地同等對待，對於真正構建城鄉統一的建設用地市場、促進同權同價有積極意義。考慮到各試點地區集體經營性建設用地存量不同，土地財政依賴程度有所區別，不宜“一刀切”，應為各試點地區留下自主探索空間。同時應加強對“增量”入市影響麵的研究，以便為下一步深化改革奠定基礎。
2． 結合縮小征收範圍為地方政府開展“圈內入市”留下空間
如前所述，雖然中辦71號文、原國土資源部35號文和原國土資源部150號文均沒有明確作出將入市範圍限製在“土地利用規劃確定的城鎮建設用地範圍外”的規定，但大多數試點地區仍然對圈內入市持謹慎或保留態度。是否允許“圈內”土地入市主要涉及與土地征收範圍的銜接問題。從土地管理法修改草案看，2018年12月征求意見的草案第45條將“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內組織實施成片開發建設需要用地的”納入“可以依法實施征收”的範圍，這意味著“圈內”符合規劃的建設項目被推定為公共利益，政府具有征收權，但同時由於其采用了“可以征收”的柔性表述，這意味著圈內集體土地用於建設項目時是采用征收方式還是采用入市方式使用地方政府有自主選擇權。
本文認為，是否允許圈內集體土地采取入市方式使用，既對農民土地權益實現程度影響巨大，也對地方政府財政收入狀況影響巨大，這實際上是一個硬幣的正反麵。“圈內”入市探索無論是對縮小征地範圍，還是對更大程度實現集體建設用地與國有建設用地的同地同權，均有積極意義，現實的阻力則是可能會對地方政府的財政收入產生不同程度的影響。換言之，從集體土地與國有土地“同地同權”的角度看，應當允許“圈內”土地入市；但從地方政府擺脫土地財政依賴需要逐步過渡的現實利益角度考量，則需要為地方政府留下緩衝地帶。這也是土地管理法修改草案一方麵不顧學術界的質疑將圈內土地納入征收範圍，另一方麵又采用“可以征收”的柔性表述予以緩和的原因之所在。考量到各地土地財政依賴程度不同、因城鎮化發展階段不同而對未來城鎮建設用地的需求量也不同《陳錫文：土地管理法修改首先要回答未來城市還需要多少地》，新京報：http:\/\/www．bjnews．com．cn\/news\/2018\/12\/25\/533782．html，訪問日期：2018年12月25日。，由地方政府結合本地實際情況自主決定“圈內”的某一建設項目是采用征地方式還是入市方式供地較為適宜。在立法和政策製定上則建議為“圈內入市”留下探索空間，既不對“圈內入市”作出限製，也允許地方政府結合本地實際情況將“圈內實施規劃的需要”納入征地範圍，如此既有利於促進集體經營性建設用地權能的實現，也有利於征地製度和入市製度在同一區域的互動和相互促進。
3． 穩慎規範探索集體經營性建設用地上的住宅開發
對集體經營性建設用地入市後的用途是否需要作出不同於國有土地的特別限製，尤其是是否要對其商品住房開發作出限製，中辦71號文和原國土資源部35號文既未明確列舉以示可以，亦未明確禁止，對中辦71號文“工礦倉儲、商服等”表述中“等”的解釋有將住宅用途包含在內的空間。從試點探索情況看，大部分試點地區對商品住房開發進行了禁止或嚴格控製，極少部分地方進行了商品住房開發的探索。2017年9月國家出台集體土地建設租賃住房試點之後，部分地方在集體經營性建設用地入市後建保障房或租賃房方麵加大探索力度。
從目前試點實踐看，絕大多數試點地方之所以不將入市的集體經營性建設用地用於商品住宅開發，主要是擔心其會對城鎮商品住宅市場和地方政府土地財政產生較大影響；不僅如此，在集體經營性建設用地入市後用於住宅開發的情形，除了涉及土地管理法相關條文的修改外，還涉及城鄉規劃法、城市房地產管理法等法律的修改，有些內容並未被全國人大常委會的授權範圍所覆蓋，試點地方開展相關探索還麵臨著其他法律上的障礙。
本文認為，從“建立城鄉統一的建設用地市場”“同地同權”這一改革目標來看，將集體經營性建設用地入市後的商品住宅開發用途排除在外不利於改革目標的實現；集體經營性建設用地上適度穩妥的商品住宅開發本身也有諸多積極意義，對於增加住宅供應、調控房價亦有積極促進作用宋誌紅：《中國農村土地製度改革研究：思路、難點、製度建設》，中國人民大學出版社，2016，第259—262頁。。從今後發展趨勢看，集體經營性建設用地入市後可以用於商品住宅開發是必然的，關鍵是如何逐步過渡並規範管理。
改革向縱深擴展需要一個過程，一方麵，建議法律和政策對集體經營性建設用地上的商品住宅建設持開放態度，允許地方結合本地實際情況自主開展探索；另一方麵，由於住宅開發的用地期限更長、利益主體更多、利益關係更複雜，也必須穩中求進、穩慎規範探索。從試點地方前期的局部探索情況看，需要從如下兩個方麵進一步探索並規範集體經營性建設用地上的住宅開發行為：
一是補充法律授權，加強政府監管。對國有土地上的房地產開發，城市房地產管理法有一套比較完善和嚴格的監管程序，如果在集體土地上進行房地產開發，也必須有一套相應的完善並且嚴格的監管程序，比如說對開發主體資質的要求，對房屋建設質量的監管，對銷售的許可等等。由於城市房地產管理法隻適用於國有土地上的房地產開發行為，這使得集體經營性建設用地上的房地產開發行為實際上處於監管空白地帶，由政府哪個部門監管？如何監管？依據什麼法律監管？這些問題全部缺乏法律規定，亦不被全國人大常委會的現有授權內容所包含。在允許入市試點地方開展住宅建設探索的同時，需要全國人大常委會補充對城鄉規劃法、城市房地產管理法等法律中相關條文的授權，以便克服對集體經營性建設用地上住宅建設、銷售、產權登記管理、政府監管等方麵的法律限製，尤其是補充政府法定監管手段之不足。
二是穩慎處理集體經營性住宅建設用地使用權到期處理問題。集體經營性建設用地用於商品住宅開發，其土地使用權到期後如何處理的問題將比國有土地更為棘手，稍有不慎，便有誘發群體性對抗事件的風險：對於國有土地，物權法規定了自動續期，雖然如何續以及有償無償仍是待解的難題，但基於國家保障人民安居樂業的義務，社會公眾有理由要求國家在土地出讓金方麵做出利益讓渡。對於集體土地，考慮到集體土地的非國有特征，以及農民集體這一主體的特殊性，業主群體的利益相對方是農民群體，這兩個群體並無絕對的強弱先後之分，利益的天平無論是偏向哪一方都難以服眾，到期後無論是否允許續期以及無論是有償還是無償，操作難度都很大，而且隱含較大的社會穩定風險 宋誌紅：《集體經營性建設用地入市試點的三個問題——基於德清、南海、文昌實施辦法的規範分析》，《中國國土資源經濟》2016年第7期。。
4． 規範入市產權管理，實現農民集體憑土地所有權證而非土地使用權證入市
從交易類型看，土地所有權主體以各種方式入市集體經營性建設用地屬於土地一級市場，土地所有權人憑借其土地所有權證即可，無須針對特定地塊在入市前先行頒發集體建設用地使用權證。從法律關係角度分析亦是如此，集體土地所有權人出讓集體經營性建設用地使用權，屬於集體經營性建設用地使用權的設立過程，在登記上應屬於集體經營性建設用地的初始登記，並不需要先行為所有權人頒發一個集體經營性建設用地使用權證，然後再轉移給受讓人。因此，在土地所有權明晰的情形下，農民集體可憑土地所有權證直接辦理集體經營性建設用地入市手續，在出讓成功後直接為受讓人辦理集體經營性建設用地使用權初始登記即可。在所有權不明晰的場合，通過先行頒發土地使用權證然後憑使用權證入市的做法，隻是暫時掩蓋了爭議，不利於土地利用關係的穩定和產權的保護，正確的做法是先解決土地所有權爭議，明確土地所有權權屬，然後再入市。建議進一步規範實踐做法。
5． 消除對集體經營性建設用地抵押的不合理限製
在開展集體經營性建設用地使用權抵押試點過程中，出台地方性文件對抵押試點活動進行指導和規範是試點地方政府職責之所在。按照“同地同權”和法治的要求，為集體經營性建設用地抵押設定規則需要滿足兩個要求：一是與國有建設用地抵押的規則相統一，不適宜在抵押條件、審批程序、處置方式等方麵設置額外的限製條件，削弱該種權利的實現；二是不得與現行物權法和擔保法對抵押的一般性規定相衝突，不動產抵押權作為一種法定的擔保物權，法律對其權利義務內容有特定的規定，試點文件對抵押當事人權利義務關係的規定應當與法律規定的抵押權的權能保持一致，不得額外加強或者弱化。
對照這兩點要求，一方麵，試點文件對集體經營性建設用地抵押設定投資開發額度限製、設置土地管理部門或土地所有者同意程序、設置土地所有權人優先購買權等做法，與上述要求不相適應，不利於集體經營性建設用地“同權”的實現，建議予以修改。另一方麵，部分試點地方在設定抵押權利義務關係時存在與物權法和擔保法規定的抵押權的基本法律規則相違背的現象，例如依據抵押法理和有關法律規定，抵押不影響抵押人出租抵押財產的權利。物權法第一百九十條規定：“訂立抵押合同前抵押財產已出租的，原租賃關係不受該抵押權的影響。抵押權設立後抵押財產出租的，該租賃關係不得對抗已登記的抵押權。”依據該條後段表述，抵押人的出租權並不因抵押行為而受到限製或禁止，隻是依據物權優先效力，抵押權的實現不因該租賃行為受到影響。但部分試點地方對抵押人出租和抵押的處分權能作出了限製。例如山西澤州和吉林九台均規定：未經抵押權人同意，抵押人不得擅自將抵押的土地轉讓、出租或再行抵押。遼寧海城規定：未經抵押權人同意，抵押人不得轉讓和抵押土地使用權。河南長垣、四川郫都、海南文昌也均將抵押權人的同意作為抵押人轉讓土地使用權的前提條件。建議在下一步深化改革試點中予以修改，遵循抵押製度運行的基本原理，銜接國有建設用地抵押的規則。
（二） 深化改革探索，回應集體土地的獨特需求
考慮到集體經營性建設用地在土地所有權主體、區位、社會功能等方麵同國有建設用地的差異，集體經營性建設用地入市製度的建設也必須順應其特殊需求體現自身特色，因此，試點探索中集體經營性建設用地入市製度設計的差異性因素並非全部屬於阻礙“同權”實現的因素，部分差異性因素具有合理性，這些方麵恰好是下一步深化改革需要重點探索的內容。