目前公民網絡參與的大發展，有其深刻的政治意蘊和時代背景。我國政策過程呈現高度的精英主義傾向，當前的政治製度中公民參與的有效途徑不多，造成我國政策民主化不足。正是現實社會中公民參與的失靈為網絡環境下的參與創造了生長空間，互聯網則適時提供了公民參與的平等機會和寬廣平台，開啟了我國社會主義民主政治一條新的發展路徑。網絡參與的**也是與我國當前的政治氛圍相統一相適應的。作為執政黨的中國**執政理念不斷更新，擴大公民有序政治參與和建設服務型政府等體現以民為本導向的執政理念與網絡參與的價值指向相互吻合，成為公民網絡參與興起的政治動因之一。
一、精英主導：中國式的公共政策過程
從宏觀政治體製上看，我國公共政策過程是高度精英主義取向的，政策過程較為封閉。黨和政府高層的態度對於政策製定起到決定性作用。正如托馬斯·戴伊所說：“公共政策是自上而下製定的”，“政策製定者精英階層的存在是政治生活的事實。”在幅員廣闊、人口眾多且各地區發展不平衡的基本國情下，這種決策體製保證了決策的效率，利於政策的統一性和穩定性，但也存在較多弊端。在一定程度上，我國政策製定過程存在“黑箱”，公民及社會對政府政策製定影響力不足，在某些政策領域隻能被動接受政府的決策。**組織在公共政策過程中處於權威地位。**的領導地位是在革命鬥爭中建立起來的。**在取得政權、建立政府之後承擔起社會主義現代化建設的曆史使命。但是，在公共管理和決策中權力過分集中在黨，特別是在建國初期到文化大革命結束之前，公共決策中黨的一元化領導走向極致。鄧小平多次提出要實現黨政分開，並曾尖銳地批評現存的決策體製是“一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事都要第一書記掛帥、拍板”。黨的十三大曾為改變黨政一體、權力高度集中在黨委的決策體製做出一些調整，如撤銷政府中的黨組，撤銷黨組織中與政府對口的部門等。但整體上看沒有削減黨在我國決策體製中的一元化領導地位。從決策方法上看現存的決策體製主要依賴經驗決策，決策者主要憑直觀判斷和已有經驗進行決策，缺乏嚴格的決策程序和科學論證。在一些決策中出現“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”的現象。在政策執行過程中容易出現執行力不足，政策執行走樣造成政策目標難以實現。從本質上說這種公共政策模式是由中國現階段黨國一體的政治體製和權力集中的政治架構所決定的。有學者分析我國這種自上而下精英主導政策過程表現為以下特征：
第一，中國公共政策的議程設定與政治高度相關，政治上激進或者具有潛在風險的政策，難以提上政策議程，而能夠提上議程的政策問題往往具有政治動因。隨著政府管理體製的改革和深入，推動政策議程設定的政治動因已經逐漸地從政治權威個人的考慮轉向社會穩定、區域發展、重大事件等對官員考驗的需求。第二，中國公共政策目標強調“模糊共識”，政策過程充滿討價還價。為了促使政策方案盡快通過，政策參與者各方自動地調整政策內容，兼顧各方的利益和政策需求，各部門、各地方本能地充當本部門或地方的“利益代言人”參與相關政策的醞釀和討論過程，妥協、籠統和模糊就不可避免，以求達成政策的模糊共識。第三，政策執行呈現出顯著的多樣性和差異性。作為模糊共識和討價還價的結果，政策在執行過程中往往因地製宜，甚至改頭換麵，“上有政策，下有對策”。政策執行的多樣性和差異性在一定程度上符合中國國情，激勵部門和地方政府的政策創新，但也造成中央政策的權威性進一步削弱、市場經濟的公平準則無法確立的弊端。第四，政策周期不穩、政策變動不居是中國政策過程的突出特征。由於政策目標模糊，政策執行中可能出現各種難以預測的後果，決策者不得不隨時對此做出響應和調整，這就使得政策表現出不穩定的特征。然而也正是由於政策“微調”的原因，中國的整個改革進程呈現出“漸進主義”的特征，使得社會的轉型和發展處於可控的範疇內。隨著市場經濟的逐漸鞏固，穩定和可預期的政策環境會逐漸成為大勢所趨。
從中國公共政策過程上來看，在政策議題設置方麵，著名學者王紹光對於我國公共政策議程進行了深入研究。為了回答和解釋在我國公共政策議程設置階段，哪些問題進入決策者考慮範圍內，什麼人參與了公共政策議程設定，為什麼有些問題進入決策者視線，而其他的問題消失或者擱淺了等問題，王紹光區分了三類議程：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。進而他依據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種議程設置的模式。政策議程由決策者提出且民眾參與程度低為關門模式。在這種模式裏，沒有公眾議程的位置，議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認為沒必要爭取大眾的支持。在傳統社會裏這是議程設置的主要模式，在當代中國這種議程設置模式也沒有完全消失。與關門模式一樣，動員模式裏的議程也是由決策者提出的，與關門模式不同的是在動員模式裏，提出議程後決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持。動員模式是我國當前政策議程設置的主要方式。
在政策製定方麵，以中央層麵的決策體製為例，大致可分為三個層級。位於最高層級的是中央政治局和全國人民代表大會為核心的政策共同體。一些重要議題或法律法規的製定需要全國人民代表大會相關專門委員會牽頭，而涉及國家發展、經濟政治改革的重大決策問題一般需要在中央經濟工作會議或黨的政治局會議上進行討論和決策。次一級的決策層級是國務院總理或副總理為核心的或是以政治局常委牽頭的多部門協調合作的政策共同體。如2010年關於校園安全治理的政策製定共同體由政治局常委周永康牽頭，涉及國務院多個部門以及中宣部、最高人民法院、最高人民檢察院等。最低的決策層級是國務院單個部門為核心的政策共同體。一般來說這類決策問題影響範圍比較小，在單個政府職能部門的權限即可做出決策。在我國雖然存在著中央和地方不同層級的決策共同體，但是卻存在著較為一致的決策規則：民主集中製。民主集中製的本質是尋求決策中的“集體理性”，以達成一致同意的目標。這是我國決策議事規則的重要創新和獨特之處。在現實生活中，不同民眾和利益集團的偏好有所不同，如根據全體一致原則雖然可以讓每個利益相關者都表達自己的利益訴求，但是很難達成一致。在西方是通過代議製和選舉，根據少數服從多數的原則解決這一偏好加總問題。而在中國不存在這樣的政治體製基礎，民主集中製就成為了替代方案。在決策共同體中通過少數服從多數來進行公共決策，但大多數情況下決策共同體中的主要領導會表明基本態度，以利於民主後的集中，並以此作為決策共同體的傾向性意見。民主集中製的決策方式容易導致“集中”的成分多於“民主”，甚至集中替代民主，過於依賴個人直覺和經驗，缺乏科學嚴密的論證和多元意見的吸納，很多情況下為政策失敗埋下了伏筆。
公共政策執行是實現政策目標的根本途徑。美國學者艾利森認為：“在實現政策目標的過程中，方案確定隻占10%，而其餘的90%取決於有效的執行。”在我國政策執行過程與政策製定過程是環環相扣難以分開的。從主體上看，中央和地方各級政府機構都是政策執行主體，行使公共政策執行的職能。某一政策機構主要負責執行上一級機構製定的政策，並根據自身權限製定本級機構的政策，監督下一級機構的執行。例如相對於全國人民代表大會而言，國務院所采取的行動是對其政策的執行，而國務院采取的行動本身又成為地方政府和國務院下屬部門所要執行的政策。政策執行過程主要包括政策發布、執行準備、政策試點、正式實施、執行監督等環節。在政策執行過程中，執行力高低直接決定了政策執行效果。政策執行力是指為達到政策目標，公共政策執行主體通過調度、控製和使用各種政策資源，有效地執行公共政策的能力和效力。但我國公共政策的執行力卻不容樂觀，政策執行中的“走樣”普遍存在。一些政府部門“不作為”、執行力缺失的情況嚴重，“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有對策”的情況在某些地區甚至比較普遍。中央政策在地方執行過程中經常遭遇“腸梗阻”，有人稱其為“政策出不了中南海”。有學者將我國政策執行中的問題歸納為以下幾個方麵：第一，替代執行。指政策執行人員采取偷梁換柱的做法，執行與政策製定部門初衷不相一致的政策方案，使其原有的政策方案難以繼續得到貫徹實施，即所謂的“上有政策，下有對策”。第二，象征執行。指政策執行人員敷衍塞責，做表麵文章，看似執行實際上並不執行政策製定部門的政策。象征執行的主要特征是欺騙性。表麵上看來政策宣傳熱熱鬧鬧，政策執行轟轟烈烈，而實際上政策並沒有轉化為可操作性的具體措施，沒有真正落到實處，政策成了空架子。第三，選擇執行。指政策執行人員采取“為我所用”的做法，選擇性或片麵的執行政策製定部門的政策，以至於曲解政策的精神實質或部分內容，導致政策無法真正得到貫徹落實，甚至收到與政策目標大相徑庭的效果。第四，附加執行。指政策在執行過程中由執行人員附加了一些不恰當的內容，盲目擴大政策外延，使政策的調整對象、範圍、力度、目標超越政策原定要求。第五，機械執行。指政策執行人員不考慮當地的實際情況，機械地照搬上級政府政策。
二、參與失靈：我國公民參與的傳統模式
公民如何參與公共政策過程是當今民主政治理論與實踐的熱點問題。在我國，改革開放以來經濟快速平穩發展、社會環境總體穩定、人民生活水平不斷提高，這些為中國政治的發展，包括公民政治參與和政府決策科學化、民主化提供了難得的契機，近年來公眾參與已經成為出現在中國政治生活領域的高頻詞。從製度設計角度審視我國政治體製中公民參與的製度安排，應該說為公民提供了較為多元的政治參與選擇，如果能充分發揮既有製度框架內公民參與的功能，我國政治民主建設將邁上一個新的高度。但是不可否認的是，當前為公民提供的參與路徑雖然數量不少，但是所發揮的功能還有待進一步提高。孫永怡認為我國公民參與政策過程存在社會對公民參與政策過程認識模糊、公民參與公共政策能力有限、公民參與中公利與私利存在衝突、參與群體集體非理性、強勢集團操縱政策過程等十大困境。製度內的參與無效導致了近年來製度外參與、無序參與在一些地方盛行。網絡參與的出現正是傳統製度環境下參與失靈的外溢結果。本書將公民參與的路徑一分為二：傳統路徑和網絡路徑。在研究網絡路徑公民參與之前，首先回顧和評價傳統路徑，即當前現實政治製度安排中公民參與的路徑。在我國，當前公民參與的路徑有很多，本書僅選取幾個具有廣泛代表性的製度進行重點考察。
（一）人民代表大會製度
人民代表大會製度是我國民主政治的核心內容，是我國公民政治參與的基本製度。人民代表大會製度保證了公民的各項基本政治權利。通過人民代表大會，公民參與包括選舉、投票、立法討論等政治活動，影響國家政策過程。具體來說，公民的政治參與通過人大代表來實現，避免了參政的無序，保證參政的可行性和高效。選民選舉人大代表、向人大代表反映意見和建議，人大代表通過提出議案和建議的形式將公民的利益訴求在人民代表大會上反映，從而影響公共政策的製定。