原來,自公元1950年中華人民共和國通過《土地改革法》以降,直到1982年憲法之前,我國並沒有一部法律禁止農地買賣與農地出租。但是在事實上,自1956年開始的高級社運動,卻從廢除入社土地的分紅權開始,走向全麵禁止土地轉讓。其中,1962年的《人民公社60條》,還把禁止的範圍擴大到包括自留地和宅基地在內的全部農村土地。
這裏要注意,“事實上的”權利與“法律表達的”權利存在著差異。在此種情形下,我們更關注前者,因為約束人們行為的,總是事實上的許可或禁止。這麼說吧,50年代中期後我國的農地製度傳統,主流就是禁止流轉。
上述傳統一直持續到改革以後。回顧一下,包產到戶或家庭聯產承包,改的是集體土地的使用權——過去非集體共同勞動不可,直到搞不下去,才從餓得不行的地方最先發軔,改為可由家庭承包使用。由於集體沒變,其基因也就一直保留,其中最重要的,是集體土地不得買賣、不得出租。
我的記憶,不但1978年中共十一屆三中全會、次年的四中全會關於農業問題的紅頭文件,一律重申嚴禁土地買賣和出租。就是1982年後頭兩個中央一號文件,在這一點上也一以貫之,未越雷池一步。背景很明了,人們對農民分戶承包耕作土地依然還有疑慮,倘若再允許轉讓、買賣、出租,那麼在一些人看來,資本主義可就真的來了。那個時代,以剝削定義資本主義——分戶包地靠勞動得收成;轉讓土地,靠的又是什麼呢?
隻是實踐不聽擺布。1982年家庭聯產製普遍合法之後,新的問題隨之產生。1983年秋冬之際我們到浙江調查,在麗水專區縉雲縣的新建區,看到養鴨業很興旺,共有1500多戶農民專業養鴨,戶均養鴨七八百隻。那裏養鴨的方式很特別,是大群“遊牧”——小鴨孵出來個把月後,就一群一群地“離鄉背井”,利用沿途水塘、小河、收禾後的稻田為天然飼料庫,也補以部分人工飼料,邊走邊養。更離奇的是牧鴨的範圍,居然可以北達上海江蘇,南抵福建廣東,西至武漢!反正哪裏的市場需求大、出價高,哪裏就是鴨子的最後歸宿。
鴨子遊牧當然要人看護,通常一群鴨子配兩個全勞力、兩個輔助勞力。“出遊”的時間,少則幾個月一年,多則兩三年在外。牧鴨人的收益不錯(記下的是“每隻鴨子平均得淨利5元”,那可是1983年),但很辛苦,風餐露宿以外,要與三教九流打交道,不容易。
家裏也有麻煩,因為勞力悉數外出牧鴨,承包的土地誰來種?權衡利弊的結果,就出現了土地轉包。看1983年秋冬我的調查手記:東川公社筧川大隊外出放鴨勞力600人,共有81戶農家轉包土地,其中32戶的81.9畝轉包給農技站,49戶的150畝地轉給本村其他農戶。
轉包的條件,一是轉入土地的一方承擔全部的征購提留(即“交夠國家的,留下集體的”),二是向出讓土地的農戶提供一定數目的“平價口糧”。這差不多是最樸素的合約了,一切以實物、使用價值和村莊道德為基礎。當時沒有穩定可靠的糧食市場,外出牧鴨戶不種地,當然要轉入土地的農戶提供口糧。至於供多少,開始一般以原生產隊核定的社員口糧標準為依憑,但是轉來轉去,供求競爭發揮作用,“轉包的對價”也從“平價口糧”簡化為“每畝每年提供無償稻米300斤”。挑戰來了:這不就是有償出讓土地嗎?
我當時在農村發展組工作,機構隸屬社科院,但調查研究工作歸杜潤生領導。通常的情況下,我們觀察、調查、思考,然後把難題、想法和建議帶到杜潤生那裏去。“土地轉包”發生了,“無償稻米”的實質其實就是“土地的有償轉包”,政策上如何看?要不要允許和承認?