第一節 民國時代的財政情形
中國目前，最為不了之局，是軍隊和財政，這是多數人一致的意見。軍事的大略，已見以前各章。財政大略情形，現在亦得略為敘述。
中國財政，向來持量入為出主義；所以進款雖少，收支是足以相抵的。即當叔季之世，橫征暴斂則有之，卻無所謂借債。——預借租調等，還隻算是征斂。其恃借債以救急，實在從近代同西洋各國交通後起。然而這不過濟一時之急；在大原則上，收支還是相合的。其負擔實在超出於財政能力之上，而靠借款以為彌縫，則從甲午、庚子兩戰役後起。然仍是為應付賠款起見，在內政上，仍持量入為出主義。至一變而為量出為入主義，而又不能整頓收入，乃靠借債以舉辦內政，則從勝清末葉的辦新政起。這時候的危險，在於借口借債以興利，其實所借的債，能否應付所興的利的本息，茫無把握。儻使借債甚多，而所興的利，毫無成效，便要一旦陷於破產的悲境了。至於一國的大柄，倒持在特權階級手裏。他要花錢，便不得不花。而國家的大局如何，前途如何，再無一人肯加以考慮；——就有少數的人肯加以考慮，亦屬無益。則更無從說起了。我現在先舉有清末葉以來，中國財政上擴張的趨勢如下：
年次歲入歲出
光緒十一年（概算）七七○八六四六六兩七二八六五五三一兩
光緒十五年（概算）八○七六一九五三兩七三○七九六二七兩
光緒二十年（概算）八一○三三五四四兩八○二七五七○○兩
光緒二十六年（概算）八八二○○○○○兩一○一一二○○○○兩
光緒二十九年（概算）一○四九二○○○○兩一三四九二○○○○兩
光緒三十四年（概算）二三四八○○○○○兩二三七○○○○○○兩
宣統三年（預算）二九六九六一七二二兩三○一九一○二九六兩
一九一六年（預算）四七九九四六七一○元四七一五一九四三六元
以上的數字，全係推測概算，和實際不符，自然在所不免。又一九一三年一九二○年，亦有預算；但臨時收入（公債）和特別支出（軍費），所列太多，不是通常的狀況。又此表中特別會計（即交通四政），未經列入。
據此表看來，歲出的驟增，在光緒二十六年以後。然而收入也隨之增加。其最顯著的，是田賦及關稅、鹽稅、煙酒稅。田賦在勝清時，歲入不過三千萬兩左右，而民國預算，列至八千餘萬元。關稅在前清為二千餘萬海關兩，現為五千餘萬兩。鹽稅先為一千餘萬兩，現為八千餘萬元。煙酒稅從前不過三四百萬元，現在增至四千萬元上下。然則中國的收入，原足以應付支出；而現在的鬧窮，卻是為何呢？以上參看《努力周報》，《中國財政的出路》，及《東方雜誌》第十九卷第十二號。
民國的財政，當臨時政府時代，原是很艱窘的。但是此項艱窘，不過是一時的應付不來。到善後大借款告成，而此項艱窘的情形，告一段落。當這時代，中央政府的威信，在形式上還能維持。各省的款項，都能按數解部。中央政府，對於整頓歲收，也頗盡力。一九一四、一九一五年間，收支相抵，已可略有贏餘。一九一六年以後，獨立的省分，不必說了。就是未獨立的省分，款項也大部截留。至一九一七年督軍團之變，而達於極點。於是中央竟沒甚進款。而其時正值南北紛爭，於是有日本寺內內閣時代，吾國的大借日款。過此以往，就日款也無從借了。於是有一切的小借款，所以要知道吾國近年中央政府的進款，看後文所列的內外債，便可以知道大概的。——因為除此以外，幾於沒甚進款。至於出款，卻有許多，還須中央開支，以致積欠甚多，屢次鬧成索薪討餉的風潮。據一九二二年冬財政部所發表，則：
中央積欠軍費一三四三八○○○○元
中央積欠政費六四一一○○○○元
一九二三年預算：中央應支軍費，每月五百八十八萬餘元。政費，三百十二萬餘元。竭力節省，亦須每月四百萬元。而國庫入款：關餘已悉數充作國債本息。鹽餘亦作國債和國庫券基金，及其他專案各款。崇文門稅，早經指撥供特種庫券的保證。此外所收：隻礦稅十九萬元，印花稅五十七萬元，煙酒稅一百三十一萬元，官產二千餘元，所得稅一萬餘元。合計二百零八萬元。每月二十三萬左右。
財政部的計劃，說：各省解款，若能按照民五以前的辦法，則中央應付的軍政費，自當照支。儻或不能，則除近畿軍隊，京師軍警餉項，及各機關行政費，仍由中央照支外，其他駐外軍隊，應由陸軍部切實核減，或改歸駐在省區負擔。而關、鹽、印花、煙酒、礦產，所得各稅，及其他一切中央收入，各省仍必須照解。雖有此說，實際辦到如何，卻無從逆料。政府於十月八日，召集財政會議；由京內各部署，及各省區軍民長官，各派一人，想把全國財政，通盤籌劃。然此項會議，一九一三年、一九一六年，各已舉行過一次；究竟效果如何？——議而能否實行？——也還是個疑問。
第二節 中國的內外債
中國的內債，起於光緒二十四年的昭信股票（債額一萬萬兩，年利五厘，以田賦鹽稅為保）。然而其時人民並不知國債為何事。名為募債，而結果由紳富報效；所得無幾；實在不成其為債。宣統元年的富簽公債，抽簽給獎而不還本（定額一千萬元，以百分之三十為獎金）。隻好算是彩票。末年發愛國公債三千萬，年息六厘，以當時部庫的入款為保。未幾，民軍起義。這項債票，共隻發出一百六十餘萬元。後來由民國負擔，於一九二一年償清。前清時代的內債如此。
一九一二年的八年軍需公債，已見第一章第三節。其後此項公債，發出的不過七百萬元。後來政府又發行一種六厘公債，定額二萬萬元，以全國契稅和印花稅作抵。此項公債，到一九一四年發出的，還不過四百萬元。而一九一五年帝製運動，發出驟多。到一九二一年，計算未還的，還有一萬三千五百萬元。乃用一九一二年整理公債借換。三四年公債，正直袁政府全盛之時，所以銷數甚佳，結果都溢出定額。一九一六年則西南起義，全國已入分裂時期。所以竭力推銷，始終未滿八百萬。後來此項債票，用以清理新華銀行所發的儲蓄票。一九一八年的兩種公債，都用以收買跌價的京鈔。一九一九年的七厘公債，定額五千六百萬。後來所消有限，用八年整理公債收回。
皖直戰後，靳雲鵬組閣。其時京鈔之價，已跌至四折左右；而一九一二年八年公債，亦跌至百分之二十。乃發整理金融公債，以收回京鈔。又發整理六厘七厘公債，以收回一九一二年八年公債。而一九一二年八年公債，抵押在銀行中，和付政治機關，以代現金的，退不在其內。乃又發一九一二年八年兩整理公債，將其收回。同時定愛國公債，於本年還清。軍需公債，和五年公債，七年長期公債，都用未經抵押的關餘、鹽餘、煙酒稅作抵；不足，則再加以各路盈餘。其三年四年的公債，以取消的德奧賠款作抵。七年的短期公債，則以延期賠款作抵。公債的信用，到此似可維持。於是政府又發行十年公債三千萬。其結果，未能銷售，但全部抵押在外。
靳內閣的整理公債，一時頗見成效。但是他項理財政策，全然未能實行。政府仍是靠借短期重利的小款過日子。此項小款，到梁士詒組閣時，總數達一萬○四百萬，都是指鹽餘為保證。而其實鹽餘並沒這許多，於是保證落空。各銀行乃有組織鹽餘借款團，向政府索債之舉。其時適值華府會議，通過增加關稅，預計關餘可以增加，乃有發行鹽餘借款九千六百萬之舉。其基金：第一年係用鹽餘。至關稅增加之後，則改以關餘為基金。其支配：係本國債權人，得四千九百四十萬，外國債權人得三千九百萬。餘七百六十萬，歸政府自用。其後除這七百六十萬，業經用去；又曾提五十萬元，付司法界薪俸外；其餘都還封存。奉直戰後，又發行八厘公債四千萬，以應暫時的政費。參看第五章第四節。
民國時代的內債，大略如此。還有所謂“額外借票”的一個問題。當五年之後，政府財政竭蹶，時時靠額外債票以救急。應付本息，概由中交兩行墊付，隨後由財部撥還。到一九二一年年底，財政竭蹶，財部既不能付，兩行亦不能墊。先是政府的以關鹽餘和煙酒稅為公債基金，係交總稅務司安格聯保管。及是，安登報聲明：“此項額外的債票，不能負撥付之責。”於時持有此項債票的人大嘩。其時額外債票，發出在外的，計三年四年和七年短期公債，總數四百三十五萬餘。乃由財部籌議：此項債票，其作為抵押，而已列入償還短債案內者勿論。其未經列入短債案內，暨少數業經售出的債票，亦應另籌基金，統交安格聯保管，以備支付本息之用。參看第五章第四節。
公債基金，係一九二一年四月一日，以明令規定。其數係鹽餘一千四百萬；煙酒稅一千萬（煙酒稅未能足數時，先由交通部於盈餘項下，每月墊付五十萬元）。關餘除抵付外債庚子賠款和三年公債外，其餘悉數列入。第一年度（一九二一年四月初一起，到一九二二年三月三十一日止）應付本息，總數為二千五百四十六萬餘；加以基金未成立前，中國銀行團墊付公債本息八百五十六萬餘元。安格聯僅收到鹽餘九百五十九萬，交通部代煙酒署墊款三百五十萬，關餘一千四百十萬，加向付西南的關餘一百六十五萬，尚短六百萬元。第二年度，應付二千四百七十二萬餘。而交部的款，能否照撥，殊無把握；關餘經政府陸續指撥；所剩的隻有鹽餘，即能照撥，亦僅足付息。而且關餘兌價不定，非到十二月三十一日結賬後，不能知究有盈餘若幹。政府要隨時撥充政費，非得外交團允許不可；而要得外交團的允許，非常困難。於是安格聯替政府想一法子。“將全部關餘，除扣存約計足供外債和庚子賠款之數外，悉數撥充公債基金。儻有不敷，仍得向鹽稅項下請求協助。如此，則鹽餘較多，可隨時提充政費。”安氏將此項辦法，上一說帖於政府。經政府討論，加以修正，說明此項辦法，以本年為限。將來實行二點五附加稅時，所有增出的關餘，另作別論。現在指定在關稅項下所撥的專款，亦仍應照撥。其餘悉如安氏原議辦理。
此外政府所欠內債，還有幾筆較大的，便是十年內務部的賑災借款，共計四百萬元。年息七厘。以厘金及常關一成附稅為抵，期限二年。交通部車輛借款，六百萬元。年息八厘。以京漢等路盈餘為擔保。農商部實業有獎債券，起於一九一七年，定額二千萬元。分四次發行。一九二○年發行第一次五百萬，後來又發第二次六百萬，關餘都未能消完。此外便是曆次所發的國庫券了……