然其初怕亦不然。野蠻部落，內部和同，無甚矛盾，輿論自極忠實。有大事及疑難之事，會議時竟有須全體通過，然後能行，並無所謂多數決的。然則輿論到後來，雖然效力漸薄，竟有如鄭人遊於鄉校，以議執政，而然明欲毀鄉校之事（見《左傳》襄公三十年）。然在古初，必能影響行政，使當局者不能不從，又理有可信了。原始的製度，總是民主的。到後來，各方麵的利害衝突既深，政治的性質亦益複雜，才變而由少數人專斷。這是普遍的現象，無足懷疑的。
有人說：中國自古就是專製，國人的政治能力，實在不及西人，固然抹殺史實。有人舉此等民權遺跡以自豪，也是可以不必的。
以上所述，是各部族內部的情形。至於合全國而觀之，則是時正在部族林立之世。從前的史家，率稱統一以前為封建時代，此語頗須斟酌。學術上的用語，不該太拘於文字的初詁。封建兩字，原不妨擴而充之，兼包列國並立的事實，不必泥定字麵，要有一個封他的人。然列國本來並立，和有一個封他的人，兩者之間，究應立一區別。我以為昔人所謂封建時代，應再分為：（一）部族時代，或稱先封建時代。（二）封建時代。所謂封建，應指（甲）懾服異部族，使其表示服從。（乙）打破異部族，改立自己的人為酋長。（丙）使本部族移殖於外言之。
中國以統一之早，聞於世界。然秦始皇的滅六國，事在公元前221年，自此上溯至有史之初，似尚不止此數，若更加以先史時期，則自秦至今的年代，凡乎微末不足道了。所以曆史上像中國這樣的大國，實在是到很晚的時期才出現的。
從部族時代，進而至於封建時代，是從無關係進到有關係，這是統一的第一步。更進而開拓荒地，互相兼並，這是統一的第二步。這其間的進展，全是文化上的關係。因為必先（一）國力充實，然後可以征服他國。（二）亦必先開拓疆土，人口漸多，經濟漸有進步，國力方能充實。（三）又必開拓漸廣，各國間壤地相接，然後有劇烈的鬥爭。（四）而交通便利，風俗漸次相同，便於統治等，尤為統一必要的條件。所以從分立而至於統一，全是一個文化上的進展。向來讀史的人，都隻注意於政治方麵，實在是掛一漏萬的。要知道封建各國的漸趨於統一，隻要看其封土的擴大，便可知道。今文家說列國的封土，是天子之地方千裏，公、侯皆方百裏，伯七十裏，子、男五十裏，不滿五十裏的為附庸（《孟子·萬章下篇》《禮記·王製》）。古文家則說：公方五百裏，侯四百裏，伯三百裏，子二百裏，男百裏（《周官》大司徒）。這固然是虛擬之辭，不是事實（不論今古文和諸子書，所說的製度，都是著書的人，以為該怎樣辦所擬的一個草案，並不全是古代的事實），然亦必以當時的情勢為根據。
《穀梁》說：“古者天子封諸侯，其地足以容其民，其民足以滿城而自守也。”（襄公二十九年）。這是古代封土，必須有一個製限，而不容任意擴大的原因。今古文異說，今文所代表的，常為早一時期的製度，古文所代表的則較晚。秦漢時的縣，大率方百裏（見《漢書·百官公卿表》）。可見方百裏實為古代的一個政治區域，此今文家大國之封所由來。其超過於此的，如《禮記·明堂位》說：“成王封周公於曲阜，地方七百裏。”《史記·漢興以來諸侯年表》說：“周封伯禽、康叔於魯、衛，地各四百裏；大公於齊，兼五侯地。”這都是後來開拓的結果，而說者誤以為初封時的事實的。列國既開拓至此，談封建製度的人，自然不能斫而小之，亦不必斫而小之，就有如古文家所說的製度了。
以事實言之：今文家所說的大國，在東周時代，已是小國。古文家所說的大國，則為其時的次等國。至其時的所謂大國，則子產稱其“地方數圻⑤”（圻同畿⑥，即方數千裏，見《左傳》襄公三十五年）。《孟子》說：“海內之國，方千裏者九，齊集有其一。”（《梁惠王上篇》）惟晉、楚、齊、秦等足以當之。此等大國，從無受封於人的，即古文家心目中，以為當封建之國，亦不能如此其大；所以談封建製度的不之及。
此等大國，其實際，實即當時談封建製度者之所謂王。《禮記》說：“天無二日，民無二王”（《曾子問》），這隻是古人的一個希望，事實上並不能如此。事實上，當時的中國，是分為若幹區域，每區域之中，各自有王的。所以春秋時吳、楚皆稱王，戰國時七國亦皆稱王。公、侯、伯、子、男等，均係美稱。論其實，則在一國之內，有最高主權的，皆稱為君。（《禮記·曲禮》：“九州之伯，入天子之國曰牧，於外曰侯，於其國曰君。”）
其為一方所歸往的，即為此一區域中的王。《管子·霸言》說：“強國眾，則合強攻弱以圖霸；強國少，則合小攻大以圖王。”此為春秋時吳楚等國均稱王，而齊晉等國僅稱霸的原因。因為南方草昧⑦初開，聲明文物之國少，肯承認吳楚等國為王；北方魯、衛、宋、鄭等國，就未必肯承認齊晉為王了。倒是周朝，雖然弱小，然其稱王，是自古相沿下來的，未必有人定要反對他；而當時較大之國，其初大抵是他所封建，有同姓或親戚的關係，提起他來，還多少有點好感；而在國際的秩序上，亦一時不好否認他；於是齊桓、晉文等，就有挾天子以令諸侯之舉了。
霸為伯的假借字。伯的本義為長。《禮記·王製》說：“千裏之外設方伯。五國以為屬，屬有長。十國以為連，連有帥。三十國以為卒，卒有正。二百一十國以為州，州有伯。八州，八伯，五十六正，百六十八帥，三百三十六長。八伯各以其屬，屬於天子之老二人。分天下以為左右，曰二伯。”這又是虛擬的製度，然亦有事實做根據的。凡古書所說朝貢、巡守等製度，大抵是邦畿千裏之內的規模（或者還更小於此。如《孟子·梁惠王下篇》說天子巡守的製度，是“春省耕而補不足，秋省斂而助不給”，這隻是後世知縣的勸農）。後人擴而充之，以為行之於如《禹貢》等書所說的九州島之地，於理就不可通了（春天跑到泰山，夏天跑到衡山，秋天跑到華山，冬天跑到恒山，無論其為回了京城再出去，或者從東跑到南，從南跑到西，從西跑到北，總之來不及），然其說自有所本。
《公羊》隱公五年說：“自陝以東，周公主之；自陝以西，召公主之。”此即二伯之說所由來。分《王製》的九州為左右，各方一伯，古無此事；就周初的封域，分而為二，使周公、召公各主其一，則不能謂無此事的。然則所謂八州八伯，恐亦不過就王畿之內，再分為九，天子自治其一，而再命八個諸侯，各主一區而已。
此項製度，擴而大之，則如《左傳》僖公四年，管仲對楚使所說：“昔召康公命我先君大公曰：五侯九伯，女實征之，以夾輔周室。賜我先君履，東至於海，西至於河，南至於穆陵，北至於無棣。”等於《王製》中所說的一州之伯了。此自非周初的事實，然管仲之說，亦非憑空造作，亦仍以小規模的伯為根據。然則齊桓、晉文等，會盟征伐，所牽連而及的，要達於《王製》所說的數州之廣，其規模雖又較大，而其霸主之稱，還是根據於此等一州之伯的，又可推而知了。
春秋時晉、楚、齊、秦等國，其封土，實大於殷周之初。其會盟征伐的規模，亦必較殷周之初，有過之無不及。特以強國較多，地醜德齊，莫能相尚，不能稱王（吳楚等雖稱王，隻是在一定區域之內，得其小國的承認）。
至於戰國時，就老實不客氣，各自在其區域之中，建立王號了。然此時的局勢，卻又演進到諸王之上，要有一個共主，而更高於王的稱號，從來是沒有的。乃借用天神之名，而稱之為帝。齊湣⑧王和秦昭王，曾一度並稱東西帝；其後秦圍邯鄲，魏王又使辛垣衍勸趙尊秦為帝，即其事。
此時研究曆史的人，就把三代以前的酋長，揀了五個人，稱之為五帝（所以太昊、炎帝、黃帝、少昊、顓頊⑨之稱，是人神相同的）。後來又再推上去，在五帝以前，揀了三個酋長，以說明社會開化的次序。更欲立一專名以名之，這卻真窮於辭了。乃據“始王天下”之義，加“自”字於“王”字之上，造成一個“皇”字，而有所謂三皇（見《說文》。皇王二字，形異音同，可知其實為一語）。至秦王政並天下，遂合此二字，以為自己的稱號，自漢以後，相沿不改。
列國漸相吞並，在大國之中，就建立起郡縣製度來。
《王製》說：“天子之縣內諸侯，祿也；外諸侯，嗣也。”又說：“諸侯之大夫，不世爵祿。”可見內諸侯和大夫，法律上本來不該世襲的。事實上雖不能盡然，亦不必盡不然；尤其是在君主權力擴張的時候。儻使天子在其畿內，大國的諸侯在其國內，能切實將此製推行，而於其所吞滅之國，亦能推行此製；封建就漸變為郡縣了。（一）春秋戰國時，滅國而以為縣的很多，如楚之於陳蔡即是。有些滅亡不見記載，然秦漢時的縣名，和古國名相同的甚多，亦可推見其本為一國，沒入大國之中，而為其一縣。（二）還有卿大夫之地，發達而成為縣的。如《左傳》昭公二年，晉分祁氏之田以為七縣，羊舌氏之田以為三縣是。（三）又有因便於戰守起見，有意設立起來的，如商君治秦，並小都、鄉、邑，聚以為縣是（見《史記·商君列傳》）。
至於郡，則其區域本較縣為小，且為縣所統屬（《周書·作雒篇》：“千裏百縣，縣有四郡”）。其與縣分立的，則較縣為荒陋（《左傳》哀公二年，趙簡子誓師之辭，說“克敵者上大夫受縣，下大夫受郡”）。然此等與縣分立之郡，因其在邊地之故，其兵力反較縣為充足，所以後來在軍事上須要控扼之地，轉多設立（甘茂謂秦王曰：“宜陽大縣也，上黨、南陽，積之久矣，名曰縣，其實郡也。”春申君言於楚王曰：“淮北地邊齊，其事急，請以為郡便。”皆見《史記》本傳）。事實上以郡統製縣，保護縣，亦覺便利，而縣遂轉屬於郡。戰國時，列國的設郡，還是在沿邊新開辟之地的（如楚之巫、黔中，趙之雲中、雁門、代郡，燕之上穀、漁陽、右北平、遼西、遼東郡等）。到秦始皇滅六國後，覺得到處都有駐兵鎮壓的必要，就要分天下為三十六郡了。
封建政體，沿襲了幾千年，斷無沒有反動之力之理。所以秦滅六國未幾，而反動即起。秦漢之間以及漢初的封建，是和後世不同的。在後世，像晉朝、明朝的封建，不過出於帝王自私之心。天下的人，大都不以為然。即封建之人，對於此製，亦未必敢有何等奢望，不過舍此別無他法，還想借此牽製異姓，使其不敢輕於篡奪而已。受封者亦知其與時勢不宜，惴惴然不敢自安。所以唐太宗要封功臣，功臣竟不敢受（見《唐書·長孫無忌傳》）。
至於秦漢間人，則其見解大異。當時的人，蓋實以封建為當然，視統一轉為變局。所以皆視秦之滅六國為無道之舉，稱之為暴秦，為強虎狼之秦。然則前此為六國所滅之國如何呢？秦滅六國，當恢複原狀，為六國所滅之國，豈不當一一興滅繼絕嗎？倘使以此為難，論者自將無辭可對。然大多數人的見解，是不能以邏輯論，而其欲望之所在，亦是不可以口舌爭的。所以秦亡之後，在戲下的諸侯，立即決定分封的方法。