值得注意的是窮民收養設施的規模之小，在每府州設立一處的居養院或養濟院，大部分隻能收容數百名窮民。在江南東路建康府，把養濟院和利濟院合起來共收容1100名窮民，但這是特殊的事例，湖州等地域的定員不過是40名。據公元1103年(徽宗崇寧二年)的統計，這個時期長江以南地域的府州人口大部分已經超過了10萬戶。蘇州等地域的人口甚至達到43萬戶。
幾十人對幾十萬上百萬人，它的概率還是太小。根本無法滿足民間需求，所以趙桓才大刀闊斧的加重了這一方麵的撥款，按理來說這麼一大塊蛋糕，趙桓將它分下去，一定會有人反對，不過，事實卻恰恰相反。
這一切還都虧了宋徽宗趙佶，宋徽宗繼位之初，也曾勵精圖治廣開言論弘揚正氣，尤其是在建立健全社會福利保障機製上，繼往開來，充分發揚宋太宗冬天為京城老人雪中送炭的光榮傳統，堅決貫徹落實哥哥頒布的《居養法》。
宋徽宗從建章立製、完善製度上入手，在全國範圍內建立居養院，為鰥寡孤獨、貧病無依者饑中送飯、病中送醫，創造性地開展工作，取得了良好的社會效果，其作為成了行政救助的模板沿用至清代。
宋徽宗繼位的第二年，著手在全國範圍內建設高標準高規格的居養院。
雖然隻是福利機構，卻也彰顯、體現了宋徽宗的喜歡考究的藝術氣質。居養院冬暖夏涼，所用炊具器物描金繪彩，極盡精致與富麗，甚至被褥都是綾羅棉氈。
居養院還為產婦配備了月嫂，為嬰幼兒配備了保育員。居養院規定了夥食標準，由中央政府撥付經費，有專門的監督管理機構。
如此一來，一些遊手好閑之輩，看到居養院吃得好住得好，比自己徒有四壁的家強多了，幹脆冒充下崗失業沒有生活來源的人住到居養院。
宋徽宗看了有關居養院入住人員情況的調查報告，批示民政部門嚴格甄別其居養身份。讓真正的貧下中農無產階級饑有食、寒著衣、居其所。
有了宋徽宗的基礎，趙桓做起來就更加方便，畢竟現在還沒有發動戰爭，宋王朝還有些餘錢，一定要先把基礎設施建設完善，最起碼要保證大軍出征時，國家內部不發生農民起義。
這也是趙桓考慮的另一個方麵，由於中原長期受儒家思想的影響，隻要不是到了真正吃不了飯，餓死的地步。宋朝的百姓基本上不會選擇起義這條道路。
畢竟這是一條不歸路，誰走誰死。除了僥幸成功的，太難太難了。