書圖書在版編目（犆犐犘）數據地方政府行為與環境質量研究／孔繁成著．南京：南京大學出版社，２０１９．４ＩＳＢＮ９７８７３０５２１８０４０Ⅰ．①地…Ⅱ．①孔…Ⅲ．①地方政府－政府行為－關係－環境質量－研究－中國Ⅳ．①Ｄ６２５②Ｘ８２１．２中國版本圖書館ＣＩＰ數據核字（２０１９）第０５２０５９號出版發行南京大學出版社社址南京市漢口路２２號郵編２１００９３出版人金鑫榮書名地方政府行為與環境質量研究著者孔繁成責任編輯王日俊秦露照排南京理工大學資產經營有限公司印刷虎彩印藝股份有限公司開本７８７×１０００１／１６印張１４．５字數２２７千版次２０１９年４月第１版２０１９年４月第１次印刷ＩＳＢＮ９７８７３０５２１８０４０定價８６．００元網址：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｊｕｐｃｏ．ｃｏｍ官方微博：ｈｔｔｐ：／／ｗｅｉｂｏ．ｃｏｍ／ｎｊｕｐｃｏ官方微信：ｎｊｕｐｒｅｓｓ銷售谘詢熱線：０２５８３５９４７５６版權所有，侵權必究凡購買南大版圖書，如有印裝質量問題，請與所購圖書銷售部門聯係調換作者簡介：孔繁成，山東日照人，現為天津師範大學經濟學院講師，中國人民大學經濟學博士，南開大學金融學院博士後（在讀）。
主要研究方向為財稅理論與政策、經濟金融化。近年來在國內外核心期刊發表論文１０餘篇。目前主持省部級項目１項，參與國家自科基金項目１項，參與教育部項目１項，參與省部級項目１項。２０１８年５月至今ＦａｉｒｙＣｏｉｎ項目顧問。２０１８年８月至今ＡｓｉａＰａｃｉｆｉｃＪｏｕｒｎａｌｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃｓ編委會成員。
內容簡介：地方政府的哪些行為充當了環境汙染的“援助之手”，其背後的動機是什麼？哪些行為又在一定程度上改善了環境質量，充當了“促進節能減排之手”？
本書試圖在財政分權與政治晉升錦標賽雙重體製框架下，研究地方政府行為對環境質量的影響。這有助於我們厘清政府行為對環境質量的作用機理和傳導途徑，為下一步政府治理結構改革和相關環境方針、政策的有效落實提供理論指導；同時也有助於我們找出環境治理的有效手段和政策抓手，提升我國環境質量。
目錄第１章導論…………………………………………………………１１．１研究背景及意義………………………………………………１１．１．１研究背景………………………………………………１１．１．２研究意義………………………………………………４１．２相關概念界定…………………………………………………６１．３研究內容、方法和路線…………………………………………８１．３．１研究內容………………………………………………８１．３．２研究方法………………………………………………１０１．３．３研究路線………………………………………………１２１．４可能的創新點…………………………………………………１３第２章地方政府行為與環境質量的文獻述評…………………１４２．１財政學中解釋政府行為的三個模型評析……………………１４２．２外部性與政府幹預……………………………………………１７２．３政府行為與公共物品供給……………………………………２０書２地方政府行為與環境質量研究２．４財政分權、地方政府行為與環境質量………………………２４２．４．１財政分權對經濟增長的影響…………………………２４２．４．２財政分權對地方公共物品供給的影響………………２６２．４．３財政分權對環境質量的影響…………………………２８第３章我國環境質量現狀及變化趨勢分析……………………３３３．１空氣質量………………………………………………………３３３．２水環境質量……………………………………………………３７３．３固體環境質量…………………………………………………３９３．４其他環境質量…………………………………………………４２第４章地方政府稅收競爭與環境質量…………………………４３４．１財政收入結構及其特征………………………………………４３４．２稅收競爭對環境質量的作用機理分析………………………４８４．３地方政府稅收競爭對環境質量影響的實證檢驗……………５４４．３．１引言……………………………………………………５４４．３．２稅收競爭與環境質量：一個簡單理論框架…………５６４．３．３變量及數據說明………………………………………５８４．３．４計量模型設計…………………………………………６３４．３．５實證分析………………………………………………６４４．３．６穩健性檢驗……………………………………………６７４．４結果與討論……………………………………………………６９第５章地方政府財政支出結構與環境質量……………………７１５．１財政支出結構及其特征………………………………………７１目錄３５．２財政支出結構對環境質量的作用機理分析…………………７５５．３地方政府財政支出結構對環境質量影響的實證檢驗………７９５．３．１引言……………………………………………………７９５．３．２變量及數據說明………………………………………８２５．３．３計量模型設計…………………………………………８７５．３．４實證分析………………………………………………８９５．３．５穩健性檢驗……………………………………………９６５．４結果與討論……………………………………………………９８第６章晉升激勵、地方官員任期與環境質量…………………１００６．１引言…………………………………………………………１００６．２晉升激勵、地方官員任期與環境質量：兩個理論假說……１０３６．３數據說明與計量模型設定…………………………………１０５６．３．１數據觀察及說明……………………………………１０５６．３．２計量模型設定………………………………………１１０６．４實證檢驗……………………………………………………１１５６．４．１基本回歸結果………………………………………１１５６．４．２地方官員任期與環境質量…………………………１２０６．５穩健性分析…………………………………………………１２４６．６結果與討論…………………………………………………１２８第７章政治周期、地方政府監管力度變化與環境質量………１３１７．１黨代會製度背景……………………………………………１３１７．２環境管理機構體係…………………………………………１３４７．２．１國家層麵環境管理機構……………………………１３４４地方政府行為與環境質量研究７．２．２省市層麵環境管理機構……………………………１３６７．３現行主要環境規製政策工具………………………………１３８７．３．１相關環境保護法律…………………………………１３８７．３．２排汙許可證製度……………………………………１４０７．３．３“三同時製度”………………………………………１４１７．３．４排汙費征收製度……………………………………１４５７．３．５其他環境規製政策工具……………………………１４６７．４實證檢驗……………………………………………………１４７７．４．１引言…………………………………………………１４７７．４．２研究設計……………………………………………１５２７．４．３回歸結果分析………………………………………１５８７．５結果與討論…………………………………………………１６６第８章政府行為與環境質量的國際經驗借鑒與啟示………１６９８．１美國政府提升環境質量的措施……………………………１６９８．１．１酸雨計劃……………………………………………１６９８．１．２協同治理和區域聯防聯控…………………………１７０８．１．３生態補償製度………………………………………１７１８．２澳大利亞地方政府在環境保護中的作用…………………１７１８．２．１澳大利亞地方政府的環保責任……………………１７１８．２．２廢物回收與資源化處理……………………………１７２８．２．３能源管理策略………………………………………１７３８．２．４綠色購買……………………………………………１７３８．３日本政府的環保政策………………………………………１７４８．３．１推行“環境會計”製度和綠色環境標誌製度………１７４目錄５８．３．２政府利用購買權倒逼商家“變綠”…………………１７４８．３．３氮氧化物總量控製製度……………………………１７５８．４國際經驗對提升我國環境質量水平的啟示………………１７６８．４．１創新環境監管體製，建立跨區域汙染治理機構……１７６８．４．２完善我國政府綠色采購製度體係…………………１７７８．４．３改革創新治汙模式，推行環境汙染第三方治理……１７７８．４．４健全排汙權交易製度………………………………１７８第９章結論及政策建議…………………………………………１８１９．１主要研究結論………………………………………………１８１９．２政策建議……………………………………………………１８６９．２．１優化財政收支結構，提高財產稅占比和福利性支出占比…………………………………………………１８６９．２．２深化官員績效考評體製改革，適度延長地方官員任期………………………………………………………１８７９．２．３強化政府環保責任，加大環境監管執法力度………１８９９．２．４加強環境信息披露，推動公眾參與環保決策………１９０９．３研究不足和研究展望………………………………………１９１參考文獻………………………………………………………………１９４附錄…………………………………………………………………２１０６地方政府行為與環境質量研究圖索引圖１１地方政府行為與環境質量研究的技術路線圖…………１２圖２１環境汙染的負外部性……………………………………１８圖２２公共物品公給的維克賽爾—林達爾模型圖……………２２圖３１２００１—２０１２年我國工業廢氣排放總量及增長率………３４圖３２２０００—２０１２年我國二氧化硫排放量……………………３６圖３３２０００—２０１０年我國工業粉塵和工業煙塵排放總量……３６圖３４２０００—２０１２年我國廢水排放量…………………………３８圖３５２０００—２０１２年我國化學需氧量（ＣＯＤ）排放量…………３９圖３６２０００—２０１２年我國工業固體廢物產生量、綜合利用量及利用率…………………………………………………４０圖３７２０１２年我國工業固體廢物產生量構成情況……………４０圖３８２００１—２０１２年我國工業固體廢物排放量及增長率……４１圖４１１９９４—２０１０年我國稅收總收入、直接稅及間接稅收入變化趨勢圖………………………………………………４６目錄７圖４２１９９４—２０１０年我國各種稅占稅收總收入比重變化趨勢圖……………………………………………………４７圖４３人均工業二氧化硫和人均工業粉塵排放量的核密度估計圖……………………………………………………６１圖４４人均工業二氧化硫排放量和商品稅的相關性圖………６２圖４５人均工業二氧化硫排放量和財產稅的相關性圖………６２圖５１２０１２年中國財政支出按功能分類結構圖………………７４圖５２環境庫茲涅茨曲線圖……………………………………７５圖５３人均工業廢水排放量的核密度估計圖…………………８５圖５４人均工業廢水排放量和人均ＧＤＰ的相關性圖………８６圖５５我國各省人均工業廢水排放量的時間趨勢圖…………８７圖６１省委書記年齡分布情況（２０００—２０１１年數據）………１０８圖６２省委書記年齡核密度圖………………………………１０９圖６３我國各省人均工業二氧化硫排放量的時間趨勢圖…１１０圖７１我國各省人均工業粉塵排放量的時間趨勢圖………１５８８地方政府行為與環境質量研究表索引表４１我國與環境保護有關稅種的類型及設立初衷…………５０表４２２０００—２０１２年我國與環境相關稅種收入及其占總稅收收入比重…………………………………………………５３表４３模型的各變量含義及說明圖……………………………５８表４４各變量描述統計…………………………………………６０表４５人均工業二氧化硫排放量的回歸結果…………………６５表４６人均工業粉塵排放量的回歸結果………………………６８表５１１９７８—２００６年我國財政支出按功能性分類主要項目……………………………………………………………７３表５２２００９—２０１２年我國財政用於教育、科學和環境保護的支出………………………………………………………７７表５３世界各國（Ｒ＆Ｄ）經費占ＧＤＰ的比重…………………７９表５４模型的各變量含義及說明圖……………………………８３表５５各變量描述統計…………………………………………８４表５６人均工業廢水排放量的回歸結果：混合截麵估計……９０目錄９表５７人均工業廢水排放量的回歸結果：ＦＥ估計……………９３表５８人均工業廢水和二氧化硫排放量的回歸結果…………９５表５９人均工業二氧化硫排放量的穩健性檢驗………………９７表６１相關變量定義及描述性統計…………………………１０６表６２環境質量—基本模型…………………………………１１８表６３地方官員任期與環境質量……………………………１２１表６４環境質量—穩健性檢驗………………………………１２５表７１中國共產黨曆次黨代會………………………………１３２表７２地方政府債務適度規模測度指標……………………１３４表７３國家級參與環境管理的政府機構……………………１３５表７４市級參與環境管理的政府機構………………………１３７表７５２００８年中國各地區建設項目“三同時製度”執行情況…………………………………………………………１４２表７６２０１０年中國各地區建設項目“三同時製度”執行情況…………………………………………………………１４４表７７變量定義及說明………………………………………１５４表７８主要變量描述性統計…………………………………１５６表７９黨代會周期與環境質量………………………………１５９表７１０黨代會周期下的環境規製強度變化…………………１６２表７１１黨代會周期下的環境規製實施力度變化……………１６４第１章導論１．１研究背景及意義１１１研究背景過去三十多年中，我國年均經濟增長率接近１０％，到２０１１年底我國有６億人口脫離貧困，城鎮化率從１９９０年的２６％提高到２０１１年的５１．３％（Ｌｉｎ，２０１１）。然而經濟高速增長和快速城鎮化的同時，我國資源消耗嚴重、環境汙染加劇，環境風險日益凸顯。根據環保部公布的我國７４個城市的空氣質量數據顯示，２０１４年７４個城市中僅僅有８個城市的細顆粒物、可吸入顆粒物、二氧化氮、一氧化碳和臭氧等汙染物年均濃度均達標，其他６６個城市均存在不同程度的超標現象。２０１３年，我國細顆粒物年均濃度遠超過世界衛生組織推薦的１０微克／立方米的標準，其中１１個城市的細顆粒物年均濃度甚至超過了１００微克／立方米。除空氣汙染以外，我國地下水和土壤汙染也相當嚴重。據《中國環境狀況公報書２地方政府行為與環境質量研究２０１２》顯示，２０１２年，我國超過３０％的河流和超過５０％的地下水不達標。
另據環境保護部和國土資源部公布的《全國土壤汙染狀況調查公報２０１４》顯示，我國部分區域土地汙染較為嚴重，土壤退化較快。其中，土壤鎘超標率７．０％，重汙染企業及周邊土壤超標率３６．３％，固體廢物集中處理處置場地土壤超標點位２１．３％。
事實上，迫近社會承載力臨近點的環境汙染已嚴重影響了人們的日常生活和健康水平，並且也造成了一定的經濟損失。例如，２０１４年４月，武漢大約３０萬人的自來水供應被切斷，原因是漢江發現過量的氨和氮。
２０１４年４月，蘭州市２４０萬人的供水被切斷，原因是土壤中的苯汙染了該市一水處理廠。２０１３年，青島輸油管爆炸導致部分原油進入膠州灣，海麵過油麵積約３０００平方米，事故造成６２人死亡、１３６人受傷，直接經濟損失７５１７２萬元。《柳葉刀》雜誌（犜犺犲犔犪狀犮犲狋）２０１２年底發表的《２０１０年全球疾病負擔評估》顯示，２０１０年中國因室外ＰＭ２．５汙染導致１２０萬人早死以及２５００萬傷殘調整壽命年損失①。２０１４年美國戰略研究機構蘭德公司（ＲＡＮＤＣｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ）的一份研究報告顯示，２０００年至２０１０年間，中國環境汙染的成本接近每年國內生產總值（ＧＤＰ）的１０％。
以上事實說明，我們賴以生存的自然環境已經遭到嚴重破壞，環境汙染嚴重損害了人們的健康，部分環境汙染事故奪走了很多人的生命。假如我們的環境得不到改善而持續惡化，這不僅有害於我們的身體健康，還將會損害我國經濟發展的質量和經濟增長的潛力。由此可見，環境汙染①ＰＭ２．５是飄浮在空氣中的、直徑小於２．５微米的顆粒物，是反映空氣質量的重要指標，其濃度越高表示空氣汙染越嚴重，ＰＭ２．５是成霧霾的直接內因。這種細顆粒物的危害性很大，一旦吸入人體內，它們足以穿透肺部進入血液，引發一連串健康問題。前環保部部長周生賢曾說，ＰＭ２．５汙染問題已經成為繼物價、國民生產總值之後公眾最關心的問題，我國全麵進入了“ＣＰＩ、ＧＤＰ、ＰＭ２．５三‘Ｐ’”時代。
第１章導論３問題已成為製約我國經濟和社會發展的一個重大因素。環境汙染問題已成為當下我國急需麵對和解決的問題。
眾所周知，環境質量是一種公共物品。環境質量的公共物品屬性決定其改善完全靠市場手段來調節可能會出現市場失靈。因此，在環境治理方麵，政府的作用毋庸置疑。１９８９年１２月２６日第七屆全國人民代表大會常務委員通過的《中華人民共和國環境保護法》第１６條明確規定，“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”２００６年我國“十一五”規劃確定的環境保護的主要目標是“控製生態惡化、到２０１０年主要汙染物排放總量減少１０％和有效控製溫室氣體排放”。約束性目標是“強化政府責任，政府要通過市場合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保目標實現”。２０１５年１月１日起實施的新《環保法》第一章總則第六條規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”可見，地方政府在轄區環境治理方麵負有不可推卸的責任和義務。
事實上，地方政府可以通過采取增加偏向轄區環保項目的投資、更換更具環保意識的轄區行政長官、頒布實施環保法規及對排汙企業征收排汙費等措施改善和提高轄區環境質量。我們認為，盡管《環境保護法》規定了地方政府負有轄區環境治理的責任，並且理論上地方政府也能夠采取相關措施改善轄區環境質量，然而在實際操作過程中，地方政府卻很難履行這一職責，地方政府的環境保護積極性並不高。這是因為ＧＤＰ晉升激勵機製下，地方政府很可能會漠視一些法律法規中有關環境保護的規定，甚至以不惜犧牲當地環境資源為代價，通過為汙染企業“開綠燈”、實施土地優惠和企業稅收減免政策等招商引資方式，上馬一些“高汙染”、“高耗能”的產業項目來發展轄區經濟，最大限度追逐經濟增長和財政剩４地方政府行為與環境質量研究餘，以增加自己的政治晉升資本，而置當地的自然環境和人民生活健康水平於不顧。
那麼地方政府行為究竟是怎樣影響和製約轄區環境質量，其作用機理和傳導途徑是什麼？地方政府哪些行為充當了環境汙染的“援助之手”，其背後的動機是什麼？哪些行為又在一定程度上抑製了轄區環境質量退化、改善了轄區環境質量，充當了“促進節能減排之手”？政府環境汙染治理政策的抓手是什麼？在今後的發展過程中地方政府如何協調經濟增長和生態環境保護之間的關係，實現二者的“雙贏”？我國能否避免走西方發達國家“先汙染後治理”的道路？這些都是值得我們深入思考和探討的問題。鑒於地方政府行為對環境質量有著上述重要影響和作用，我們選擇以地方政府行為作為切入點來研究我國的環境問題，就顯得尤為必要和緊迫。
１１２研究意義蕾切爾．卡森（ＲａｃｈｅｌＣａｒｓｏｎ，１９６２）出版的《寂靜的春天》（ＳｉｌｅｎｔＳｐｒｉｎｇ）一書講述了美國濫用殺蟲劑對生態環境造成的破壞，並指明這一切將危及人類自身的生存，該書預言人類可能將麵臨一個沒有鳥、蜜蜂和蝴蝶的世界，引發了公眾對環境問題的關注，促使各國政府開始重視環境保護問題①。在經濟高速增長的同時，我國環境質量退化嚴重，環境與社會經濟之間的矛盾加劇，經濟增長的環境代價越來越難以容忍，人民群眾要求改善環境質量的聲音越來越高，社會對綠色可持續發展的呼聲也越來越高。
①美國前副總統戈爾曾說，“如果沒有這本書，環境運動也許會被耽誤很長時間，或者現在還沒有開始”。
第１章導論５在現實層麵，環境保護和生態文明建設是關係人民福祉和民族未來的長遠大計。十七大把“建設生態文明”作為全麵建設小康社會的重要奮鬥目標之一。十八大將“生態文明建設”寫入了黨章，並提出了“建設美麗中國”“實現中華民族永續發展”的全新概念。而所有這些美好願景的實現，都需要政府更科學合理地製定方針政策、依法規範企業的經營行為，加大環境監督力度，嚴格執法，堅決製止破壞自然環境的行為。本書主要研究分析了地方政府稅收競爭、財政支出結構、晉升激勵、官員任期與政治周期對環境質量的影響，並在此基礎上給出了優化和規範我國地方政府行為，全麵提升我國環境質量水平的政策建議。我們認為對這些問題的研究和探討將有助於我們找出環境治理的有效手段和政策抓手，為“美麗中國”的建設添枝加葉，貢獻智慧和力量。
地方政府的哪些環境政策失效，助長了環境汙染行為，哪些政策措施又很好地遏製了環境汙染，這背後的深層次邏輯是什麼？我們認為，對這些問題的研究和探討將有利於遏製我國生態環境資源退化的趨勢、提升我國的環境質量水平，能讓城市擁有更潔淨的空氣、提高人民福祉，同時有利於我國工業化過程中正確處理經濟與人口、資源環境之間的關係—實現國民經濟可持續發展戰略。
在理論層麵，盡管政府在控製汙染、改善環境質量方麵發揮了不可替代的作用，但不可否認的是政府在治理環境汙染問題上仍然存在“政府失靈”的現象。本書試圖對這一現象背後的深層次原因進行分析，厘清地方政府行為對環境質量的作用機理和傳導途徑，這在一定程度上能豐富和發展政府治理結構理論，有利於政府克服自身治理結構弊端，探索環境管理新方式，提高環境治理效率，同時這也能為下一步政府治理結構改革和相關環境方針、政策的有效落實提供理論指導。
６地方政府行為與環境質量研究１．２相關概念界定目前，學術界對政府行為尚沒有明確的定義。行為學中將行為定義為人類對社會環境適應的反應方式。政府是實施公共管理事務的最主要行為主體。政府行為是對政府進行一種人格化的描述，是政府對環境適應的反應方式和采取的行動。地方政府行為，一方麵是指地方政府為了實現預期目標，製定和頒布一係列法律、法規和規章，對市場和公眾進行規範和約束的舉措，比如，地方政府財政收支和環境規製行為；另一方麵是指地方政府及政府公務人員為追求自身利益最大化，在政策執行過程中的反應方式及采取的行動，例如，地方政府官員的政績訴求行為。
財政收入是指政府為履行其職能而向企業和個人收取的一切資金的總和。每年“兩會”時期財政部門提交的財政預算報告及統計年鑒中所稱的財政收入，一般指債務以外的“預算內財政收入”。稅收收入是這個口徑財政收入重要來源，占絕對主體地位。財政支出也稱公共支出，是政府為履行其職能而對財政收入進行的再分配。政府的財政支出按功能可以分成兩部分：一部分是生產性支出，如基本建設和固定資產等投資建設支出；另一部分是公共福利性支出，如科教文衛和社會保障支出（梅冬洲等，２０１４）。財政支出分為以經濟建設為主的投資性支出，包括能源、基礎設施的開發和投資；政府服務性支出，包括科教文衛、社會保障以及國防、公共安全等支出；政府消費性支出，包括行政管理費、政府雇員支出（胡永剛、郭新強，２０１２）。政府可以通過變動稅收和支出來影響經濟發展和環境質量。地方政府為最大化本地的財政收入、吸引流動性要素的流入，采取的富有吸引力的稅收政策（比如，實施優惠稅率、降低稅收執法力度第１章導論７等），即稅收競爭（Ｏａｔｅｓ，１９７２）。本書中的稅收競爭是指地方政府為最大化轄區財稅收入，采取相關措施爭奪商品稅（主要包括增值稅和營業稅）和財產稅（主要包括房產稅、車船使用和牌照稅及契稅）的行為①。
晉升錦標賽作為一種政府治理模式，是指上級政府對下級政府官員設計並實施的一種競賽考核，競賽考核指標有多個，ＧＤＰ增長率是其最主要的考核指標，競賽獲勝者得到晉升。競賽考核采用相對績效評估方法，即上級政府對下級政府官員的考核評價，並非基於本任官員任期內經濟增長的絕對表現，而是通過比較本任官員與前任官員、周邊地方官員任內ＧＤＰ增長平均值及本轄區長期ＧＤＰ增長趨勢之間的差距來確定晉升者（周黎安等，２００５）。這種方法可以剔除某些不可觀測的共同因素的幹擾，增加評估的精確度和科學性，增強契約激勵效力。本書中的晉升激勵，我們以轄區本任省委書記與前任省委書記任內ＧＤＰ平均增長率之差和轄區本任省委書記與前任省委書記任內固定資產投資平均增長率之差兩種方法來表征。
政治周期是政治運作的周期性規律，它有助於解釋許多衍生的經濟問題。西方國家的政治周期多以民主選舉為分割點，中國則顯然不同。
政治周期指每年年初中國各省召開的地方“兩會”（人代會和政協會），這是一個對生產安全和社會穩定非常敏感的時期（Ｎｉｅｅｔａｌ．，２０１３）。梅冬洲等（２０１４）將每五年的下半年舉行的中國共產黨全國代表大會（“黨代會”）確定為政治周期。其原因主要是中國共產黨是我國唯一的執政黨，政治、經濟政策的製定者，掌握著地方官員的任免權，黨代會的召開將在①事實上就本書的研究對象而言，地方政府采取的這些措施主要是指放鬆（爭奪商品稅時）和加強（爭奪財產稅時）對環境質量的監管行為。其具體機理本書將在第四章論述地方政府稅收競爭與環境質量時進行闡述。
８地方政府行為與環境質量研究很大程度上影響中國經濟的波動。我們認為地方政府官員的政績訴求、任期的長短及一些個人特征都會在一定程度上影響轄區的環境質量。而黨代會的召開無疑都會對官員的上述行為產生重要影響，進而影響轄區環境質量。本書沿用梅冬洲等（２０１４）的研究思路將中國共產黨每五年召開一次的“黨代會”作為政治周期，研究其對轄區環境質量的影響。
於文超（２０１３）將環境規製理解為政府為實現經濟發展和環境保護“雙贏”的目的，製定相應法律、法規對經濟活動主體進行規範，同時對破壞環境的行為進行禁止和罰款的行為。本書中的環境規製主要是指政府通過製定環境保護法規、加強環境治理投資及征收相關環保稅費對環境進行的保護。環境質量是一種公共物品，是政府環境行為的結果。本書在第四章、第五章、第六章和第七章實證檢驗地方政府行為對環境質量影響時，主要以轄區工業二氧化硫排放量和工業粉塵排放量等負向環境指標來表征環境質量。
１．３研究內容、方法和路線１３１研究內容本書主要分析了地方政府稅收競爭、財政支出結構、官員晉升激勵機製和黨代會周期對環境質量的作用機理，實證檢驗了地方政府行為對環境質量的影響，並在此基礎上提出了提升我國環境質量水平的政策建議。
全文分為九章。
第一章是導論。本章首先介紹了選題的背景和意義，接著對相關概念進行了界定，然後較為詳細地介紹了本書的研究內容、研究方法和研究第１章導論９路線，最後給出了本書可能的創新點。
第二章是地方政府行為與環境質量的文獻述評。本章首先對財政學中解釋政府行為的三個模型（中間選民模型、利維坦模型和官僚組織模型）進行了評析，接著從環境汙染的負外部性和公共物品公給的維克賽爾林達爾模型出發，給出了政府幹預環境質量等公共物品供給的理由，最後對財政分權理論背景下的地方政府行為與環境質量的文獻進行了述評。
第三章是中國環境質量現狀及變化趨勢分析。本章中，作者利用數據和事實重點描述了中國當前的空氣質量、水環境質量、固體環境質量及變化趨勢，並以噪聲環境質量和輻射環境質量為例，對其他環境質量進行了分析。
第四章是地方政府稅收競爭與環境質量。本章第一節介紹了中國財政收入結構和特征；第二節分析了稅收競爭對環境質量的作用機理；第三節利用中國省級麵板數據，采用固定效應模型（ｆｅ）和隨機效應模型（ｒｅ），實證檢驗了地方政府稅收競爭對中國環境質量的影響；第四節是本章的結果與討論。
第五章是地方政府財政支出結構與環境質量。本章第一節介紹了中國財政支出結構和特征；第二節分析了財政支出結構對環境質量的作用機理和傳導途徑；第三節利用中國省級麵板數據，采用麵板校正標準誤模型（ｘｔｐｃｓｅ）、麵板廣義最小二乘估計方法（ｘｔｇｌｓ）、固定效應模型（ｆｅ）和隨機效應模型（ｒｅ）等多種計量模型，實證檢驗了地方政府財政支出結構對我國各轄區環境質量的影響；第四節是本章的結果與討論。
第六章是晉升激勵、地方官員任期與環境質量。首先，本章提出了晉升激勵、官員任期與環境質量的兩個理論假說。假說一：晉升激勵惡化了１０地方政府行為與環境質量研究轄區環境質量。假說二：晉升激勵對轄區環境質量的作用要受地方官員任期的影響，地方官員不同任期長度下，晉升激勵對環境質量的作用不同。其次，本章運用中國２０００—２０１１年各省（直轄市、自治區）環境、經濟、人口、財政等數據信息及筆者從新華網、人民網及各相關政府網站收集的中國各省省委書記（直轄市為市委書記、自治區為黨委書記）的個人特征數據，對上述兩個理論假說進行了實證檢驗，並給出了穩健性分析；最後是本章的結果與討論。
第七章是政治周期、地方政府監管力度變化與環境質量。該章第一節介紹了中國的黨代會製度背景；第二節介紹了國家層麵和省市層麵的環境管理機構；第三節詳細闡述了中國現行的主要環境規製政策工具，例如，當前的相關環境保護法律、“三同時製度”、排汙許可證製度等；第四節以中國共產黨每五年舉行一次的全國代表大會作為重要政治周期事件，考察了黨代會周期對環境質量的影響，並在此基礎上分析了黨代會周期對環境規製強度和環境規製實施力度的影響；最後是本章的結果與討論。
第八章是政府行為與環境質量的國際經驗借鑒與啟示。該章比較分析了美國、澳大利亞和日本工業化過程中政府改善環境質量的做法和實踐，得出了進一步優化和規範我國地方政府行為，切實提高我國環境質量水平的啟示。
第九章是結論及政策建議。總結全書，本章提出了提升我國環境質量水平的政策建議，同時對本書的不足之處和改進思路進行了一些討論。
１３２研究方法一是文獻研究法。
本研究建立在仔細研讀和係統梳理前人文獻的基礎上，我們搜集、整第１章導論１１理了和地方政府行為與環境質量相關的大量國內外文獻，通過對這些文獻進行歸納、總結和評述，指出了已有研究的不足和改進空間。在此基礎上，我們提出了本研究所做的改進與拓展。
二是規範研究和實證研究相統一。
首先，本書分析了環境汙染的負外部性和公共物品公給的維克賽爾林達爾模型，給出了政府幹預環境質量等公共物品供給的理由，使本研究具有一定的理論基礎。其次，本書分析了地方政府稅收競爭、財政支出結構、官員晉升激勵機製和黨代會周期對環境質量的作用機理，實證檢驗了地方政府行為對環境質量的影響。
三是定性分析與定量分析相結合。
本書首先對地方政府稅收競爭、財政支出結構、官員晉升激勵機製和黨代會周期與環境質量之間的關係進行邏輯推理，給出理論假設；然後本書運用了麵板校正標準誤模型（ｘｔｐｃｓｅ）、麵板廣義最小二乘估計方法（ｘｔｇｌｓ）、固定效應模型（ｆｅ）、隨機效應模型（ｒｅ）、廣義差分矩估計（ＤｉｆｆＧＭＭ）等多種計量模型，利用省級層麵的麵板數據，對上述理論假設進行了實證檢驗。
四是案例分析和比較分析的方法。
案例分析和比較分析的運用使本研究更有實際價值。本書比較分析了美國、澳大利亞和日本工業化過程中政府改善環境質量的做法和實踐，得出了進一步優化和規範我國地方政府行為，切實提高我國環境質量水平的啟示。
１２地方政府行為與環境質量研究１３３研究路線圖１１地方政府行為與環境質量研究的技術路線圖第１章導論１３１．４可能的創新點本書在係統梳理相關文獻的基礎上，試圖在財政分權與官員政治晉升激勵機製框架下，研究地方政府的行為取向對環境質量的影響。本研究是對我國地方政府行為與環境質量研究文獻的一個有益補充，具體講，本書可能的創新主要包括以下兩個方麵：第一，從研究視角上講，本書綜合運用了西方經濟學、財政學、稅收經濟學和環境經濟學中的相關理論和知識點，從多個角度深入剖析了地方政府行為對環境質量的影響。具體來講，一是本書分析了地方政府稅收競爭、財政支出結構對環境質量的作用機理及傳導途徑，實證檢驗了以往學者較少關注的商品稅、財產稅、生產性支出和福利性支出對環境質量的影響，這為後續相關研究提供了依據，開辟了新研究思路。二是本書考察了官員不同任期下，晉升激勵對轄區環境質量的影響，提出了改革官員任期製度和“ＧＤＰ晉升錦標賽”製度以提高轄區環境質量的具體措施。三是本書以中國共產黨每五年舉行一次的全國代表大會作為重要政治周期事件，考察了以往文獻中學者們並沒有關注的黨代會周期對轄區環境質量的影響。本書首次從政治經濟學角度探討了我國環境質量退化的深層次原因，這在一定程度上填補了已有環境質量方麵文獻研究的空白。
第二，從研究方法上講，本書基於我國３１個省（直轄市、自治區）的麵板數據，運用了麵板校正標準誤模型（ｘｔｐｃｓｅ）、麵板廣義最小二乘估計方法（ｘｔｇｌｓ）、固定效應模型（ｆｅ）、隨機效應模型（ｒｅ）、廣義差分矩估計（ＤｉｆｆＧＭＭ）等多種計量模型對相關研究假說進行了實證檢驗。為了保證結論的可靠性，我們還做了穩健性檢驗。為了與實際問題聯係得更緊密，增加研究的說服力，本書還進行了案例分析及對比分析。
第２章地方政府行為與環境質量的文獻述評２．１財政學中解釋政府行為的三個模型評析財政學中主要有三個模型來解釋政府行為。第一個模型是中間選民模型（又稱為中間選民定理或中間選民理論）。該理論模型假設所有選民都隻會將他手中的選票投給與自己政策偏好最接近的候選人，即單峰偏好（ｓｉｎｇｌｅｐｅａｋｅｄｐｒｅｆｅｒｅｎｃｅ）。倘若一個選舉中隻有兩個候選人，那麼候選人要爭取中間選民的選票（偏好處於全體選民偏好中間位置的民眾）才能取勝（Ｂｌａｃｋ，Ｄｕｎｃａｎ，１９４８）。然而並不是所有國家都是民主的，且設立了有效投票機製的。那些非民主國家因為不存在有效投票機製，顯然這個模型不能起作用。我國五級政府架構中官員往往隻對“對上負責”而不“對下負責”①，一般下級政府官員對上級政府的要求貫徹執行很到位，但他們往往會忽視轄區民眾的一些訴求。這是因為下級政府官員的人事①中央政府、省（直轄市、自治區）政府、地級市（自治州、盟）政府、縣（區、旗、縣級市）、鄉（鎮）政府。
第２章地方政府行為與環境質量的文獻述評１５晉升掌握在上級政府部門手中，而民眾並沒有直接的投票選舉權，地方官員的行為很少受到普通民眾的影響。因此，中間選民模型在我國並不適用，如果用來解釋我國的環境質量就顯得不恰當。
第二個模型是利維坦（Ｌｅｖｉａｔｈａｎ）模型。經濟學家們有時對政府在市場中所起作用的看法是矛盾的。一方麵，即使是自由市場的倡導者也認為政府有必要提供公共產品和製度框架，如果政府不提供這些產品，市場失靈就得不到解決；另一方麵，一些經濟學家又認為政府做得太多，政府機構膨脹會產生低效率。悲觀主義者將利維坦政府描述為一個幹預市場運作機製、用低效官僚機構替代良好市場運轉功能的政府，利維坦政府給它的雇員提供了一個安穩、“少勞多得”的工作。利維坦政府就像一個不在生產可能性曲線上生產的Ｘ非效率（Ｘｉｎｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）企業（Ｌｅｉｂｅｎｓｔｅｉｎ，１９６６）。利維坦模型假設政府以自身利益最大化為目的，如果沒有民眾的有效監督與控製，政府會在財政收入上最大化掠奪轄區民眾，或者最小化滿足公眾需求所用的公共資源（ＧｅｏｆｆｒｅｙＢｒｅｎｎａｎ，ＪａｍｅｓＭ．Ｂｕｃｈａｎａｎ，１９７７）。Ｂｒｅｎｎａｎ和Ｂｕｃｈａｎａｎ（１９８０）認為增加生產要素的流動性競爭可以解決利維坦問題。在其他條件不變的情況下，生產要素所有者對公共部門的非效率非常敏感，他們會遷移到那些稅收較少、公共服務健全的轄區。當固定選民遭受要素錯配帶來的損失後，他們會對利維坦政府不滿，並不再支持他們。因此，那些想連任的政客不得不向生產要素所有者以較低的稅收提供更好的服務，以獲得選民的支持。
這就降低了政府的自由裁量權，使得利維坦政府被“馴服”。“利維坦假說”也在稅收競爭模型中被討論過（ＥｄｗａｒｄｓａｎｄＫｅｅｎ，１９９６；Ｒａｕｓｃｈｅｒ，２０００；Ｗｉｌｓｏｎ，２００５）。稅收競爭確實向利維坦政府施加了一些壓力，促使他們更有效地使用稅收收入，但是稅基流動性增強誘導了財政外部性１６地方政府行為與環境質量研究和公共部門服務供給不足①，即資本完全流動時產生的稅收收入溢出而降低資本稅，從而減少地方公共品的投入，這反過來又在一定程度上抵消了其對利維坦政府的“馴服”效應。（ＥｄｗａｒｄｓａｎｄＫｅｅｎ，１９９６；Ｒａｕｓｃｈｅｒ，２０００）。總體來看，利維坦模型假定政府自利而非社會福利最大化，利維坦政府有著最大化預算收入、最小化公共物品供給的傾向。我們可以用此模型來分析我國的環境汙染問題。由於地方政府的目標函數是經濟增長和財政收入最大化，那麼為最大化其產出、擴大稅基，政府在招商引資、發展經濟過程中就很可能采取寬鬆的環境政策，放寬環境規製標準，縱容甚至默許企業的一些汙染行為。
第三個模型是官僚組織模型。該模型認為官僚機構和官僚個人行動的目的是官僚組織和官僚個人追求自身利益最大化（Ｎｉｓｋａｎｅｎ，１９７１）。
政府官僚往往選擇經濟成長作為其基本方針，而忽視環境保護。這個模型有兩個基本假設：第一個假設是官僚們試圖最大化他們的預算。官僚以工資、福利津貼、權利、產出等為目標效用函數。第二個假設是官僚機構在最大化他們的預算時大多數情況下是成功的。官僚機構與資助人之間是一種雙邊壟斷的關係。官僚機構以公共產品和服務與資助人交換預算撥款。官僚機構是特定公共物品和服務的唯一提供者。他們提供公共物品和服務的程度，要看某一物品和服務與官僚機構和官僚自我利益實現的關聯程度。環境是一種公共物品，它與官僚機構自我利益實現關聯程度低，無助於轄區官僚目標效用函數的實現。無論是利維坦模型還是①財政外部性指個人行為影響了政府的補貼成本或者稅收收入的一種現象，例如，吸煙會損害健康，吸煙者會因健康問題購買由政府補貼的醫療保險。那麼吸煙就會增加政府補貼醫療保險的成本，這種成本會傳遞到一般納稅人身上，這就是吸煙產生的財政外部性（ＥｄｇａｒＫ．Ｂｒｏｗｎｉｎｇ，１９９９）。
第２章地方政府行為與環境質量的文獻述評１７官僚模型，都是以自身利益最大化為目的的。二者的目標效應函數雖然不同，但是追求產出和財政收入最大化卻是二者共同的目標。環境這種公共物品與利維坦模型和官僚模型中政府目標效用函數中的元素關聯度低，利維坦政府和官僚缺乏激勵改善轄區環境質量。
從上述分析中，我們可以看出利維坦模型和官僚組織模型對我們分析環境問題有一定的借鑒意義。我們可以借之用來分析我國的環境汙染問題，找出解決我國環境汙染問題的對策，進一步提升我國環境質量水平。事實上，本書接下來的實證分析部分均以利維坦模型和官僚組織模型的理論為基礎，以地方政府追求財稅收入最大化為假設，分別實證檢驗了地方政府稅收競爭、地方政府財政支出結構和晉升激勵、地方官員任期對環境質量的影響。
２．２外部性與政府幹預當一個人或企業對其他人或企業的行為產生影響，並且這個人或企業既不為此支付成本（給其他人或企業帶來成本），又得不到補償（給其他人或企業帶來收益），外部性（ｅｘｔｅｒｎａｌｉｔｉｅｓ）就產生了（Ｓｔｉｇｌｉｔｚ’ｓ，１９８６）。
Ｒｏｓｅｎ，ＨａｒｖｅｙＳ．和ＴｅｄＧａｙｅｒ（２００８）將外部性定義為：“當某一實體（一個人或一個企業）的活動以市場機製以外的某種方式直接影響他人福利時，這種影響就稱為外部性”。這種給其他人或企業帶來不利影響的外部性稱為負外部性或外部不經濟，如吸煙、噪音、環境汙染等，其造成的社會邊際成本大於個人邊際成本；給其他人或企業帶來有利影響的外部性稱為正外部性或外部經濟，如教育、新技術研發等，其造成的社會邊際收益大於個人邊際收益。
１８地方政府行為與環境質量研究圖２１說明了環境汙染的負外部性。假設某企業生產的產品會導致環境汙染，帶來外部性。廠商的邊際私人成本曲線為ＭＰＣ，邊際收益曲線為ＭＲ。“理性人”假定條件下，追求利潤最大化的廠商會按照ＭＰＣ＝ＭＲ的原則組織生產，決定的均衡點產量為犈１（犘１，犙１）。由於環境汙染具有負外部性，廠商並沒有承擔生產產品導致環境汙染的成本，使其私人成本曲線ＭＰＣ低於社會成本曲線ＭＳＣ，私人邊際成本偏離社會邊際成本的部分為邊際外部成本ＭＸＣ（或邊際損害）。這種偏離就是資源使用過度，汙染產品生產過度的低效率產出。從社會最優的角度看，廠商應該按照ＭＳＣ＝ＭＲ的原則生產，此時決定的社會最優產量為犈２（犘２，犙狅狆狋犻犿狌犿）。顯然，如果不對廠商采取任何措施，其產量犙１必然超過社會最優產量犙狅狆狋犻犿狌犿，汙染排放不能處於最佳水平。
圖２１環境汙染的負外部性ＡｒｔｈｕｒＣｅｃｉｌＰｉｇｏｕ（１９２０）首次從福利經濟學的角度對外部性進行了研究，提出通過向汙染者征稅的方法控製汙染排放水平。他建議根據汙染造成的危害對排汙者的單位產量征稅。所征稅額度應當能夠彌補私人成本與社會成本之間的差額。根據庇古稅（Ｐｉｇｏｖｉａｎｔａｘ）的原理，我們向第２章地方政府行為與環境質量的文獻述評１９廠商征收Ｔ＝ＭＸＣ的稅收，迫使廠商考慮他造成的外部性成本，使廠商的邊際私人成本等於社會邊際成本。利潤最大化要求下，廠商產量要保持在邊際收益等於邊際成本的水平上。那麼廠商的產量也將由犙１隨之調整到社會最優產量為犙狅狆狋犻犿狌犿，汙染排放便控製在最佳水平。此時，由於居民對汙染排放水平的下降沒有貢獻，因此，政府即使不將征收的稅款Ｔ作為補償金發放給居民也不影響減排效率①。
外部性是導致市場失靈的根源之一。在有外部性的情況下，資源配置是無效率的，沒有達到帕累托最優，存在潛在的帕累托改進（資源配置改變後，至少有一個人的處境變好，且沒有一個人的處境變壞）。
市場失靈必須依靠外部力量，即政府幹預加以解決。政府的介入和幹預活動能夠彌補和矯正由於市場機製缺陷和不足引起的資源配置扭曲問題，使資源配置達到帕累托最優狀態。環境汙染的外部性特點決定了環境汙染問題的解決離不開政府，這一問題的解決需要政府的強力幹預與介入。稅收和補貼是解決外部性的常用手段。政府可以向汙染企業征稅以降低市場均衡產量為社會最優產量，使外部性內部化，將汙染控製在最佳水平。對於那些產生正外部性的企業，政府應給予一定的補貼以彌補其個人邊際收益與社會邊際收益之間的差額，增加其提供產品的積極性。
然而事實上，政府征稅和分配補貼之前要對企業的實際情況進行調查和預測以確定企業的產量、邊際成本、邊際外部成本及收益等要素曲線，這需要花費成本。此外，政府幹預本身也是要花費成本的，如政府征稅和分配補貼也要花費人力、物力、財力等。如果政府幹預外部性的成本①由於存在信息不對稱，政府要了解汙染企業排放的邊際成本、邊際社會成本和邊際外部成本是非常困難的。這使庇古稅在實踐中運用的實際效果大打折扣。
２０地方政府行為與環境質量研究費用大於外部效應造成的損失，消除外部效應就得不償失，那麼外部效應也就“不應該”被消除。政府無疑可以采取措施消除外部性、恢複資源配置效率，但政府幹預經濟的充分條件是政府消除外部效應的管理成本不僅要小於矯正之後取得的社會效益，而且要小於私人之間所需的交易成本（否則人們可以運用科斯定理達成私人交易協議的方法來解決外部性問題）。
２．３政府行為與公共物品供給公共物品（ｐｕｂｌｉｃｇｏｏｄｓ）是指這樣一類物品，每個人對它的消費都等於其總供給。假如犡４是某類物品的總供給，並且犡犻是第犻個人對它的消費（犻＝１，２，狊），那麼犡１＝犡２．…＝犡狊＝犡。私有物品是與公共物品相對應的一類物品。對於私有物品（ｐｒｉｖａｔｅｇｏｏｄｓ）而言，每個人對它消費狊的總和等於其總供給，即犻（，）。“由市場供給∑犻＝１犡＝犡Ｓａｍｕｅｌｓｏｎ１９５４用來滿足個人需要的商品和服務稱為私有物品，由國家機關和政府部門———公共部門提供用來滿足社會需要的商品和服務稱為公共物品①”。
“公共物品是這樣一些產品，不論每個人是否願意購買它們，它們帶來的好處不可分開地散布到整個社區裏；相比之下，私有物品是這樣一些產品，它們能分割開並可分別地提供給不同的人，也不帶給他人外部收益或成本。公共物品的有效供給通常需要政府行動，而私有物品則可以通過市場價格機製有效地加以分配②。”①陳共：《財政學》（第六版），１９頁，北京，中國人民大學出版社，２００９。