這個“二十一條”，還得從第一次世界大戰說起。
1914年7月28日，第一次世界大戰爆發，歐洲列強幾乎全部卷入，以英、法、俄為首的協約國大戰以德國、奧匈帝國為首的同盟國，雙方打得好不熱鬧。因為這場大戰的主戰場在歐洲，所以也被稱為“歐戰”。
接到各國的宣戰公文之後，袁世凱召集了一次會議，參加者有黎元洪、徐世昌、梁士詒、孫寶琦等人，商量來商量去，大家覺得還是中立比較好。
8月6日，中國政府公布了《局外中立條規》，正式向交戰各國宣布中立；8月11日，又成立了中立辦事處，並於第二天得到各國的承認。
袁世凱畢竟還有些雄心壯誌，心想能不能趁列強忙著打仗無暇他顧，把他們的勢力趕出中國去？若能因此振作國勢，那豈不是一樁美事？這個跟徐世昌等老古董沒法談，袁世凱便找來了精通洋務、和各國公使都很熟悉的梁士詒。梁士詒此時已經失寵，隻是個稅務督辦，他很珍惜這個機會，首先提出“當前兩大急務”，即救濟國家財政，提防日本入侵。這是說到了點子上，袁世凱一聽就來了精神，直說“燕蓀你仔細說說”。
梁士詒久未受過如此鼓勵，當即侃侃而談：“去年的五國大借款，借來的錢如今已所剩無幾，而財政整頓工作尚未完成，國庫空虛得很，隻怕不出兩三個月，咱們的軍費和政務經費都將無處著落。可偏偏如今歐戰爆發，他們自己軍費都不一定夠，肯定不會再有錢外借，所以，當務之急是，我們必須自己想辦法解決財政問題。”
“燕蓀你有什麼好辦法？”
梁士詒的辦法有點欺負人，就是趁列強自相殘殺之際，暫停支付各項賠款，再把由洋人控製的海關關稅、鹽稅通通提出來存在自己的銀行裏。此外他還提出可以在國內發行公債，以解燃眉之急。
袁世凱為官幾十年，對政府信用在民間的信譽了如指掌，因此對發行公債一事並不熱心，但對梁士詒提出的其它幾項很是讚賞，誇獎幾句之後，又說：“你再說說如何提防日本？”
“大總統最清楚，日本是中國的第一外患。現在英日結盟，日本定將借此攻占德國占據的青島。”梁士詒的意見是，與其那樣，不如咱們自己先下手為強，把青島從德國人手裏奪回來，也讓小日本死了那條心。
那就得對德宣戰，可是中國已經宣布中立，自不便出爾反爾，但梁士詒的見解更深一層，他認為歐戰看似激烈，其實同盟國勢單力薄，幾無勝算，所以此時對德宣戰，不但沒有風險，反而可以在將來撈個戰勝國的地位，戰後和談時，更可以落下不少實惠。
梁士詒的一席話說得入情入理，可問題是袁世凱自小站練兵起用的就是德國教官和顧問，和德國淵源頗深，是個地地道道的親德派，自不肯做此落井下石之事。
更深層的原因則是，袁世凱老了，已不複當年之銳氣，既不願開罪德國，又害怕激化與日本的矛盾，瞻前顧後之下，白白錯失了一個大好時機。
但是日本人的野心，又豈是你的退讓與忍耐所能消解的？
事實上日本人從未滿足於他們通過日俄戰爭所獲得的中國東北半壁江山，還在辛亥革命時期，他們就曾和俄國、英國商量好了一個瓜分中國的方案，好在正當軍方極端勢力蠢蠢欲動之時，中國方麵南北和談終告成功，袁世凱當選為中華民國臨時大總統。中國既已實現和平，並且有了自己的中央政府，外部勢力便不太好渾水摸魚，日本人也就隻好暫時收起了狼子野心。
應該說袁世凱是個有使命感的人，對於國家的統一有著執著的追求，對試圖分裂滿蒙乃至西藏的日、俄、英等外部勢力毫不含糊，給人的印象就是，這個袁大頭，一點都不像當年的慈禧老太太那麼好說話。
站在敵對方的立場，這顯然不是什麼好印象，尤其是日本人，早在爭霸朝鮮的時候就領教過袁世凱的厲害，深知此人軟硬不吃，此時見這廝居然當上了大總統，那還了得？但那一段時間，列強對中國，奉行的大體上是美國提出的“門戶開放，利益均沾”政策，相互間有所牽製，日本人就算有再大的不滿，也不敢冒天下之大不韙，隻好退而求其次，仿照李鴻章的“以夷製夷”，琢磨出了個“以華製華”的策略，出錢出槍，積極支持孫中山等人的革命黨以及溥偉、善耆的宗社黨，總之隻要能搞亂中國、搞垮袁世凱就行。
日本人的折騰得到了頗為積極的回應，比如善耆為了“複國”，不惜送一個女兒給老朋友川島浪速，此即為後來大名鼎鼎的間諜川島芳子，可見雙方勾搭之緊密。
還好宗社黨始終成不了氣候，待到二次革命失敗，日本人終於大失所望，現在好不容易等到歐戰爆發，他們豈肯再錯過這個機會？
日本與英國有同盟關係，歐戰開始之後，自然就成為協約國一員，可他並不派兵赴歐洲參戰，反而於8月15日，以“維護遠東和平”的名義，向德國提出最後通牒：8月23日正午之前，立即從日本海麵和中國海麵撤走德國裝甲艦和全部軍艦，不能撤走者，須立即解除武裝；9月15日之前，無條件將膠州地區移交日本當局，以便將來“歸還”中國。
德國此時身陷歐洲戰事，無力分身，可也沒太把日本放在眼裏，高調表示：我們可以歸還膠州灣，但你們日本也要把台灣還給中國。
日本勃然大怒，於8月23日對德宣戰。就在這一天，德國駐華代辦馬爾參代表其政府向袁世凱表示，願意立即無條件歸還膠州灣。這本是大好事，奈何有《中立條規》的拖累，袁世凱怕得罪協約國，不敢自行接受，便建議同樣保持中立的美國政府出麵接收膠州灣，然後再歸還中國。
可惜美國當時依然奉行門羅主義，不願意幹涉國際事務，而日本在做好準備工作之後，於9月2日在青島以北150公裏處的山東半島海岸龍口登陸，遙遙向青島發起了全麵進攻。需要指出的是，日軍登陸地龍口，根本就在德國租界範圍之外，即使在當時也屬於中國政府管轄的國土。
日軍竟敢如此亂來，中國政府肯定不能無所作為。當天晚上，袁世凱在總統府召集緊急會議，出席者除朝中大佬、各部總長之外，還有相關重要幕僚，大家濟濟一堂，氣氛極為凝重。
會上袁世凱問陸軍總長兼大元帥統率辦事處辦事員段祺瑞，以中國軍隊現有的實力，如果對日作戰，可以堅持多久？段祺瑞麵無表情地回答，可以堅持48小時。再問其他人有什麼意見，大家都眼觀鼻鼻觀心，個個沉默不語。
最後是袁世凱做了決定，仿照1904年日俄戰爭時期的老辦法，劃定日軍過境走廊和交戰區，盡可能防止戰爭波及其他地區。
可日軍哪裏會理會交戰區之說？他們是指哪打哪，燒殺搶掠無所不為，中國政府所能做的，卻隻是一遍又一遍的抗議。
德國人也不給力，僅做了象征性的抵抗，青島便告失守，聚集在那裏的清朝遺老們，除了恭親王溥偉，全部跑得不知去向。
1914年11月10日，日軍正式接受德軍投降，開進青島市區。兩天之後，日本人宣布實行軍管，對於中國政府提出的“日軍由整個山東半島撤回之前德國人在膠州灣租界”的照會，鬼子們不僅置之不理，還全麵占領了膠濟鐵路沿線的礦山、企業及海關，甚至在已占領的各個縣城開起了衙門，一點沒把自己當外人。
國家主權豈容如此踐踏？奈何中國政府實力不濟，隻能對日展開曠日持久的交涉，以求他們能把吃進嘴的青島再給吐出來。