漢朝其實沿用的是郡縣兩級管理體製。至於州並不是行政單位，隻不過是為了便於劃分刺史職責而設置的監察範圍。而九州之地之前也是一個泛稱，泛指華夏民族生活的地方。所以政令一般是下到郡縣兩級。
由於郡縣製，所以行政級別的話就是郡設太守，縣設縣令或者縣長，之前並沒有明確的州牧設置。每州有刺史，但是刺史的官位非常小，僅秩比六百石，大縣的縣令都秩比六百至一千石。從這點來看，就能知道刺史官位非常小了。但是刺史掌握著監察郡縣諸官吏之權，所以顯得地位特殊。
而劉焉所奏請的設立州牧，就直接將郡縣兩級改為州郡縣三級。漢帝劉宏自知自己賣官鬻爵造成了混亂的局麵，但是如果將這些官員都罷黜掉，那朝廷的威信就沒有了。如果不罷黜，這些官員很多都不稱職，若是僅依靠刺史去管理，那麼又有些力不從心。加上前文提到的幾個原因，又因為漢帝劉宏想省時省力的解決這個問題，所以就幹脆同意了設置州這個行政級別。若有煩心事州牧為自己解決了，豈不妙哉？
至於州牧的人選，那就要仔細斟酌了。這算是真正的封疆大吏，一旦出現紕漏，那整個州就保不住了。劉焉乃真正的漢室宗親，比劉備的血統要純正許多，而且又曾做過宗正，在皇室中的威望很高。所以劉焉做一個州牧就顯得名正言順了。
此時天下亂象已露，有些見識的人都隻想明哲保身，劉焉也想離中原遠遠的。這樣中原發生戰亂才不會波及自己，他思來想去選擇了交州，也就是今天的廣東、廣西與越南北部、中部，此地十分符合他避禍的要求。
吳匡因為自己的子侄能跟隨劉焉去避禍而洋洋得意，但是經王允這麼一說不由得一愣，“益州物阜民豐，確實不錯。不過聽說現在漢中盜賊出沒，連蜀郡都尉孫堅都於路上被刺。而且益州刺史田豐還在任……”
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王允笑嗬嗬地說道：“入益州又不止漢中一條路，走江陵就會安穩許多。另外，隻需將田豐提拔為一郡太守，不也算是給他升官了麼？”
這話聽得吳匡連連點頭，“王大人言之有理。如此說來，益州確實要比交州合適許多。不過太常大人認準的事情，恐怕十分難以更改啊。”
王允早就想好了對策，聞言假裝思索了一下前言不搭後語地說道：“陛下欲巡視河間，而王芬圖謀不軌，太史令見北方有赤氣所以說：當有陰謀，不宜北行。故陛下果真沒有去河間，因此竟然躲過一劫。”
吳匡聽完果然一頭霧水，試探著說道：“難道讓太史令去勸說一下太常大人？”
王允心中鄙夷，但是臉上仍然笑嗬嗬說道：“太史令豈會親自出麵去勸說太常大人。其實我聽說太史令之前勸諫陛下，也是受人指使。有些人不想讓陛下看到他們在河間豪華的府邸，所以才慫恿太史令說那些話，陛下反而因此躲過了一劫……”
吳匡點點頭，這些人必然是宦官了，他們在河間修建了大量豪華的宅邸，自然是怕皇帝發現。他不想在這個問題上多說，於是躬身說道：“請王大人明示！”
“這種讖緯之說，又不是隻有太史令會說。聽聞大將軍舉薦的侍中董扶就頗善此道……”王允點到即止，下麵的話卻不說了。
“妙，妙，這董扶乃綿竹人，我與之相善。他也數次說起想要返回蜀地，找他確實是十分妥當。就是不知這讖語內容當如何確定，太常大人才動心啊？”吳匡計劃打破砂鍋問到底了。
王允卻不想再手把手教了，搖搖頭說道：“我與太常大人相交甚淺，怎知他的喜好。此事若是問我，就是問道於盲了。”
吳匡也隻好見好就收，拱拱手說道：“多謝王大人提醒。以大人之才，即使再回豫州做州牧也算是實至名歸，不過聽說豫州州牧人選已經選定了。”
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王允見說通了吳匡，心中得意，至於做不做州牧，他倒是不太上心，聞言就假裝感興趣的說道：“哦，是哪位？”
吳匡又巡視一下左右，貼著王允的耳朵說道：“乃是太常大人的表兄弟。”
見王允仍然一臉茫然，他又神神秘秘地說道：“太仆黃琬。”
王允恍然大悟，黃氏乃江夏名門望族，劉焉也是江夏人。大家族相互聯姻已成定例，劉焉的母親便是黃琬的親姑母。表兄弟都出任州牧也算是十分令人羨慕的事情。
“若是如此，也是可喜可賀。”王允由衷地說道。
吳匡卻仔細的觀瞧王允的神色，見他果然毫無嫉妒之意，就嗬嗬笑道：“估計太仆大人上任前，還會到你這裏討教一二。王大人曾在豫州做刺史，對豫州的風土人情頗為了解，聽說最近豫州也不是很太平，黃巾賊有死灰複燃的跡象……”
王允點點頭，“若是太仆大人相召，我自然是知無不言、言無不盡。”