漢初實行黃老之治，應從曹參入相為始。
漢高祖劉邦在世時，戰爭連綿不斷，劉邦之死也是因為在平定英布叛亂中為流矢所中。《漢書·禮樂誌》中“漢興，撥亂反正，日不暇給”，是當時情況的真實寫照。所以不能在國家製度建設上有重大作為，僅由叔孫通製定了朝儀，“以正君臣之位”而已。(《漢書·禮樂誌》)叔孫通所製禮儀，乃是“頗采古禮與秦儀雜就之”。(《史記·叔孫通傳》)其他法令製度，也大多是在秦朝的基礎上略加修訂的。
劉邦起兵之始，蕭何就一直追隨左右。劉為漢王，蕭做丞相;劉統一天下，做了皇帝，蕭何被拜為相國。法令製度，多由蕭何製定。當初劉邦進入鹹陽，“諸將皆爭走金帛財物之府分之，何獨先入收秦丞相禦史律令圖書藏之”。(《史記·蕭相國世家》)這些文獻，使“漢王所以具知天下阸塞，戶口多少，強弱之處，民所疾苦者”(《史記·蕭相國世家》)，也成為漢初製定法令製度的基礎和參考:“漢初，高祖初入關，約法三章曰:殺人者死，傷人及盜抵罪。蠲削煩苛，兆民大說。其後四夷未附，兵革未息，三章之法不足以禦奸，於是相國蕭何攈摭秦法，取其宜於時者，作律九章。”(《漢書·刑法誌》)依《漢書·刑法誌》對秦朝的批評，秦朝的主要過失是用商鞅“連相坐之法，造參夷之誅”，增加了肉刑、大辟、鑿顛、抽脅、鑊烹等酷刑，並且是“專任刑罰”，以致“奸邪並生，赭衣塞路，囹圄成市”。因此，蕭何所定漢九章律，於秦法當有所刪減。《漢書》作者認為，蕭何所行，也就是無為之治:
蕭曹為相，填以無為，從民之欲，而不擾亂。是以衣食滋殖，刑罰用稀。(《漢書·刑法誌》)
劉邦死後兩年，蕭何也因病去世。曹參入相，正式把黃老之治作為國策。
大約在高祖五年，曹參被任命為齊相。到任後，曹參曾“盡召長老諸生，問所以安集百姓。如齊故諸儒以百數，言人人殊，參未知所定”。儒者的言論不能使曹參滿意，於是他轉而他求:“聞膠西有蓋公，善治黃老言，使人厚幣請之。既見蓋公，蓋公為言治道貴清靜而民自定，推此類具言之。參於是避正堂，舍蓋公焉。其治要用黃老術，故相齊九年，齊國安集，大稱賢相。”待他繼蕭何為相國，“舉事無所變更，一遵蕭何約束”。(《史記·曹相國世家》)他選擇那些木訥的重厚長者為助手，罷免那些好惹是生非的官吏。自己則終日飲酒，不理政事。下屬有了小過錯，也盡量為之遮掩。這樣，他就把清靜無為的方針深入推廣到群臣之中。在他看來，孝惠帝才能不及高祖劉邦，他自己也不如蕭何，因此，遵循劉邦和蕭何製定的製度法令，才是明智的選擇。
曹參做了三年丞相，得到了百姓的擁護。百姓們歌頌道:“蕭何為法，覯若畫一;曹參代之，守而勿失。載其清淨，民以寧一。”(《史記·曹相國世家》)
曹參以後，陳平為相。陳平本來就好黃老之術，其為相也沒有改動此前的政策。在陳平為相期間，發生了從呂後專政到文帝繼位等一係列變故，但這些宮廷政變沒有對社會產生重大影響，清靜無為的政策仍然在繼續。
清靜無為的政策使百姓得以休養生息，但也使社會秩序混亂，特別是上下無等，尊卑不分，而由此將會導致犯上作亂。年輕的賈誼看到了這嚴重的社會危機，遂大聲疾呼，要求“定製度，興禮樂”，使“諸侯軌道，百姓素樸”。剛剛繼位的漢文帝欣賞賈誼的才能，但無法用他的主張。“大臣絳、灌之屬害之，故其議遂寢。”(《漢書·禮樂誌》引)而妨害賈誼的原因，也是說賈誼“專欲擅權，紛亂諸事”。(《史記·屈原賈生列傳》)這擅權亂事的主張和當時清靜無為的政策剛好是抵牾的。於是賈誼被貶出京城，清靜無為的政策仍然在繼續。繼曹參、陳平之後，漢文帝成為清靜無為政策的領袖:
孝文帝本好刑名之言。(《史記·儒林列傳》)