南理工：江蘇稅收發展研究報告（2017）三校260mm×185mm38行×39字B02J
江蘇稅收發展研究報告
（2017）
主 持 人：田誌剛
編寫人員：毛翠英、陳桂華、王紅領
江蘇稅收發展研究報告(2017)
出版社南大序號
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南 京 大 學 出 版 社
圖書在版編目（CIP）數據
江蘇稅收發展研究報告. 2017 \/ 張為付主編. —南
京: 南京大學出版社, 2019.2
ISBN 9787305215315
Ⅰ. ①江…Ⅱ. ①張…Ⅲ. ①地方稅收稅收管理
研究報告江蘇2017Ⅳ. ①F812.753.042.3
中國版本圖書館CIP數據核字(2019)第012203號
出版發行南京大學出版社
社址南京市漢口路22號郵編210093
出版人金鑫榮
書名江蘇稅收發展研究報告（2017）
主編張為付
責任編輯王日俊葉婷
照排南京理工大學資產經營有限公司
印刷虎彩印藝股份有限公司
開本787×10921\/16印張 16.75字數 431千
版次2019年2月第1版2019年2月第1次印刷
ISBN 9787305215315
定價128.00元
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指 導 委 員 會
主任張為付
委員李杏宣燁原小能
陸建康丁宏
編 輯 委 員 會
主編張為付
副主編田誌剛
編寫人員
毛翠英陳桂華王紅領
本書為江蘇高校優勢學科建設工程資助項目（PAPD）、江蘇高校人文社會科學校外研究基地“江蘇現代服務業研究院”、江蘇高校現代服務業協同創新中心和江蘇省重點培育智庫“現代服務業智庫”的階段性研究成果。
書名：江蘇稅收發展研究報告（2017）
主編：張為付
出版社：南京大學出版社
指 導 委 員 會
主任陳章龍宋學鋒
委員趙芝明時現章壽榮潘鎮
謝科進邢孝兵張為付宣燁
楊向陽原小能徐圓
編 輯 委 員 會
主編張為付
副主編胡雅蓓
編寫人員霍焱龐豔紅李逢春鄒蓉
陶陽韓依彤楊小東
本書為江蘇高校優勢學科建設工程資助項目（PAPD）、江蘇高校人文社會科學校外研究基地“江蘇現代服務業研究院”、江蘇高校現代服務業協同創新中心和江蘇省重點培育智庫“現代服務業智庫”的階段性研究成果。
書名:江蘇蘇商發展研究報告（2017）
主編:張為付
出版社:南京大學出版社
南理工：江蘇稅收發展研究報告（2017）三校260mm×185mm38行×39字B02J
綜合篇
綜合篇
江蘇稅收發展研究報告（2017）
第一章社會主要矛盾變化背景下
健全地方稅體係建設
十九大報告提出我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，對於地方稅收問題而言，地方政府間稅收發展不平衡不充分本身就是新時期社會主要矛盾的一個內生表現，健全地方稅體係也是新時期建設現代化經濟體係的應然要求，更是化解新時代社會主要矛盾的實然財力約束條件。因此，應按照中央政府主導下的“製度頂層設計”模式，以稅收收入歸屬權與征收管理權來判斷是否屬於地方稅，同時要綜合考慮地方政府的經濟發展程度、職責範圍大小、稅收自主空間需求、財政能力高低、經濟調控需要等因素來選擇稅種，盡快建立健全我國的地方稅體係。
一、 1994年分稅製框架下的地方稅體係
1994年分稅製改革前，伴隨我國財政製度變遷模式，地方稅體係經曆了兩個發展階段：1950—1979年，國家對經濟振興與政治穩定有著迫切需要，形成了中央絕對主導的財政體製變遷模式，盡管屠宰稅、牧畜交易稅、城市房地產稅、文化娛樂稅、車船使用牌照稅、印花稅和存款利息所得稅成為了地方稅種，固定比例分成收入包括農業稅、工商業稅的營業稅、所得稅，但穩定的地方稅收體係沒有形成，相關稅種被多次合並與分解；1980—1993年，國家有較強烈的促進經濟快速發展的願望，充分調動地方積極性成為財稅改革的主導思想，讓渡給地方政府利益的各種財政包幹製紛紛出台，為了健全地方稅製，先後恢複和開征了城市維護建設稅、房地產稅、車船使用稅、和城鎮土地使用稅四個地方稅種，共享收入包括產品稅、營業稅、增值稅、所得稅等，這一時期地方稅種得以增加，地方固定與共享收入輪廓基本形成。
目前，我國執行的稅製模式是1994年分稅製改革的成果，分稅製改革是對1950—1993年我國財政體製變遷的反思和製度上的重新設計。1994年以前，我國財政體製改革的基本特點是通過財政包幹、收入分成的機製設計來進行，財政包幹製的基本框架是中央允許地方在上繳固定數量的收入之後獲得收入，刺激地方政府擴展稅基和稅收努力。但由於地方政府害怕“棘輪效應”的出現，反而藏稅於民
劉雲龍：《民主機製與民主財政——政府間財政分工及分工方式》，中國城市出版社2001年版。
，這樣，中央政府財政包幹、收入分成機製的設計最終導致諸侯割據型財政體製的出現，破壞了國家財政體製的完整性；而收入遞增包幹、總額分成、上解額遞增包幹、定額上解、定額補助等多種製度形式被各省模仿使用，使中央對地方財政指標的測度也日益失去精準。當時情況表明，中央嚐試通過“財政包幹製”等製度模式，刺激地方政府擴展稅基和提高稅收努力的政策意願已不能實現，並導致了中央財政預算收入占GDP份額下降的直接後果，削弱了中央政府對整體財政體製的控製能力。於是，以增強中央政府宏觀調控能力、規範中央與地方分配關係、合理調節地區間財力分配為主要目標的分稅製得以施行。
1994年分稅製改革的核心內容表現為三個方麵：明確劃分了中央與地方政府所屬的稅種體係，取代過去固定分成模式；健全了包括增值稅在內的中央與地方共享稅製度，增值稅成了國家主體稅種；分設了地稅與國稅兩套征稅機構。肯定地講，分稅製改革通過各項財稅製度要素的安排，實現了為其核心目標服務的有機結合，通過從製度設計層麵觸動地方政府的利益，建立了它對組織財政收入的內在激勵機製，在提高中央財政比重的同時，也帶動了國家整體財稅效率的增進；建立了地稅與國稅兩套征稅機構的製度設計，解決了中央與地方在稅收征管方麵由於委托—代理關係而引發的 “道德風險”，創造了相對穩定的財政製度環境。
在1994年分稅製後，由於實行了中央財力集中的財政體製，使地方稅體係表現出以下特征：一是地方稅體係是在中央主導下形成的。中央政府利用手中強大的規則製定權，建立了相對穩定的地方稅體係，並奠定了中央政府在財政收入比重上的優勢；二是地方稅體係是收入功能弱勢的稅收體係。分稅製上收了以往地方稅的主要稅源，地方主體財源份額和絕對量都大幅度下降，並且分稅不徹底，中央與地方共享稅數量的增多，同時中央共享比重的提高，一定程度上弱化了地方稅體係；三是共享稅設計在地方體係內部實際執行過程中出現了偏差。中央與地方在稅種劃分總體框架上的共享稅設計，使各層級地方政府間也衍生出很多複雜易變的共享稅模式，省以下嚴格意義上的各層級政府相對獨立的地方稅體係並未形成。總體而言，分稅製作為一項國家整體的製度變遷，未能充分考慮到各級政府間在製度變遷中存在聯係性和互動性的製度設計方法，導致了相對穩定但並不充裕的地方稅體係形成，這樣的地方稅體係使地方財政能力與地方事權不相適應，尤其對基層財政能力未給予滿足，造成了地方稅體係內在製度衝突空間的存在，是1994年分稅製框架下地方稅體係表現出來的顯著特征。
實踐中，地方稅體係上述狀況導致了我國很多財政問題的出現，譬如“亂收費”、“高負債”就是在充裕性地方稅體係缺失的情況下，地方政府釋放財政壓力的出口。那麼，隨著“地方債務風險治理與規避”、“營業稅改征增值稅”、“事權與財政支出責任相適應”等國家財稅改革方略的推進，意味著在地方政府不能通過非規範性收入體係釋放財政壓力、“營改增”強化了分稅製的真空負效應以及財力不能匹配財政支出責任的情況下，國家必須要推動新一輪財政製度的改革來破解上述難題，改革的主要關鍵問題就是完善地方政府稅收體係。
二、 健全現代地方稅體係應遵循的核心理念
黨的十八屆三中全會明確提出要科學劃分各層級政府事權、改革稅製、穩定稅負，來激發中央和地方兩個積極性，並建立事權和支出責任相適應的製度。這表明，我國新一輪財稅體製改革主要意圖是通過各層級政府間事權的科學劃分，以及相適應的稅收製度改革，使國家的整體財稅體製達到較為穩定的良性均衡。由於地方政府財政支出責任的履行需要相匹配的財力，加之稅製改革主要涉及地方稅收體係完善層麵，由此，健全地方稅體係將成為我國新一輪財稅體製改革的重點內容。
建立健全地方稅體係遵循的核心理念，應與現代財政製度特質相契合。由於受到經濟發展階段以及國家財政資源有限等諸多因素的影響，我國早期的財政製度運行模式，財政資源運行方向以保證政府部門正常運轉為主，財政製度改革更多地關注財政製度自身，追求政府間財政最佳分配格局，強調的是上級政府對資源的掌握及宏觀調控中的絕對地位，財政決策的實現過程是建立在科室內部的協商、達成一致的基礎上的，在民眾偏好滿足程度方麵存在較大的偏差。隨著經濟快速發展與財政資源相對充裕，我國財政製度經過多年的演進，已經從偏重科室內部協商、達成一致的財政製度運行模式，演進到了重點關注民生民計的現代財政製度模式，這種財政製度運行是以公共品的有效供給為邏輯起點，重點考慮財政製度與民眾福祉的關係，強調公共品提供的質與量，把滿足民眾的需求作為財政製度運行的基本出發點，財政資源更多地投向了基礎設施建設、居民的消費、教育文化、醫療衛生、社會保障、環境保護、就業支出、食品安全、公平分配、保障性住房等公共需求與弱勢群體需求領域，並以財政資源運行高效率、公共服務均等化以及對弱勢群體人文關懷為財政資源製度運行的基本價值準則。
科學的現代財政製度對製度自身的要求是：事權劃分原則是清晰化、法製化、經濟性、功能性、穩定性的結合；財權劃分原則是充裕性、對稱性、規範性、適應性的結合。據此，未來構建現代財政製度的著力點將表現為以下幾個方麵：
其一，遵從需求驅動型財政分工模式，在財政分工模式中融入規範化、法製化元素，並強調中央及地方政府責任和民眾參與的決策價值，依據一致性同意原則，體現對基層政府公共品及服務優先性與民眾偏好充分披露的尊重；
其二，清晰各層級政府間的事權與財政支出責任，塑造各層級政府相匹配的財政能力，賦予各層級政府在中央財政約束下的財政資源運行空間，打造各層級政府事權與財力相匹配的財政資源格局；
其三，各層級政府將會努力提升控製財政資源運行趨勢的能力，包容並創造民眾的決策習慣和技能，使民眾在一定程度上都是公共決策潛在的參與者，最終使民眾都能在憲法、法律框架下參與到公共事務中來。
在現代財政製度框架中，民眾通過一定的平台與程序披露個人偏好並得到尊重，是“稅收”賦予的權利，對政府財政行為的選擇是民眾對自己繳納稅收的一種保護，也是一種財政最終歸屬權的自我實現，而對民眾尊重的實現取決於地方稅能否通過財政支出來對民眾偏好給予充分滿足；需求驅動型財政分工模式核心價值是對基層政府提供公共品與服務優先性的考慮，這決定於充裕的地方稅體係能否給予相匹配的支撐；而政府間事權與財政支出責任相適應是財政製度的基石，關係到比重占多數人福祉的提高，它的實現程度取決於地方稅體係賦予地方財政能力的高低。因此，地方稅體係是現代財政製度的核心內容，構建現代地方稅的理念與現代財政製度上述著力點應是一致的，具體表現為以下幾個方麵：
（一） 構建具有良性體製均衡的地方稅體係
諾思說道：“製度均衡是這樣一個狀態，即在行為者的談判力量及構成經濟交換總體的一係列合約談判給定時，沒有一個行為者會發現將資源用於再建立協約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態並不意味著，每個人對現有的規則和合約都滿意，隻是由於改變和約參與者遊戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現存的製度製約確定和創立了均衡。”
諾思：《製度、製度變遷與經濟績效》，上海三聯書店1994年版。
科學現代財政製度下的地方稅體係同樣應表現為一種體製均衡，譬如以事權劃分為基礎、以受益原則為依據所進行的稅種劃分，應該是體製改革各參與方協商與合作的結果，但這種協商合作不是表麵意義上的權益爭奪，而是以滿足民眾偏好為核心的各層級政府財政關係的相互融合。地方稅體係“均衡解”的合理性和存在性是經濟發展、政治進步、民眾訴求協調的結果，是適應整個國家製度變革的財政體製安排，體現著我國財政文化中和諧合作的思想，充分展現出財政體製選擇過程中的民主性、法律性、規範性的特點。
（二） 構建能賦予地方政府相稱財政能力的地方稅體係
地方政府所擁有的財政資源應與憲法和法律規定的義務相匹配，在現代財政製度框架下，地方政府必須擁有相稱的財政能力。各層級政府的財政能力可以從政府滿足各自轄區需求的能力上得到反映，而轄區政府滿足需求的能力取決於它的財政可獲資源能力。一個轄區政府財政可獲資源能力主要來源於政府間財政補貼和能達到的稅收收入水平。政府間財政補貼主要用來矯正潛在的財政資源和必須承擔的財政責任的不平等分配的影響，但財政補貼不應該左右轄區政府本應達到的稅收能力高度，因為隻有轄區政府稅收能力才能賦予地方政府相稱並且穩定的財政地位。由此，構建的地方稅體係必須能夠獲取滿足財政需求的充足、穩定、可預期的稅收收入，進而賦予地方政府相稱的財政能力，使地方政府有能力來為本轄區的民眾提供高質量的公共產品與服務。
（三） 構建能充分體現法製化精神的地方稅體係
在地方稅體係構建的過程中，應體現出尊重地方政府的財政選擇，保證其相對獨立性和優先性的財政體製理念，鼓勵地方稅收行為的多樣性、非官僚化、服務提供的變化，強調對民眾負責、公民參與、合理調控，推崇以中央為主導下的中央與地方政府法律框架內的稅收合作；要以法律的形式對各級政府間事權、財政支出責任界定的基礎上，對地方稅權也應給予明確界定，各級財政之間不存在無法律依據的行政命令關係，具有法律框架下的透明度、穩定與完備的地方政府稅收製度，維持各級政府事權和支出範圍的劃分明確、稅權劃分明確的格局；采用形式理性的非人格化管理體製，地方政府的稅收規則權、征收管理權和稅收支出決策權等權限必須在憲法、法律約束下進行，以此保證征稅標準明確、稅收管理規範。
三、 健全現代地方稅體係的路徑與策略
地方政府（Local government）被視為一個由民眾選舉而產生的機構，它的管轄權限僅限於轄區範圍，並通過授權獲得地方稅收權以及地方公共服務供應的自由裁量權（Cole and Boyne，1995）。在論證關於服務水平的民主決策分權產生的資源配置效率收益時，奧茲分權化定理假定，最終的服務成本與選民的支付意願搭配。原則上，應當由個別服務使用者支付使用費，否則市場將不能在地方政府轄區內取得配置效率，在這種情形下，地方政府有必要介入。這種介入除了政府收費外，利用稅收與財政補貼是必要的，其中與地方性的正外部效應、優值品和公共物品相關的補貼需要通過征收地方性稅收加以融資。
斯蒂芬·貝利：《地方政府經濟學：理論與實踐》，北京大學出版社2006年版。
關於地方稅（Local Tax）概念的界定，中外學者有多種不同的觀點。英國學者Stephen J.Bailey（1995）認為，地方稅可以定義為地方政府通過設定稅率和（或）界定稅基來決定稅收收入，並且為實現自身目標、保留所產生的稅收收益。按照這一定義，地方政府與地方政府分享所得稅、增值稅和其他稅的收益，由於是中央政府來決定稅率和稅基，所以應視其為中央對地方政府的給予收入。這一對地方稅的理解是基於徹底財政分權理念下西方學者普遍的觀點，強調地方稅是稅收規則權與稅收收益權的統一。而我國一些學者不強調稅收規則權的歸屬，以稅收收入的最終歸屬來判定是否屬於地方稅（王誠堯，1988；何福林，1991），而另外一些學者認為稅收規則權與稅收收益權都歸屬於地方政府才是地方稅（於光遠，1991；王維國，2002;陳共，2004）；還有學者認為，由於省級政府不是直接提供公共服務的真正地方政府，因此地方稅應是指市（縣）級政府稅收（靳東升、王則斌，2013）。
給予地方稅不同定義是與看待一個國家的財政分權程度有關係，而財政分權程度與一個國家的政治體製、政府管理模式、民族文化都有著密切的傳承，因此，對地方稅的認知既要從正式製度層麵理解，又要考慮到正式製度以外因素的製約。地方稅體係的形成存在“路徑依賴”，受曆史、政治、文化等因素的影響程度較大，不排除理性地參與，但其製度安排更多的是依靠政治哲學和政治藝術，而不是純理性技術的原則。我國民主集中製的政府治理結構是由曆史、政治、經濟、文化演進的必然選擇，實踐成果表明，中央政府主導下的“製度頂層設計”模式適合我國國情。因此，應以稅收收入歸屬權與征收管理權來判斷是否屬於地方稅，同時要綜合考慮地方政府的經濟發展程度、職責範圍大小、稅收自主空間需求、財政能力高低、經濟調控需要等多個因素來對稅種進行選擇，進而構成科學合理的地方稅體係。在實踐中，地方稅體係是地方稅權、地方稅種、地方稅規模、地方征管機構四要素交互作用並邏輯統一的整體。因此，建立健全現代地方稅體係主要應探討四方麵的問題：地方政府稅權的空間、地方稅稅種群的選擇、地方稅規模的確定、地方稅征管機構的有效性。
（一） 打造具有約束性的地方稅稅權空間
在實踐中，地方政府的稅權空間要依據一個國家經濟、政治、文化的實際狀況界定。在西方政府治理的體係中，轄區自治是政府管理的核心精神，存在自下而上分權的政治文化繼承，在稅收規則權上往往會給予地方政府更大的空間，但這種稅權空間也不是無限的，會受到各種條例的製約。追溯美國的曆史，正如托克維爾（Tocqueville，1835）所言：“鄉鎮成立於縣之前，縣又成立在州之前，而州又成立於聯邦之前”；漢密爾頓（Hamilton，1787）說道：“各種比較微小的利益，必須由地方政府管理，這些利益會形成許多影響的溪流，流經社會的每個部分……”。