但事實上並非如此，因為刺史作為天子的代理人，他的關注對象僅僅在於兩項：收稅和保持地方平穩。有良心的刺史可能會考慮興修水利——目的也是為了收到更多的稅。至於什麼地方的經濟發展、什麼老百姓的生活水平、什麼科技和文明的進步等等，統統不在考慮之內，因為官府沒有這個職能，也沒有這個概念。而占用官員極大精力的另一項事務——訴訟，其本質也是為了保持政權穩固。
官府職能的極度狹窄和不負責任，使得官府人員可以用很少的勞動而完成絕大部分事務，可以很堂而皇之的號稱“無為而治”並因此得到朝廷表彰。
這是過去的平州刺史府處理政務的慣例，但是現在不同了，因為身邊有一個營州。在營州的帶動下，平州的農業、工商業都有了長足的發展，各種新鮮事務層出不窮，各種政務以幾何速度飛漲。平州刺史張在吉發現，似乎一夜之間，他眼前需要處理的文案堆積如山！
在處理文案的過程中，張刺史發現，其中八九成都與營州有關，這時候他開始思考，營州都督府長史房是怎麼處置那麼多政務的呢？
張刺史是一個胸懷寬廣的人，否則他也不會竭力舉薦和提攜年輕的馮道，因此，他也不介意向過去自己的這個幕僚學習。通過了解，他發現營州都督府長史房下設立了很多新的部門，這些部門的名稱非常俗白，比如辦公室、槯稅科、商貿科、法律科等等，張刺史倒不以為意，這是為了方便百姓，很好理解。但他並不認為這些新的部門就能夠很好的分擔起繁重的事務，部門設置再多也無濟於事，隻不過是形式問題，歸根結底還是要報給長史本人來處置，絲毫削減不了長史本人的工作量，或許其中的好處就是上報的時候能夠更有條理一些。
然後張刺史不恥下問，落下臉麵和年輕的馮長史做了一次推心置腹的交流，終於得到了答案，答案就是——處置權下放。通過將處置權下放，讓各曹擁有實際的決定權，具體來說，就是讓各曹獲得不需要上官定奪而可自決的批複權，如此一來，原本必須每項必報的事務，就被各曹分攤了，官府主官就獲得了極大的解脫。
對於這樣的舉措，張刺史很震驚，也很疑惑，他提出來的問題是，主官的權力不就被架空了麼？對此，馮道給他的答複是：抓好決策、抓好財務、抓好人事。具體而言，主官需要考慮的是一地的發展方向，製定發展政策，通過財物的控製和人事任免來實現自己的治政意圖。
那麼如何保證各曹官吏不濫用權力呢？馮道的解釋是，製定和完善規章製度。一曹製定一曹的規章製度，要細化到如何實施、如何操作、如何追責，各曹依據本曹的規章製度來行使處置權，就可以保證治策在大原則上不出偏差。主官可以通過製定大政策和控製人財物來貫徹自己的施政方略，或加大財力的投入，或撤換不力的官吏。
同時，馮道刻意強調，要想實現這樣的治政框架，必須著力加強對律法的推動，構建一個擁有各種類別法律文本的體係，而非過去單一的依靠一部《永徽律》，必須做到各曹都有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究！
張刺史認真琢磨了良久，終於有所領悟，這似乎是將朝堂之上的各部機構放到了地方，直接在基層以實現處置權的下移。
馮道認為並非單純如此，這種治政框架打破了過去“民不舉、官不究”的那種官府與百姓涇渭分明的狀況，更講究官府對地方民生的主動引導，從無為而治到有所為、必所為，在功能上更加完善，在責任上更加分明。
張刺史看著這個仍然年輕，卻更加沉穩的年輕人，不禁歎道：“可道雄才，有此一策，百世留名矣！”
馮道苦笑：“不敢貪都督之功。”
張刺史奇道：“你是說，這是都督之策？”
馮道皺了皺眉，一股奇怪的意味爬上眉梢：“都督言道，此乃‘現代政府框架’。”
張刺史琢磨著“現代政府框架”這個新鮮詞句，又聽馮道追了一句：“都督還說，不改革、無發展。”
張刺史耗費半年之工，全麵模仿營州官府體係，建立了新的平州官府，同時，營州方麵製訂的律法和條令也越來越多的被平州接受，其中的很大一部分甚至隻字未動便開始實施。
《營州都督府公共交通安全條例》便是其中之一。(。