但通過有效的工作，也不是不能消除美國的威脅，因為現在的美國對武力的使用還比較謹慎，由其是對華東政府這樣有強大武力的政治體，因此隻要華東政府能夠保證美國在上海的經濟利益，基本就能夠穩住美國了。
隻要德國、美國不對華東政府收回上海租界有異議，其他國家的態度也就可以忽視了。因此華東政府最終決定，實施進攻上海，收回上海租界的計劃。
而這時東北的戰爭進入了暫時的休整區，第3軍進駐到哈爾濱，第5軍則駐守海參崴，而第4軍和俄軍的俘虜也都基本撤回到了青島，再加上早一步撤回青島的海軍陸戰隊，和新成立的第6軍，留守華東政府內的兵力相當雄厚，完全可以發動進攻上海的計劃。
經過軍事工作組的討論，執行這個計劃的任務交由海軍陸戰隊負責，一來是海軍陸戰隊是較早撤回青島休整，這時部隊的狀態，編製也都基本完全恢複，可以執行新的任務；二來是羅嶽的能力和行動也讓人放心，其實進攻上海在軍事上的難度並不大，真正的難點是在政治上，雖然華東政府並不在意外國的態度，但如果這一戰造成太大的傷亡，對華東政府的聲譽和形像也並不是好事，最理想的結果還是不戰而屈人之兵最好。而這方麵的尺度是相當難以把握的，而且這一次還要占領上海的港口，因此是海軍陸戰隊和海軍艦隊協同作戰，羅嶽在這方麵也有足夠的實戰經驗，也隻有羅嶽才能讓人放心。
接到了這個命令之後，羅嶽也立刻製定作戰計劃，雖然這次的作戰並不複雜，但也不能輕率行事，這次作戰將分為兩個方向，一是進攻上海的外港，二是進攻上海租界，英法兩國均有軍艦駐守在上海的港口，因此無論是海軍陸戰隊還是艦隊，都是雙線作戰。
羅嶽決定出動海軍陸戰隊的全部2個師3個後備團，其中1個師將協助艦隊，進攻上海港口，另1個師3個後備團則進攻上海租界。而在艦隊方麵，羅嶽決定以兩艘裝甲巡洋艦濟南號、天津號為核心，加上第4巡洋艦分艦隊、第3驅逐艦分艦隊負責進攻上海港口，而第2驅逐艦分艦隊，以及兩支內河艦隊，將協助海軍陸戰隊，進攻上海租界。
軍委對羅嶽的作戰計劃和兵力的調動並無異議，因此也立刻安排調度，三天以後，以裝甲巡洋艦濟南號、天津號為核心的艦隊，加上18艘運輸船，從青島出發，駛向上海。
一天以後，艦隊到達了長江入海口，遭遇到英國的駐上海艦隊。濟南號、天津號當先，第4巡洋艦分艦隊、第3驅逐艦分艦隊隨後，加速前進，迎向英國艦隊，而第2驅逐艦分艦隊以及兩支內河艦隊則保護運輸船隊，暫時停泊下來。
英國駐紮在上海的軍艦是以兩艘埃德加級防護巡洋艦霍克號和直布羅陀號為核心，以及4艘E級驅逐艦肯尼特河號、賈德河號、切爾默河號、科恩河號。另外還有兩艘法國的淺水炮艦。
雙方遭遇之後，在相距大約8千米的位置，英艦首先向人民軍的軍艦發出了警號信號，而人民軍的艦隊沒有回應英艦，而是繼續前進，向英艦逼近而去；而英艦見狀，也做好了戰鬥的準備。
由於這時作戰的位置是在長江入海口，盡管江麵寬達10餘千米，但對於艦隊作戰來說，還是十分狹窄，這種環境並適合進行一字縱隊的陣列線作戰，反到是艦首向前，橫列陣形更便利一些，因此人民軍也迅速變陣，濟南號、天津號並列位於中心位置，巡洋艦東昌號、濟寧號，驅逐艦高密號、即墨號為左翼；巡洋艦臨清號、武定號，驅逐艦安丘號、諸城號為右翼，排出一個橫向展開達2000餘米，縱向1000餘米的箭頭狀陣列，這個陣形和甲午戰爭時，北洋艦隊的陣形十分相似。而英法艦隊則仍然是排出一字縱隊的陣列線。從雙方排出的陣形，到是頗有一些像大東溝海戰的翻版。
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