美國總統約翰·肯尼迪（左）和副總統林登·約翰遜（右）與印尼總統蘇加諾（中）在一起，1961年4月25日。
圖片來源:https:\/\/www.jfklibrary.org\/AssetViewer\/Archives\/JFKWHPKNC17631.aspx。美國與印尼“九三零”事件何曉躍著
南京大學出版社《南大亞太論叢》
主辦南京大學亞太發展研究中心學術委員會（以姓氏拚音排列）
蔡佳禾（南京大學中美文化研究中心）
蔡永順（香港科技大學人文社會科學院）
陳誌敏（複旦大學國際關係與公共事務學院）
樊吉社（中國社會科學院美國研究所）
洪銀興（南京大學商學院）
孔繁斌（南京大學政府管理學院）
沈誌華（華東師範大學周邊國家研究院）
石斌（南京大學亞太發展研究中心）
石之瑜（台灣大學政治學係）
時殷弘（中國人民大學國際關係學院）
孫江（南京大學學衡研究院）
王月清（南京大學哲學係）
閻學通（清華大學國際關係研究院）
張鳳陽（南京大學政府管理學院）
朱慶葆（南京大學曆史學院）編輯委員會：
主編：石斌
副主編：李裏峰毛維準
成員：祁玲玲舒建中趙光銳吳小康宋文誌《美國海外隱蔽行動研究係列》
編輯部：
主編：石斌
副主編：毛維準舒建中
成員：趙光銳葛騰飛
美國與印尼“九三零”事件《南大亞太論叢》總序《南大亞太論叢》總序
“南京大學亞太發展研究中心”於2016年夏初創設並漸次成長，得“南京大學亞太發展研究基金”之專項全額資助，實乃一大助緣、大善舉；眾多師友、同道的鼓勵、扶持乃至躬身力行，同樣厥功至偉。
此一學術平台之構建，旨在通過機製創新與成果導向，以國際性、跨國性與全球性議題為樞紐，將人文社會科學諸領域具有內在關聯之學科方向、研究內容與學術人才，集成為國際關係、國家治理、經濟發展、社會文化等多個“研究群”，對大亞太地區展開全方位、多層次、跨學科研究，並致力於承擔學術研究、政策谘詢、人才培養、社會服務與國際交流等功能。
所謂“亞太”，取其廣義，乃整個亞洲與環太平洋地區之謂。不特如此，對於相關全球性問題的關切，亦屬題中之義。蓋因世界雖大，卻緊密相連。值此全球相互依存時代，人類命運實為一榮損相儔、進退同步之共同體，斷難截然分割。麵對日益泛濫的全球性難題，東西南北，左鄰右舍，各國各族，除了風雨同舟，合作共贏，又豈能獨善其身，偷安苟且？所謂“發展”，固然有“政治發展”、“經濟發展”、“社會發展”等多重意蘊，亦當有“和平發展”與“共同發展”之價值取向，其理亦然。
吾儕身為黌門中人，對於大學之使命，學人之天職，理當有所思慮。故欲舊話重提，在此重申：育人與問學，乃高等教育之兩翼，相輔相成、缺一不可。大學之本是育人，育人之旨，在“養成人格”，非徒灌輸知識、傳授技能；大學之根是學問，學問之道，在“善疑、求真、創獲”。二者之上，更需有一靈魂，是為大學之魂。大學之魂乃文化，文化之內核，即人文價值與“大學精神”：獨立、開放、理性、包容、自由探索、追求真理、稟持理想與信念。大學之大，蓋因有此三者矣！
南京大學乃享譽中外之百年老校，不獨底蘊深厚、人文薈萃，且英才輩出、薪火相續。於此時代交替、萬象更新之際，為開掘利用本校各相關領域之豐厚學術資源，凝聚研究團隊，加強對外交流，促進學術發展，展示亞太中心學術同仁之研究成果與學術思想，彰顯南京大學之研究水平與學術風格，我們在《南大亞太評論》、《現代國家治理》、《人文亞太》、《亞太藝術》等學術成果已相繼問世的基礎上，決定再做努力，編輯出版《南大亞太論叢》。
海納百川，有容乃大。自設門戶、畫地為牢，絕非智者所為。所謂“智者融會，盡有階差，譬若群流，歸於大海”，對於任何社會政治現象，唯有將各種研究途徑所獲得的知識聯係起來，方能得到係統透徹的理解，否則便如朱子所言，“見一個事是一個理”，難入融會貫通之境。辦教育、興學術，蔡元培先生主張“囊括大典，網羅眾家，思想自由，兼容並包”。《論叢》的編纂，亦將遵循此種方針。
故此，《論叢》之內容，並不限於一般所謂國際問題論著。全球、區域、次區域及國家諸層麵，內政外交、政治經濟、典章製度與社會文化諸領域的重要議題，都在討論範圍之內。舉凡個人專著、合作成果、優秀論文、會議文集，乃至特色鮮明、裨利教學的精品教材，海外名家、學術前沿的迻譯之作，隻要主題切合，立意新穎，言之有物，均在“網羅”、刊行之列。此外我們還將組織撰寫或譯介各種專題係列叢書，以便集中、深入探討某些重要議題，推動相關研究進程，昭明自身學術特色。
要而言之，南京大學亞太發展研究中心所執守之學術立場，亦即《論叢》之編輯旨趣：一曰“本土關懷，世界眼光”；再曰“秉持嚴謹求實之學風，倡導清新自然之文風”；三曰“科學與人文並舉，學術與思想共生，求真與致用平衡”。
一事之成，端賴眾力。冀望學界同仁、海內賢達繼續鼎力支持、共襄此舉，以嘉惠學林，服務社會。值出版前夕，爰申數語，以誌緣起。
石斌2018年元旦於南京主編的話主編的話
世界政治波譎雲詭、錯綜複雜。自現代民族國家體係成型以來，國家間關係的常態始終是共識與分歧、合作與衝突、妥協與競爭並存，絕對的和諧或絕對的衝突，都不符合實際。就國際競爭而言，國家可能采用的戰略手段與對外政策工具多種多樣，有的溫和、友好，有的則帶有敵意與攻擊性；有的公開透明，有的則秘而不宣。既不友好也不公開的對外活動，一般還被統稱為“隱蔽行動”。“隱蔽行動”同樣種類繁多，按照學術界的一般看法，至少可分為隱蔽宣傳行動、隱蔽政治行動、隱蔽經濟活動、準軍事行動等類型。
對外隱蔽行動，尤其是二戰後以來美國等西方國家的對外隱蔽行動，是國際關係史研究，特別是冷戰史研究的一個重要領域。這類課題在歐美學術界既屬於軍事與戰略情報史研究的範圍，也是國際關係和外交史研究的對象。保羅·肯尼迪、厄內斯特·梅、理查德·伊默曼、約翰·路易斯·加迪斯等著名戰略學、國際政治學或國際關係史學者，或多或少都曾從事過這方麵的研究和論述。較之西方學者對這一主題的持續關注及其不斷問世的大量論著，中國學者所做的努力雖然比過去多了一些，但還非常有限，差距也很明顯。
西方大國在冷戰時期遍及全球的隱蔽行動，是其對外戰略與對外政策的一個重要組成部分。以美國中央情報局等部門為主所進行的對外隱蔽活動，包括對他國的秘密幹涉與顛覆活動，以及政治戰、心理戰、宣傳戰等等，是美國對外政策與對外行為的一個重要而又特殊的側麵，更是美國冷戰政策的一大“特色”。然而過去由於文獻史料方麵的限製，人們往往一知半解，難聞其詳。就冷戰時期的相關問題而言，歐美學者從自身的立場和觀察角度所得出的結論，自然也需要加以分辨，未可照單全收。自冷戰結束以來，美國等東西方相關國家陸續開放了許多原始檔案文獻，這使我們有可能借助更為全麵和可靠的材料，揭開隱蔽活動的神秘麵紗，打破陳說、道聽途說或西方學者的一家之言，進一步揭示曆史真相，彌補國內相關學術空白或研究短板，拓展國際關係和外交史研究的論題與視域，從而有助於對戰後以來的國際關係和有關國家的對外政策獲得更加全麵的認識。
因此，我們決定首先從一些與美國有關的典型案例入手，組織一批來自軍隊與地方高等院校、科研機構的國際戰略、國際關係或外交史學者，共同編纂“美國海外隱蔽行動”專題研究係列。
為了實現此項研究的初衷，在研究目標、學術規範與編寫體例等方麵保持必要的一致性，我們希望各位作者在研究和寫作的過程中，盡可能遵循以下幾項原則。
其一，就研究性質而言，這套係列叢書屬於曆史案例研究（“案例”在此可以較為寬泛地理解為具有典型意義的事件、政策、計劃、行動或議題），研究對象與主題非常明確，故要以敘事為主，議論為輔，緊扣主題，突出重點，主要靠事實與證據說話。
其二，就研究目的而言，要聯係相關國際與國內背景，盡可能準確描述事情的來龍去脈，尤其是美國政府有關政策或計劃的決策與實施過程，以說明其動因、目標與得失，反映該案例的性質、特點、影響及其相對於其他類似案例所具有的獨特性與認識論價值；此外還要注意揭示美國海外隱蔽行動與美國冷戰戰略、國家安全戰略或地區戰略之間的聯係，並就美國對外政策與對外行為的一些重要特點或一般規律，提出中國學者的獨立見解。
其三，在研究方法上，要嚴格遵循外交史或國際關係史研究之學術規範，立足翔實、可靠的外交檔案文獻和其他第一手資料，盡可能還原曆史真相，糾正錯誤認識，並力求反映國內外最新研究成果。
其四，在寫作風格上，不妨在注重學術性與思想性的同時，兼顧趣味性與可讀性，俾使學術著作能夠走出書齋，走向大眾，為更多的人所賞閱。故篇幅宜短小精悍，語言要簡潔生動，惟陳言、贅語、套話之務去。以厘清事情之原委、揭示問題之實質為首要目的，不必連篇累牘，任意敷衍，徒增讀者負擔。當然，在符合研究宗旨，遵循基本規範的前提下，作者可以也應該有自己的敘事、行文與思想風格。
最後需要說明的是，美國作為一個全球性大國，一向熱衷海外幹涉，其對外隱蔽行動頻率之高、事例之多、影響之大，並世無雙。限於研究能力，我們目前所選擇的十數個分析案例僅僅是其中一小部分，如果條件允許，還可以逐步擴充。而且，就整體考察乃至戰略與理論層麵的探討而言，曆史案例研究也還隻是一項基礎性工作，今後還有大量的工作要做。因此，我們非常希望有更多對此項課題感興趣的學術同行加入我們的研究隊伍。對於此項工作中所存在的缺點與不足，也真誠歡迎學界同仁予以批評和指正。
2018年1月20日
前言前言
印尼“九三零”事件以及該事件與美國隱蔽行動（Covert Action）的關係是龐大且充滿爭論的議題。本書所指的“九三零”事件，是1965年9月30日晚至10月1日淩晨印尼發生的翁東政變狹義的印尼“九三零”事件指“翁東政變”，本書根據行文需要，在必要處將“九三零”事件和“翁東政變”兩個表述交替使用。及後續的與翁東政變相關的印尼政治、安全、外交和經濟社會發展進程。本書把“九三零”事件的結束時間定為1966年3月，即蘇加諾政府、印尼共產黨（下文簡稱印尼共）和印尼陸軍三足鼎立政治格局的瓦解，及以蘇哈托為首的印尼新的準政府的建立。“九三零”事件發生後，以蘇哈托為首的印尼陸軍右翼派係成功驅逐左翼派係，繼而印尼陸軍在全國範圍內展開打擊和清洗印尼共組織力量的行動，同時削弱蘇加諾政府的執政基礎，打破了蘇加諾政府、印尼共和印尼陸軍三股政治力量鼎立的政治格局，進而為蘇哈托為首的陸軍力量推翻蘇加諾政府，並建立蘇哈托政府主導下的“新秩序”鋪平了道路。同時，在“九三零”事件中，由於印尼複雜的政黨因素、國內外關係網絡以及印尼陸軍突破人類倫理底線的行為，大批印尼共成員、印尼共的支持者和同情者遭到屠殺，是人類曆史上慘絕人寰的大規模屠殺災難之一。
“九三零”事件是印尼國家發展史上的關鍵轉折點，對印尼國內政治格局變遷和經濟社會發展產生了深遠的影響。對於印尼陸軍來講，“九三零”事件為其清洗印尼共力量提供了借口，事件直接導致了蘇哈托集團權勢的上升、蘇加諾政府權勢的相對下降以及印尼共作為合法政治力量的消亡；對於美國政府來講，印尼陸軍掌權是約翰遜政府樂於看到和接受的結果，符合美國在印尼、東南亞乃至全球的國家利益取向。
關於美國在印尼“九三零”事件的發生、發展中扮演了何種角色、起到了何種作用的問題，雖然既有研究成果中的相當一部分內容仍然存在爭議或是無法證實，但有一點可以確定的是，在“九三零”事件發生前和發生後，美國白宮、國務院、國防部、中情局、國家安全委員會和美國駐印尼使館等部門根據美國政府解密的檔案，英國政府、澳大利亞政府和日本政府也不同程度地參與到了約翰遜政府對印尼的隱蔽行動中。與印尼陸軍相互配合，聯合印尼國內其他反蘇加諾政府和反印尼共的政治力量，實施了一係列在美國政府看來符合實際且卓有成效的隱蔽行動。約翰遜政府在印尼實施隱蔽行動的經驗被後續政府加以總結、借鑒和應用，如在智利發生的皮諾切特推翻阿連德政府的政變中，美國政府實施的隱蔽行動與其在印尼“九三零”事件中實施的隱蔽行動存在諸多相通之處。美國政府對印尼的隱蔽行動主要包括為印尼陸軍提供通信設備、武器裝備、輿論宣傳和經濟物資的支持，為印尼陸軍和其他反印尼共力量提供印尼共領導成員和骨幹力量的名單，以及出麵協調英國在印尼與馬來西亞衝突中的立場和態度，為處於政治格局轉換關鍵節點的印尼陸軍減少外部壓力。
總的來講，美國政府的隱蔽行動對“九三零”事件發生前後的印尼政治、安全、外交和經濟社會發展進程產生了關鍵影響。同時也應該看到，美國政府對印尼的隱蔽行動（尤其是對印尼陸軍的援助）在艾森豪威爾政府和肯尼迪政府期間便已經持續存在，艾森豪威爾政府和肯尼迪政府對印尼的隱蔽行動與約翰遜政府對印尼的隱蔽行動在邏輯上是緊密相連的。本書研究的核心在於依托美國政府解密的關於“九三零”事件的檔案材料及其他相關史料，厘清印尼“九三零”事件與美國隱蔽行動的關係。目錄目錄
前言001
第一章1965年之前美國與印尼的關係網絡001
第一節肯尼迪政府的新思維005
一、 民事行動項目006
二、 西伊裏安問題009
第二節約翰遜政府的“低姿態政策”029
一、 有限援助政策030
二、 印馬關係的“協調者”042
三、 印美關係的惡化052
四、 對印尼共奪權的預估066
第二章1965年之前美國對印尼的隱蔽行動075
第一節艾森豪威爾政府和肯尼迪政府的隱蔽行動077
一、 艾森豪威爾政府的隱蔽行動078
二、 肯尼迪政府的隱蔽行動100
第二節約翰遜政府的隱蔽行動109
一、 隱蔽行動方案的確立112
二、 政策路徑及隱蔽行動的功能128
三、 隱蔽行動的實施及進展142
第三章“九三零”事件的爆發與美國的初步反應151
第一節“九三零”事件的爆發與印尼陸軍的反應153
一、 翁東政變的爆發154
二、 印尼陸軍的反應157
三、 翁東政變的直接後果163
第二節約翰遜政府的謹慎因應170
一、 對關鍵問題的初步分析171
二、 低調介入政策的確立185第四章印尼陸軍的初步利益訴求與美國政府的回應191
第一節印尼雙強權力中心的形成193
一、 蘇哈托的崛起194
二、 “納蘇蒂安副官—埃塞爾”聯係渠道200
第二節美國政府對印尼陸軍的回應205
一、 小規模隱蔽援助的實施205
二、 聯合工作組的成立214
第五章印尼陸軍的援助請求與美國政府的隱蔽援助方案221
第一節印尼陸軍提出正式援助請求224
一、 正式援助請求與美國的評估225
二、 關於援助細節的商討234
第二節美國政府隱蔽援助方案的製定241
一、 美國提供隱蔽援助的必要性與總體方案242
二、 美國隱蔽援助方案的製定250
第六章印尼新政治格局形成與美國隱蔽行動浮出水麵261
第一節印尼三足鼎立政治格局的瓦解263
一、 美國政府關於印尼局勢的判斷264
二、 美國在印尼陸軍清洗印尼共行動中的隱蔽角色268
三、 美國隱蔽援助走向公開化的影響因素272
第二節美國隱蔽行動的公開化275
一、 蘇加諾政府的絕地反擊275
二、 美國政府隱蔽援助浮出水麵283
結語292
參考文獻294
美國與印尼“九三零”事件第一章1965年之前美國與印尼的關係網絡
Ⅰ
第一章1965年之前美國與印尼的關係網絡20世紀50年代至70年代，東南亞地區因其重要的地緣、政治、經濟和安全戰略價值，在美國外交政策議程中占據重要地位，這其中，印尼又是美國東南亞政策關注的焦點。美國參謀長聯席會議於20世紀60年代初指出，印尼人口眾多、自然資源豐富、戰略位置顯著，是東西方爭奪的重要對象，美國在印尼擁有諸多戰略利益。Foreign Relations of the United States（美國外交關係文件，以下簡稱FRUS）, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, Washington: United States Government Printing Office, 1994, pp.443445.在經濟利益方麵，印尼西接印度洋、東連太平洋，美國及其部分盟友的諸多海運貿易都須經過印尼領海所轄航道；印尼擁有儲量極大的石油、橡膠、錫等戰略資源，而這些資源正是美國不想讓社會主義陣營的國家獲得的。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.443445.二戰期間，對於這些戰略物資和資源的爭奪是美日太平洋戰爭的角力點之一。Jaechun Kim, “U.S. Covert Action in Indonesia in the 1960s: Assessing the Motives and Consequences”, Journal of International and Area Studies, Vol. 9, No. 2, 2002, pp.6385.二戰後，美國在印尼石油業和橡膠業的投資甚巨，大量美國私人企業在印尼投資橡膠和石油業，印尼大部分的橡膠種植園和油田為美國企業所占有。在安全利益方麵，參謀長聯席會議指出，社會主義陣營在印尼爪哇和蘇門答臘建立的軍事基地對東南亞條約組織（Southeast Asia Treaty Organization）成員國構成了安全方麵的直接威脅，也給美國在東南亞的戰略軍事地位帶來了可見的影響FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.443445.；一旦倒向社會主義陣營，印尼將成為社會主義國家對菲律賓和南太平洋諸島展開行動的橋頭堡，同時也將嚴重損害西方國家在西太平洋的軍事地位。此外，美國參謀長聯席會議認為，印尼倒向社會主義陣營極易引發共產主義作為“未來潮流”的多米諾骨牌效應，而這對美國來講是無法接受的。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.443445.基於上述原因，印尼始終處於肯尼迪政府和約翰遜政府東南亞政策議程的優先位置。
第一節肯尼迪政府的新思維
肯尼迪（John F. Kennedy）就任美國總統後，在美國對印尼的外交政策方麵進行了較大調整：一是，在印尼推行民事行動項目（Civic Action Program），該項目在蘇加諾政府可接受的範圍內，符合肯尼迪對第三世界推行的戰略框架，也符合美國政府有意扶持印尼陸軍的一貫思維；二是，出麵協調解決了印尼與荷蘭之間的西伊裏安（West Irian）問題，找到了印尼、荷蘭和美國三方都能接受的解決方案，對於印尼來講，西伊裏安主權重回印尼令蘇加諾政府感到滿意；三是，肯尼迪在幕僚的建議下，傾向於與蘇加諾建立較為良好的私人關係。肯尼迪政府的相關政策使印尼與美國之間的關係較艾森豪威爾政府時期有了一定程度的緩和，但肯尼迪政府之所以緩和與印尼的關係，其根本動因在於壓製印尼共力量的發展壯大、阻止印尼共奪權，維護美國在印尼和東南亞的戰略利益，在這點上肯尼迪政府與艾森豪威爾政府並無本質區別，隻是策略不同而已。
一、 民事行動項目
肯尼迪上台後，美國政府相關部門和美國駐印尼大使館都把政府換屆視為擴大美國對印尼援助的新機會。美國駐印尼大使霍華德·瓊斯（Howard P. Jones）迫不及待地給國務院發去電報，建議對美國的印尼政策及美國在印尼的行動項目進行重新評估。瓊斯認為，美國對印尼的援助要強調政治效果，應具備更多的靈活性，並通過隱性或顯性的方式開展心理行動以影響印尼民眾的心理。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.302304.
1961年5月，美國助理國防部長威廉·邦迪（William P. Bundy）威廉·邦迪於1964年3月14日前任負責國際安全事務的助理國防部長，1964年3月16日起任負責遠東事務的助理國務卿。威廉·邦迪與肯尼迪政府和約翰遜政府的國家安全事務助理麥克喬治·邦迪（McGeorge Bundy）是兄弟關係。向總統專門助理拉爾夫·敦岡（Ralph A. Dungan）建議重啟1957年美國對印尼的援助計劃。邦迪建議美國政府把大部分的援助給予印尼陸軍，同時對印尼空軍和海軍給予象征性援助，以此避免被外界認為印尼陸軍是美國實現外交政策目標的工具。Bryan Evans Ⅲ, “The Influence of the United States Army on the Development of the Indonesia Army(1954—1964)”, Indonesia, No.47, 1989, pp.2548.但這一援助項目並不是肯尼迪政府與蘇加諾政府打交道過程中的最重要部分，肯尼迪政府協助西伊裏安問題的解決以及推進民事行動項目才是最重要的內容。這其中，民事行動項目是肯尼迪政府針對第三世界國家提出的新外交政策，得到了美國政府內外的廣泛支持。就印尼來講，民事行動項目在印尼農村地區得到了良好的實踐，取得了顯著的效果。
在1961年蘇加諾訪問美國前夕，中情局官員愛德華·蘭斯代爾（Edward Lansdale）向威廉·邦迪提出，印尼和美國雙方可以在蘇加諾訪美期間就民事行動項目進行磋商。蘭斯代爾認為，該項目可以拉近印尼陸軍、美國陸軍與印尼民眾之間的距離，提升普通民眾對於印尼陸軍的支持率。Bryan Evans Ⅲ, “The Influence of the United States Army on the Development of the Indonesia Army(1954—1964)”, Indonesia, No.47, 1989, pp.2548.同年8月，由美國弗萊徹學院（Fletcher School）唐納德·漢弗萊（Donald Humphrey）教授和布魯金斯學會（Brookings Institution）沃爾特·薩蘭特（Walter Salant）帶隊的工作組赴雅加達就實施民事行動項目的可行性進行調研，漢弗萊在聽取了印尼國防部長納蘇蒂安（Abdul Haris Nasution）關於印尼陸軍在國家建設中所承擔角色的全麵報告後，對於民事行動項目在印尼所具備的可行性作了積極的評價。
美國於1962年年中開始在印尼正式推行民事行動項目，在1963年全麵鋪開，該項目的實施一直持續到1965年“九三零”事件的爆發。民事行動項目對於印尼陸軍力量的拓展起到了重要作用。借助美國提供的援助，陸軍得以在農村地區發展力量、鞏固威信和拓展群眾基礎，同時壓製和打擊印尼共力量。
二、 西伊裏安問題
肯尼迪政府認為，艾森豪威爾政府對印尼的外交政策是錯誤的。Matthew Jones, “U.S. Relations with Indonesia, the KennedyJohnson Transition, and the Vietnam Connection, 1963—195”, Diplomatic History, Vol. 26, No. 2, 2002, pp.249281.在印尼外島叛亂中，艾森豪威爾政府對於叛軍的支持嚴重損害了印尼和美國之間的關係。即使此後艾森豪威爾政府放棄了對於叛軍的隱蔽支持，把印尼陸軍作為壓製印尼共的最大依托力量，其與蘇加諾政府之間的關係依然糟糕。導致這種局麵的最重要原因在於艾森豪威爾政府在西伊裏安問題上持中立立場，印尼把美國政府不願推動印尼和荷蘭之間就西伊裏安問題進行談判的行為，視為美國對荷蘭殖民主義的支持。
美國駐印尼大使瓊斯在肯尼迪上任後幾天便提交了一份7點計劃，以阻止印尼落入共產黨人之手。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.302304.瓊斯7點計劃的核心是：推動西伊裏安問題解決的關鍵在於使蘇加諾政府得到美國政府的一種承諾，即西伊裏安能夠重新回歸印尼；與推動西伊裏安問題的解決同樣重要的是，蘇加諾與肯尼迪之間須建立一種良好的私人關係。除瓊斯外，肯尼迪政府內部其他一些官員也主張讓西伊裏安主權重回印尼。
蘇加諾政府方麵也感受到了肯尼迪政府可能的政策轉變，並釋放了改進兩國關係的信號。1961年1月21日，蘇加諾給肯尼迪發來賀電祝賀其當選總統。美國駐印尼大使瓊斯認為肯尼迪邀請蘇加諾訪美是解決兩國分歧的有效途徑，邀請信可以對蘇加諾21日的賀信表示感謝，並表明肯尼迪政府反對任何形式的帝國主義和殖民主義，致力於民族獨立，決心找到西伊裏安問題的和平解決之道。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.307.2月13日，印尼方麵謹慎地表示希望與新上任的肯尼迪政府改善關係，印尼外交部也已經在早先放出信息，表示理解美國再三警示印尼不能以武力解決西伊裏安問題的用意。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.310.
美國警示印尼勿以武力解決西伊裏安問題事出有因。在同年1月2日至6日，印尼國防部長納蘇蒂安率領高級代表團訪問蘇聯，雙方於6日達成印尼向蘇聯采購武器的協議。印尼宣布之所以向蘇聯采購武器，是因為荷蘭在西伊裏安構建軍事設施。在同月16日的新聞發布會上，納蘇蒂安公布了印尼武器采購的具體項目，包括轟炸機、戰鬥機、魚雷艇和潛艇。
1961年3月7日，美國國家情報委員會對於印尼國內政治安全形勢的變化作了評估，認為印尼國內的政治力量對比在接下來一年左右的時間裏不會發生太大變化，蘇加諾會利用陸軍和印尼共的相互敵對關係構建國內政治格局的平衡，並使自己處於主導地位。美國國家情報委員會同時認為：蘇加諾的政治立場持續向社會主義陣營偏轉，印尼共目前在印尼國家政府中占據諸多重要崗位，擁有廣泛的影響力，印尼陸軍抑製印尼共力量增長的努力沒有產生效果；在對外關係方麵，印尼也正在加速向社會主義陣營靠近，蘇聯領導人與蘇加諾之間的個人聯係，以及蘇聯對於印尼的軍事和經濟援助對蘇加諾政府形成了明顯的影響力。美國國家情報委員會估計社會主義陣營給予印尼的貸款已經達到11.03億美元，其中5.93億用於軍事援助，5.1億用於經濟援助。這些援助對於蘇加諾落實發展國內經濟和軍事力量的計劃都是至關重要的，但美國認為，這些援助並沒有扭轉印尼國內經濟衰敗的趨勢。美國國家情報委員會認為，印尼陸軍已經從蘇聯獲得了一定的援助。盡管印尼陸軍發言人表示他們更傾向於選擇美國的裝備和訓練，但對於美國在軍事援助方麵的具體數量、項目種類的限製和援助進行的實際速度表示失望。美國國家情報委員會擔心印尼陸軍抑製印尼共的效果會被蘇聯的軍事援助和訓練項目不斷侵蝕。在西伊裏安問題上，美國國家情報委員會認為印尼將仍以政治手段為主尋求問題的解決，但不定期的軍事威脅、遊擊行動和小規模的滲透行動仍會繼續。同時，由於在解決西伊裏安問題上的沮喪感，以及蘇聯援助的落實，印尼會增強在該問題上的軍事進攻性。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.318319.
西伊裏安問題的產生有著深刻的曆史根源。西伊裏安是荷屬東印度群島的一部分，覆蓋15萬平方英裏（約39萬平方千米）的世界上最原始的土地，其中一部分為人類未探索的山脈和沼澤地。70萬原住民中的大多數是半遊牧的、仍處於石器時代的巴布亞人。原住民的半數與荷蘭政府沒有接觸。同時，西伊裏安的人口還包括約1.7萬荷蘭人，以及來自印尼的1.8萬華人和一些移民。西伊裏安的居民中約有1.6萬人在政府或企業工作。西伊裏安是一個經濟落後和財政赤字地區，在美國介入西伊裏安問題的解決之前，荷蘭發起了一項經濟和教育發展方案，旨在十年內使西伊裏安獲得半自決權地位。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.318319.
印尼與荷蘭之間圍繞西伊裏安問題產生衝突始於1946年兩國之間無果而終的談判。這次談判荷蘭不顧印尼的抗議，沒有把西伊裏安問題列入談判議程，而談判的失敗直接導致了兩國敵對關係的產生。1948年，西伊裏安重新被劃為印尼的領土，但當1949年印尼與荷蘭在海牙簽署協議、印尼獲得獨立時，西伊裏安的主權問題依然懸而未決——荷蘭在1949年的圓桌會議上拒絕將西伊裏安轉交印尼。兩國同意在接下來的一年內通過談判來決定西伊裏安的未來地位。後來談判失敗，西伊裏安仍然處於荷蘭的實際控製之下，荷蘭與印尼的關係因此持續惡化。印尼隨後向荷蘭直接施加壓力，表現為征收荷蘭財產，驅逐許多荷蘭居民，破壞兩國間的外交關係。為了避免西伊裏安問題失去解決的餘地，雙方同意暫時簽訂協議，規定目前隻能維持現狀，即荷蘭對西伊裏安進行控製，直至分歧得到解決，兩國同意在協議簽署後一年內，由談判方式來決定西伊裏安的“政治地位”。FRUS, 1958—1960, Vol. ⅩⅦ, Washington: United States Government Printing Office, 1994, p.533.但顯而易見的是，在1950年和1951年進行的談判中，印尼與荷蘭無法解決彼此的分歧。1952年年初，荷蘭政府通過憲法修正案將西伊裏安列為荷蘭王國的一部分，認為荷蘭對該地區的主權已經不再受到談判製約。印尼拒絕接受荷蘭的這一行動，並且通過直接與荷蘭進行協商的途徑以及通過聯合國大會決議來嚐試說服荷蘭重新展開對西伊裏安問題的商談，但兩種途徑均未成功。FRUS, 1958—1960, Vol. ⅩⅦ, p.533.1957年，亞非國家試圖使聯大通過決議，督促荷蘭通過進一步談判解決問題。該動議贏得大多數國家支持，但沒有達到必要的三分之二的票數。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.337.
西伊裏安問題由此在印尼和荷蘭兩國國內引發民族主義感情的問題。兩國政府出於維護國際聲望考慮，都采取了不肯讓步的強硬立場。尤其在印尼，西伊裏安問題引起了各界對於西方世界極大的負麵認知。荷蘭與印尼都給出了諸多論據來支持各自的立場。荷蘭人認為，他們在道義上有使處於石器時代的巴布亞人進入文明階段的責任，同時賦予西伊裏安的居民半自決權。荷蘭人還指出，爪哇人和巴布亞人之間沒有任何的種族、文化或宗教聯係，把西伊裏安交給印尼隻會形成另一種殖民主義。印尼方麵則認為自身是前荷蘭東印度群島的合法繼承人，且印尼是多民族國家，毫無疑問，巴布亞人與印尼人之間的共同點要多於巴布亞人與荷蘭人之間的共同點。FRUS, 1958—1960, Vol. ⅩⅦ, p.534.
圍繞西伊裏安爭端所產生的衍生影響遠遠超出了事件本身。美國方麵認為，借此問題蘇加諾可以把任何反對他的挑戰視為不愛國的行為，並幫助共產主義人士抵消保守的陸軍領導人的影響力，同時轉移各界對於緊迫的國內問題的關注。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.337.直到蘇加諾能夠與荷蘭方麵找到一個滿意的解決方案，否則圍繞西伊裏安產生的爭端將強烈地影響印尼的內政外交。在對於西伊裏安的主權訴求仍然要依靠蘇聯的政治支持，且印尼本身從蘇聯接受大量援助的情況下，蘇加諾政府會進一步向社會主義陣營靠近。印尼共會繼續拿西伊裏安問題作文章，並阻撓通過談判解決問題的進程。印尼陸軍在西伊裏安問題上分散精力會削弱其抑製印尼共實力和影響力的努力。美國還認為，接下來的一年印尼的經濟並不樂觀。最嚴重的問題是通貨膨脹和外彙儲備下降帶來的壓力。但美國也認為，蘇加諾並不會尋求國內經濟問題的解決辦法，相反，持續的經濟衰退會讓蘇加諾在西伊裏安問題上采取更加激進的立場。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.555556.
與西伊裏安問題關係比較密切的兩個西方國家是澳大利亞和美國。就澳大利亞而言，雖然想維持與印尼之間的親密和友好的關係，但他們強烈支持荷蘭的立場，因為澳大利亞認為西伊裏安重回印尼將會威脅澳大利亞的軍事安全。與澳大利亞不同，從一開始，美國就在西伊裏安問題上采取了中立立場。盡管在艾森豪威爾政府時期，美國國務卿杜勒斯曾經承諾，在印尼對荷蘭發起攻擊的情況下將對荷蘭人進行某種形式的支持。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.337.但從總體看，艾森豪威爾政府時期的美國在西伊裏安問題上實行了不介入政策。美國反對任何試圖以武力解決西伊裏安問題的處理方式，並多次向印尼與荷蘭兩國政府重申了這一點。印尼與荷蘭兩國政府也承諾不使用武力。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.337.然而，1960年10月12日在美國國務卿赫脫的批準下，政策規劃室起草了一份文件，該文件對圍繞西伊裏安問題產生的爭端及解決辦法進行了詳細地分析，由此美國改變了在西伊裏安問題上的中立政策——美國政策計劃室建議西伊裏安由聯合國進行托管。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.337338.
與此同時，荷蘭向西伊裏安派遣了航空母艦以形成對印尼的威懾；作為回應，印尼對西伊裏安進行了軍事滲透，與蘇聯簽署了5億美元的軍事援助協定，並發出交戰聲明。肯尼迪政府認為，在未來6個月內印尼開展大規模軍事行動的可能性很小，但到1961年年末，軍事實力對比將對印尼有利。因此，肯尼迪政府認為推動西伊裏安問題的解決變得比以前更加緊迫。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.338.
在正式介入西伊裏安問題前，肯尼迪政府對於該問題有以下看法：第一，國際社會大多數國家越來越不願意支持白人殖民國家對非白人居住的大規模海外地區進行監管，因此，這種監管必須越來越依賴軍事威懾；第二，荷蘭不足以在遠離本土的海岸維持海上威懾力量；第三，印尼無疑希望通過軍事力量上的優勢加上政治和外交行動實現其目標，蘇聯支持下的印尼與荷蘭發生軍事衝突的可能性正在上升；第四，印尼和荷蘭之間的敵對狀態對西方來講是個災難，其將破壞北約的統一性，會在聯合國內外挑起有色人種和白人的對立，也可能使印尼徹底倒向社會主義陣營。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.338.
因此，肯尼迪政府相信最近的事態發展隻會鞏固荷蘭應該從西伊裏安撤出的結論。美國認為西伊裏安除了交給聯合國托管外別無選擇，希望印尼和荷蘭能夠在這點上達成共識。美國不期望澳大利亞會歡迎托管方案，但希望澳大利亞能夠跟隨美國的步伐。在肯尼迪政府看來，荷蘭有較大可能同意托管方案，因為他們的目標是讓原住民取得半自決權。而讓印尼同意托管方案比較困難，因為印尼認為托管方案隻能是個過渡，最終的目標是讓西伊裏安的主權重歸印尼。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.338339.馬來西亞作為在地理、語言和種族方麵與印尼最接近的國家，是最有可能讓印尼接受的托管人；這點荷蘭也不會反對。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.339.肯尼迪政府認為，如果這樣的托管方案不能解決問題，則可以回到原來的聯合國直接進行托管的方案。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.339.
可以看出，肯尼迪政府在西伊裏安問題上的最初政策，在一定程度上對印尼是有利的，聯合國托管方案雖然不符合蘇加諾政府的意願，但至少會剝奪荷蘭對於西伊裏安的控製權。後來隨著事態的進展，肯尼迪的政策目標變為讓西伊裏安主權重回印尼，聯合國托管隻是過渡階段。但是在西伊裏安問題上支持蘇加諾政府的政策提議受到美國國內諸多方麵的批評和反對。國務院歐洲事務辦公室對荷蘭持同情態度，認為應該告知蘇加諾政府印尼以武力方式解決西伊裏安問題不可接受。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.310311.國務卿臘斯克（Dean Rusk）讚同蘇加諾與肯尼迪之間須建立更加親密的關係，但不同意荷蘭放手讓西伊裏安主權重回印尼。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.311312.中情局則準備了一份強烈的反蘇加諾政府草案。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.328333.與此相對應，美國政府內部傾向於與蘇加諾政府合作的官員也立場鮮明，總統國家安全事務特別助理羅伯特·柯默爾（Robert W. Komer）、國務院政策規劃室主任沃爾特·羅思托（Walt W. Rostow）等官員表達了他們關於印尼和美國之間關係的理解，他們接納了智庫的部分建議，認為美國對印尼的外交政策需要改變。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.326327, 333, 335336.
1961年4月上旬，國務卿臘斯克建議肯尼迪在西伊裏安問題上支持聯合國托管方案。柯默爾則認為該方案並不可取，因為西伊裏安問題的實質在於西伊裏安主權回歸印尼，臘斯克的建議與西伊裏問題的實質背道而馳。當肯尼迪會見荷蘭外交部部長約瑟夫·倫斯（Joseph Luns）時，肯尼迪對於托管方案也持懷疑態度；臘斯克在會談中對於倫斯持同情立場，認為聯合國托管下的半自治方案是最好的解決辦法；白宮幕僚中支持印尼的相關人員對於臘斯克的建議頗感不悅，認為臘斯克的解決方案隻會帶來一場重大的“西伊裏安危機”。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.326327, 363, 364368.
1961年4月下旬，蘇加諾訪問美國，國務院和白宮官員按照各自的理解為肯尼迪準備了處理印尼和美國關係的方案材料。肯尼迪在與蘇加諾會麵的過程中發現西伊裏安問題是蘇加諾主要關心的議題，當肯尼迪提起以托管方案解決西伊裏安問題時，蘇加諾回答：“我們想借聯合國機製來使西伊裏安領土回歸印尼。”FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.326327, 333, 383390.圖111961年蘇加諾訪問美國，從左至右依次為蘇加諾、美國國務卿迪恩·臘斯克和美國副總統林登·約翰遜。
資料來源：John F. Kennedy Presidential Library and Museum
圖121961年蘇加諾訪問美國，肯尼迪與蘇加諾站在白宮的北入口處。
資料來源：John F. Kennedy Presidential Library and Museum
會談結束後，國務院和白宮聯合尋求西伊裏安問題的解決辦法以避免局部戰事的發生，問題的關鍵在於從荷蘭的利益訴求和印尼的利益訴求中找到平衡點。美國國務院建議荷蘭和印尼采取開放的思維解決問題，荷蘭和印尼之間應該保持秘密的雙邊聯係渠道。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.326327, 398.1961年6月，在與荷蘭方麵進行磋商後，美國國務院認為隻能通過聯合國框架解決西伊裏安問題。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.326327, 408411.但印尼方麵認為，通過聯合國使西伊裏安問題國際化的最終目的是要保證印尼對西伊裏安擁有控製權，印尼擔心荷蘭會利用聯合國機製拖延或阻撓問題的解決。美國國內，臘斯克擔心美國政府對荷蘭逼得太緊，認為這是美國不應有的做法；白宮方麵支持印尼的人員則認為荷蘭方麵受到的壓力還不夠，荷蘭不轉變在西伊裏安問題上的基本立場最終將促使印尼采取武力方式解決問題。在同年秋天召開的聯合國大會上，因沒有獲得三分之二的多數票，西伊裏安問題被擱置。蘇加諾認為美國在聯合國大會上的做法是在中立主義立場上的進一步倒退。
1961年12月1日，總統國家安全事務助理麥克喬治·邦迪（McGeorge Bundy）表明其支持印尼的立場。邦迪告訴肯尼迪，臘斯克的方案帶有個人偏見，如果繼續臘斯克的方案，印尼與美國之間的關係將會進一步惡化，這隻會讓印尼共得利。邦迪的建議得到肯尼迪的重視，美國政府在西伊裏安問題上開始由中立立場轉向支持印尼的立場。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.474478.作為政策轉向的結果，美國鼓勵荷蘭和印尼開始雙邊會談，並建議聯合國秘書長吳丹（U Thant）作為中間調停人。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, p.450.但荷蘭和印尼雙方各執己見，荷蘭認為西伊裏安的半自決權應作為會談的前提條件，而印尼堅持西伊裏安的行政權交還印尼是會談的前提條件。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.511513.為了擺脫僵局，肯尼迪派其弟弟——美國司法部長羅伯特·肯尼迪（Robert F. Kennedy）——出訪荷蘭和印尼，推動雙邊協商。羅伯特·肯尼迪建議蘇加諾於會談中不應附帶前提條件，並向蘇加諾保證會談的結果會使印尼滿意。在感知蘇加諾答應了他的要求後，羅伯特·肯尼迪認為可以運用美國的影響力來促使荷蘭轉變立場。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.523526.在同荷蘭方麵進行磋商前，國務院和白宮聯合起草了一份電報作為羅伯特·肯尼迪商談的指導性原則。國務院和白宮方麵授權羅伯特·肯尼迪可以同意美國作為印尼和荷蘭磋商的中間調停者，但荷蘭必須把將西伊裏安的行政權歸還印尼這一項加入會談議題。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.539542.荷蘭方麵對於羅伯特·肯尼迪的要求十分震驚，認為美國人提出的條件是讓荷蘭人投降。但在羅伯特·肯尼迪離開海牙一天後，荷蘭外長倫斯軟化了他的立場。FRUS, 1961—1963, Vol. ⅩⅩⅢ, pp.544545.
1962年3月下旬，荷蘭和印尼雙方在美國弗吉尼亞州的米德爾堡開始就西伊裏安問題進行談判。經過5個月激烈地討價還價後，雙方最終達成協議，協議規定：從1962年8月到1963年4月底，西伊裏安由聯合國委派的行政長官全權管理；從1963年5月1日開始，聯合國將西伊裏安的行政權轉交印尼；1969年年底之前，在聯合國的主持下，讓西伊裏安的巴布亞人自行決定西伊裏安是否留在印尼。
第二節約翰遜政府的“低姿態政策”
肯尼迪政府對印尼的外交政策由於肯尼迪遭到暗殺而中止。約翰遜政府上台後，對肯尼迪政府的印尼政策做出了進一步調整，采取了“低姿態政策”（Lowposture Policy）。約翰遜政府大幅削減對印尼的所有公開援助項目的額度，撤出肯尼迪時期派遣至印尼的和平隊（Peace Corps），轉向以隱蔽行動為主要內容的對印尼政策。值得注意的是，不論是在艾森豪威爾政府時期、肯尼迪政府時期還是約翰遜政府時期，美國政府都非常重視發展與印尼陸軍的關係。美國政府始終認為，印尼陸軍是美國唯一可以借以打擊印尼共、阻止印尼倒向社會主義陣營的最可靠的政治力量。在給予印尼陸軍援助的事宜上，艾森豪威爾政府、肯尼迪政府和約翰遜政府都采取了積極主動的態度。約翰遜政府雖然在“九三零”事件發生前以官方形式對外宣布終止對印尼的一切援助，但對於印尼陸軍的援助還是以隱蔽方式持續地進行。
一、 有限援助政策
約翰遜政府對於印尼的政策總體上有兩個目標：一是改變印尼對於馬來西亞的對抗性、進攻性政策；二是使印尼的長期發展趨勢符合美國國家利益。約翰遜政府在上台後的較長一段時間內認為，美國對於印尼的援助項目對於實現上述兩個目標是至關重要的。在過去這些年中，美國通過援助項目維係了印尼和美國之間的政府溝通渠道，同時也使美國政府對蘇加諾政府形成了可見的影響力，這種影響力最重要的目標在於阻止印尼脫離西方世界。雖然蘇加諾政府並沒有放棄對馬來西亞的對抗性政策，但美國的影響力阻止了兩國之間關係的進一步惡化，同時能夠促使印尼與馬來西亞、菲律賓協商尋求和平解決之道。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, Washington: United States Government Printing Office, 2000, pp.117118.但印尼與美國之間的關係發展與約翰遜政府的設想並不相符，蘇加諾政府對於約翰遜政府起伏不定、表裏不一的政策行為的負麵認識不斷增加，而約翰遜政府也認為蘇加諾政府的政策行為越來越偏離美國的國家利益取向，這導致兩國關係進一步惡化。
（一） 有限援助政策的提出
1964年1月伊始，美國總統林登·約翰遜（Lyndon B. Johnson）與美國國防部長麥克納馬拉（Robert Strange McNamara）就印尼援助事宜進行溝通。約翰遜表示，在蘇加諾極力挑起與馬來西亞爭端且對馬來西亞采取軍事進攻行動的情況下，美國國會對於政府繼續向印尼進行援助表示強烈反對。在這種情況下，如果他自身表態繼續向印尼施加援助，則麵臨被國會彈劾的風險。麥克納馬拉對約翰遜的觀點表示讚同，並表示他會馬上與國務院溝通對印尼的援助事宜。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, pp.12.在經過會商後，國務卿臘斯克向美國駐印尼大使館做出指示：約翰遜政府對於印尼的援助事宜正在進行高層會商，新的援助指令在幾天內會下達。臘斯克表示，印尼政府最近對於馬來西亞的軍事行動使美國政府正在考慮是否要終止援助，增加援助份額或是承擔新的義務的可能性則不存在；大使館方麵應盡量敦促蘇加諾矯正對馬來西亞的政策，畢竟緩和目前緊張氛圍的主動權在印尼政府手裏。臘斯克指示大使館在與印尼方麵接觸時，可以明確表示：（1） 隻要印尼仍然支持馬來西亞北婆羅洲（North Borneo）的叛亂行為，同時印尼在北婆羅洲的軍事行動不停止，那麼美國國會就不可能通過對於印尼的援助方案；（2） 美國政府方麵想要看到的不僅僅是印尼政府的表麵性工作，而是真心實意地願意與鄰國和平相處的意願；（3） 美國政府尊重印尼撇開馬來西亞自主發展經濟的權利，但對於印尼挑起的軍事爭端堅決反對。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.2.此外，臘斯克指示大使館方麵明確告知蘇加諾政府，後者近幾個月的行為已經使印尼與美國的關係處於危機爆發的臨界點。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, pp.23.從中可以看出，約翰遜政府把對印尼的援助與印尼對馬來西亞的政策直接掛鉤，希望借此改變印尼對馬來西亞的軍事侵犯行為。
1964年1月6日，約翰遜致信菲律賓總統馬卡帕加爾（Diosdado Pangan Macapagal），希望馬卡帕加爾在即將進行的與蘇加諾的會麵中，能夠協助解決印尼和馬來西亞之間的問題。一方麵，約翰遜在信中表示，美國從一開始就希望印尼成為自由和繁榮的國家，印尼能夠在沒有外來幹涉的環境下自主決定命運，且與鄰國和“自由世界”之間保持良好的關係。近年來，美國積極幫助印尼爭取民族獨立，幫助印尼解決了西伊裏安問題，同時向印尼提供了各式各樣的援助，旨在幫助印尼民眾作為自由的人民掌握自己的命運。約翰遜認為蘇加諾和印尼民眾應能夠感知到美國的誠意。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, pp.34.另一方麵，約翰遜對於近來印尼和馬來西亞之間日益升級的衝突深感憂慮，約翰遜認為蘇加諾政府的行為將在東南亞地區引發災難性的後果。同時，印尼遊擊隊對於馬來西亞卡拉巴幹（Kalabakan）發起的進攻行為和在北婆羅洲挑起的叛亂行為會引起不可逆的後果。在這種環境下，美國國會和公眾極力反對任何對於印尼的援助。約翰遜讚賞馬卡帕加爾在協調馬來西亞、印尼和菲律賓之間關係的能力和聲望，指出馬卡帕加爾此前提出的馬菲印多（MAPHILINDO，即Malaysia, Philippines, Indonesia的相關字母組合）概念非常具有想象力，希望其在此次與蘇加諾的會麵中協調目前印尼和馬來西亞之間的緊張關係。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.4.次日，該信件被送至馬卡帕加爾手中，馬卡帕加爾在看完信後與美方代表進行了“輕鬆和有用”的交談，表示願意為協調印尼與馬來西亞之間的關係做出努力。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.3.
白宮方麵認為，就約翰遜政府與蘇加諾政府的關係來講，如果印尼與馬來西亞的關係到了無法回轉的地步，美國政府可以從以下幾個方麵鉗製蘇加諾政府：一是警告蘇加諾政府，如果印尼對馬來西亞采取直接的軍事襲擊行為，美國將在聯合國框架下組織力量對蘇加諾政府予以回應；二是美國政府將停止新的援助項目的談判，終止新的已經製訂的援助計劃，而這些援助對於穩定印尼的經濟形勢至關重要；三是裁撤所有的武器和彈藥援助項目，終止與遊擊隊有關的印尼軍官的培訓項目。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.5.
經過商討後，約翰遜向國務院、國防部和國際發展局（Agency for International Development）做出指示，根據印尼、馬來西亞和菲律賓三方在曼穀的商談結果，以及亞洲領導人峰會的情況，在對印尼的援助事宜方麵暫時不作正式的書麵決定，對於印尼的民事和軍事援助根據實際情況適時調整。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.57.此時，約翰遜政府在對印尼的援助事宜上采取了非常務實的態度，約翰遜頂住了來自國會的壓力，沒有應國會的要求搞“一刀切”終止所有援助。事實證明，從維護美國國家利益的角度來講，約翰遜政府的處理方法是有效的。
在約翰遜與馬卡帕加爾開展溝通的同時，國務卿臘斯克向約翰遜陳述了關於美國對印尼援助後續計劃的分析和看法。國務院認為，基於印尼對馬來西亞所持有的鮮明且富有進攻性的立場，總統在關於美國對印尼援助的事宜上應該做出未雨綢繆的分析和決定。國務院認為印尼在與馬來西亞關係的處理上具有兩麵性：一方麵，雖然蘇加諾會避免公開的戰爭，但他的反馬來西亞且致力於粉碎馬來西亞的立場是公開的，而且蘇加諾公開支持馬來西亞北婆羅洲的遊擊隊叛亂行為；另一方麵，印尼政府也在持續地和泰國及菲律賓政府展開聯係，尋求通過談判解決分歧，這其中包括蘇加諾和馬卡帕加爾將在1964年1月上中旬會麵。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.5.綜合這兩方麵的情況，國務院認為印尼和馬來西亞之間的關係處理還留有空間，這也為美國對印尼實施有限援助提供了前提。
國務院反對在約翰遜政府對印尼的援助政策還沒有明確前，完全切斷對印尼的援助。如果完全切斷援助，一方麵不會對蘇加諾政府的政策和行為造成影響，另一方麵卻會破壞泰國和菲律賓尋求協商解決印尼和馬來西亞之間分歧的努力。同時，終止所有的援助隻會使印尼完全脫離西方陣營，美國在印尼的石油投資和其他私人投資都將麵臨巨大的安全風險，FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, pp.118119.蘇加諾政府極有可能侵占美國在印尼的5億美元的石油資產，而如需聯合國做出一定的回應行動，美國必然被牽涉其中。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.6.反之，如果對印尼實施有限援助，其優點包括：（1） 保護美國在印尼的商業投資利益，對印尼進行援助是美國在印尼維係和擴大影響力的重要政策工具，如在與印尼達成的石油協議中，美國對於印尼的援助就帶來了可見的政策效果；FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.5.（2） 繼續支持印尼國內的反共力量；（3） 維係美國對於印尼國家發展的影響力，隻要美國在印尼有力量存在，美國就可以等待擴大影響力的機會窗口；（4） 使美國政府避免承擔與印尼關係完全破裂的責任。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.6.
同時，國務院方麵也意識到有限援助方案還存在若幹不足，主要表現為：首先，對印尼施加有限援助需要應對來自國內的批評，畢竟美國國會和美國民眾缺乏對於有限援助必要性和外交細節的理解和掌握。其次，美國政府繼續向印尼施加援助的行為會遭受來自英國和馬來西亞的批評。在英國和馬來西亞看來，美國對於印尼的援助不論數量大小，但隻要有援助存在，就會增進蘇加諾政府的力量。最後，印尼部分人士會認為美國政府對於印尼的政策立場不堅定，對於印尼之於馬來西亞的政策不敢全麵地進行限製和約束。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.6.但無論如何，國務院的建議為約翰遜政府找到了處理與印尼關係的折中辦法。
（二） 有限援助內容的確定
在有限援助方案得到白宮方麵的默許後，國務院主張對印尼的所有援助和貿易加以嚴格管控，將削減援助作為約束印尼國家行為的有力手段。
在援助額度方麵，國務院給出了三方麵的具體建議：第一，在民事援助方麵，主要包括民事行動項目中給予印尼民間組織、警察、政府官員等的援助和瘧疾防治援助。1963年此方麵的援助額度為1960萬美元，國務院主張1964年的援助額度由原先規劃的2940萬美元降至1290萬美元。第二，在軍事援助項目方麵，主要包括通信設備和軍事訓練的援助。1963年此方麵的援助額度為1660萬美元，國務院主張1964年的援助額度由原先規劃的1640萬美元降至210萬美元。第三，在穩定印尼經濟局勢的貸款方麵，1963年的實際貸款額為5320萬美元，1964年的規劃額度為8580萬美元，國務院主張終止此項援助。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.6.
在以下考慮下，約翰遜政府認為可以向印尼方麵提供的援助包括：40000噸大米；每月107.5萬美元的技術援助、民事行動項目和瘧疾防治援助；每月17.5萬美元的訓練援助。約翰遜政府需要延遲的援助項目包括：價值3660萬美元的三年期援助項目；新達成的10萬噸大米的援助計劃；價值1000萬美元的用於錫礦開發的貸款。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.7.在軍事援助項目方麵，約翰遜政府已經停止向蘇加諾政府援助飛機、船隻以及所有武器彈藥，但對於印尼陸軍的卡車、電子設備、各式零部件、製服、輪胎等援助都在繼續。此外，國務院方麵已經警示洛克希德公司：國務院方麵不會再批準向印尼出口C130運輸機的出口許可，也不會再批準向印尼出口飛機相關零部件的出口許可。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, pp.78.
從援助實施的實際情況看，約翰遜政府對印尼的民事援助項目限製在技術援助領域，包括政府官員的培訓和谘詢建議服務、瘧疾防治援助、警察訓練和裝備支援。軍事援助項目限製在那些不會增強印尼軍事進攻能力的項目上，主要集中在指揮、物流和管理等培訓項目，不包括突擊、突圍、空降、反叛亂、降落傘打包、戰事中加油和登陸等項目。武器彈藥的援助已經終止，同時約翰遜政府終止了所有有助於印尼在與馬來西亞對抗過程中取得優勢地位的援助項目。從總額度看，1964年削減後的美國對印尼的民事援助項目大約為1000萬美元，其中90%的民事援助項目用於培訓和瘧疾防治；軍事援助項目大約為190萬美元，所有的軍事援助項目都用於培訓。
約翰遜政府認為，美國繼續對印尼進行有限的援助對於美國對印尼外交政策目標的達成和國家利益的實現都是至關重要的。例如，到1964年6月，在美國接受培訓的印尼人包括490名民事技術員、170名軍事人員，其中包括50名規劃民事行動項目的軍官，這些人在後來印尼的領導層中扮演了重要角色。同時，在印尼各機構工作的美國工作人員能夠接觸到眾多的印尼各界人士。約翰遜政府認為，美國政府對印尼各方麵人士實施的培訓為美國塑造印尼警察和軍隊中的未來領導層提供了機會；對於印尼防治瘧疾方麵的援助惠及7000萬印尼人口，這有利於保護美國在印尼的投資安全，以及展示美國政府對印尼民眾的關心。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.118.美國國務卿臘斯克繼續向總統約翰遜建議對印尼施以有限製的援助，但堅持不能就繼續援助事宜發表公開的聲明。
二、 印馬關係的“協調者”
在1961—1965年，印尼與馬來西亞關係的主基調是敵對和衝突。1961年5月，馬來亞聯合邦首相東姑阿都拉曼（Tunku Abdul Rahman）提出的建立由馬來亞聯合邦、新加坡、砂拉越（Sarawak）、文萊（Brunei）和北婆羅洲組成的馬來西亞聯邦的倡議成為印尼和馬來西亞之間關係逐步趨緊的導火索。1963年9月，印尼與馬來西亞的衝突對抗走向完全的敵對化。
在蘇加諾政府看來，馬來西亞聯邦是新殖民主義的新形式。如蘇加諾政府認為，成立馬來西亞聯邦的目的之一是英國欲在二戰後維係其在東南亞地區的政治和經濟影響力。當趕走歐洲殖民者、獲得國家獨立後，蘇加諾選擇的立場基點是沒有外部幹涉的“純粹獨立”，國家的內外政策可以自己做主。蘇加諾政府對於馬來西亞聯邦的對抗性政策不僅僅是針對馬來西亞，同時也是針對英國和美國的。蘇加諾政府認為，英國不能夠再對馬來西亞、荷蘭不能夠再對印尼的國內外事務指手畫腳，其他西方國家（尤其是美國）不應該再幹涉第三世界的事務。與此相對應，第三世界的國家應該能夠在內外決策中獨立自主。
印尼國內形勢和政治格局變化也是促使蘇加諾政府在1963年與馬來西亞的對抗完全白熱化的重要原因。Donald Hindley, “Indonesias Confrontation with Malaysia: A Search for Motives”, Asian Survey, Vol. Ⅳ, No. 6, June 1964, pp. 904913.1962年西伊裏安問題的成功解決為蘇加諾政府在道義和威望方麵加分，蘇加諾政府希望在其他的領土爭端中再獲得國家利益。與此同時，從一定程度上講，圍繞西伊裏安問題產生的爭端增加了印尼的經濟負擔；在20世紀60年代初印尼經濟狀況極不理想的情況下，印尼國內社會問題也是層出不窮。與馬來西亞對抗中所點燃的民族主義情緒可以轉移印尼民眾對於國內矛盾和問題的注意力，鞏固蘇加諾的威信。 Justus M. van der Kroef, “Indonesias Economic Difficulties”, International Journal, Vol.ⅩⅦ, 1962, p. 399.
印尼共在蘇加諾政府對馬來西亞采取對抗性政策的過程中起到了重要驅動作用。當蘇加諾允許印尼共作為重要政治力量在印尼生存和發展後，蘇加諾政府的力量變得更加強大，也使蘇加諾政府的內政外交政策變得更加靠近社會主義陣營。印尼共是印尼國內第一個反對馬來西亞聯邦倡議的政黨。事實上，當馬來西亞聯邦倡議剛提出時，蘇加諾政府並沒有加以反對；在印尼共譴責馬來西亞聯邦倡議後，馬來西亞問題才成為印尼外交政策中的重要議題。
對此，美國認為，從國土麵積、自然資源儲量和戰略價值而言，印尼是亞洲的一個關鍵國家；印尼是共產主義致力於覆蓋的目標，且印尼本身已經成為東南亞地區形勢緊張的源頭之一。從1963年10月開始，印尼在政治、經濟、軍事和輿論方麵都對馬來西亞采取了敵對性政策。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.117.約翰遜政府認為蘇加諾政府的所作所為已經對東南亞地區的和平構成嚴重威脅。
到1964年1月中旬，由於蘇加諾政府對馬來西亞的政策沒有出現調整跡象，美國政府對於蘇加諾政府的目標做了評估：其一，蘇加諾政府最大的目標是把北婆羅洲從馬來西亞分離出來，促使馬來西亞出現一個更能與蘇加諾政府商談的政府；其二，蘇加諾政府的最小目標是，即使沒有把北婆羅洲從馬來西亞分離出來，印尼也能夠在與馬來西亞的衝突中取得壓倒性勝利；其三，消除英國在馬來西亞和東南亞地區的影響力。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.30.麵對印尼的進攻態勢，英國重新聲明對於馬來西亞的防務具有保護性義務。事實上，英國在與蘇加諾政府鼓動的叛亂遊擊隊的衝突中遭受損失，為此英國在北婆羅洲地區增加了軍事力量，同時要求美國方麵承擔義務。綜合各方麵情況看，英國方麵正在失去應有的耐心。就澳大利亞政府來講，其不想與體量較大的鄰國印尼起正麵衝突，但澳大利亞曾經對保護馬來西亞做出過承諾，如果印尼與馬來西亞之間的衝突對抗繼續升級且英國方麵不斷增兵，那麼澳大利亞很難置身事外。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, pp.3031.
1964年1月13日，美國總統約翰遜指示司法部長羅伯特·肯尼迪在合適的時間與蘇加諾在東京會麵。此次會麵有兩重目的：第一，讓印尼方麵知曉延續目前對馬來西亞的政策的後果；第二，努力使印尼、馬來西亞和菲律賓三方坐下來談判，尋求解決分歧的亞洲方案。依據肯尼迪與蘇加諾會麵的效果，肯尼迪將決定是否繼續馬尼拉、吉隆坡和倫敦的行程。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.29.在肯尼迪和蘇加諾的會麵中，美方旨在達成以下目標：第一，蘇加諾同意放棄軍事對抗，或是短期內停火，這是首先要完成的目標，否則馬來西亞首相東姑阿都拉曼不可能同意繼續進行協商；第二，如果蘇加諾放棄軍事對抗，那麼東姑阿都拉曼同意不給談判設置前提條件；第三，英國同意上述兩項安排，同時削減在北婆羅洲的軍事力量。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.30.
然而，從1964年1月到5月，印尼和馬來西亞之間的矛盾和衝突並沒有因為美方的商談和協調努力而有所緩和。蘇加諾依然堅持雙軌政策：一方麵試圖運用軍事、政治和經濟手段徹底粉碎馬來西亞；另一方麵尋求公開或是非公開的和平解決衝突的路徑。約翰遜政府認為，印尼遊擊隊依然在對馬來西亞的北婆羅洲發起攻擊，印尼的相關人員也依然在馬來西亞和新加坡從事恐怖主義活動。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.103.
值得注意的是，雖然印尼和馬來西亞的對抗關係並未降溫，但在雙方的軍事衝突前線，1964年5月出現了以前不曾有過的相對平靜。蘇加諾、東姑阿都拉曼和馬卡帕加爾三者不設置前提條件坐下來商談，蘇加諾和東姑阿都拉曼都為緩和雙邊關係釋放了一些積極信號。如東姑阿都拉曼此前表示，與蘇加諾進行談判的前提是印尼遊擊隊從馬來西亞領土撤出，但東姑阿都拉曼此時明顯放棄了此項要求。蘇加諾也表示了在三國領導人峰會或是三國部長級會議之前撤離部隊的意願，但這不排除蘇加諾有意把撤離部隊當成談判中討價還價的籌碼。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.103.此外，蘇加諾為了促使東姑阿都拉曼早一些無條件地參加領導人峰會，在暫停公開的軍事行動的同時，有意對馬來西亞采取有步驟的隱蔽軍事行動，以此對馬來西亞形成壓力。就美國方麵而言，約翰遜政府認為導致這種相對平靜局麵出現的原因大致有以下幾個：一是英國和馬來西亞應對印尼攻擊行為的軍事強度的增加；二是印尼和馬來西亞雙方從前線自願撤離若幹力量；三是印尼改變了襲擾的戰術；四是印尼外交政策有所改變，雖然其對外沒有公開承認。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.103.
進一步看，印尼之所以在與馬來西亞關係的處理上采取一定程度的“收縮”態度，與其內政的發展情況緊密相關。就印尼國內局勢來講，蘇加諾政府麵臨若幹嚴峻的挑戰，這些挑戰雖然還沒有達到威脅蘇加諾執政的地步，但是不容小視，對蘇加諾政府的對外政策形成掣肘。
一方麵，印尼的經濟形勢進一步惡化而蘇加諾政府應對乏力。（1） 由於無法進口零部件和原材料，印尼的工業產值持續下滑，工業產出不容樂觀。零部件和原材料的缺乏始終是蘇加諾時期製約印尼經濟發展的一大因素。1962年10月，肯尼迪批準的民事行動項目所包含的緊急經濟援助清單中，並未包含國務院原先建議的零部件和原材料項目。由於與馬來西亞的激烈對抗，加之外部援助減少，蘇加諾政府隻能依靠出口收入籌備進口物資所需資金，而這反過來又加劇了國內生產形勢的嚴峻性。（2） 印尼國家收入的40%左右須用來償還外部貸款，由於經濟形勢惡化，印尼在償還方麵因無法履約而產生的失信現象已經發生。（3） 由於自身糧食產量不足，以及沒有充足資金用來進口糧食，過去幾個月印尼國內麵臨嚴重的糧食短缺。雖然這種局麵因4月到5月國內糧食的收割而得到緩解，但同年秋天糧食短缺問題重新爆發。麵對經濟運轉的糟糕局麵，蘇加諾政府並沒有拿出有效的應對措施。盡管蘇加諾表麵上對印尼的經濟形勢惡化無動於衷，但他對將要麵臨的挑戰是十分清楚的，也知道經濟形勢將給政治形勢帶來的影響。蘇加諾政府相關部門的負責人已經對經濟形勢感到深切憂慮——雖然還沒有發生印尼民眾因不滿經濟形勢惡化而爆發的大規模抗議活動，但這種抗議一旦爆發，將真正威脅到蘇加諾政府的執政安全。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.105.
另一方麵，印尼蘇拉威西島的西南部的區域叛亂有蔓延趨勢，在蘇門答臘也有陸軍部隊發生叛亂。但是麵對叛亂，蘇加諾依然能夠把印尼陸軍和印尼共鉗製在政府的框架內，在此情況下，局部叛亂並未對蘇加諾政府的執政安全構成威脅。
就約翰遜政府而言，美國駐印尼大使瓊斯正竭力抓住每個可能的機會來向蘇加諾灌輸美方的觀點。瓊斯的著力點有以下幾個：一是印尼需要通過泰國的外交渠道與馬來西亞展開外交談判，而不是通過其富有攻擊性的演講來表達談判的意願；二是印尼要列出更加清楚的利益訴求。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, pp.106107.
1964年6月，印尼總統蘇加諾、馬來西亞首相東姑阿都拉曼、菲律賓總統馬卡帕加爾在東京會麵，但三方會談效果甚微：三方同意成立“亞非調解委員會”（AfroAsian Conciliation Commission）來協助解決各方之間的分歧，由三國外長商討協調委員會的成立事宜，在適當時機三國國家領導人再進行會麵進行商談。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.116.蘇加諾和東姑阿都拉曼之間的個人關係甚為糟糕，兩人在會談後私下都對對方有諸多指責和抱怨。約翰遜政府認為，馬來西亞北婆羅洲的遊擊隊活動強度有上升趨勢，應敦促蘇加諾和東姑阿都拉曼之間盡快達成協議以降低對抗強度。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.116.
三、 印美關係的惡化
從1964年年中開始，蘇加諾政府對於約翰遜政府的負麵認知不斷增加，這給兩國關係的發展帶來越來越多的不確定性。蘇加諾政府允許由印尼共和左翼民族主義人士控製的媒體發起反對美國政府的輿論宣傳。同時，在蘇加諾政府推行國有化的浪潮下，除了殼牌石油公司，英國的投資正被擠出印尼，美國企業的投資也受到一定的安全威脅。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, pp.105106.到1964年年底，印尼已經有針對美國辦公設施的暴力破壞活動發生。
1964年12月7日，美國信息局（United States Information Agency）美國信息局是於1953年到1999年存在的機構，它在印尼的活動主要是運用文化、宣傳、教育等方麵的手段來影響印尼民眾的輿論、認知和心理。在泗水市（Surabaya）的圖書館遭到示威者破壞。12月9日，美國駐印尼大使瓊斯試圖去該圖書館查看情況但遭到印尼警察阻止。警察告知瓊斯，如果他前往圖書館訪問，那麼其行為將會激發更大的示威活動。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.194.在返回辦公室後，瓊斯得知美國信息局的活動已被當地政府中止，對方給出的理由是維護當地的穩定和秩序，同時也是對美國相關設施的保護。瓊斯向國務院報告他已經向印尼方麵表達了急需麵見蘇加諾的要求。12月11日，瓊斯與蘇加諾會麵，蘇加諾表示，他對示威者破壞美國圖書館的行為表示遺憾，稱他並不支持這種行為，表示在將來會保護美國的設施。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.194.
12月18日，瓊斯向國務院報告稱，他計劃於周末同蘇加諾見麵就最近的一係列事件進行坦誠的會談，以避免美國在印尼無立足之地。瓊斯希望能夠給蘇加諾帶去約翰遜的口信，讓蘇加諾在沃爾特·裏德醫院（Walter Reed Hospital）看病，並邀請蘇加諾於1965年春季訪美與約翰遜見麵，同時向蘇加諾表示美國願意協助解決印尼與馬來西亞之間的衝突問題。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.204.12月24日，瓊斯與蘇加諾進行了一個半小時的會談，充分討論了印尼與美國之間存在的問題。瓊斯帶去的約翰遜的口信，尤其是邀請蘇加諾訪美的內容令蘇加諾感到愉悅。同時蘇加諾表示，希望瓊斯大使的任期能夠延長兩年，因為蘇加諾覺得瓊斯是美國方麵與自身溝通最暢快的人。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.204.但瓊斯與蘇加諾之間的私人關係並沒有能夠阻止蘇加諾政府與約翰遜政府關係的進一步惡化。
值得注意的是，瓊斯出於修複印美關係的考慮，建議約翰遜邀請蘇加諾訪美。但總統國家安全事務助理麥克喬治·邦迪並不讚同瓊斯的看法，認為約翰遜與蘇加諾直接進行會談並無必要，派遣美國政府高級官員前往馬尼拉、吉隆坡和雅加達進行溝通便已經足夠。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.211.1965年2月24日，針對蘇加諾對於中情局在印尼所進行活動的憂慮，瓊斯在與蘇加諾的談話中表示，中情局沒有卷入任何反對蘇加諾的隱蔽行動。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, pp.237240.3月15日，副國務卿鮑爾（George Ball）致電邦迪，稱印尼正朝著錯誤的方向快速前進，建議約翰遜關注美國對印尼政策。邦迪建議鮑爾準備材料，列出政策選項。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.250.3月16日，瓊斯再次回複蘇加諾和印尼外長蘇班德裏奧（Subandrio），稱中情局沒有進行推翻蘇加諾政府或是反印尼的隱蔽行動，雖然蘇班德裏奧當場表示他沒有可靠的證據進行反駁，但是瓊斯認為隻有約翰遜出麵否認才能讓蘇加諾政府相信自己的話。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, pp.237240.基於約翰遜政府與蘇加諾政府日趨糟糕的關係，國務院建議美國政府除了削減美國信息局的活動，必須減少其他在印尼的可見存在，此外，美國政府應該撤出派遣至印尼的和平隊，裁撤軍事顧問小組，並且考慮撤離美國的外交眷屬。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.211.
不難看出，雖然美國政府部分外交人員致力於緩和與蘇加諾政府的關係，但基於以下因素的存在，美國和印尼的關係在短期內難以好轉。第一，美國方麵的相關政策行為令蘇加諾政府感到極度不滿：（1） 美國政府對於馬來西亞的支持；（2） 美國對越南內政的幹涉，對南越政府的支持；（3） 美國在世界相關區域的政治和軍事存在。第二，蘇加諾政府的相關行為不符合美國的政策目標，惡化了印尼與美國之間的關係：（1） 蘇加諾政府加入亞非國家組成的新興力量陣營（New Emerging Forces），與老陣營（Old Established Forces）對抗，並致力於在對抗中獲得關鍵的地位；（2） 蘇加諾把西方國家定位和構建為新殖民主義者和帝國主義者，是爭取民族獨立的新興的國家的敵人，而美國作為西方國家的領導者，是發展中國家的頭號敵人；（3） 在美國看來，蘇加諾信奉馬克思主義，致力於在印尼消除資本主義因素，建立社會主義國家；（4） 蘇加諾認為民族團結和國家身份的構建比經濟發展重要，強調革命主義的浪漫情懷，在對外關係中強調回應民眾的情感；（5） 蘇加諾認為他可以控製國內印尼共的行為分寸，能夠把民族團結、宗教和共產主義因素統籌在“納沙共”（NASAKOM）NASAKOM是印尼語民族主義、宗教和共產主義的縮寫組合。理念之下；（6） 蘇加諾相信他有上天賦予的使命，領導印尼實現國家統一和增強國力，由於擔心自己的身體狀況，他要加速這個進程。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, pp.255256.
事實上，除了像瓊斯等小部分人員外，約翰遜政府大部分官員對美國與印尼的關係持悲觀態度，相關部門的預案也是基於一旦美國與印尼關係徹底破裂，美國政府應該如何回應。中情局國家評估委員會主任謝爾曼·肯特（Sherman Kent）認為，美國政府除了需要麵對已知的日益增長的蘇加諾政府帶來的危險，也要麵臨印尼沒有蘇加諾後的不確定性所帶來的風險。如果在不遠的將來蘇加諾離開人世，那麼印尼將陷入不遵從國際法、經濟混亂且與共產主義漸行漸遠的局麵；然而如果蘇加諾繼續存在，那麼印尼共的權勢便會增加。謝爾曼並不相信印尼共會掌權，或是蘇加諾會發動戰爭，但是認為美國情報機構應該做好預案。如果蘇加諾在短期內離開人世，那麼接任蘇加諾政府的將是陸軍和非共產主義力量。當然，印尼共會繼續扮演一個重要的角色。這個新政府可能會是繼續反美、排外以及成為對和平的威脅。進一步講，除非印尼的非共產主義力量采取有效和團結的措施，否則印尼共在印尼政治格局中的權勢增長趨勢將不可扭轉。就接下去的時間而言，蘇加諾將延續與美國的對抗政策，為此蘇加諾有以下幾項政治選擇：升級與馬來西亞之間的衝突，做好與英國及其聯邦成員國開戰的準備；繼續在邊境部署大量軍隊，采取滲透和突襲的方式進行襲擾；繼續減少與西方的聯係。按照謝爾曼的理解，蘇加諾相信美國和西方國家在東南亞將失去立足之地，印尼會從中獲益。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, pp.219220.
針對上述情況和問題，美國國家安全委員會建議約翰遜政府在印尼問題上采取“胡蘿卜加大棒”政策。國家安全委員會認為，印尼與美國的關係正處於十字路口，蘇加諾必須做出正確的選擇。一方麵，約翰遜可以致信蘇加諾，曉之以理，同時派遣政府高級官員協助解決印尼與馬來西亞之間的衝突，此外向印尼許以美國的經濟援助。另一方麵，美國可以向印尼國內處於中間立場的政府官員和軍官傳遞信息，美國正在給予印尼最後的機會。如果蘇加諾政府拒絕美國的立場、原則和條件，美國可以向英國、馬來西亞提供軍事援助，派遣軍事顧問；如果印尼繼續對馬來西亞采取強硬立場，那麼美國會動用海空力量來支持印尼外島的“獨立運動”。
到1965年6月，美國駐印尼使館向華盛頓報告稱，印尼共正在加強對印尼國內的反共產主義力量的打擊程度，民族主義者、穆斯林和其他宗教政治力量遭受重大損失，蘇加諾對於軍方的控製力正在加強。大使館提請約翰遜政府注意共產主義力量合法掌權的可能性。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.267.麵對形勢發展，約翰遜政府詳細分析了印尼國內可供美國方麵利用的條件要素，認為可以借助陸軍、中間派穆斯林政治團體和其他中間派政治力量製衡蘇加諾政府和印尼共。
印尼陸軍雖然支持蘇加諾政府在馬來西亞問題上的立場和政策，但其有自己的想法和利益訴求：其一，隻要英國支持馬來西亞，印尼在與馬來西亞的戰爭中就不會獲勝；其二，戰爭失敗會嚴重損傷陸軍的國內聲望，這將反過來加強印尼共的力量；其三，陸軍會尋求與馬來西亞之間緩和的辦法，把軍隊抽調回國內，以應對印尼共和其他政治力量帶來的威脅。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.256.同時，約翰遜政府認為，就印尼的局勢而言，如果印尼與馬來西亞之間發生戰爭，那麼陸軍戰敗並不符合美國國家利益，但印尼共會樂於見到這種結果。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.256.
就中間派力量而言，美國政府認為，這一部分力量在經濟政策和其他相關政策方麵與蘇加諾政府之間存在重大分歧：其一，自1945年宣布獨立後，印尼經濟發展計劃被擱淺，蘇加諾政府並沒有實施具有明顯效果的經濟發展計劃以增加民眾福祉，印尼有超過一半的人口依賴自給自足的小農經濟，這為印尼國內現行經濟政策的反對者所詬病。其二，印尼通貨膨脹嚴重，而且有繼續惡化趨勢。其三，政府在基礎工業、公共設施、內部交通和通信方麵占有壟斷地位，中間派力量認為需要改變這種狀況。其四，中間派力量對於蘇加諾提出的“計劃指導型”經濟有不同意見。1965年4月11日，蘇加諾在其演講中指出，“計劃指導型”經濟包含加速建設社會主義國家的進程，在這種背景下，外來投資麵臨消失的風險。蘇加諾強調，印尼的經濟發展目標是不依靠國外力量，尤其是西方國家的力量，印尼需要自力更生地發展本國經濟。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.257.對於蘇加諾政府推動的“計劃指導型”經濟，印尼國內的諸多中間派團體也是持反對意見的。
雖然約翰遜政府分析了印尼國內可供美國利用的政治力量，但其也清楚地意識到，由於蘇加諾的權勢還無法撼動，隻要蘇加諾繼續執政，蘇加諾政府便是印尼與美國關係的主要影響因素。如何繼續與蘇加諾政府打交道，美國駐印尼特別代表艾爾沃斯·邦克（Ellsworth Bunker）的建議是：第一，基於印尼的重要性和發展潛力，美國政府應尋求在印尼的持續性存在，美國政府的長遠性努力應致力於影響印尼的長期發展。第二，應清除美國在印尼的顯現目標，以避免成為印尼共的打擊目標。第三，在與蘇加諾政府打交道時，應該表示美國政府改進關係的善意和友好態度，客觀上必須承認印尼政府是雙邊關係的主導者。邦克認為，鑒於雙邊關係狀況遠離雙方的滿意水平，應該與蘇加諾建立起一個對話通道，這種通道一方麵是針對蘇加諾個人，一方麵是針對印尼總統的職位與其展開對話。第四，情況允許的話，美國政府應盡可能擴大與印尼各方的聯係，不論這些力量是顯性還是隱性的。第五，美國政府應該運用各種渠道，尤其是第三世界的關係網絡，來阻斷印尼把亞非拉國家轉變為反美同盟。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.258.此外，邦克還就美國駐印尼外交眷屬、美國與印尼陸軍的關係向約翰遜提供了具體建議：一是美國政府須重視在印尼的外交眷屬的安全問題，美國須對外交眷屬進入雅加達進行限製。二是美國政府須支持印尼陸軍以及陸軍司令雅尼（Yani），應該幫助陸軍完善通信設施，如果設備不到位，陸軍將處於極其不利的地位，在對抗印尼共方麵會顯得力量不足。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, p.259.
1965年8月，約翰遜政府認為印尼情勢的發展變化似乎朝著更加不利於美國國家利益的方向發展，印尼國內關於美國的負麵輿論呈增多趨勢。蘇加諾極力拓展共產主義在印尼的發展空間。蘇加諾不是共產黨人，但他明顯為社會主義的理念所吸引，在印尼推行相關的社會主義政策。印尼民眾不斷從他們的領導者、新聞媒體、廣播和電視中接收到關於美國的信息，這些宣傳報道把美國描述為帝國主義國家和一個侵略別國的國家。第三，雖然目前蘇加諾政府沒有對美方工作人員的人身安全造成威脅，但未來這種可能性存在。接替瓊斯的美國駐印尼大使格林（Marshall Green）認為，有必要撤出印尼大學中的美方工作人員。FRUS, 1964—1968, Vol. ⅩⅩⅥ, pp.278279.到9月，美國在印尼麵臨的局勢越來越棘手。泗水市發生的針對美國領館的暴亂迫使國防部長臘斯克召見印尼駐美國大使，要求印尼對美國人員的生命和財產實施有效保護。印尼外長蘇班德裏奧向美國駐印尼大使格林保證了上述事宜，但是美國政府對蘇班德裏奧的表態持懷疑態度。約翰遜政府此時認為，如果印尼與美國的關係破裂，那將是印尼共的一大勝利，但印尼政府會把握住底線；美國政府的總體戰略目標是能夠把握住印尼局勢的長遠變化，能夠在後蘇加諾時代爭取主動權。從此後印尼國內政治安全形勢的演化看，約翰遜政府的目標定位是比較務實的。
四、 對印尼共奪權的預估
壓製印尼共的力量拓展始終是艾森豪威爾政府、肯尼迪政府和約翰遜政府對印尼政策的核心所在。在約翰遜政府時期，基於印尼和美國雙邊關係的不斷惡化，尤其是從1965年下半年開始，約翰遜政府對於印尼共力量的快速增長日益感到不安。美國中情局、國務院、國防部和國家安全委員會共同就印尼共奪權的預期及其影響做了全麵評估。從總體看，約翰遜政府對於蘇加諾政府與印尼共的關係、印尼共力量的發展趨勢持有以下幾個方麵的觀點：
首先，約翰遜政府認為蘇加諾是印尼不可撼動的領導者，他的執政將持續到其死亡之日或是病重到不能工作之時。蘇加諾在印尼形成了威權型政府，蘇加諾政府容許印尼共的影響力與日俱增，但這種影響力還在蘇加諾的控製之下。印尼共已經擁有300萬左右的黨員，是印尼國內組織力最強和政治動員能力最強的政黨組織。早在艾森豪威爾政府時期，美國就認為印尼共在組織性、紀律性和統一性方麵與印尼其他政黨有著重大區別，參見FRUS, 1958—1960, Vol. ⅩⅦ, p.572。在蘇加諾的支持下，印尼共及其支持者在印尼中央政府中占據了大量重要崗位，在省級和地方政府也占據諸多要職。不論印尼共對蘇加諾的影響力幾何，印尼共認為蘇加諾的內外政策符合其政黨利益。印尼共沒有製定國家政策，但會在合適的時間用適當的辦法向蘇加諾提供其可以接受的建議。從總體看，蘇加諾政府的政策會使印尼與亞洲共產主義國家建立更加親密的關係。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.289.
其次，隻要蘇加諾執政，印尼共的發展空間就會持續擴大。過去，蘇加諾會對印尼共的政治參與行為表示警惕，因為這會促使非共產主義力量的聯合。但為了製衡印尼陸軍，蘇加諾對印尼共的思維、立場發生了改變，對印尼共的力量發展采取了默許和支持的態度。雖然蘇加諾仍然是國家領導者，但約翰遜政府認為再過兩三年，印尼共極有可能獲得足夠的影響力，從而把印尼變成共產主義國家。當然，除非蘇加諾宣布讓權，約翰遜政府不能預測共產黨奪權的具體時間。從各方麵情況看，蘇加諾也不會允許印尼共掌權，但照目前的發展態勢，印尼共領導人有可能獲得與蘇加諾相抗衡的能力，但由於蘇加諾的政策符合他們的利益，印尼共不會冒奪權的風險。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, pp.289290.
再次，萬一蘇加諾死亡或是失去工作能力，印尼共奪權的步驟會被放緩。一方麵，蘇加諾的離世會使印尼存在政治混亂和暴力行為發生的可能性，繼任政府可能是由軍隊和文職官員聯合組成的政府。印尼共會是政府中重要的力量，因為陸軍不願冒與印尼共發生內戰的危險。另一方麵，印尼共一旦失去蘇加諾的支持，完全依靠自身的力量，那麼他們將覺得自己還沒有能力公開挑戰陸軍。因此，約翰遜政府認為如果蘇加諾數月內死亡，印尼共不會嚐試奪權。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.290.
第四，蘇加諾執政得越久，印尼共越能夠在蘇加諾死後獲得有利的位置。再有兩三年的時間，陸軍中的反印尼共力量會被削弱，那麼當蘇加諾離世後，印尼共就有機會掌握國家權力。約翰遜政府不排除有其他可能性，但仍認為到時非共產主義力量必將聯合起來與印尼共對抗，甚至爆發暴力衝突。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.290.在約翰遜政府看來，蘇加諾正試圖把印尼建成社會主義國家，印尼對於美國的敵意超過其他共產主義國家。蘇加諾政府的相關政策也損害了西方國家在遠東地區的利益，如印尼與馬來西亞的衝突及印尼對菲律賓的滲透，蘇加諾及其繼任者都不會減少這方麵的努力。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.290.
第五，約翰遜政府認為，像印尼這種人口眾多、麵積廣大、資源豐富、戰略位置重要的國家公開倒向共產主義陣營，會對東亞和南亞的其他國家產生重要影響，老撾、泰國和越南的信心則會被削弱。此外，如果印尼變成共產主義國家，印度會感到緊張。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, pp.290291.
最後，由於印尼軍事力量薄弱，戰略方麵存在諸多可攻破之處，印尼共掌權的印尼隻會對西方國家在東南亞的存在以及空中航道和海上航道構成象征性的潛在威脅。但馬來西亞、菲律賓和澳大利亞對於印尼共掌權將感受到直接威脅，它們極有可能尋求美國和英聯邦的軍事支持。如果印尼共掌權，馬來西亞會對同印尼之間找到滿意的衝突解決方案感到絕望。進一步講，馬來西亞方麵會預期印尼對馬來半島滲透的加強，而印尼會加強與外部的合作以武裝和訓練邊境的部隊。同時，新加坡也會麵臨來自國內華人的壓力，馬來西亞和新加坡政府都會因國內的左翼政治和勞動團體頗感壓力。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.291.
從約翰遜政府的分析中可以看出，在“九三零”事件之前，蘇加諾在國內擁有極高的威望。蘇加諾是印尼獨立運動的領袖，印度尼西亞共和國第一任總統，第一次亞非會議和不結盟運動的倡導者，在國內享有很高的聲譽。蘇加諾國父地位的確立主要有兩個方麵的原因。其一，蘇加諾順應曆史發展潮流，堅持反對荷蘭殖民統治，締造了獨立自主的印度尼西亞共和國。1926年，大學畢業的蘇加諾目睹荷蘭殖民者的殘暴，感知人民的疾苦，他挺身而出，拋棄工程師的職位，投身爭取民族獨立的革命洪流之中。荷蘭殖民當局於1928年12月下令逮捕蘇加諾，蘇加諾在殖民者的監牢裏受到三年監禁，並於1933年再度被捕。在日本占領期間，蘇加諾采取靈活的鬥爭策略，發起了八月革命，爭取民族獨立。1945年8月日本無條件投降後，蘇加諾召開會議，通過印度尼西亞共和國憲法，並當選共和國總統。 楊慧娟：《淺論蘇加諾》，《東南亞縱橫》1994年02期。其二，蘇加諾高舉民族主義旗幟，團結各派力量，共同反對帝國主義。蘇加諾根據印尼的具體情況和傳統習慣，總結曆史上革命失敗的教訓，創造了能使各派團體反帝的民族主義理論。蘇加諾不僅在國內堅持民族團結，爭取共和國的統一，而且還號召世界人民團結起來，共同反對帝國主義和霸權主義。在國際上，他實行和平、中立和不結盟的外交政策。1955年，在萬隆會議上，蘇加諾做了題為“讓新的亞洲和新的非洲誕生吧！”的開幕演講。1961年蘇加諾參加了在南斯拉夫召開的不結盟會議，在大會上，他再次號召“新興的力量”和“自由的正義”的力量，團結起來同“舊有力量”和“舊的統治勢力”做鬥爭。 楊慧娟：《淺論蘇加諾》，《東南亞縱橫》1994年02期。
此外，約翰遜政府還從冷戰時東西方對抗的角度對印尼共的發展態勢及其奪權後果進行了評估。約翰遜政府認為，從短期看，印尼倒向共產主義會對世界政治產生重要影響，會引起東西方力量對比的變化，會為社會主義壓倒資本主義的說法提供新的佐證，從長期看，如果印尼共掌權並能夠良好地發展國內經濟、改善民生，那麼這會對第三世界國家起到樣本作用，對於西方國家的力量也是一種打擊。FRUS, 1964—1968, Vol.ⅩⅩⅥ, p.292.第二章1965年之前美國對印尼的隱蔽行動
Ⅱ
第二章1965年之前美國對印尼的隱蔽行動20世紀50年代，印尼共在印尼政壇中的影響力日益上升，這成為美國政府對印尼外交政策中的一個核心關切。印尼共是當時世界上第三大共產主義政黨，加之蘇加諾政府允許印尼共作為合法政治力量存在，美國政府對此感到極度的不安和憂慮，印尼共奪取印尼國家政權則是美國政府最不願意看到的局麵。為了阻止印尼倒向共產主義陣營和打擊蘇加諾政府，除了公開的政策措施外，隱蔽行動成為美國影響印尼國內政治格局發展的重要工具。
第一節艾森豪威爾政府和肯尼迪政府的隱蔽行動艾森豪威爾政府和肯尼迪政府都致力於維係美國政府和印尼陸軍之間的密切聯係，兩者雖然在援助方式上有所區別，但主要目標都是把印尼陸軍作為美國影響印尼政治進程的依托點和切入點。艾森豪威爾政府和肯尼迪政府對於印尼陸軍的持續性隱蔽援助為約翰遜政府處理與印尼陸軍的關係提供了既有條件、思維方式和運作方法。
一、 艾森豪威爾政府的隱蔽行動
艾森豪威爾政府認為，美國在印尼麵臨的主要威脅是印尼國內政局不穩、不斷擴大的來自社會主義陣營的經濟和軍事援助、印尼共在將來獲得執政權或者是將來的執政團體傾向社會主義陣營。而艾森豪威爾政府尤其要阻止印尼倒向社會主義陣營。艾森豪威爾政府認為，隻要不是印尼共執政，那麼未來的印尼政府都將傾向於采取“中間路線”的政策，以便能夠利用西方陣營和社會主義陣營的平衡使國家利益最大化，並能夠同時從兩個陣營尋求援助。雖然包括印尼陸軍在內的印尼各界對於印尼共的力量增長有擔心，但是對於將來非印尼共團體執政的立場依然擁有上述共識。很多印尼領導人對於西方國家的動機抱有懷疑態度，這些領導人基於西方國家的前殖民主義者的形象，對於歐洲國家所持有的對待亞非國家民族運動的立場進行強烈譴責，特別在西伊裏安問題上尤其如此。他們認為，對西方國家或是社會主義陣營做出正式的政治承諾將約束印尼的國際行動自由，而區域軍事安全協定增加而非減少了國際緊張形勢。FRUS, 1958—1960, Vol. ⅩⅦ, p.571.
艾森豪威爾政府認為印尼這個國家在若幹方麵具有優勢：其一，其與社會主義國家沒有共同的邊界線；其二，雖然印尼民眾的人均現金收入極低，但溫和的氣候和肥沃的土壤使大規模的饑餓現象在印尼並不多見；其三，自給自足的經濟彌補了印尼在商業和金融方麵的不足；其四，雖然在爪哇地區存在人口過剩和普遍貧窮的情況，但土地分配的不平等較為少見；其五，西方個人自由和民主政府的觀念在印尼農村地區廣泛存在，印尼擁有民主協商、集體決策的傳統。同時，艾森豪威爾政府認為印尼在應對國內問題時準備不足：其一，荷蘭殖民政府阻礙了本地公共服務的發展以及專業技術人員的培養；其二，荷蘭經濟政策阻礙了印尼企業家階層的發展；其三，荷蘭的政策傾向於保護和強調區域民族差異。FRUS, 1958—1960, Vol. ⅩⅦ, pp.571572.
美國多年來一直向印尼提供技術和經濟援助。自1950年開始，美國對於印尼的經濟援助達到3.72億美元左右，其中，技術援助主要集中於專業技術、管理人員的培養，特別強調教育。除了技術援助，美國的援助也涉及農業、公共衛生領域，超過2000名印尼人在國際合作局的主持下接受各種技術培訓。FRUS, 1958—1960, Vol. ⅩⅦ, p.572.
艾森豪威爾政府把對印尼的短期政策目標定為：通過公開武裝攻擊、顛覆、經濟統治或其他手段，防止共產主義控製印尼或其重要部分。艾森豪威爾政府對印尼的長期政策目標是：建立一個政治上穩定、經濟上能夠正常運轉的國家，對西方國家友好，具有反對共產主義的意願和能力，同時確保社會主義陣營不能利用印尼的人力資源、自然資源和戰略位置。為此，艾森豪威爾政府所采用的主要政策是：第一，采取一切可行手段，包括必要時根據憲法程序適當使用美國武裝力量，以防止印尼及其重要部分因公開武裝攻擊、顛覆、經濟統治或其他手段而受共產主義控製；與其他國家酌情采取協調行動。第二，盡管目前的印尼政府與社會主義陣營保持外交、貿易和文化關係，並接受社會主義陣營的軍事和經濟援助，但在爭取實現印尼最終成為西方世界支持者的過程中，艾森豪威爾政府接受印尼的中間路線政策；但美國會努力通過印尼同西方國家的聯係來平衡印尼同社會主義陣營的關係。第三，通過官方和個人關係，以及印美之間聯係的其他渠道，鼓勵蘇加諾形成美國是印尼的朋友的認識，將這種影響引導到建設性的渠道，並限製和控製他對印尼政治和經濟發展影響的有害方麵。第四，鼓勵印尼叛軍和印尼中央政府之間的和解以及非共產主義政治和軍事領導人之間以及各政黨之間的合作，以促進更有效的非共產主義政治力量的發展。第五，維護和加強美國與印尼警察和軍事機構的現有聯係，並通過在有限但持續的基礎上提供適當的武器、設備和培訓，提高維護印尼國內安全和打擊印尼共產主義活動的能力。在最大可行的情況下，應擴大對印尼武裝人員的培訓，並努力遏製來自社會主義國家的培訓方案。第六，表現出對印尼經濟發展的興趣和關切，同時避免可能被解釋為企圖控製或承擔印尼經濟發展責任的行為。為此，一方麵，艾森豪威爾政府鼓勵印尼采取以下措施，進一步推動經濟發展：完善基本經濟財政政策，包括完善政府支出預算，完善政府收入的稅收結構和行政體係；控製通貨膨脹，逐步消除通脹壓力；為私人投資創造有利的氣氛；減少腐敗；擴大印尼國民的技術、行政和創業技能；促進經濟多樣化，穩定出口；保持和增加與美國和其他西方國家密切友好的商業關係。另一方麵，美國支持符合美國有關貸款政策的國際組織向印尼提供貸款，鼓勵其他西方國家繼續采取旨在促進印尼經濟發展的措施，繼續向印尼提供適當的經濟和技術援助，繼續提供符合美國相關貸款政策的美國經濟發展貸款，鼓勵印尼通過現代化法律和行政程序改進行政和規劃。FRUS, 1958—1960, Vol. ⅩⅦ, pp.571572, 580582.
艾森豪威爾政府實現上述短期和長期政策目標的主要抓手便是印尼陸軍和印尼國內的其他反蘇加諾政府、反印尼共的力量。事實上，從1948年起，美國政府便開始對印尼陸軍的機動旅提供小規模援助，從1950年起對新成立的空軍提供小規模援助。Rudolph Mrazek, The United States and the Indonesia Military: 1945—1965, Prague: Oriental Institute in Academia, 1978, p.92.早在1952—1954年，美國國家安全委員會便開始低調地表達其阻止共產主義力量在印尼擴張、滲透和擴大影響力的意願，加強了對於印尼政府內部非共產主義力量的支持程度。但在實施上述行動時，美國政府避免顯現任何美國幹涉印尼內政的跡象，因此，大部分以對於印尼陸軍的物資援助和軍官訓練形式進行，這對於提升美國在印尼的影響力起到了巨大的潛在的推動作用。