目錄目錄第一章香港立法會特權的淵源及其內容１第一節立法會特權製度繼承了港英立法局特權製度１一、港英政府為“光榮撤退”而在香港推行了代議製改革１二、立法局權力擴張與立法局特權的確立７三、立法局特權在香港回歸後保留為立法會特權９第二節香港立法會職權與立法會特權１１一、香港立法會的職權１１二、香港立法會特權１４第二章議會特權的比較法觀察２１第一節議會特權的涵義２１一、“議會特權”概念辨析２１二、議會特權的保護及對抗對象２２三、議會特權之正當性基礎２３第二節議會特權製度的曆史２６一、議會特權製度的英國起源２６二、議會特權製度的發展２８第三節議會特權製度之構造３０一、議會特權與議員特權３０二、議員特權的內容３２三、議會特權的內容３８第四節議會特權之落實:議會懲戒權４５一、議會懲戒權的內容４５二、議會的懲戒權範圍４８１
!\"&-.\/0#$%&''''()*''''+,第三章議會特權的法律限製５２第一節議會特權必須受到限製５２一、議會特權的濫用:從Rv．Chaytorandothers談起５２二、議會權力行使必須受到製約５４第二節英國議會特權限製的普通法傳統５５一、阿什比訴懷特案５５二、斯托克戴爾訴?漢薩德議會議事錄?編輯５７三、皇家檢控署訴蔡特案６１第四章議會調查權之比較觀察６４第一節議會調查權的起源與發展６４一、議會調查權的起源６４二、議會調查權的發展６５第二節議會調查權與其它相關權力的辨析６９一、立法調查與行政監察調查６９二、質詢權與調查權辨析７１三、議會調查權構成要素７２第三節議會調查行為的種類及其特征７６一、議會調查權的種類７６二、議會調查權的特征７９第四節議會調查權的界限８５一、議會調查權的目的限製８５二、行政權對於立法會調查的限製８９三、司法權對議會調查權的製約９８四、證人權利保障對議會調查權的製約１０１第五章港英立法局對調查權的行使１０８第一節港英政府公共事務調查的類型１０８一、根據?調查委員會條例?委任調查委員會１０８二、廉政公署的調查１１１三、立法局特別委員會的調查１１４第二節港英立法局行使調查權的案例分析１１５一、１９９１年立法局選舉安排的調查１１５二、１９９３年徐家傑被廉政公署解雇事件１１８２
目錄三、１９９４年觀龍樓山泥傾瀉事件１２０四、１９９５年新機場輸入外勞事件１２１五、１９９６年梁銘彥離職事件１２２第六章香港立法會對調查權的行使１２５第一節香港立法會調查權的法律規範１２５一、調查權的行使主體:立法會組織及委員會１２５二、調查權的行使對象與行使方式１２７第二節香港立法會行使調查權的案例１２７一、１９９８年新機場啟用大混亂事件１２７二、２００１年公屋短樁事件１３０三、２００３年沙士事件１３１四、２００８年雷曼迷債事件１３２五、梁展文事件１３４六、甘乃威解雇女助理事件１３６七、梁振英西九事件１３７第三節其它引用權力及特權條例未獲通過的議案１３８一、鄭家富議員的２０００年動議１３８二、葉國謙議員的２００１年動議１３９三、楊森議員的２００３年動議１４０四、李永達議員的２００８年動議１４１五、塗謹申議員的２０１１年動議１４２六、李永達議員的２０１２年動議１４３七、陳偉業議員的２０１２年動議１４４八、李永達議員的２０１２年動議１４４九、何秀蘭議員的２０１３年動議１４５十、何秀蘭、郭榮鏗議員提出的呈請書１４５十一、梁國雄議員的２０１３年動議１４６第七章香港立法會調查權之實質及其限製１４７第一節香港立法會調查權法律地位１４７一、香港立法會調查權的規範依據１４７二、立法會調查權的啟動要件１４９第二節香港立法會調查權的界限１５２３
!\"&-.\/0#$%&''''()*''''+,一、行政權對於立法會調查的限製１５２二、立法會調查權不得損害香港的司法獨立１５６三、立法會調查權不得侵害香港居民的基本權利１５７四、立法會調查權的行使受到正當程序原則的製約１５９附錄１１６０附錄２２３８參考文獻２５１４
第一章香港立法會特權的淵源及其內容第一章香港立法會特權的淵源及其內容“議會特權”亦稱為議會自律權或議會議事自治,屬於憲法層次的權力,係指議會得自主且獨立地決定與議事有關之一切事項,不受其他國家機關之幹涉的權力.香港立法會製度延續了港英立法局製度,立法會特權經常被提及,本章考察香港立法會特權的來曆及其內容.
第一節立法會特權製度繼承了港英立法局特權製度１９８４年１２月１９日中英簽署?中英聯合聲明?,香港邁入所謂的“過渡期”,“過渡期”又以１９９０年４月４日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過香港基本法為界,在基本法通過之前是前過渡期,在基本法通過後為後過渡期.港英政府在過渡期間加速對香港政治製度進行大幅度改革,其目的也是政治性動機,非真正為香港建立名副其實的代議政治.而立法局特權製度得以形成.
一、港英政府為“光榮撤退”而在香港推行了代議製改革(一)?中英聯合聲明?之前的港英立法局的功能與職能香港在被占領之初即與英國海外殖民地有所不同,比起一般英屬殖民地的拓殖居民、獲取自然資源等目標來說,與中國的貿易、外交和英國在遠東地１
!\"&-.\/0#$%&''''()*''''+,區經濟與政治的經營顯得更為重要.①在此背景下,英國采用行政主導製度(ExecutiveＧled),港督作為英皇的代表,擁有行政、立法、部分司法和軍事權力,以捍衛英國遠東地區的權益及發展.行政局與立法局僅為港督谘詢之用,並受到港督轄下布政司署控製,“兩局”分工協作,並無分立製衡的關係.
港英立法局權力來源於建立香港的兩個憲製性文件,即英廷在１８４３年以?英皇製誥?(LettersPatent)形式發出的?香港憲章?(HongKongCharter)及以?皇室訓令?(RoyalInstructions)形式頒布的?致砵甸乍訓令?(InstructionstoSirHenryPottinger).②表
１Ｇ１立法機關演變年度事
項１８４３設立在英國統治下的立法局,連總督在內,共有４名官方議員(總督兼任議員及主席).
１８４４立法局舉行首次會議.
１８５０委任首兩名非官方議員.
１８５７增委兩名官方議員及１名非官方議員.
１８８４擴大立法局的成員人數至７名官方議員及５名非官方議員,其中包括１名華人.
１８９６進一步擴大立法局的成員人數至８名官方議員及６名非官方議員.
①英國殖民地部和軍事大臣當時在給首任港督樸鼎查(HenryPottinger)的信中如此表示.詳見楊奇編:?香港概論下卷?,香港三聯書店１９９３年版,第７頁;MorrisJan著,黃芳田譯:?香港:大英帝國殖民時代的終結?,台北馬可孛羅出版社２００６年版,第２９０~２９１頁.
②楊奇:?香港概論?(上冊),香港三聯書店１９９３年版,第１１頁.英國對香港統治的法律依據,最主要是來自?英皇製誥?和?皇室訓令?,這兩份文件是英國統治香港的最重要的法律文件.?英皇製誥?和?皇室訓令?從頒布到英國結束對香港統治為止,曆經多次修改,香港的政治製度架構就是依此兩份文件所建構的,在英國統治香港１５０多年的過程中,百年來經過多次修改,如１９１７年英王喬治五世宣布廢除１８８８年修訂本,重頒?英皇製誥?,後來再經過多次修改,直到１９８５年版本中,香港總督仍獨攬大權;至於?皇室訓令?也是如此,雖幾經修訂,但香港總督對兩局的緊密控製仍然不變.正如學者彼得哈裏斯(PeterHarris)所稱,“假如香港的第一任總督樸鼎查(HenryPottinger)爵士今天重臨香港,他能認出的東西幾乎隻有山頂區的輪廓和政府製度,後者在一百三十年中差不多沒有變化”.餘繩武、劉蜀永等:?二十世紀的香港?,麒麟書業有限公司１９９５年版,第３~４頁.
２第一章香港立法會特權的淵源及其內容續表年度事
項１９２９立法局共有１０名官方議員及８名非官方議員,其中包括３名華人及１名葡籍人士.
１９７６立法局共有最多可達２３名的官方議員(包括５名當然議員),以及２３名非官方議員.
１９８３立法局共有最多可達２９名的官方議員(包括４名當然議員),以及２９名非官方議員.
１９８４立法局共有最多可達２９名的官方議員(包括４名當然議員),以及３２名非官方議員.
立法局舉行有史以來首次選舉後,共有１１名官方議員(包括４名當然議員),以及４６名非官方議員,其中２２１２１
１９８５人由總督委任,人由功能組別選出,人由１
１０人由各區全體全體市政局議員推選,人由全體區域市政局議員推選,另外區議員組成的選舉團選出.
１９８８增設兩名由功能組別選出的議員,以取代兩個委任議席.
總督在立法局議員中委任１人為副主席,負責主持立法局會議.立法局成員１９９１包括４名當然議員(包括總督,他仍為立法局的主席及議員,但不再出席該局的會議)、名委任議員和３９名選任議員(選任議員中,人由功能組別選１８２１出,另外１８人則由全港各地方選區以直接選舉方式選出).
１９９３總督不再出任立法局議員,並於２月將立法局主席一職移交一位由全體非官方議員互選出來的議員擔任.
１９９５在英國統治下之最後一屆立法局６０名議員全部由選舉產生,其中３０名由功２０１０能組別選舉產生,名由地方選區直接選舉產生,名由選舉委員會選舉產生.立法局主席由議員互選產生.
香港特別行政區籌備委員會於１９９６年３月２４日第二次全體會議上,決議通１９９６過成立臨時立法會.負責籌組香港特別行政區第一屆政府的４００名推選委員會委員,於１９９６年１２月２１日選出６０名臨時立法會議員;推選委員會亦負責選出第一屆行政長官.
１９９７臨時立法會於１９９７年１月２５日在深圳召開首次會議,選舉臨時立法會主席.
臨時立法會隨後繼續在深圳舉行會議,直至１９９７年７月１日香港特別行政區成立後,改為在香港舉行會議.
３!\"&-.\/0#$%&''''()*''''+,續表年度事
項香港特別行政區第一屆立法會選舉於１９９８年５月２４日舉行.?香港特別行政１９９８區基本法?規定,第一屆立法會由６０人組成,其中分區直接選舉產生議員２０人,選舉委員會選舉產生議員１０人,功能團體選舉產生議員３０人.立法會主席由立法會議員互選產生.第一屆立法會的任期由１９９８年７月１日起,為期兩年.
香港特別行政區第二屆立法會選舉於２０００年９月１０日舉行.?香港特別行２０００政區基本法?規定,第二屆立法會由６０人組成,其中分區直接選舉產生議員２４人,選舉委員會選舉產生議員６人,功能團體選舉產生議員３０人.立法會的任期為期４年;第二屆由２０００年１０月１日開始.
２００４香港特別行政區第三屆立法會選舉於２００４年９月１２日舉行.共有６０位立法會議員,其中分區直接選舉產生議員３０人,功能團體選舉產生議員３０人.
立法會的任期為期４年;第三屆由２００４年１０月１日開始.
２００８香港特別行政區第四屆立法會選舉於２００８年９月７日舉行.共有６０位立法會議員,其中分區直接選舉產生議員３０人,功能團體選舉產生議員３０人.立法會的任期為期４年;第四屆由２００８年１０月１日開始.
２０１２香港特別行政區第五屆立法會選舉於２０１２年９月９日舉行.現有７０位立法會議員,其中分區直接選舉產生議員３５人,功能團體選舉產生議員３５人.立法會的任期為期４年;第五屆由２０１２年１０月１日開始.
資料來源:?立法機關的曆史?,香港特別行政區立法會,收錄於香港特別行政區政府網站,http:\/\/wwwle．gco．gov．hk\/general\/chinese\/intro\/hist_lc．htm.
早期港英時代的立法局沒有實質立法功能,最主要原因在於香港總督擁有行政與立法的絕對權力,以立法局議員產生方式及代表性,根本無法與之抗衡,遑論監督,立法局充其量隻是一個谘詢機構,也可以說是一個上流社會俱樂部.①其通過的法例須經港督批準,才能成為法律.其製訂過程也有三讀①港督委任的立法局成員,大多是香港相當有社會地位的人物,諸如大企業家、工商業界人士、律師等精英分子,這些人被委任成為立法局議員後,與官方大多“沆瀣一氣”,就算與政府有分歧,議員多會與政府事前溝通解決,很少將問題公開化,避免觸怒政府而失去再被委任的機會.羅永祥等著:?前揭書?,第５３頁.羅永祥、陳誌輝:?香港特別行政區施政架構?,香港:三聯書店,２００２年,第５３頁.
４第一章香港立法會特權的淵源及其內容程序,當立法局收到行政局所提草案,必須先在?香港政府憲報?上刊出,了解社會各界意見,再召開立法局會議,仿照英國下議院的“三讀製”進行立法.①立法局會議記錄的正本於每次會議後,即呈送英國殖民地部大臣(SecretaryofStateforColonies).此外,英國國會與及英皇會同樞密院(PrivyCouncil)均擁有代行立法權,可以代替殖民地製定英國政府認為有效及對殖民地適切的法律,②也可以行使否決權.③有十類法案內容是港督無權批準的,根據?皇室訓令?,這十類法案除非是得到國務大臣同意,否則港督不能批準,包括離婚法案、撥給港督土地或金錢法案、關於貨幣法案、關於銀行法案、征收差額稅法案、與英國條約相違背法案、關於武裝力量紀律及管製法案、損害香港以外的英國臣民權益及財產法案、歧視非歐籍人士法案、王室曾拒絕批準法案.④香港自開埠以來就以轉口貿易起家,商業利益及衍生的衝突乃為最需解決的議題,因而港府建立時即以商界精英為吸納對象,其次是專業人士,對基層社會吸納則至２０世紀６０年代末方才啟動.具體而言,它是通過把社會上的精英分子吸納到一個由行政主導的決策機關之中,建立一個以精英共識為基礎的政治體的過程.在此吸納過程中,取得統治權力合法性,並依此合法性從意識上消除潛伏於社會政治中的反動力量,建立一個鬆散但融合的政治社會.簡言之,“行政吸納政治”目標就是“去政治化”.⑤(二)１９８４年過渡期前的立法局變遷在１５０多年的殖民統治過程中,英國也根據實際局勢適時調整香港政治製度,但香港總督獨裁,總攬大權於一身,維護英國利益的殖民心態從未改變,英國對香港所做的調整都是不得不然,迫於形勢無奈所做的改革.
①餘繩武:?香港政府?,載餘繩武、劉蜀永等編:?二十世紀的香港?,麒麟書業有限公司１９９５年版,第１１~１２頁.
②史深良:?香港政製縱橫談?,廣東人民出版社１９９１年版,第１２４頁.
③英國對殖民地實行否決權並非罕見的事,以香港為例,在１８４４年,立法局成立的第一年裏,共有４項法案遭到否決,而最後一次英國否決香港立法局通過的草案是１９１３年的?食糖協定條例?.李昌道:?香港政治體製研究?,上海人民出版社１９９９年版,第４７頁.
④?皇室訓令?第２６條規定,這些法案除非得到國務大臣的事前同意,否則港督不得批準.
⑤AmbroseYeo~chiKim,AdministrativeAbsorptionofPoliticsinHongKong,EmphasisontheGrassRoots,AsianSurvey,Berkeley,Calif．,InstituteofInternationalStudies,UniversityofCalifornia,１９７５,pp．４２７~４１８．５
!\"&-.\/0#$%&''''()*''''+,第二次世界大戰前,曆任港督基本上沿用１９世紀的老辦法進行統治,香港人民基本上沒有參與政治的權力.第二次世界大戰結束後,各個被殖民國家反對殖民浪潮高漲,同時英國國力因在戰爭中受損而下降,也無力對各殖民地繼續進行殖民統治,港英政府才在現實環境下推出“非殖民化”策略,但實際並沒有意願推行民主製度.香港總督楊慕琦(SirMarkYoung,港督任期:１９４１—１９４６)①在港英政府重新確立在港統治後,主動提出香港非殖民化的首次重要政製改革,史稱“楊慕琦計劃”.其最主要的內容是建立“市議會”(muＧnicipalcouncil)作為地方自治政府,將少部分權力下放香港市民,一來借此懷柔港人,恢複港英政府的統治權威;二來亦借此推動港人發展自主意識,抗衡中國收回香港的壓力.②“楊慕琦計劃”構想粗糙,無法兼顧各方需要,各方反應甚為冷淡,谘詢期間隻收到１２封個人名義信函,而且都一樣對“市議會”和組織缺乏興趣.隻有４間屬於商會的公司建議由商會的“特別委員會”計劃改革草案.③楊慕琦退任後,繼任港督的葛量洪(SirAlexanderGrantham,港督任期:１９４７—１９５７)認為,“市議會”架空了立法局及港英政府,危害港英管治權威,因而擱置“楊慕琦計劃”.
２０世紀７０年代隨著新界土地租約即將於１９９７年期滿,所可能衍生的土地契約無法批準的爭議,英國包括政界紛紛前往中國,了解對香港九七後意向.１９７９年３月,鄧小平接見了香港總督麥理浩,認為香港是中國的一部分,但在解決香港問題時會特別考慮香港的特殊地位,請投資者放心.麥理浩獲悉此一訊息後,也提出了一攬子加速香港地方政治製度改革計劃.港英政府於１９８０年６月６日發表?香港地方行政的模型綠皮書?,谘詢社會各界對香港①楊慕琦(１８８６年６月３０日—１９７４年５月１２日),英國資深殖民地官員,１９４１年獲任命為第２１任香港總督,並於９月就任,但三個月後太平洋戰爭爆發,日軍進軍香港,楊慕琦在１９４１年１２月２５日向日軍無條件投降,淪為戰俘.他在１９４６年５月複任總督後試圖在香港推行稱之為“楊慕琦計劃”的政治改革.該計劃在他１９４７年５月退休無疾而終,此後香港長時間再沒推行重大政治改革.
②楊慕琦在政改方案中指出:“在英國統治下,發展一個公民意識,並足有能力公開發表意見和提供實質影響,從而反映居民意願,以抗拒被中國合並.”Louis,Wm．Roger,HongKong:TheCriticalPhase,１９４５~１９４９,TheAmericanHistoricalReview,１９９７,Vol．１０２,No．４,p．１０６６．③Miners,PlansforConstitutionalReforminHongKong,TheChinaQuarterly,１９８４,Vol．１０７,pp．４６８~４６９．６
第一章香港立法會特權的淵源及其內容發展地方行政意見.在１９８１年,即港督麥理浩得悉中國收歸香港之初,港英政府即先推出?香港地方行政白皮書?,要“提供更多機會讓居民參與區內事務”,讓港人對政府政策有更多發言權,在地區層麵落實代議政製,一反壓抑民主選舉的做法,主動落實區議會選舉,引入基層全民模式的選舉文化,最終目的是加強港人對港英政權及香港的歸屬感,以求在往後事態演變中,支持英方.①二、立法局權力擴張與立法局特權的確立(一)立法局權力擴張中英談判中,英方知悉再不能以“主權換治權”後,即進一步加快香港民主步伐.英國首相撒切爾夫人(MagretThatcher)曾提及,鑒於談判沒有進展,因此要發展香港的民主架構.②此舉最主要目的是借香港這張“民意牌”作為與中國談判的後盾,使英國即使在回歸中國仍能持續控製和操縱香港.
港英立法局設置的法源依據來自?英皇製誥?及?皇室訓令?,確立了立法局(舊稱定例局)的架構和權力,授權“在任的總督在取得立法局的意見後製訂及通過為維持香港的和平、秩序及良好統治而不時需要的所有法律及條例”.立法局權力包括:提供總督立法意見參考;通過總督要求製訂的法案;人數為３人,最少２人.立法局的主席由香港總督擔任,同樣包括①根據白皮書,１９８１年成立了１８個議會,亦即,將香港分為１８區,各區有區議會,隻要年滿１８歲,並在香港居留滿七年,都可登記成為選民.１９８２年３月舉行第一屆區議會選舉,區議會選舉中,官守、委任與民選議員各占有三分之一;第三屆區議會於１９８５年舉行,民選議員比例增加到委任議員的一倍之多;第五屆區議會選舉雖然於１９９１年舉行,但因立法局已增設直選議員導致區議會影響力逐漸降低.區議會主要功能是:進行重要政策谘詢、地區事務性工作的谘詢;協助政府推行地方行政計劃,增加民眾對小區的認同感等.在實際運作方麵,區議會每兩個月召開會議,政府代表會列席會議,聽取議員意見,議員也可了解政府所做工作有否落實;另各區議會也相繼成立了各事務委員會,討論小區性問題及應如何解決,通常每一個區議會都會有四到五個委員會,提高小區民眾對小區事務的參與程度.羅永祥、陳誌輝著:?香港特別行政區施政架構?,香港三聯書店２００２年版,第３１４~３３１頁.